M. Michel Mercier
VII. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ANNEXÉS, À TITRE INFORMATIF, AU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES DE LA PRÉSENTE MISSION
L'article 6 de la LOLF reconnaît explicitement le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, indiquant qu' « un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Il précise que « ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».
On a vu que les prélèvements sur les recettes de l'Etat en faveur des collectivités territoriales devaient s'élever à environ 50 milliards d'euros en 2007, contre 3 milliards d'euros de crédits pour la présente mission stricto sensu .
Les prélèvements sur recettes n'étant pas des crédits, ils ne peuvent faire partie d'un programme, et la LOLF n'oblige pas à leur associer des objectifs et des indicateurs. Cependant, compte tenu de l'importance des sommes en jeu, le PAP de la présente mission comprend en annexe, à titre informatif, des objectifs et indicateurs liés aux prélèvements sur recettes.
Ces objectifs et indicateurs sont synthétisés par le tableau ci-après.
Les objectifs et les indicateurs des prélèvements sur recettes associés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales »
(montant des prélèvements sur recettes en milliards d'euros)
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Objectifs |
Indicateurs |
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Intitulé |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Cible 9 ( * ) |
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Concours financiers aux communes et groupements de communes (DGF 2006 : 21,8 milliards d'euros) |
Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen) : Accroître le degré d'intégration des groupements. |
Indicateur n°1: Niveau du CIF (exemple des communautés d'agglomération) |
LFI 2006 (CA) |
0,37 |
(0,32) |
(0,32) |
- |
- |
|
PLF 2007 |
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|
CA |
0,37 |
0,32 |
(0,32) |
(0,30) |
- |
|||
|
CC à TPU |
0,36 |
0,32 |
- |
(0,29) |
- |
|||
|
CC 4 taxes |
0,29 |
0,28 |
(0,29) |
(0,31) |
- |
|||
|
Indicateur n°2: Rapport entre la population regroupée dans des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) et la population totale regroupée en EPCI |
LFI 2006 |
74 % |
(75,5 %) |
(76,5 %) |
(77 %) |
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|
PLF 2007 |
74 % |
75,5 % |
(76,5 %) |
(77 %) |
- |
|||
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Objectif n° 2 (du point de vue du citoyen) : Poursuivre la couverture du territoire par l'intercommunalité. |
Indicateur n° 1 : Proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité. |
Proportion de communes couvertes |
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LFI 2006 |
86 % |
(88 %) |
(89 %) |
(90 %) |
- |
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|
PLF 2007 |
86 % |
88 % |
(89 %) |
(90 %) |
- |
|||
|
Proportion de la population couverte |
||||||||
|
LFI 2006 |
82 % |
(84 %) |
(85 %) |
(86 %) |
- |
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|
PLF 2007 |
82 % |
84 % |
(85 %) |
(86 %) |
- |
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Objectif n° 3 (du point de vue du citoyen) : Assurer la péréquation des ressources entre collectivités. |
Indicateur n° 1 Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation. |
LFI 2006 |
17,83 % |
(19,1 %) |
(20 %) |
- |
- |
|
|
PLF 2007 |
17,83 % |
19,1 % |
(20 %) |
(21,5 %) |
(25 %) (2009) |
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Indicateur n° 2 : Etude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités entre communes. |
LFI 2006 |
40 % (2001) |
- |
- |
- |
50 % (année
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PLF 2007 |
40 % (2001) |
- |
- |
- |
50 % (année
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Concours financiers aux départements (DGF 2006 : 11,4 milliards d'euros) |
Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen) : Assurer la péréquation des ressources entre collectivités |
Indicateur n°1: Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation. |
LFI 2006 |
7,63 % |
(9,18 %) |
(9,80 %) |
- |
- |
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PLF 2007 |
7,63 % |
9,18 % |
(9,80 %) |
(10 %) |
- |
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Indicateur n°2: Etude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités entre départements. |
LFI 2006 |
51 % (2001) |
- |
- |
- |
60 %
(année
|
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PLF 2007 |
51 % (2001) |
- |
- |
- |
60 %
(année
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Concours financiers aux régions (DGF 2006 : 5,2 milliards d'euros) |
Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen) : Assurer la péréquation des ressources entre collectivités |
Indicateur n°1: Volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation. |
LFI 2006 |
1,58 % |
(1,94 %) |
(2,5 %) |
- |
- |
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PLF 2007 |
1,58 % |
1,94 % |
(2,5 %) |
(2,5 %) |
- |
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Indicateur n°2 : Etude quinquennale évaluant l'efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités mesurées par un indicateur synthétique des inégalités entre régions. |
LFI 2006 |
54 % (2001) |
- |
- |
- |
60 %
(année
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PLF 2007 |
54 % (2001) |
- |
- |
- |
60 %
(année
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Source : présent projet de loi de finances
A. LES LIMITES DE LA « LOGIQUE LOLF » APPLIQUÉE AUX PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. L'efficacité des dotations de l'Etat est indépendante de l'action du responsable des programmes de la mission
Comme dans le cas des crédits des trois premiers programmes de la mission, la performance des services de l'Etat est quasiment impossible à évaluer. En effet, l'Etat a compétence liée pour l'attribution des dotations concernées.
Son efficacité peut seulement être évaluée à travers les modalités techniques d'attribution des dotations par la DGCL, qui font l'objet de trois indicateurs de l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales » du programme 122.
2. Des indications utiles sur l'efficacité du système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales
Dans ces conditions, l'annexe relative aux prélèvements sur recettes évalue l'efficacité non de la gestion administrative, mais de la législation, ce qui est a priori contraire à l'esprit de la LOLF, le responsable des programmes de la mission RCT n'ayant aucun pouvoir sur l'atteinte des objectifs retenus.
Cependant, la LOLF n'oblige pas le gouvernement à proposer des objectifs et des indicateurs pour les prélèvements sur les recettes de l'Etat. Dans la mesure où l'annexe donne des informations utiles sur l'efficacité du système de dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, votre rapporteur spécial estime souhaitable de la maintenir en l'état.
Ce qu'il convient d'éviter, c'est les indicateurs qui, associés à des programmes , c'est-à-dire à des crédits , ne permettent pas d'évaluer l'efficacité de l'action du responsable de programme. La multiplication de tels indicateurs reviendrait en effet à vider la LOLF de son sens, et à en faire un outil d'évaluation de l'efficacité de la législation, ce qu'elle n'a pas vocation à être. On a vu que tel était cependant le cas, dans la présente mission, de l'indicateur du programme 120 relatif à la DGE des départements.
B. LES OBJECTIFS RETENUS : LE RENFORCEMENT DE LA PÉRÉQUATION ET DE L'INTERCOMMUNALITÉ
1. Renforcer la péréquation
Le principal objectif retenu pour les prélèvements sur recettes est le renforcement de la péréquation.
Ainsi, chacun des trois regroupements de prélèvements sur recettes, relatifs respectivement aux communes et aux EPCI, aux départements et aux régions, se voit associer l'objectif d'« Assurer la péréquation des ressources entre collectivités ». Concrètement, il s'agit :
- d'accroître la part des prélèvements sur recettes consacrés à la péréquation , qui devrait être portée en 2007 à 21,5 % dans le cas des communes et des EPCI, à 10 % dans le cas des départements et à 2,5 % dans le cas des régions (contre respectivement 19,1 %, 9,18 % et 1,94 % en 2005) ;
- de porter, à une échéance non précisée, à 50 % dans le cas des communes et des EPCI, et à 60 % dans le cas des départements et des régions (contre respectivement 40 %, 51 % et 54 % en 2001), la réduction des inégalités, mesurées par un indice synthétique , qui prendrait en compte non seulement les inégalités de ressources, mais aussi les inégalités de charges.
La méthodologie appliquée pour le calcul de cet indice serait celle retenue par le Commissariat Général du Plan (CGP) dans ses études relatives à la péréquation. Le taux de correction global des inégalités serait complété par une mesure de l'efficacité de chaque dotation et de sa contribution à la réduction des écarts entre collectivités. L'indicateur synthétique serait actualisé tous les cinq ans.
Le gouvernement indique, en réponse au questionnaire budgétaire relatif au présent projet de loi de finances adressé par votre rapporteur spécial, qu' « une convention est en cours d'étude avec le CNRS et les professeurs Gilbert et Guengant, pour que la DGCL puisse acquérir le modèle économétrique lui permettant de fournir des analyses à une plus grande fréquence ».
Cet indicateur sera d'autant plus utile que la majeure partie des corrections d'inégalités est assurée par des dotations en principe non péréquatrices, comme la dotation forfaitaire de la DGF des communes et des EPCI, qui correspond à près de la moitié de la réduction des écarts de richesse. La réforme de la DGF des communes et des EPCI réalisée par la loi de finances initiale pour 2005 avait pour objet de transformer progressivement la dotation forfaitaire en vraie dotation forfaitaire, tout en renforçant le rôle péréquateur des trois dotations explicitement dédiées à la péréquation (DSU, DSR et DNP).
2. Renforcer l'intercommunalité
Dans le cas des prélèvements sur recettes destinés aux communes et aux EPCI, l'annexe propose de retenir deux objectifs supplémentaires :
- « Accroître le degré d'intégration des groupements », mesuré par le niveau du coefficient d'intégration fiscale (CIF) et le rapport entre la population regroupée dans des EPCI à taxe professionnelle unique et la population ;
- « Poursuivre la couverture du territoire par l'intercommunalité », avec pour indicateur la proportion de la population et des communes couvertes par l'intercommunalité.
Dans tous les cas - qu'ils concernent le renforcement de la péréquation ou celui de l'intercommunalité -, les indicateurs correspondent moins à de véritables objectifs qu'à de simples prévisions de ce qui découlerait de la poursuite des tendances actuelles, et des évolutions « naturelles » du système actuel de dotations.
On observe ainsi que, contrairement à ce qui est le cas des indicateurs des programmes de la présente mission, les indicateurs relatifs aux prélèvements sur recettes ne présentent, pour une année donnée, aucune différence par rapport à ceux présentés il y a un an.
* 9 La cible n'est indiquée dans le présent tableau que si elle est différente de la prévision pour 2007.