Mission

Mme Nicole Bricq

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1) Au 10 octobre 2006, date limite fixée par la LOLF, votre rapporteure spéciale n'avait reçu que 53 % des réponses au questionnaire adressé au ministre de la santé et des solidarités et 71 % des réponses au questionnaire adressé au ministre de l'agriculture et de la pêche ;

2 ) Un effort significatif a été réalisé du point de vue de l'application de la LOLF aux opérateurs de la mission , destinataires de plus de 40 % des crédits de la mission. Toutefois, un engagement plus important de ces opérateurs dans la démarche de performance doit être effectué ;

3) La mission « Sécurité sanitaire » respecte-t-elle la lettre et l'esprit de la LOLF ?

3.1- l'effectivité de son interministérialité budgétaire est discutable ;

3.2- l'architecture et la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP) de ses deux programmes doivent être simplifiées ;

3.3- le dialogue de gestion territorial doit être renforcé, du point de vue des deux programmes de la mission ;

3.4- l'existence d'une action support au sein du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » permettant d'y imputer les actions indivise du programme est un point positif du point de vue de la simplification de l'exécution de la dépense ;

3.5- le choix du ministère de la santé et des solidarités de placer l'intégralité des personnels concourant à la mise en oeuvre du programme « Veille et sécurité sanitaires » au sein du programme support de la mission « Solidarité et intégration » obère les marges de manoeuvre du responsable de programme en matière de pilotage des crédits et des emplois du programme ;

4) Une organisation cohérente du dispositif des agences sanitaires doit être recherchée de même qu'une redéfinition de leur lien avec les administrations de tutelle ;

5) Une meilleure articulation entre le système français de veille sanitaire et le système européen doit être privilégiée.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SÉCURITÉ SANITAIRE »

A. LES SPÉCIFICITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION POUR 2007

La mission interministérielle « Sécurité sanitaire », placée sous la coresponsabilité du ministre chargé de la santé et des solidarités et du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche, est composée de deux programmes d'inégale importance.

1. Deux programmes d'inégale importance

La mission « Sécurité sanitaire » comprend deux programmes :

- le premier, placé sous la responsabilité du ministre chargé de la santé et des solidarités, est intitulé « Veille et sécurité sanitaires » et son responsable administratif a été désigné en la personne du directeur général de la santé du ministère de la santé et des solidarités. Ce programme représente, pour l'année 2007, 105,25 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiements (CP), soit, respectivement, 17,3 % des crédits de la mission en AE et 16 % des crédits de la mission en CP ;

- le second, placé sous la responsabilité du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche, est intitulé « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » et son responsable administratif a été désigné en la personne de la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. Ce programme représente, pour l'année 2007, 502,56 millions d'euros en AE et 555,49 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 82,7 % des crédits de la mission en AE et 84 % des crédits de la mission en CP .

En outre, les crédits de la mission « Sécurité sanitaire » sont abondés, en 2006, par divers fonds de concours dont :

- un fonds de concours rattaché au programme « Veille et sécurité sanitaires » pour un montant de 5,5 millions d'euros en AE et en CP, soit 5,2 % des crédits du programme en AE et CP ^{1 ( * )} ;

- quatre fonds de concours rattachés au programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour un montant total de 31,6 millions d'euros en AE et CP, ce qui correspond à 6,3 %des crédits du programme en AE et à 5,7 % des crédits du programme en CP .

2. Les priorités de la mission pour 2007

Les priorités de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » pour 2007 n'ont pas varié de manière significative depuis 2006 et restent associées aux principaux objectifs fixés à chaque programme composant la mission à savoir :

- améliorer la qualité de la gestion des menaces sanitaires , notamment par une meilleure formation des agents assurant des astreintes, une accélération de la réalisation des plans opérationnels de gestion de crise et une prise en compte plus systématique des retours d'expérience ;

- améliorer le niveau d'information des professionnels et du public sur la gestion des risques ainsi que les conditions de recours à l'expertise par les pouvoirs publics , en mesurant, notamment, les délais de production des avis d'experts et la proportion de décisions prises explicitement suite à un avis ;

- renforcer la capacité à répondre aux urgences et aux situations exceptionnelles et à gérer les crises pouvant menacer la santé de la population , en repérant et en signalant la survenue des risques de la manière la plus rapide, la plus précise et la plus fiable possible ;

- s'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la protection de la santé publique et de l'environnement , par la vérification de la bonne utilisation des produits phytosanitaires par les agriculteurs ;

- améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique et de l'économie ;

- réduire les facteurs de risques des maladies transmises par les aliments d'origine animale , en s'assurant de l'efficacité des mesures prises par les services de contrôle dans le cadre communautaire.

Présentation des crédits par programme et par titre pour 2007

(en milliers d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programme et du titre	Ouvertes en LFI pour 2006	Demandées pour 2007	Fonds de concours attendus en 2007	Ouverts en LFI pour 2006	Demandés pour 2007	Fonds de concours attendus en 2007
228 Veille et sécurité sanitaires	103.511	105.251	5.500	103.088	105.251	5.500
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	85.855	92.849	5.500	85.674	92.849	5.500
Titre 6. Dépenses d'intervention	17.656	12.401		17.414	12.401
206 Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	835.772	502.563	31.568	536.805	555.492	31.568
Titre 2. Dépenses de personnel	238.684	239.849		238.684	239.849
Autres dépenses :	597.088	262.714	31.568	298.120	315.642	31.568
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	155.994	180.053	31.568	163.469	186.274	31.568
Titre 5. Dépenses d'investissement	1.860	1.565		1.860	1.800
Titre 6. Dépenses d'intervention	439.233	81.094		132.790	127.567
Totaux pour la mission	939.284	607.814	37.068	639.893	660.743	37.068
dont :
Titre 2. Dépenses de personnel	238.684	239.849		238.684	239.849
Autres dépenses :	700.600	367.965	37.068	401.209	420.893	37.068
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	241.849	272.903	37.068	249.143	279.123	37.068
Titre 5. Dépenses d'investissement	1.860	1.565		1.860	1.800
Titre 6. Dépenses d'intervention	456.890	93.496		150.205	139.969

Source : PAP 2007

3. Les enjeux liés aux opérateurs de la mission

Les dépenses de fonctionnement de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » s'élèvent, pour 2007, en crédits de paiement, à près de 280 millions d'euros, ce qui représente 42 % de l'ensemble des dépenses de la mission.

Ces dépenses de fonctionnement s'imputent à hauteur de 92,85 millions d'euros sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » et de 186,3 millions d'euros sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ». Elles recouvrent, pour l'essentiel, les subventions de fonctionnement versées aux divers opérateurs de la mission que sont les agences sanitaires .

• Toutes les agences participant à la mise en oeuvre des programmes de la mission « Sécurité sanitaire » ne disposent pas d'une « fiche opérateur » exhaustive au sein du projet annuel de performances c'est le cas notamment l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail (AFSSET), dont la fiche figure au sein du projet annuel de performance d'une autre mission, ou de l'Institut national de la transfusion sanguine (INTS) ;

• Certaines des agences sanitaires participant, en tant qu'opérateurs, à la mise en oeuvre de la mission « Sécurité sanitaire » voient leur financement éclaté entre plusieurs programmes de diverses missions , c'est le cas notamment de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'AFSSET précitée. Votre rapporteure spéciale estime que cette solution n'est pas satisfaisante car elle ne permet pas d'identifier clairement les crédits dévolus à la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire ;

• Votre rapporteure spéciale note une réelle amélioration, s'agissant de l'application de la LOLF aux opérateurs, par rapport à l'année 2006 qui constituait une année de transition .

La circulaire relative à la préparation des budgets des opérateurs pour l'année 2007 du 31 juillet 2006 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie précise, s'agissant de la présentation des documents budgétaires par les opérateurs, que pour 2007, dans un souci de responsabilisation des organes délibérants et d'une meilleure adaptabilité des documents budgétaires aux particularités et aux enjeux propres à chaque opérateur, le dossier de présentation du budget initial doit comprendre obligatoirement des tableaux budgétaires à format standardisé. En outre, il est précisé que les principes de justification au premier euro doivent guider l'évaluation des dotations budgétaires.

Il est également précisé qu'un tableau des emplois des opérateurs, faisant apparaître le plafond d'emplois sur la base duquel la prévision de la masse salariale a été calculée , doit être fourni pour information aux membres du conseil d'administration. Il distingue les emplois rémunérés par l'opérateur des emplois non rémunérés directement par lui (emplois mis à disposition par le ministère notamment). Deux options sont possibles quant à l'unité de décompte du tableau d'emplois :

- la définition d'un plafond d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour les seuls emplois rémunérés par les établissements. Cette solution est préconisée lorsque les emplois sont, de fait, financés par la subvention pour charges de service public ou sur prélèvements obligatoires affectés ;

- de manière transitoire, tant que l'établissement n'est pas en mesure de décompter ses emplois en ETPT, l'établissement devra présenter, au moment du vote du budget, un tableau d'emplois en équivalents temps plein (ETP) recensant la totalité des effectifs rémunérés.

Votre rapporteure spéciale note avec satisfaction que la plupart des opérateurs de la mission « Sécurité sanitaire » ont retenu une comptabilisation de leurs emplois en ETPT à l'exception notable de l'AFSSET qui a rencontré de réelles difficultés pour cet exercice, liées notamment à une différence d'appréciation entre l'agence et son contrôleur financier sur les modalités de décompte des ETPT (fixation d'un plafond global unifiant les ETPT, décompte hors plafond des agents rémunérés sur ressources propres de l'agence, répartition du tableau des emplois par catégorie de ressources, nécessité pour l'agence de disposer d'un outil de suivi du personnel et des salaires).

S'agissant de l'application de la fongibilité asymétrique , conformément à la circulaire budgétaire du 1 ^er août 2005, elle doit être la règle au sein des trois enveloppes de personnels, de fonctionnement et des dépenses de transfert des opérateurs. A terme, l'objectif est d'autoriser, sans décision modificative, les mouvements entre ces trois enveloppes. La fongibilité serait alors totale. D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, cette règle s'applique d'ores et déjà au sein des principaux opérateurs de la mission .

• La logique de performance ne s'applique pas encore pleinement à tous les opérateurs principaux de l'Etat qui, en dépit des recommandations formulées par votre rapporteure spéciale l'année dernière, ne disposent pas tous d'un contrat d'objectifs et de moyens pluriannuel actualisé et opérationnel dès le début de l'année 2007.

Votre rapporteure spéciale constate, en effet, que la signature de certains contrats d'objectifs et de moyens (COM) entre l'Etat et les opérateurs de la mission a pris du retard : c'est le cas notamment du COM de l'AFSSA qui devrait être signé au cours du premier trimestre 2007 ainsi que du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFSSET qui ne serait pas signé avant le mois de mars 2007.

En outre, le projet annuel de performances pour 2007 précise que les COM 2006-2009 de l'AFSSAPS, de l'ABM, de l'INVS et de l'ETS sont en cours de finalisation.

Votre rapporteure spéciale considère que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'ensemble des opérateurs de la mission « Sécurité sanitaire » dans les plus brefs délais est indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et de leurs actions menées pour le compte de l'Etat .

B. DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES NÉCESSAIRES AFIN DE RESPECTER LA LETTRE ET L'ESPRIT DE LA LOLF

A la lumière des principales recommandations formulées par le rapport du mois d'octobre 2006 de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud, en leur qualité de parlementaires en mission, sur la mise en oeuvre de la LOLF, votre rapporteure spéciale a souhaité juger de la compatibilité de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » à l'esprit de la LOLF .

1. Une interministérialité budgétaire toujours discutable

La mission « Sécurité sanitaire » est une des huit missions interministérielles du budget général et constitue, à ce titre, une réelle innovation issue de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) .

Ainsi qu'elle l'avait déjà souligné dans son rapport budgétaire l'année dernière et dans son rapport d'information sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la grippe aviaire ^{2 ( * )} , la dimension interministérielle de cette mission reste lacunaire . En effet, si la dimension opérationnelle de l'interministérialité de la politique de sécurité sanitaire est avérée, sa dimension budgétaire reste à démontrer.

L'analyse développée par votre rapporteure spéciale au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 a été, en partie, confirmée par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son avis sur le programme n° 228 « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire », daté du 5 mai 2006 .

Cet avis porte sur un seul des deux programmes de la mission, celui placé sous la responsabilité du ministre de la santé et des solidarités, mais est révélateur des faiblesses de la structuration de la mission interministérielle dans son ensemble.

Principales observations du CIAP dans son avis du 5 mai 2006 sur la structuration du programme « Veille et sécurité sanitaire » de la mission « Sécurité sanitaire »

Le CIAP constate, d'abord, un décalage entre l'affirmation de l'importance de la politique de sécurité sanitaire et sa concrétisation dans la structuration du programme « Veille et sécurité sanitaires ».

En effet, le CIAP relève que, dans le budget de l'Etat, 11 programmes différents contribuent, par une ou plusieurs actions à cette politique de sécurité sanitaire dont le programme « Veille et sécurité sanitaires », doté d'un peu moins de 104 millions d'euros en crédits de paiement, ne représente qu'une partie. Dès lors, le CIAP estime que la structuration du programme « VSS » et son articulation avec les autres programmes peuvent être améliorées de plusieurs manières, parmi lesquelles :

- une solution radicale qui serait de supprimer la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » et de constituer un document de politique transversale (DPT) relatif à la « Sécurité sanitaire » qui serait piloté par le ministère de la santé. En effet, le CIAP estime que cette mission ne constitue qu'une juxtaposition de deux programmes, sans coordination des objectifs et des responsabilités et qu'elle ne recouvre qu'une partie de la politique interministérielle de sécurité sanitaire et ne donne dès lors au Parlement qu'une version tronquée de cette politique ;

- faire vivre le DPT « Sécurité civile » déjà existant , intégrant d'ores et déjà le programme « VSS », et y intégrer le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire », relevant du ministère de l'agriculture ;

- examiner avec intérêt la proposition de fusionner, en raison des avantages à en attendre en termes de pilotage et de gestion, les programmes « VSS » et « Santé publique et prévention » (SPP) de la mission « Santé » , ce dernier relevant du même responsable de programme (le directeur général de la santé) et présentant une grande porosité avec le programme VSS, mis en oeuvre de manière enchevêtrée par les mêmes services et souvent les mêmes agents ;

- rattacher les crédits de personnel et de fonctionnement courant (titres 2 et 3) au programme VSS au moins, dans l'immédiat, en ce qui concerne la seule administration centrale . Ces crédits relèvent en effet du programme soutien du ministère de la santé, lequel est inclus dans une autre mission. Non seulement cette décision est non conforme à la LOLF mais elle ôte toute marge de manoeuvre au Parlement s'agissant des moyens affectés à la politique publique de veille et sécurité sanitaires ainsi que tous moyens d'arbitrage au responsable de programme pour son pilotage du programme dans une logique de performance ;

- faire apparaître la présentation synthétique de l'ensemble des crédits publics alloués aux sept opérateurs publics du programme dont l'activité est entièrement dédiée à la sécurité sanitaire mais qui, en raison de la maquette du budget de l'Etat, se trouvent éclatés entre différents programmes.

Si votre rapporteure spéciale partage, pour l'essentiel, l'avis exprimé par le CIAP sur un des programmes de la mission « Sécurité sanitaire », elle déplore surtout les lacunes de l'interministérialité budgétaire de cette mission, d'une part parce que celle-ci ne comporte pas l'ensemble des crédits dédiés à la politique publique de sécurité sanitaire , mais cette remarque est valable pour la plupart des huit missions interministérielles du budget de l'Etat ^{3 ( * )} , d'autre part, parce que la définition de cette mission interministérielle ne s'est pas accompagnée d'une réforme en profondeur de l'organisation administrative de l'Etat , qui seule permettrait un rapprochement entre les structures administratives et la nouvelle nomenclature budgétaire.

Lors de leur audition respective par votre rapporteure spéciale, les directeurs de cabinet des deux ministres responsables des programmes de la mission « Sécurité sanitaire » ont reconnu le caractère encore peu satisfaisant de l'exercice de l'interministérialité budgétaire au sein de la mission, notamment au moment de la préparation du budget.

Ainsi, le directeur général de l'alimentation, notamment, a regretté les faiblesses liées à la préparation conjointe des éléments budgétaires de la mission interministérielle, dans les cadres du projet de loi de finances. Toutefois, il a considéré que plusieurs éléments étaient de nature à améliorer cette préparation, parmi lesquels la relation de confiance instaurée entre la direction générale de l'alimentation et la direction générale de la santé, ainsi que la coordination existant sur le terrain entre les différents services déconcentrés de l'Etat.

Votre rapporteure spéciale estime donc qu'à terme, il conviendra de s'interroger sur l'opportunité de conserver, en l'état, une mission interministérielle relative à la politique publique de sécurité sanitaire, si elle ne répond pas pleinement aux objectifs de la LOLF , qui sont :

- mettre à disposition des gestionnaires l'ensemble des moyens nécessaires à la politique dont ils sont responsables ;

- améliorer l'efficacité de la dépense publique ;

- adapter et réformer l'organisation administrative de l'Etat afin de privilégier la performance des politiques publiques.

2. La nécessaire simplification de la cartographie des BOP et le renforcement du dialogue de gestion

La simplification de la cartographie des BOP constitue un des objectifs visés par le rapport précité de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud . Elle doit se traduire par la réduction du nombre de BOP en :

- supprimant les BOP centraux ou déconcentrés destinés à flécher les crédits par destination ou par nature ;

- supprimant les BOP centraux destinés à recentraliser la dépense ;

- substituant aux BOP départementaux de faible volume des BOP régionaux ou interrégionaux.

Le rapport recommande également une simplification de l'organisation du dialogue de gestion territoriale.

S'agissant de la mission « Sécurité sanitaire », votre rapporteure spéciale estime que des progrès significatifs pourraient être effectués du point de vue de l'architecture et de la cartographie des BOP ainsi que de la souplesse du dialogue de gestion territorial .

a) La cartographie des BOP du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire »

Il existe deux BOP au niveau local :

- le premier, qui contient l'ensemble des moyens d'intervention des services vétérinaires, relève d'un responsable de BOP au niveau régional, et d'unités opérationnelles départementales ;

- le second, qui contient l'ensemble des moyens de fonctionnement des services vétérinaires, relève d'un responsable départemental, le DDSV.

Les moyens d'intervention, mis en oeuvre notamment dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire, ont été délégués au niveau régional. La taille critique suffisante des BOP régionaux a permis une optimisation de l'utilisation de ces crédits. Les BOP départementaux ont été abondés, dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire, par des crédits de vacation.

S'agissant de la cartographie des BOP , le ministère de l'agriculture et de la pêche, qui possède un nombre important de budgets opérationnels de programme ^{4 ( * )} , réfléchit à une évolution vers une restructuration de cette cartographie qui pourrait aboutir à une réduction du nombre de BOP. Il est prévu que cette évolution se fasse de manière conjointe entre tous les services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche.

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation a précisé que les BOP départementaux ne concernent que les moyens de fonctionnement des DDSV pour lesquels le dialogue de gestion est assez réduit dans la mesure où ces moyens sont attribués sur la base de clés de répartition fondées sur les effectifs ; des moyens de formation, qui connaissent les mêmes règles de répartition ; des moyens liés aux loyers et charges, pour lesquels la négociation est assez réduite également ; des moyens liés aux actions sanitaires et sociales, traités également entre l'ensemble des services déconcentrés du ministère ; et enfin des moyens en personnel titulaires et vacataires.

En outre, il a précisé qu'en raison de la faiblesse des plafonds d'emplois et de masse salariale actuellement fixés, un dialogue de gestion avec de réelles marges de manoeuvre était impossible et que la position de certains directeurs départementaux déçus par le dialogue de gestion mené sur les BOP départementaux de moyens était donc compréhensible . Cependant, il a estimé que le budget opérationnel de programme est un outil, et non une manière de structurer une politique publique et que le ministère de l'agriculture et de la pêche était attaché à ses échelons départementaux dans une logique de cohérence territoriale .

Globalement, il a estimé que s'il était vrai qu'un schéma portant des BOP inter-départementaux pourrait permettre, mieux que l'actuel, la constitution de budgets globaux, il ne faudrait pas que ce schéma remette en question l'organisation territoriale des services. Il convient, de ce point de vue, de distinguer, organisation fonctionnelle et gestion. La gestion doit être régionale, voire inter-régionale pour de petites régions. L'organisation fonctionnelle doit restée au niveau du département, échelon pertinent d'intervention.

b) La cartographie des BOP du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire »

La déclinaison opérationnelle du programme « Veille et sécurité sanitaires » repose sur un budget opérationnel de programme (BOP) central et 26 BOP régionaux gérés en DRASS ; en outre, il y a 12 unités opérationnelles (UO) en administration centrale et 112 en DRASS et DDASS.

Les services du ministère de la santé et des solidarités ont souligné la mise en place d'un dialogue de gestion entre l'administration centrale et les services déconcentrés et fait part d'un bilan provisoire positif, par le ministère, du fonctionnement de ces BOP. Toutefois, ils ont souligné la difficulté d'organiser un dialogue de gestion approfondi avec l'ensemble des responsables des BOP et ont fait part de réflexions menées par le ministère sur la constitution de BOP interrégionaux.

Toutefois, votre rapporteure spéciale note que, dans son avis précité, le CIAP relève que la répartition des enveloppes budgétaires s'est effectuée, pour 2006, dans le cadre d'un dialogue de gestion qui n'a pas suffisamment évolué , sur une approche de fonctionnement des services et non sur l'architecture du programme par type d'actions.

En outre, le CIAP a mis en évidence :

- une déclinaison du BOP central en unités opérationnelles encore fluctuante ;

- une déclinaison des objectifs peu lisibles dans les BOP déconcentrés ;

- un émiettement des BOP régionaux en UO départementales qui portent, en général, sur de très faibles montants ;

- le manque de bases structurées pour la mise en place d'un dialogue de gestion adapté à la logique de la LOLF.

*

Pour votre rapporteure spéciale, cette question de la déclinaison opérationnelle des programmes et de la cartographie des BOP est essentielle . Il est aujourd'hui nécessaire de simplifier certaines cartographies et de créer les conditions de la responsabilisation de tous les gestionnaires .

A cet égard, le rapport précité de nos collègues Lambert et Migaud préconise une concertation approfondie entre le responsable de programme et les responsables de BOP au moment de la construction du programme et des BOP ainsi qu'une association réelle et continue des chefs de service départementaux afin d'assurer le bon fonctionnement d'une programmation structurée au niveau régional ou interrégional. Ainsi, le rapport insistait sur le rôle fondamental du préfet pour que les BOP prennent en compte l'impératif de cohérence territoriale et que se développe au plan local une culture de résultats fondée sur l'analyse de l'exécution et le suivi des résultats obtenus.

3. La simplification de l'exécution de la dépense

La simplification de l'exécution de la dépense constitue un autre des objectifs visés par le rapport précité de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en oeuvre de la LOLF. A cet égard, il recommande notamment de créer une action support dans chaque programme pour y imputer les dépenses indivises .

Votre rapporteure spéciale note que le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » répond à cette recommandation puisqu'il comprend une action « support », qui regroupe certains moyens financiers et de fonctionnement intéressant les services déconcentrés, notamment l'ensemble des dépenses de personnel affectées au programme. Ces crédits sont ensuite ventilés en comptabilité analytique, dans le cadre du schéma de déversement analytique du programme.

Techniquement, il serait en effet très difficile d'imaginer la constitution de « sous plafond d'emplois » à l'intérieur de chacune des actions du programme, à peine de créer une rigidité très importante.

A contrario , votre rapporteure spéciale note que le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » ne répond pas à cette recommandation puisque les moyens de personnel associés à ses actions sont inscrits en dehors de la mission, sur le programme support de la mission « Solidarité et intégration ».

Présentation, par action, des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » pour 2007, après déversement analytique

(en euros)

Intitulé de l'action	Crédits prévus pour 2007	Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents		Crédits 2007 après ventilation
		Au sein du programme	Entre programmes
01. Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale	16.681.196		+ 41.096.044	+ 55.776.509
02. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux	139.437.440	+ 78.151.938	+ 18.823.080	+ 213.840.597
03. Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires	27.305.011	+ 163.263.302	+ 25.620.634	+ 236.885.580
04. Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires	51.219.566		+ 4.295.888	+ 50.305.869
05. Elimination des farines et des coproduits animaux	95.473.300		+ 2.353.621	+ 98.680.001
06. Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation	256.944.112		- 15.528.872	0
07. Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable	256.944.112	- 241.415.240		0
Total	587.060.625	0	+ 76.660.395	655.488.556

Source : PAP 2007

4. La responsabilité de la conduite du programme en matière de pilotage des crédits et des emplois

Faire du responsable de programme le véritable pilote des crédits et des emplois du programme est un des objectifs visés par le rapport précité sur la mise en oeuvre du la LOLF de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud. Pour atteindre cet objectif, le rapport recommande de positionner les crédits de masse salariale dans les programmes et dans les BOP au lieu de les concentrer dans un seul programme support ministériel.

Si le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire » permet au responsable de programme d'exercer sa responsabilité en matière de pilotage des crédits et des emplois du programme, force est de constater que le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission contrevient frontalement à cette recommandation puisqu'il ne comprend aucun crédit de personnel et bénéficie de la ventilation des dépenses du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » .

Les crédits de personnel provenant du programme précité de la mission « Solidarité et intégration » sont imputés sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » en fonction des organigrammes réels des services centraux et déconcentrés. Puis, à l'intérieur du programme, ces dépenses sont réparties au prorata de la masse financière des actions.

Présentation, par action, des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2007, après déversement analytique

(en euros)

Actions - intitulés	Crédits prévus pour 2007	Déversement analytique ne provenance du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la Mission « Solidarité et intégration »	Crédits pour 2007 après ventilation
01. Veille, surveillance, expertise et alerte	63.824.536	+ 73.077.708	+ 136.902.244
02. Gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises	12.299.188	+ 28.102.515	+ 40.401.703
03. Production et mise en oeuvre de règles, de recommandations, de décisions et autres dispositifs	23.780.152	+ 92.875.201	+ 116.655.353
04. Information et formation	10.847.160	+ 16.531.278	+ 27.378.438
Total	110.751.036	+ 210.586.702	321.337.738

Source : PAP 2007

Votre rapporteure spéciale estime que l'absence de maîtrise réelle par les responsables de programme de l'ensemble des dépenses de personnel imputées sur leurs programmes est de nature à entraver l'efficacité de la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire et contraire à l'esprit de la LOLF qui implique de rattacher l'ensemble des fonctions supports aux programmes correspondants .

C. LA POURSUITE DE LA RÉFLEXION SUR L'ORGANISATION ET LA STRUCTURATION DE LA VEILLE SANITAIRE EN FRANCE

1. La complexité du système des agences sanitaires en France

Votre rapporteure spéciale estime que la création de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » aurait dû être l'occasion de réfléchir à une organisation cohérente du dispositif des agences sanitaires en France.

Les agences sanitaires ont été conçues en France comme le moyen d'anticiper les dangers sanitaires et de répondre aux crises sanitaires par la mise en oeuvre d'une expertise scientifique indépendante. Il s'agissait, en effet, d'externaliser l'expertise afin de séparer l'évaluation des risques de leur gestion .

Ainsi, en France, à la fin des années 80, l'affaire du sang contaminé, puis au milieu des années 90, la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) dite « vache folle », et plus récemment la crise de la canicule à l'été 2003, ont convaincu les pouvoirs publics de la nécessité de créer un « système » de sécurité sanitaire structuré autour d'agences sanitaires, au statut particulier puisque devant répondre à l'impératif d'indépendance scientifique tout en étant placées sous la tutelle des administrations centrales.

Malgré les tentatives de mise en cohérence du dispositif de sécurité sanitaire autour du ministère de la santé et des solidarités principalement, les agences sanitaires restent aujourd'hui des formes non stabilisées : mises en place progressivement et sans réelle stratégie d'ensemble, elles se caractérisent par la diversité de leurs missions, de leurs prérogatives, de leurs modes d'organisation et de leur fonctionnement .

Votre rapporteure spéciale estime donc nécessaire de marquer une pause dans la création ou la modification du dispositif actuel afin d'en évaluer la pertinence globale.

En effet le système de sécurité sanitaire est aujourd'hui confronté à une difficulté institutionnelle liée à la multiplication des agences sanitaires , ainsi que l'a très justement souligné le directeur général de la santé lors de son audition par votre rapporteure spéciale.

Sans préjuger de ses recommandations, votre rapporteure spéciale note que cette difficulté institutionnelle a été mise en évidence par le rapport de la mission d'évaluation et d'expertise de la veille sanitaire en France , remis par le professeur Jean-François Girard au ministre de la santé et des solidarités au mois d'août 2006 et paru au mois d'octobre 2006 (cf encadré infra ).

La difficulté actuelle tient à ce que les agences sanitaires, initialement conçues comme des formes alternatives aux administrations traditionnelles, permettant une meilleure efficacité, une indépendance mieux affirmée et une plus grande transparence pour le citoyen, se sont révélées susciter, parfois, de nouveaux mécanismes bureaucratiques. Les dispositifs d'expertise établis pour favoriser la transparence et renforcer la démocratie des choix scientifiques et techniques ont, en effet, accru l'importance des procédures.

Quant à elle, votre rapporteure spéciale considère que la mise en oeuvre de la LOLF peut être l'occasion de réfléchir à un nouveau système cohérent d'agences qui ne serait pas constitué par la seule juxtaposition de structures .

A cet égard, votre rapporteure spéciale estime particulièrement nécessaire de réfléchir, à l'avenir, aux missions respectives de trois agences intervenant dans des champs de compétences proches : l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale et du travail ^{5 ( * )} (AFSSET) et l'Institut national de veille sanitaire (InVS).

En effet, dans son rapport de mars 2005 sur l'organisation de l'AFSSE et les modalités d'exercices de ses missions en liaison avec les autres organismes intervenant en matière de sécurité sanitaire et avec ses administrations de tutelle, la Cour des comptes a insisté sur les difficultés de coordination des activités d'évaluation conduites par les divers organismes intervenant dans le domaine de la sécurité sanitaire environnementale et sur la nécessité de redéfinir les missions de l'AFSSA et de l'InVS au regard de celles de l'AFSSET . Il est à noter que le rapport précité du professeur Girard préconise un renforcement des moyens de cette dernière. Votre rapporteure spéciale est particulièrement sensible à cette proposition car l'AFSSET n'a pas obtenu, depuis sa création, les moyens correspondant aux missions qui lui étaient assignées.

Plus globalement, ainsi qu'elle l'avait souligné dans son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la grippe aviaire, votre rapporteure spéciale estime qu'une réflexion sur la structuration, aujourd'hui complexe, du système des agences sanitaires doit être menée à la lumière notamment de la crise sanitaire de grippe aviaire qu'a traversé la France.

Précisément, les enseignements pouvant être tirés de cette crise s'agissant de l'articulation entre l'évaluation et la gestion du risque sanitaire sont les suivants :

- la dissociation entre l'évaluateur et le gestionnaire du risque est essentielle afin d'assurer une marge de manoeuvre au décisionnaire mais assurer une bonne articulation entre ces deux instances demande des efforts permanents notamment par le biais du développement de systèmes d'information communs permettant l'échange de données ;

- la décision du gestionnaire du risque doit pouvoir être éclairée par des critères autres que les critères scientifiques fournis par l'évaluateur mais cet échelon intermédiaire permettant de faire intervenir la société civile devrait être mieux formalisé et pourrait être constitué par une instance consultative qui serait sollicitée par le gestionnaire du risque. Cette instance d'aide à la décision publique et de clarification des critères de choix, permettant la transparence des choix politiques , fournirait au gestionnaire du risque des scénari alternatifs.

Les résultats de la mission d'évaluation et d'expertise de la veille sanitaire en France

Le rapport de la mission d'évaluation et d'expertise de la veille sanitaire en France, remis par le professeur Jean-François Girard au ministre de la santé et des solidarités au mois d'août 2006 et paru au mois d'octobre 2006, est intervenu dans un contexte précis qui était celui de la difficile gestion de l'épidémie de chikungunya à la Réunion.

Dans son diagnostic , il insiste sur le rôle des diverses crises sanitaires intervenues depuis le début des années 1990 dans la construction du système français de veille et de sécurité sanitaire ainsi que sur la complexité du dispositif actuel dont les structures nouvelles se sont déposées par strates successives sans réflexion sur les anciennes.

Ses recommandations visent notamment à :

- renforcer l'analyse stratégique et la réactivité en vue de la décision ;

- améliorer la surveillance et la veille ;

- mobiliser le dispositif de recherche ;

- mieux répondre aux besoins territoriaux.

Ce rapport propose notamment, à moyen terme, une refonte des sept agences sanitaires existantes en trois pôles distincts : un institut de surveillance et de veille du vivant, une agence de sécurité sanitaire des produits consommés par les êtres vivants et une agence des milieux.

A court terme , dans le schéma organisationnel existant, ce rapport propose notamment, en vue de l'amélioration de la surveillance et de la veille sanitaire, de conforter les moyens des cellules interrégionales d'épidémiologie (CIRE) qui dépendent de l'InVS, de renforcer les moyens de l'AFSSET , d' élargir les dimensions de l'InVS en lui adjoignant les départements de vigilance de l'actuelle AFSSAPS ou encore de mobiliser les professionnels de santé en créant un dispositif de « mandat sanitaire ».

2. L'articulation entre l'échelon national et l'échelon communautaire

Votre rapporteure spéciale estime qu'un des enjeux majeurs de l'organisation de la veille sanitaire en France relève de la meilleure articulation entre le système français de sécurité sanitaire et le système européen.

En effet, à ce stade, il apparaît à votre rapporteure spéciale que l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ne s'appuie pas suffisamment sur le réseau des agences nationales de sécurité sanitaire et que l'absence de lien structurel et organisationnel entre cette autorité européenne et les agences nationales est préjudiciable au renforcement de la coordination européenne dans le domaine de la sécurité sanitaire .

Interrogée sur ce point par votre rapporteure spéciale, la nouvelle directrice exécutive de l'EFSA, Mme Catherine Geslain-Lannéelle, a confirmé la nécessité de renforcer, d'une part, la coordination européenne entre les agences sanitaires des différents Etats membres, d'autre part, l'articulation entre le niveau national et le niveau européen de veille sanitaire. En outre, elle a estimé nécessaire d'améliorer la visibilité de l'action de l'EFSA dans les Etats membres.

* ¹ En 2006, les crédits rattachés par fonds de concours au programme « Veille et sécurité sanitaires » représentaient 175 % des crédits du programme, pour un montant de plus de 183 millions d'euros. Ces crédits ont fortement baissé en 2007 en raison de la suppression du fonds de concours destiné au financement des mesures de prévention des menaces sanitaires graves, abondé par une contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie, et qui incluait notamment le financement du plan de prévention pandémie grippale. Ainsi que votre rapporteure spéciale le développera plus loin, ce fonds de concours a été remplacé par la création d'un établissement public administratif dénommé fonds de prévention des risques sanitaires au sein du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

* ² Rapport n° 451 (2005-2006).

* ³ La Cour des comptes a ainsi relevé que les crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ne retraçaient pas les dépenses de l'ensemble des ministères concourant à cette politique publique.

* ⁴ Ainsi, le ministère de l'agriculture et de la pêche concentre, à lui seul, 25 % des BOP de l'Etat et le seul programme n° 206 « Qualité et sécurité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire » se décline en 154 BOP .

* ⁵ Le champ de compétence de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) a en effet été étendu au cours de l'année 2005 au domaine de la santé au travail.