Mme Nicole Bricq
III. LE PROGRAMME 206 : SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION
A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME POUR 2007
1. Les orientations stratégiques du programme et son découpage en sept actions
Le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » vise à contribuer à l'amélioration de la qualité sanitaire des productions agricoles et de la santé des consommateurs . Le projet annuel de performances de ce programme pour 2007 précise que les trois principaux leviers d'action du programme sont les suivants :
- le développement de la surveillance, de la prévention et de la connaissance des risques sanitaires et phytosanitaires pour préserver les acquis sanitaires et détecter les risques émergents ;
- la poursuite et le renforcement de la lutte contre les risques détectés ;
- l'amélioration de la capacité d'action et de réaction des services.
En outre, auditionnée par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de ce programme, a indiqué que les priorités du programme 206 pour 2007 étaient les suivantes :
- la lutte contre les maladies animales , pour laquelle on note une forte augmentation des crédits (+ 11,75 % en AE et + 9,70 % en CP), soit 10,57 millions d'euros de plus en AE et 9,62 millions d'euros en CP. L'augmentation de cette action provient d'une hausse des crédits destinés à l'augmentation du niveau de surveillance dans les élevages avicoles ;
- la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires est l'action du programme qui connaît la plus forte hausse de toutes les actions du programme : + 37,88 % en AE et en CP, soit une augmentation de 7,4 millions d'euros par rapport à 2006. Cette très forte augmentation s'explique par un abondement financier destiné à financer 80.000 visites en élevages de porcs.
Ces priorités ont été définies en tenant compte de besoins nouveaux apparus au cours de l'année 2006, ou anticipés sur 2007, en matière de santé animale mais également de nouvelles réglementations à mettre en place .
Le programme est piloté au niveau central par la directrice générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de la pêche. S'agissant d'actions revêtant un caractère régalien, les acteurs en sont les unités de la direction générale de l'alimentation et, au niveau local, sous l'autorité des préfets, les directions départementales des services vétérinaires (DDSV) qui mettent en oeuvre les actions relatives à l'hygiène et à la sécurité des denrées animales ainsi qu'à la santé et à la protection des animaux, et les directions régionales de l'agriculture et de la forêt, services régionaux de la protection des végétaux (DRAF - SRPV) s'agissant des actions relevant de la défense sanitaires des végétaux et produits végétaux.
Le programme se décline en sept actions d'inégale importance . A cet égard, il convient de souligner l'importance de l'action « support » du programme, l'action n° 6 intitulée « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation », ainsi que le poids quasi-équivalent en crédits de paiement, des deux actions relative à la sécurité sanitaire animale, l'action n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » et l'action n° 5 « Elimination des farines et coproduits animaux ».
Répartition des crédits par action pour 2007
(en milliers d'euros)
|
Actions - intitulés |
CP 2007 |
% |
Dépenses de fonction-nement |
Dépenses d'investis-sement |
Dépenses d'intervention |
Dépenses de personnel |
Total |
|
01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la protection végétale |
16.077 |
2,9 |
14.177 |
900 |
1.000 |
- |
16.077 |
|
02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
108.885 |
19,6 |
88.041 |
20.844 |
- |
108.885 |
|
|
03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
26.934 |
4,8 |
16.684 |
10.250 |
- |
26.934 |
|
|
04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires |
51.219 |
9,2 |
51.219 |
- |
- |
- |
51.219 |
|
05 - Elimination des farines et produits animaux |
95.473 |
63,5 |
- |
95.473 |
- |
95.473 |
|
|
06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation |
256.902 |
16.152 |
900 |
239.849 |
256.902 |
||
|
07 - Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable |
0 |
0 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Total |
555.492 |
100,0 |
186.274 |
1.800 |
127.567 |
239.849 |
555.492 |
Source : PAP 2007
Votre rapporteure spéciale note que l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable » n'est pas dotée pour 2007 tout en étant maintenue dans le projet annuel de performances. D'après les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, cette action figure dans le projet annuel de performances car, dans le cadre de l'élaboration du rapport annuel de performance, elle devrait être dotée et permettre d'identifier les crédits « déversés » au ministère de l'écologie et du développement durable.
Enfin, il faut noter que le programme comporte des moyens alloués à un unique opérateur : l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) chargée de conduire l'évaluation du risque sanitaire et d'apporter un appui scientifique et technique et techniques (notamment au travers d'un réseau de laboratoires nationaux) pour la définition des mesures de gestion du risque. Pour 2007, la subvention pour charge de service public versée à l'AFSSA sur les crédits de ce programme (action n°4) s'élève au total à 49,096 millions d'euros .
2. Un schéma de déversement analytique complexe et lacunaire
Votre rapporteure spécial note tout d'abord un progrès par rapport à la présentation du projet annuel de performances : la justification au premier euro porte désormais également sur les crédits du titre 2 qui recouvrent l'ensemble des dépenses de personnel associés au programme.
Les effectifs de ce programme pour 2007 sont en diminution de 82 ETPT par rapport à 2006 et s'établissent à 5.136 ETPT . Le projet annuel de performance précise que ce sont en réalité 42 départs définitifs qui seront à dénombrer et que la différence entre le solde des entrées-sorties et la variation des effectifs entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour 2006 s'explique par l'extension en année pleine des suppressions d'emplois de 2006, par des transferts entre programmes et par des mesures de périmètre.
Ces ETPT sont inscrits sur l'action n° 6 de ce programme qui regroupe l'ensemble des personnels des directions départementales des services vétérinaires. Le montant correspondant des crédits demandés pour 2007, y compris les charges sociales, s'élèvent à près de 239,85 millions d'euros .
Une répartition analytique prévisionnelle indicative, fournie par le ministère de l'agriculture et de la pêche, permet de proposer les estimations suivantes s'agissant de la répartition des effectifs : 30 % pour l'action n° 2, 60 % pour l'action n° 3, 5 % en fonction support transversale et 5 % sur l'action n° 7.
Au terme d'un schéma de déversement analytique particulièrement complexe , il faut noter que :
- au sein du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », les actions intègrent l'ensemble des dépenses de personnel, fonctionnement et intervention liées à la l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique de qualité et de sécurité sanitaires, par le biais de la redistribution de ces crédits par l'action « support » du programme qui est l'action n° 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation » qui regroupe les crédits de personnel et de fonctionnement des DDSV ainsi que les crédits de la direction générale de l'alimentation relatifs aux actions de communication ;
- l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable » du programme 206 est imputée pour 90 % au programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable » et pour 10 % au programme « Gestion des milieux et biodviersité » ;
- le programme 206 bénéficie également de crédits en provenance de trois programmes distincts de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », d'une part le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » qui regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), d'autre part le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » qui regroupe les moyens de l'administration centrale, les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt et les moyens communs ; enfin le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » qui participe, pour 2007, au financement de l'action « élimination des farines et coproduits animaux » par l'intermédiaire des moyens de fonctionnement de l'office de l'élevage consacrés au service public de l'équarrissage ;
- enfin, le programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission « Développement et régulation économiques » ainsi que le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » participent à la politique du programme 206 sans que cela donne lieu, à ce stade, à déversement en analyse de coût, ce qui constitue une lacune regrettable du schéma de déversement analytique.
Votre rapporteure spéciale considère que les transferts de dépenses de personnel d'un programme à l'autre et d'une mission à l'autre nuit à la lisibilité du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » .
Ventilation des crédits de pilotage, soutien et / ou de polyvalence vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes
(en euros)
|
Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes |
- 76.660.395 |
|
Programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales) |
- 7.420.781 |
|
Programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales) |
- 84.709.645 |
|
Programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » (Mission APFAR) |
- 58.841 |
|
Programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » (Mission Ecologie et développement durable) |
+11.516.771 |
|
Programme « Gestion des milieux et biodiversité » (Mission Ecologie et développement durable) |
+ 4.012.101 |
|
Programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » (Mission développement et régulation économiques) |
nc |
Source : PAP 2007
B. UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO SATISFAISANTE
Votre rapporteure spéciale se félicite de l'effort réalisé s'agissant de la justification au premier euro des dépenses de chaque action.
En effet, un chiffrage précis du financement des dispositifs présentés pour chaque action a été effectué permettant à la représentation nationale d'exercer son contrôle de la dépense publique .
1. La priorité donnée à la lutte contre les maladies animales et au financement des plans d'urgence contre les épizooties
Ainsi qu'il a été indiqué à votre rapporteure spéciale, l'action n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » constitue une des actions prioritaires du présent programme. Elle est pour 2007 de près de 109 millions d'euros en crédits de paiement et de 100,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, ce qui correspond à une augmentation de + 11,75 % en AE et + 9,70 % en CP.
a) Eviter les erreurs du passé
L'augmentation de cette action provient d'une hausse des crédits destinés au renforcement du niveau de surveillance dans les élevages avicoles dans le cadre de la prévention de l'influenza aviaire. Une forte augmentation est également à noter en matière de subventions aux établissements départementaux de l'élevage pour ce qui concerne le recensement et l'immatriculation des élevages avicoles et de leurs bâtiments ( + 460.000 euros), toujours dans la même logique de la mise en place d'un programme relatif à la surveillance de l'influenza aviaire.
Votre rapporteure spéciale se félicite de cette évolution par rapport au budget du programme pour 2006. Elle avait en effet noté, l'an passé, l'insuffisance des crédits destinés à la lutte contre l'influenza aviaire en cas de survenance du virus sur le territoire national, insuffisance qui avait d'ailleurs due être comblée en cours d'année par l'ouverture de crédits par un décret d'avance du 27 mars 2006.
Le décret d'avance précité du 27 mars 2006 a procédé à l'ouverture, pour 2006, de 16 millions d'euros de crédits sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche, action 02 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », dont 575.000 euros de crédits du titre 2 (dépenses de personnel).
En effet, conformément à l'arrêté du ministère de l'agriculture et de la pêche du 18 février 2006, toutes les exploitations avicoles figurant à l'intérieur de la zone de protection établie lors de la suspicion d'un cas infecté par le virus de l'influenza aviaire hautement pathogène, sont soumises à des visites obligatoires par un vétérinaire sanitaire, pour un coût total prévisionnel de 11,1 millions d'euros .
Les autres mesures sanitaires (vaccination des palmipèdes ; indemnisation des éleveurs dont l'élevage doit être abattu) portent le montant total estimatif des besoins de lutte contre l'influenza aviaire à 23 millions d'euros jusqu'à la fin du mois de mai 2006, date à laquelle les mesures de confinement obligatoire prescrites par arrêté devaient être levées.
Une ouverture de crédits supplémentaires de 7 millions d'euros ayant été votée en loi de finances rectificative pour 2005, crédits ayant fait l'objet d'un report sur 2006, le décret d'avance précité ouvre, pour 2006, 16 millions d'euros , correspondant à la couverture du besoin exceptionnel estimé, jusqu'à la fin du mois de mai 2006.
On peut donc estimer aujourd'hui que l'analyse de la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 a été validée par ce décret d'avance qui a procédé à l'ouverture de 16 millions d'euros supplémentaire sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » .
En outre, dans son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la « grippe aviaire », votre rapporteure spéciale avait estimé nécessaire, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, de budgéter les sommes nécessaires à la mise en oeuvre réactive du dispositif de prévention et de lutte contre l'influenza sur le territoire national.
D'après les informations alors recueillies par votre rapporteure spéciale auprès du cabinet du ministre de l'agriculture et de la pêche, le ministère de l'agriculture et de la pêche avait formulé une demande de crédits de 13 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, ce qui aboutirait, au total, à une somme de 14,2 millions d'euros budgétée pour la lutte contre l'influenza aviaire . En revanche, la question de savoir si ces financements pourraient être mobilisés dans le cadre d'une surveillance accrue ou s'ils devraient être mis en réserve et n'être mobilisés qu'en cas de survenance d'une crise sanitaire n'était pas encore tranchée.
b) L'évaluation réaliste des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire dans le présent projet de loi de finances
Une nouvelle sous-action relative aux « Plans d'urgence contre les épizooties » regroupe, pour 2007, les crédits dédiés à la gestion de la crise de l'influenza aviaire qui s'élèvent à 10,8 millions d'euros en CP et 12,8 millions d'euros en AE .
Cette somme ne correspond pas au montant précédemment évoqué par votre rapporteure spéciale de 14,2 millions d'euros. Toutefois, il a lui a été indiqué que le montant estimé de 14,2 millions d'euros comprenait non seulement des visites dans les élevages, mais également un arsenal de gestion de crise assez poussé.
Ainsi, sont actuellement budgétés dans le présent projet de loi de finances, non seulement une visite par exploitation à risque hors zone humide et deux visites annuelles par exploitation à risque située en zone humide, mais aussi des actions permettant de faire face à un certain nombre d'alertes. L'intérêt est que ces crédits pourront être mobilisés en base, puisqu'ils correspondent à une augmentation du niveau de surveillance sanitaire, et non en cas de crise uniquement.
Répartition des crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2007
(en euros)
|
Types de mesure |
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
Plans d'urgence contre les épizooties |
||
|
Surveillance de l'influenza aviaire sur l'avifaune sauvage (analyses, enquêtes vétérinaires) |
316.000 |
316.000 |
|
Enquêtes sérologiques-virologiques influenza aviaire dans les élevages |
410.590 |
410.590 |
|
Alertes 100 suspicions |
60.000 |
60.000 |
|
Protocole d'évaluation de la contamination et de la dissémination de l'influenza au sein des élevages |
550.000 |
550.000 |
|
Mise en oeuvre d'un plan d'euthanasie des volailles dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire (marché pluriannuel notifié en 2005) |
258.480 |
258.480 |
|
Formation de 1.000 vétérinaires sanitaires |
300.000 |
300.000 |
|
Visites sanitaires dans les élevages de volailles |
9.221.895 |
7.221.895 |
|
Vaccination des volailles et suivi post vaccination |
981.676 |
981.676 |
|
Total |
12.834.941 |
10.834.941 |
Source : PAP 2007
Votre rapporteure spéciale se félicite de cette évaluation plus réaliste des crédits nécessaires au renforcement de la surveillance sur le territoire national de l'épizootie d'influenza aviaire qui permettra sans doute d'éviter une régulation budgétaire en cours d'année. Les crédits prévus dans le présent projet de loi de finances devraient permettre également de faire face à une crise ponctuelle (un ou deux cas d'influenza détectés sur le territoire) mais en cas de nécessaires tests de criblage sur tout le territoire, ces crédits ne seraient pas suffisants.
De même, votre rapporteure spéciale note cependant que le montant total de 45.000 euros , retenu par le projet annuel de performances, s'agissant des indemnités versées aux éleveurs dont les volailles sont séquestrées lors d'une suspicion d'influenza aviaire repose sur une hypothèse d'indemnisation de cinq élevages, hors crise sanitaire . Il est d'ailleurs précisé dans le projet annuel de performance que « le montant des indemnités à allouer aux éleveurs sera sensiblement augmenté si devaient survenir des foyers d'influenza aviaire ».
Enfin, votre rapporteure spéciale constate une amélioration de l'articulation entre l'évaluation et la gestion du risque sanitaire présenté par le virus de l'influenza aviaire. En effet, à partir de l'expérience acquise au cours de l'année 2006, tant au niveau de l'évolution de la situation épidémiologique que de l'évaluation du risque et des mesures mises en oeuvre sur le terrain, une grille d'analyse a été élaborée par le gestionnaire du risque et soumise à l'évaluation de l'AFSSA . Cette grille propose, en fonction d'indicateurs épidémiologiques simples, le niveau de risque associé et les mesures de gestion à mettre en oeuvre. L'AFSSA a émis un avis favorable à cette grille d'analyse et a souligné que ce schéma d'aide à la décision devra systématiquement tenir compte des informations disponibles afin d'identifier d'éventuels décalages entre une situation réelle et une situation prévue.
c) Les autres maladies animales : un risque de sous-budgétisation ?
S'agissant de la lutte et de la gestion des autres maladies animales qui relèvent également de l'action n° 2 du programme 206, votre rapporteure spéciale a pu se poser la question de la justesse de l'évaluation des crédits nécessaires pour 2007.
• Les mesures de lutte contre les
encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST)
concernent
deux maladies : l'ESB et la tremblante ovine et caprine qui font l'objet
de programmes de lutte harmonisés par la réglementation
européenne. Dans le cadre de la lutte contre la tremblante, un programme
communautaire de dépistage des EST sur les cervidés sera
réalisé pour une durée initiale d'un an à partir de
2007.
La lutte contre ces maladies comprend la surveillance des cas cliniques en élevage, les tests de dépistage opérés dans les centres d'équarrissage sur les animaux morts ainsi que les tests en abattoirs sur les bovins de plus de 30 mois et les ovins et caprine de plus de 18 mois. La réalisation des tests chez les ovins et caprins est basée sur un système aléatoire. Ils ont été systématisés pour les ovins de réforme sur une période d'un an à l'équarrissage et six mois à l'abattoir.
Les crédits dédiés à la lutte contre les EST, pour 2007, s'élèvent à 22,5 millions d'euros en AE et près de 30,5 millions d'euros en CP, ces crédits étant essentiellement destinés au financement des tests de détection de l'ESB .
Or, votre rapporteure spéciale tient à rappeler que le décret d'avance du 1 er août 2006 a prévu l'ouverture de 30 millions d'euros supplémentaires, pour 2006, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » afin de financer la mise en place de tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins de plus de 18 mois , décidée suite à la découverte, dans la semaine du 20 février 2006, de deux ovins présentant une forme d'encéphalopathie spongiforme subaigüe transmissible (ESST) difficilement différentiable de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). C'est pourquoi 30 millions d'euros ont été ouverts par décret d'avance afin de couvrir une dépense non budgétée dans le cadre de la programmation budgétaire initiale du programme 206. Ils ont été imputés à trois dépenses : les tests proprement dits (prélèvements et analyses), le financement, via l'ONIEP, d'agents chargés du prélèvement, et la police sanitaire. Près de 80% de cette dotation a été affectée sur l'action 2 - sous action « lutte contre les EST ».
Le projet annuel de performance pour 2007 mentionne indirectement ces tests en évoquant le surcoût annuel d'un programme de tests systématiques qui supposerait une réalisation de tests supplémentaires (240.000 à l'équarrissage et 640.000 à l'abattoir).
D'après les informations fournies à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'agriculture et de la pêche, le surcoût net du caractère systématique des tests en année pleine est estimé à 52 millions d'euros .
Le présent projet de loi de finances ne tient pas compte, à ce stade, d'une reconduction de la mesure de généralisation des tests systématiques pratiqués sur les ovins de plus de 18 mois en 2006 . D'après les informations fournies par la direction générale de l'alimentation, un arbitrage interministériel devrait avoir lieu fin novembre afin de décider de la reconduction de ces tests en 2007. Si tel était le cas, un réajustement des crédits du programme serait nécessaire .
•
La gestion des maladies hors EST
visent la surveillance et l'élimination des grandes maladies
contagieuses. Ainsi que le souligne le projet annuel de performances pour 2007,
des programmes de surveillance des maladies très contagieuses sont plus
que jamais nécessaires pour prévenir leur apparition et leur
propagation sur le territoire national. Deux maladies constituent d'ores et
déjà des menaces particulièrement sérieuses pour la
santé animale et l'économie de l'élevage
français : la peste porcine classique et la fièvre
catarrhale.
S'agissant plus particulièrement de la fièvre catarrhale, votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'évaluation des crédits nécessaires à la lutte contre cette maladie effectuée par le ministère de l'agriculture et de la pêche. En effet, le projet annuel de performances prévoit des crédits dédiés à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), dite maladie de la langue bleue, pour 2007, à hauteur de 1,45 million d'euros, soit un montant stable par rapport à 2007 en dépit de l'apparition de foyers de fièvre catarrhale ovine dans le Nord de la France.
Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation a indiqué que le maintien des crédits consacrés à la lutte contre la FCO entre 2006 et 2007 était légitime dans la mesure où la FCO ne donnait que rarement lieu à des opérations de vaccination ou d'indemnisation d'abattage de troupeaux, à l'exception de la Corse. Or, dans le cas de l'apparition de la FCO en Belgique, aux Pays-Bas, puis dans le Nord Est de la France, aucune opération de vaccination ou d'abattage n'est envisagée. Il convient, en revanche, de réaliser des analyses en nombre plus important. Le coût de l'analyse est assez bas, aux environs de 9,5 euros. Les crédits présents sur cette ligne apparaissent donc suffisants pour 2007, selon l'analyse du ministère de l'agriculture et de la pêche .
2. L'accent mis sur la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires
L'action relative à la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires connaît la plus forte hausse de toutes les actions du programme : + 37,88 % en AE et en CP, soit une augmentation de 7,40 millions d'euros par rapport à 2006.
Cette très forte augmentation s'explique par un abondement financier de 5,44 millions d'euros en AE et 5,14 millions d'euros en CP destiné à financer 80.000 visites en élevages de porcs .
La visite sanitaire dans les élevages porcins est mise en place en 2007 . En effet, en raison d'une nouvelle réglementation communautaire qui vise à renforcer le contrôle en matière trichine, la directive prévoit un test systématique chez les porcins. La position de la France est de mettre en place un dispositif alternatif avec la réalisation de tests uniquement sur les animaux à risque (porcins de plein air notamment).
Cette hausse est également due à une augmentation des prévisions de dépenses relatives à l'indemnisation des foyers de salmonelles en élevages de pontes d'oeufs et de reproducteurs (+ 1,05 million d'euros en AE et en CP par rapport à 2006).
Cette augmentation provient enfin d'une hausse des prévisions de dépenses en matière de programmes d'investigation spécifiques en matière de surveillance de la contamination des denrées (+ 0,24 million d'euros en AE et CP) et de prévision d'alertes de grande ampleur, liées aux dioxines et aux produits de la pêche (+ 0,18 million d'euros en AE et CP).
3. Le rôle de l'AFSSA, opérateur unique du programme, conforté
a) Des ressources en augmentation optique pour 2007
Pour 2007, le montant total des financements de l'Etat versé à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) s'élève à 55,754 millions d'euros , dont 49,096 millions d'euros inscrits, sous forme de subvention pour charges de service public, sur l'action n° 4 du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » , et 6,658 millions d'euros inscrits, également sous forme de subvention pour charges de service public, sur le programme 228 « Veille et sécurité sanitaires ». Ainsi, entre 2006 et 2007, la subvention de l'Etat à l'AFSSA a augmenté de 7,167 millions d'euros (+ 15 %) .
Cette augmentation de la subvention pour charges de service public résulte avant tout d'une modification du périmètre de cette dotation marquée par :
- l'intégration, effective depuis le 1 er juillet 2006, de 64 ETPT jusqu'alors mis à disposition par le ministère de l'agriculture et de la pêche : en année pleine ce transfert se traduit par une augmentation de la masse salariale de 3,72 millions d'euros ;
- le transfert dans la subvention pour charges de service public d'une somme de 1,1 million d'euros jusqu'alors financés au moyen de conventions dédiées aux activités relatives à la rage, aux ESST et à l'antibiorésistance ;
- par ailleurs, l'augmentation de la cotisation Etat pour les pensions des agents titulaires qui commence à produire ses effets en alourdissant la masse salariale de 1,2 million d'euros dès 2007.
Les dotations prévues pour l'AFSSA dans le cadre du présent projet de loi de finances concernant les lignes dont le ministère de l'agriculture et de la pêche assure la gestion, sont réparties ainsi :
Ventilation de la subvention pour charges de service public versée à l'AFSSA, inscrite sur les crédits du programme 206
(en euros)
|
Total action n° 4 du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » |
49 096 714 |
|
Evaluation des risques sanitaires |
6.696.878 |
|
Dont |
|
|
Dépenses de fonctionnement |
1.360.957 |
|
Charges de personnel |
5.335.921 |
|
Appui scientifique et technique à la gestion des risques |
42.399.836 |
|
Dont |
|
|
Emplois et fonctionnement des missions de l'agence dans le domaine du médicament vétérinaire |
32.263.603 |
|
Equipements scientifiques et techniques des laboratoires de l'agence |
5.971.869 |
|
Autres équipements |
4.164.364 |
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
En outre, il faut noter que les ressources de l'opérateur sont également composées de recettes autres que la subvention budgétaire de l'Etat, notamment de recettes de taxes fiscales affectées dont :
- 3,475 millions d'euros, prévus en 2006, au titre de la taxe fiscale affectée dans le secteur du médicament vétérinaire, destinée au fonctionnement de l'agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV) ;
- une recette attendue de 7,4 millions d'euros en 2007, au titre de la nouvelle taxe fiscale affectée relevant du secteur des produits phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes, créée par l'article 52 du présent projet de loi de finances, dont le commentaire figure infra .
Interrogée sur ce point par votre rapporteure spéciale, la directrice générale de l'AFSSA s'est prononcée en faveur d'une recrudescence des ressources de l'agence issues de taxes fiscales affectées. Toutefois, votre rapporteure spéciale reste dubitative s'agissant de ce mécanisme et estime que l'affectation de taxe à des opérateurs de l'Etat constitue une entorse à l'esprit de la LOLF .
b) La consolidation des emplois de l'AFSSA
La LOLF prévoit l'abandon de la présentation des emplois de l'agence en effectifs budgétaires. La nouvelle présentation intégrée à partir de la décision modificative n° 2 du 28 juin 2006 fait apparaître un plafond du nombre d'emplois en équivalents temps plein travaillé(ETPT).
L'AFSSA disposait ainsi, en 2006, de 919,55 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sous plafond d'emploi, en augmentation de 17 % par rapport à 2005, répartis comme suit :
- 830,55 ETPT financés sur subvention pour charge de service public ;
- 89 ETPT financés sur d'autres moyens (convention DGAL, autres conventions).
En juin 2006, l'Agence comptait également :
- 55,30 ETPT en fonction à l'Agence mais rémunérés par des tiers autres que l'Etat (dont 49 mises à disposition par les collectivités locales notamment) ;
- 29,55 ETPT rémunérés par l'Etat (emplois mis à disposition). Les MAD ont été rémunérés par l'Etat du 1 er janvier 2006 au 30 juin 2006.
La forte variation des ETPT (785 à 919,55) rémunérés par l'agence en 2006 correspond d'une part au changement de présentation (passage personnes physiques à ETPT) et d'autre part à l'intégration d'une nouvelle mission « évaluation des intrants végétaux » à l'AFSSA au 1er juillet 2006 nécessitant le recrutement de 90 ETPT à mi-année (45 ETPT) pour le traitement du flux de dossiers. Sous réserve, d'ici la fin de l'année 2006, du dénombrement exact des dossiers du stock à traiter pour les trois années à venir, l'AFSSA pourrait recruter à partir de 2007 au maximum 60 ETPT par an sur trois années, ETPT financés dans le cadre d'une convention conclue entre l'AFSSA et le ministère de l'agriculture et de la pêche.
Les besoins estimés en 2007 sont de 994 ETPT . La variation porte sur les 29,55 mises à dispositions intégrées en année pleine à partir de 2007 et les 45 ETPT précités intégrés à mi-année au 1 er juillet 2006.
4. Les enjeux liés au financement du service public de l'équarrissage
a) Les dépenses publiques liées à l'élimination des farines animales et des coproduits animaux en 2007
L'action n° 5 « élimination des farines et coproduits animaux » du programme 206 est dotée, pour 2007 :
- de 49 millions d'euros d'autorisations d'engagement, en très nette diminution par rapport à 2006 année pour laquelle les autorisations d'engagement s'élevaient à près de 406 millions d'euros , montant correspondant aux obligations issues de la signature d'un marché public sur trois ans relatif à l'élimination des farines et des coproduits animaux. La dépense liée à ce marché public devrait s'élever à 140 millions d'euros sur trois ans et permettre la collecte des cadavres, leur enlèvement, leur transformation en farines et l'incinération de ces farines ;
- de 95,473 millions d'euros en crédits de paiement , en faible diminution de 3 millions d'euros par rapport à 2006.
Cette action recouvre deux types de dépenses :
- le financement de la collecte et de l'élimination des cadavres et sous-produits animaux , qui correspondent au champ du service public de l'équarrissage. La dépense publique estimée, pour 2007, s'élève à 43,765 millions d'euros ;
- le financement du stockage et de l'élimination de farines animales accumulées jusqu'en 2003 , qui s'élève pour 2007 à 49 millions d'euros en AE et 51,7 millions d'euros en CP.
b) Des interrogations persistantes s'agissant du financement du service public de l'équarrissage (SPE)
Depuis le 1 er janvier 2006, le service public de l'équarrissage (SPE) est réduit à la collecte, la transformation et l'élimination des cadavres d'animaux trouvés morts en exploitation agricole et ceux dont l'élimination relève de l'intérêt général et dont la liste est fixée par décret. Les déchets d'abattoirs et d'ateliers de découpe sont sortis du périmètre du SPE à compter du 1 er octobre 2005 et les colonnes vertébrales de bovins produites par les boucheries à compter du 1 er janvier 2006.
En outre, depuis le 15 juillet 2006, la gestion des animaux trouvés morts ne relève plus de réquisitions préfectorales mais d'un marché public triennal. L'entrée en vigueur de ce marché public correspond au transfert de gestion du SPE du CNASEA à l'Office national de l'élevage et des productions (ONIEP).
Le coût total de ce marché public est de 154 millions d'euros par an , financé, en 2007, par :
- une subvention de l'Etat fixée à 43,765 millions d'euros par le présent projet de loi de finances ;
- une contribution exceptionnelle de l'ONIEP fixée à 16 millions d'euros, dont 8 millions d'euros au titre de 2006 et 8 millions d'euros au titre de 2007 ;
- une contribution des filières par le biais de la taxe d'abattage dont le produit attendu est de 90 millions d'euros ;
- une participation des éleveurs de porcs et de volailles fixée à 4 millions d'euros.
Toutefois, compte tenu des aléas financiers que la gestion du SPE a connus ces dernières années, dénoncés notamment par la Cour des comptes dans une enquête remise à la commission des finances 16 ( * ) au mois de janvier 2006, votre rapporteure spéciale ne peut que s'interroger sur le caractère réaliste de cette prévision .
Tout d'abord, votre rapporteure spéciale s'interroge sur la capacité des pouvoirs publics à prélever la participation des éleveurs évaluée à 4 millions d'euros. En effet, cette participation des éleveurs de porcs et de volailles, dépendra de la création d'une interprofession (en matière de volailles). Les 4 millions d'euros devraient être constitués par 2,5 millions d'euros pour les éleveurs de porcs et 1,5 million d'euros pour ceux de volailles.
La contribution de l'office de l'élevage est, pour 2006, de 4 millions d'euros de réserve et de 4 millions d'euros de redéploiement. Elle devrait être de 8 millions d'euros pour le premier semestre 2007, et pourra être revue pour au cours du second semestre 2007, selon les décisions prises en matière d'augmentation de la taxe d'abattage. En effet, il a été indiqué à votre rapporteure spéciale qu'une nouvelle hausse de la taxe d'abattage (de l'ordre de 10 %) pourrait être envisagée au 1 er juillet 2007 .
Votre rapporteure spéciale constate que la contribution publique totale au financement du SPE en 2007 (Etat + ONIEP) devrait s'élever à près de 60 millions d'euros.
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Les principales observations de la Cour des comptes sur le fonctionnement du SPE A la demande de votre commission des finances, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur le fonctionnement public de l'équarrissage dont les résultats ont été transmis à votre commission des finances au mois de janvier 2006. - L'encadrement législatif et règlementaire de l'activité d'équarrissage a été progressivement précisé et renforcé , souvent dans l'urgence , en particulier pour répondre aux crises sanitaires et économiques dites de la « vache folle » ; - D'un service d'utilité publique en 1975, l'équarrissage est devenu un service public en 1996, caractérisé par l'extension de son champ à la collecte, l'élimination et la transformation des sous-produits animaux et des matériels à risque spécifié (MRS) issus de l'activité des abattoirs, ateliers de découpe et boucheries . Le maintien de la gratuité, pour les éleveurs, de ce service a conduit à la prise en charge par l'Etat de son coût et à son financement par des ressources fiscales spécifiques ; - En 2005, une nouvelle réforme du SPE a réduit le périmètre du SPE et en a limité la charge pour le budget de l'Etat. En outre, plusieurs mesures visant à moderniser la gestion du SPE ont été mises en oeuvre ; - La Cour des comptes a mis en évidence les failles de la gestion du SPE , à savoir notamment l'impuissance de l'Etat et de ses représentants locaux à faire jouer les règles de mise en concurrence et de passation des marchés locaux ; la dissociation de la fonction d'ordonnateur entre les préfets et le directeur général du CNASEA ; l'insuffisance du contrôle du « service fait » par les équarrisseurs ; les difficultés financières associées à la gestion du SPE ; - la Cour des comptes estime que le financement du SPE a été compliqué par le refus de mise à contribution des éleveurs et par le mécanisme d'assujettissement à la taxe sur les achats de viande , non notifié aux autorités européennes et dont la non-conformité au droit communautaire a eu pour conséquence des contentieux coûteux et non encore soldés ; - La Cour des comptes souligne également les incertitudes liées à la mise en oeuvre de la réforme votée en loi de finances initiale pour 2006 , notamment économiques et financières, susceptibles de continuer à affecter la gestion et le coût du SPE : le recours à un appel d'offres national pour l'exécution de ce service ne suffira pas à instaurer d'emblée un régime de concurrence dans une profession très concentrée ; en outre des incertitudes continuent d'affecter le bilan financier du SPE : contentieux administratifs en cours, capacité des pouvoirs publics à obtenir des éleveurs une participation significative, conformément aux règles imposées par la Commission européenne. |
C. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE QUI DEVRONT ÊTRE AFFINÉS
1. Les modifications intervenues dans la définition des objectifs et indicateurs
La mise en oeuvre du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation a été resserrée autour de cinq objectifs, au lieu de sept dans le projet annuel de performances pour 2006 :
1- « S'assurer que les conditions de production des végétaux garantissent la santé publique et la protection de l'environnement » ;
2- « Améliorer et préserver l'état sanitaire du cheptel dans l'intérêt de la santé publique tout en maîtrisant les dépenses publiques dans les filières animales » ;
3- « S'assurer que les conditions de vie et d'utilisation des animaux soient conformes aux normes de santé publique vétérinaire » ;
4- « Réduire les facteurs de risque des maladies transmises par les aliments d'origine animale » ;
5- « S'assurer de la fiabilité des systèmes d'inspection dans le cadre d'une organisation efficiente ».
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Les évolutions intervenues, entre le PAP 2006 et le PAP 2007
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche |
2. Les résultats constatés
D'après les informations fournies à votre rapporteure spéciale, les services du ministère de l'agriculture et de la pêche n'ont pas rencontré de difficultés méthodologiques particulières pour construire ou renseigner les indicateurs de performance présents dans le projet annuel de performances pour 2007.
S'agissant des écarts constatés entre les objectifs prévus et les objectifs atteints, ils concernent, de façon significative, 2 des 5 objectifs et 2 des 7 indicateurs du projet annuel de performances.
• Ainsi, pour
l'objectif 2
« Améliorer et préserver l'état sanitaire du
cheptel dans l'intérêt de la santé publique tout en
maîtrisant les dépenses publiques dans les filières
animales »
, l'indicateur n°2-1 « Taux
d'incidence de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) »
affiche des résultats constatés de 2,7 cas / million en 2005
alors que les prévisions étaient de 4 cas / million.
Les leviers d'action (la surveillance des cas cliniques par un réseau de vétérinaires, la réalisation de tests de dépistage systématiques en équarrissage et en abattoir, le retrait des farines animales de l'alimentation des ruminants et leur destruction ainsi que le contrôle des établissements de fabrication d'aliments pour animaux) ont été plus efficaces que les prévisions basées sur une projection linéair e.
Cette tendance qui devrait se confirmer en 2006 (compte tenu des premiers résultats) a permis d'ajuster, dans le projet annuel de performances pour 2007, la cible 2010 (de 3 à 1,4) et la prévision 2006 (de 3,7 à 2,2) qui figuraient dans le PAP 2006.
• Pour
l'objectif n° 4
« Réduire les facteurs de risques des maladies transmises par
les aliments d'origine animale »
,
l'indicateur n° 4-1 « Taux d'infection à
Salmonella entériditis des élevages de poules
pondeuses » affiche des résultats constatés en 2005
(2,2 %) meilleurs que les prévisions (4,5 %).
La première phase d'augmentation de l'indicateur du fait de l'application des nouvelles dispositions européennes, anticipée dans le PAP 2006, ne s'est, en fait, pas concrétisée.
L'explication de cette amélioration plus rapide que prévue du taux d'infection est à trouver pour partie dans les incertitudes biologiques inhérentes au domaine du programme mais surtout dans la confirmation de la pertinence des mesures de prophylaxies déjà mises en oeuvre.
Cette efficacité des mesures techniques prises a permis de réviser à la baisse la cible (2 % au lieu de 3 %) et de l'atteindre plus rapidement qu'initialement prévu (dès 2008 au lieu de 2010) tout en conservant une marge pour 2006 liée aux incertitudes biologiques.
Votre rapporteure spéciale rappelle toutefois que la définition des objectifs et indicateurs dans le cadre de la mise en oeuvre de a LOLF est évolutive et a vocation à être améliorée à moyen terme.
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Principales observations et questions de votre rapporteure spéciale sur le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » 1) Les priorités du programme pour 2007 résident dans le renforcement de la lutte contre les maladies animales et le développement de la prévention et de la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires ; 2) Le schéma de déversement analytique est complexe et lacunaire car il ne mentionne pas le déversement en analyse de coût issu du programme « Régulation et sécurisation des échanges des biens et services » de la mission « Développement et régulation économiques » ; 3) La justification au premier euro des dépenses du programme est satisfaisante et précise ; 4) Une évaluation désormais réaliste des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire , visant notamment au renforcement de la surveillance du territoire et des visites d'élevages avicoles ainsi qu'à la formation des vétérinaires sanitaires. Toutefois, en cas de crise de grande ampleur et de multiplication des foyers, une régulation budgétaire sera sans doute nécessaire ; 5) Un risque de sous-budgétisation de la lutte contre les autres maladies animales peut être évoqué, notamment la lutte contre les EST et la fièvre catarrhale ovine ; 6) Le rôle de l'AFSSA, opérateur unique du programme, est conforté et l'application de la LOLF à cet opérateur doit être soulignée ; 7) Des interrogations persistent s'agissant du financement du service public de l'équarrissage (SPE) notamment du point de vue de la participation des éleveurs de volaille, de l'augmentation supplémentaire de la taxe d'abattage ou de la pérennisation de la contribution de l'Office national de l'élevage ; 8) Des objectifs et des indicateurs resserrés et reformulés devraient permettre de mieux apprécier la performance du programme. |
* 16 « Le fonctionnement du service public de l'équarrissage en question », rapport n° 432 (2005-2006). Ce rapport d'information fera l'objet d'un débat ad hoc en séance publique au Sénat le 22 novembre 2006.