Mission

M. Jean-Jacques JEGOU

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISSION « SANTÉ »

1) Les crédits de la mission « Santé » (426,96 millions d'euros en autorisations d'engagement et 430,56 millions d'euros en crédits de paiement) doivent être relativisés : les crédits de personnel sont inscrits sur la mission « Solidarité et intégration » ; les dépenses fiscales représentent presque cinq fois les crédits budgétaires ; enfin, la mission « Santé » apparaît à certains égards comme une mission « annexe » du budget de la sécurité sociale. Ces données amènent également à s'interroger sur la répartition effectuée entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale.

2) Afin de réaffirmer la position adoptée par le Parlement l'an dernier visant à clarifier la répartition des crédits entre les programmes de la mission, votre rapporteur spécial propose de transférer 14.406.199 euros de l'action n° 2 du programme « Santé publique et prévention » vers le programme « Drogue et toxicomanie » (action n° 1).

3) Votre rapporteur spécial souhaite que le ministère reconsidère le choix de placer l'intégralité des personnels au sein du programme support de la mission « Solidarité et intégration » .

4) Les dotations prévues pour faire face aux frais de justice ont été réévaluées pour mieux correspondre aux besoins constatés les années précédentes.

5) S'agissant du programme « Drogue et toxicomanie », votre rapporteur spécial se félicite de l'intégration des activités de l'association Toxibase au sein du GIP OFDT, qui répond aux recommandations qu'il avait formulées l'an passé.

6) La réflexion sur les indicateurs doit, dans certains cas, être poursuivie, plusieurs d'entre eux ne permettant pas d'apprécier la performance des actions conduites par le ministère dans le cadre de cette mission.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SANTÉ »

A. TROIS PROGRAMMES D'IMPORTANCE INÉGALE

La mission ministérielle « Santé » rassemble 426,96 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 430,56 millions d'euros de crédits de paiement (CP), répartis en trois programmes d'importance inégale :

- le programme « Santé publique et prévention », placé sous la responsabilité du directeur général de la santé, qui représente 289,89 millions d'euros en AE et en CP, soit 67,3 % des crédits de la mission ;

- le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », placé sous la responsabilité du directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, qui rassemble 100,5 millions d'euros en AE et 104,2 millions d'euros en CP, soit 24,2 % des crédits de la mission ;

- le programme « Drogue et toxicomanie », placé sous la responsabilité du président de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), qui rassemble 36,5 millions d'euros en AE et en CP, soit 8,5 % des crédits de la mission .

A côté de ses crédits propres, la mission « Santé » ne devrait être que très peu abondée par des fonds de concours - seul 1,5 million d'euros devraient ainsi être rattachés au programme « drogue et toxicomanie ».

B. L'ABSENCE DES CRÉDITS DE PERSONNEL AU SEIN DE LA MISSION « SANTÉ »

Il convient de souligner que la mission « Santé » ne comprend pas de programme support , contrairement à ce qui était envisagé dans la maquette présentée en juin 2004, les programmes supports de la mission « Santé » et de la mission « Solidarité et intégration » ayant été fusionnés et regroupés au sein de cette dernière mission.

Votre rapporteur spécial rappelle que votre commission des finances s'était, dès le départ, prononcée contre cette solution . Outre le fait qu'un seul programme support vienne irriguer des programmes contenus dans trois missions, il avait indiqué l'an dernier que le regroupement de l'ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement au sein d'un programme support, apparaissait contraire à l'esprit de la LOLF, qui implique de rattacher les fonctions supports aux missions ou aux programmes correspondants.

S'il apparaît difficile de répartir les personnels des services déconcentrés au sein des programmes de politiques, il n'en va pas de même s'agissant des moyens des administrations centrales. Votre rapporteur spécial souhaite donc que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère ce point.

Les schémas de déversement analytique présentés dans les projets annuel de performances pour 2007 font apparaître une contribution globale du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » de plus de 286,6 millions d'euros aux actions menées dans le cadre de la mission « Santé », ce qui modifie le poids relatif des programmes, comme le montre le tableau ci-après.

C. DES DÉPENSES FISCALES PRESQUE CINQ FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Le montant des dépenses fiscales rattachées à cette mission dépasse largement le montant des dotations budgétaires, puisqu'il atteint 1,88 milliard d'euros, soit presque cinq fois les crédits de la mission .

Votre rapporteur spécial estime nécessaire d'évaluer précisément l'efficacité et la pertinence des ces dépenses fiscales , qui se concentrent essentiellement sur quatre dispositifs :

- taux de TVA de 2,1 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins (plus de 1,1 milliard d'euros) ;

- les exonérations d'impôt sur le revenu des indemnités et prestations servies aux victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles (500 millions d'euros) ;

- les exonérations d'impôt sur le revenu des indemnités journalières servies au titre des maladies « longues et coûteuses » (180 millions d'euros) ;

- taux de TVA à 5,5 % pour les prestations de soins dispensées par les établissements thermaux autorisés (50 millions d'euros).

Votre rapporteur spécial s'interroge en particulier sur le calibrage des exonérations d'impôt sur le revenu applicable aux indemnités journalières, qui emporte aujourd'hui des effets d'aubaine.

D. UNE MISSION « ANNEXE » DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

En outre, la mission « Santé » présente la particularité d'être particulièrement liée aux actions menées par la sécurité sociale, ce qui invite à relativiser la portée des crédits de la mission.

Le projet annuel de performances « Santé » souligne ainsi que la plus grande partie des actions menées au titre du programme « Offre de soins et qualité du système de soins » sont financées sur le budget de l'assurance maladie, l'Etat n'intervenant que pour moins de 1 % du total des dépenses effectuées au titre de l'offre de soins. De la même manière, l'imbrication entre le programme « Santé publique et prévention » et l'assurance maladie est étroite.

En outre, certains opérateurs sont subventionnés par l'assurance maladie en parallèle de la subvention accordée par l'Etat. Dans le cas de l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH), c'est ainsi la subvention de l'Etat qui détermine la dotation versée par l'assurance maladie, suivant un rapport 1/3 Etat - 2/3 assurance maladie. L'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) reçoit également une subvention de l'assurance maladie très nettement supérieure à celle versée par l'Etat.

Ces quelques données amènent ainsi à relativiser le poids des crédits de cette mission, mais également à s'interroger sur la répartition ainsi effectuée entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale, entre ce qui doit être du ressort de l'Etat et ce qui doit relever de l'assurance maladie.