M. Serge Dassault
III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. PROGRAMME 133 « DEVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »
1. Présentation du programme et des actions
Les politiques publiques mises en oeuvre dans ce programme assurent un soutien structurel à la création d'emploi.
a) La baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois8 ( * ) (action 1),
L'action comprend désormais trois « sous-actions » :
•
La promotion
de l'emploi dans les régions à faible attractivité
économique
(sous-action 1)
Des exonérations sont consenties dans des zone géographiques présentant une faible attractivité en raison de leur isolement ou d'un taux de chômage élevés.
•
La promotion de l'emploi dans le
secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR)
(sous-action 2)
La présente sous-action recouvre une aide instituée par l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, grâce à laquelle les professionnels du secteur ont décidé de supprimer le « SMIC hôtelier » 9 ( * ) . En application de l' article 57 rattaché , ce dispositif, conçu comme transitoire dans l'attente d'une baisse de la TVA dans la restauration, est reconduit une année de plus 10 ( * ) , jusqu'au 31 décembre 2007, et le montant de l'aide se trouve augmenté. Cet article s'inscrit dans le cadre d'un plan de croissance du secteur HCR signé le 17 mai 2006, lequel prévoit également une aide pour l'emploi de salariés « extra », qui devrait faire l'objet d'un article 57 bis rattaché 11 ( * ) .
•
La promotion de l'emploi dans le
secteur des services à la personne »
(sous-action 3,
déplacée de l'action 2 du présent programme)
La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a notamment créé un crédit d'impôt spécifique pour les sociétés, une réduction de 15 points de cotisations patronales pour les particuliers déclarant leurs salariés au salaire réel et une exonération totale de cotisations sociales pour les entreprises et les associations agréées, ces deux dernières mesures ayant une traduction budgétaire dans le présent programme.
*
Il est rappelé qu'en vertu de l'article 56 de la LFI 2006, le présent programme ne compense plus depuis 2006 les allègements généraux de charges sociales auprès de la sécurité sociale, car il lui est attribué, à due concurrence, un « bouquet » de recettes fiscales.
Le budget du travail s'en est trouvé diminué de près des deux tiers, avec la débudgétisation 12 ( * ) d'une dépense qui s'élève à 18,9 milliards d'euros en 2006 et à 19,84 milliards d'euros en 2007 13 ( * ) . Votre rapporteur spécial regrette cette opération qui aboutit, dès la discussion du présent budget, à ne plus soumettre à l'approbation du Parlement, lors de la discussion budgétaire, le coût de la compensation des allègements généraux de charges.
Une partie importante de cette dépense, de l'ordre de 11 milliards d'euros, est héritée de la politique de réduction du temps de travail.
Naturellement, si les allègements devaient faire l'objet d'une intégration dans le barème 14 ( * ) de la sécurité sociale, il conviendrait d'en évaluer préalablement l'efficacité afin d'optimiser le calibrage d'une mesure dont le « rapport coût/efficacité » n'est probablement pas, en l'état, le plus favorable.
Une telle évolution 15 ( * ) mériterait évidemment d'être longuement débattue, et, pour sa part, le récent rapport gouvernemental sur l'intégration des allègements généraux de cotisations patronales au sein d'un barème de cotisations de sécurité sociale 16 ( * ) souligne qu'« elle accroît [rait] la complexité des cotisations sociales », qu'« elle tendrait à pérenniser les principes actuels » dont le rapport admet, toutefois, que « l'instabilité chronique (...) diminue la portée » pour créer des emplois.
Quoi qu'il en soit, votre rapporteur spécial a acquis la conviction qu'une diminution progressive 17 ( * ) du niveau des exonérations assortie d'un assouplissement du droit du travail favoriserait plus certainement l'embauche .
Ainsi, le succès du contrat nouvelle embauche (CNE), qui symbolise aujourd'hui l'acclimatation de la « flexicurité » en France, avec une procédure de rupture simplifiée assortie de nouvelles garanties pour les salariés, se confirme avec un cumul, depuis août 2005, de 662.000 intentions d'embauche, dont 612.000 pour les seules entreprises de moins 20 salariés, ce qui représente 8,4 % du total des intentions d'embauche d'entreprise.
Début août 2006, le gouvernement se réjouissait de ce qu' « après seulement douze mois d'existence, 583.700 contrats ont été signés. Près de 60.000 de ces emplois n'auraient pas vu le jour sans le CNE . C'est un résultat sans précédent pour un dispositif qui n'a pas coûté un seul centime au contribuable » 18 ( * ) .
|
Le contrat nouvelle embauche Le CNE est un contrat sans détermination de durée, créé par l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005. Il concerne les entreprises du secteur privé et les associations jusqu'à 20 salariés (équivalent temps plein). Pendant une période de deux ans, dite « période de consolidation », l'employeur peut, par lettre recommandée, rompre le contrat de travail sans motiver sa décision avec une durée de préavis dépendant de l'ancienneté dans le contrat : il n'y a pas de préavis avant un mois d'ancienneté ; entre un mois et six mois d'ancienneté, le préavis est de deux semaines ; il est d'un mois après six mois d'ancienneté. Le salarié peut démissionner, à tout moment, sans préavis. Sauf faute grave, les indemnités en cas de rupture par l'employeur s'élèvent à 8 % du montant total de la rémunération brute perçue depuis le début du contrat. L'employeur doit aussi verser 2 % du même montant aux ASSEDIC pour financer des actions d'accompagnement du salarié par le service public de l'emploi. Le salarié bénéficie alors de l'assurance chômage selon les règles en vigueur. S'il n'a pas de durée de travail suffisante pour être indemnisé et que son contrat a duré au moins quatre mois, il a droit à une allocation forfaitaire de 16,40 euros par jour pour une durée d'un mois. |
En tout état de cause, il est regrettable que le gouvernement ne se soit pas ouvert à une évolution des prélèvements sociaux susceptible de moins peser sur le coût du travail sans recourir à la présente forme de subventionnement.
Les solutions existent pourtant, qu'il s'agisse de la « TVA sociale » ou du « coefficient emploi activité » 19 ( * ) . Pour commencer, il serait élémentaire que le gouvernement fournisse le rapport sur la politique d'allègement des cotisations sociales prévu par le V de l'article 56 de la LFI 2006 précité 20 ( * ) .
b) La promotion de l'activité21 ( * ) (action 2)
L'action comporte trois axes constituant autant de « sous-actions » :
• La stimulation de la création et de
la reprise d'entreprises (ACCRE, EDEN, soutien aux réseaux)
(sous-action 1)
La présente sous action recouvre le dispositif « EDEN », qui procure une avance remboursable aux créateurs ou repreneurs d'entreprises, les « chèques-conseil » , par lesquels l'Etat soutient financièrement la formation à la gestion des personnes qui créent leur entreprise, l'exonération temporaire de cotisations sociales en faveur des salariés créateurs ou repreneurs d'entreprises ( ACCRE ) ainsi que le fonds de garantie pour l'insertion économique (FGIE) , au moyen duquel le plan de cohésion sociale entend faciliter l'accès au crédit des personnes exclues du marché bancaire qui ont un projet économique crédible.
Les montants apportés par l'Etat au FGIE 22 ( * ) , ont fait l'objet d'une programmation par la loi de cohésion sociale, qui ne serait pas respectée pour 2007 avec 12 millions d'euros de prévision de dépense au lieu de 17 millions d'euros.
Montants apportés par l'Etat au FGIE
programmés par
la loi de programmation pour la cohésion
sociale
(en millions d'euros valeur 2004)
|
Année |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Apport de l'Etat |
4 |
12 |
19 |
19 |
19 |
• « Créer un environnement
favorable au développement des services à la personne, des
activités d'utilité sociale et favoriser les nouvelles formes
d'emploi »
(sous-action 2)
La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne a mis en place une « Agence nationale de services à la personne ». Par ailleurs, l'Etat intervient en faveur des nouvelles formes d'emploi au travers des conventions pour la promotion de l'emploi, outils de financement destinés à soutenir le développement de l'activité et la création d'emploi, des dispositifs locaux d'accompagnement (DLA), destinés à accompagner les employeurs d'utilité sociale utilisateurs de contrats aidés et de crédits d'ingénierie et de conseil en promotion de l'emploi 23 ( * ) .
• Le soutien, la professionnalisation et le
développement de l'insertion par l'activité économique
(AI, ETTI, FDI, ACI)
(sous-action 3, déplacée pour 2007
du programme 102 « Accès et retour à
l'emploi »)
Le secteur de l'insertion par l'activité économique concerne les personnes les plus éloignées de l'emploi. Les entreprises d'insertion (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) constituent, avec les associations intermédiaires (AI) , les principales structures d'insertion par l'activité économique (SIAE). Ces instruments permettent de bénéficier d'exonérations de cotisations sociales, et, pour les EI et les ETTI, d'une aide au poste.
Par ailleurs, l'Etat intervient globalement en soutenant financièrement, dans le cadre des fonds départementaux pour l'insertion par l'activité économique (FDI) , le développement et la consolidation des activités mises en oeuvre par les EI, les ETTI et les AI au profit des personnes en grande difficulté. Par ailleurs, une aide à l'accompagnement est versée pour les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) . Enfin, les structures agréées au titre de l'aide sociale bénéficient d'une exonération de la totalité des cotisations patronales de sécurité sociale soit sur une base forfaitaire de 40 % du SMIC, soit sur la rémunération réelle inférieure au SMIC.
2. Les crédits et la justification par action
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés au « développement de l'emploi », dont la forte augmentation est la marque de changements de périmètre et de mesures nouvelles.
Evolution des crédits dévolus au développement de l'emploi
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement pour 2007 |
Part des crédits du programme |
Variation
|
|
|
Action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois |
893,09 |
71,2 % |
63,5 % |
|
Action 2 - Promotion de l'activité |
361,82 |
28,8 % |
20,7 % |
|
Total du programme « Développement de l'emploi » |
1.254,91 |
100 |
48,3 % |
Pour l'essentiel, la progression de près de 50 % des crédits de la mission s'explique, en premier lieu, par la montée en puissance de l'aide à la restauration (cf. examen de l' article 57 rattaché ), dont le coût est évalué à 546 millions d'euros en 2007 contre 410 millions d'euros pour 2006, et en second lieu, par l' entrée dans le périmètre du programme des actions d'insertion par l'économique , qui représentent 228 millions d'euros en 2007. A structure constante, les crédits destinés au développement de l'emploi progresseraient de 21,4 % en 2007.
Il apparaît que le « bleu » « Travail et emploi », nonobstant les observations qu'avait formulées votre rapporteur spécial dans son précédent rapport spécial, persiste dans l'économie d'un rappel des dépenses prévues en 2006 dans la partie « Justification des crédits ». Si la « justification au premier euro » est une promesse tenue, il est souvent dommage qu'elle ne soit pas éclairée par un rappel des valeurs des exercices précédents .
Certes, la fongibilité des crédits rend toutes les valeurs prévues indicatives, mais c'est pourtant leur addition qui permet de déterminer le montant de l'enveloppe du programme, qui constitue, lui, un plafond impératif.
Or, dans le cas du présent programme, la fongibilité des dépenses n'aura pas d'autre effet que d'offrir des facilités de gestion ou, inversement, de forcer à certaines économies dans l'hypothèse où les dépenses « à guichet ouvert » excèderaient les prévisions, car les différentes mesures qui y figurent ne sont a priori que faiblement substituables. Ainsi, une comparaison entre deux exercices successifs, pour les dépenses obligatoires, garderait tout son sens .
Justification par action des crédits de paiement
pour 2007 du programme
« Développement de l'emploi
»
(en millions d'euros)
|
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'intervention |
Total des crédits de paiement |
Variation
|
|
|
Sous action 1 - Promouvoir l'emploi dans les régions à faible attractivité économique |
- |
36,09 |
36,09 |
-7,67 % |
|
Sous action 2 - Promouvoir l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants |
10,45 |
686,55 |
697 |
31,51 % |
|
Sous action 3 - Promouvoir l'emploi dans le secteur des services à la personne |
- |
160 |
160 |
-11,11 % |
|
Action 1 - Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois |
10,45 |
882,64 |
893,09 |
19,22 % |
|
Sous action 1 - Stimulation la création et la reprise d'entreprises (ACCRE, EDEN, soutien aux réseaux) |
- |
84,13 |
84,13 |
14,18 % |
|
Sous action 2 - Créer un environnement favorable au développement des services à la personne, des activités d'utilité sociale et favoriser les nouvelles formes d'emploi |
26 |
23,69 |
49,69 |
-13,96 % |
|
Sous action 3 - Soutenir, professionnaliser et développer l'insertion par l'activité économique (AI, ETTI, FDI, ACI) |
- |
228 |
228 |
8,46 % |
|
Action 2 - Promotion de l'activité |
26 |
335,82 |
361,82 |
5,90 % |
*
Par ailleurs, le coût de la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile, dépense fiscale dont l'objet contribue à la réalisation des objectifs du présent programme, atteint 2 milliards d'euros. Au total, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au présent programme s'élèvent à 2,58 milliards d'euros, représentant le double du montant de ses crédits ...
3. La performance du programme
Il est à noter que, concernant les allègements de charges sur les bas salaires, il était difficile d'élaborer un indicateur susceptible de mesurer l'efficacité réelle en matière d'emploi peu qualifié, car les effets d'aubaine sont difficilement mesurables. D'ailleurs, les résultats des études existantes sur les créations d'emploi entraînées par les politiques d'exonération sont souvent divergents, et toujours contestés. En conséquence de la débudgétisation de la compensation des allègements de charge, les sept indicateurs rattachables à la politique d'exonération générale figurant dans l'avant-PAP annexé au projet de loi de finances pour 2005 ont été supprimés dès le PAP 2006 et aucun indicateur ne viendra réellement combler ce vide dans le cadre du PLFSS...
Certaines évolutions constatées entre le PAP 2006 et le PAP 2007 méritent d'être commentées.
L'indicateur 1.1 « Croissance de l'emploi dans le secteur de la restauration » est enrichi, faisant apparaître, outre les effectifs salariés, les créations nettes d'emploi et le taux de croissance de l'emploi. Il en va opportunément de même pour l'indicateur 1.2 « croissance de l'emploi dans le secteur des services à la personne », qui correspond à un autre axe fort de la politique de l'emploi du gouvernement.
Sans qu'il soit besoin d'attendre la loi de règlement pour 2006, on constate que la prévision d'effectifs salariés dans le secteur HCR pour 2006 figurant dans l'indicateur 1.1 a été révisée à la baisse dans le PAP 2007, faisant apparaître une création nette de seulement 16.600 emplois contre 25.000 dans le PAP 2006 ... Si l'on se base sur le différentiel de taux de croissance de l'emploi constaté dans le secteur concurrentiel et dans le secteur HCR, la dépense annuelle par emploi créé ressort à plus des de 30.800 euros...
Dès lors, votre rapporteur spécial vous propose un amendement visant à prélever 10 millions d'euros sur le présent programme. L'adoption d'un tel amendement signifierait la primauté accordée par le Sénat à une politique d'assouplissement maîtrisée du code du travail sur une politique de subventionnement inefficace et coûteuse. Ces crédits seraient transférés vers le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » au profit de l'AFPA.
Bien sûr, il conviendra d'attacher une attention particulière à l'évolution cet indicateur, qui permet de tester in vivo l'impact d'une prise en charge croissante du coût de la main d'oeuvre sur l'emploi.
Malheureusement, l'indicateur 1.2 « Croissance de l'emploi dans le secteur des services à la personne » présente une série qui n'est pas cohérente avec le même indicateur figurant dans le PAP 2006 et il est donc impossible de suivre une modification de la prévision d'effectifs salariés dans le secteur des services à la personne. Quand bien même, il serait difficile d'établir un lien précis entre l'augmentation de la dépense en faveur des services à la personne, car elle comprend non seulement les mesures récentes de la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne, mais aussi la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile, dépense fiscale toujours évolutive.
Pour ce qui concerne les aspects quantitatifs, il apparaît en revanche que les cibles en 2008 de l'indicateur 4.1 « Taux d'insertion dans l'emploi durable, six mois après la sortie d'une structure d'insertion » ont été revues à la hausse de 10 points 25 ( * ) , atteignant ou dépassant désormais les 50 % pour les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et les associations intermédiaires.
En outre, les indicateurs associés à l'objectif n° 2 « Promouvoir, par l'accompagnement, la création d'activités et d'emplois nouveaux » sont modifiés, tandis qu'un second indicateur est mis en place pour l'objectif n° 4 « Développer et consolider une offre d'insertion par une insertion par l'activité économique (IAE) de qualité » 26 ( * ) .
Nonobstant les améliorations ainsi apportées au PAP, l'instabilité de quatre indicateurs parmi les sept que comporte le présent programme aboutit de facto à obérer la portée de la loi de règlement pour 2006 et 2007 , qui comprendront respectivement les rapports annuels de performances (RAP) se rapportant normalement 27 ( * ) aux PAP de la LFI 2006 et de la LFI 2007. Concernant ces quatre indicateurs, la succession des lois de règlements pour 2006 et 2007 poseront un problème de suivi de la « performance » .
Une instabilité des indicateurs à court terme est d'autant plus préjudiciable qu'à plus long terme, leur pérennité est aussi tributaire de la continuité des dispositifs concernés...
Il apparaît, en revanche, que les indicateurs sont désormais correctement renseignés , à l'exception du second indicateur mis en place pour l'objectif n° 4.
|
Observations portant sur le programme 133
- un assouplissement du droit du travail . Des règles de licenciement plus souples favorisent l'embauche, comme le montre le succès du « contrat nouvelle embauche » (CNE) ; - une remise en cause des 35 heures , sachant que la part des allègements généraux de charge sociale liée à la réduction du temps de travail correspond aujourd'hui à 11 milliards d'euros ; - une évolution de la structure des prélèvements sociaux (« TVA sociale », « coefficient emploi activité ») qui valorise le travail et améliore la compétitivité.
*
|
B. PROGRAMME 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI »
1. Présentation du programme et des actions
Les politiques publiques mises en oeuvre dans ce programme ont non seulement pour objet de lutter contre le chômage massif et l'exclusion durable du marché de l'emploi, mais aussi de satisfaire à l'objectif européen d'amélioration des taux d'emploi.
Désormais, dans le cadre d'un « processus de Lisbonne » révisé, la France a établi un « programme national de réforme » (PNR) 29 ( * ) , où sont consignées, en particulier, ses priorités pour la croissance et l'emploi. Le gouvernement a transmis en octobre 2005 son PNR pour la période 2005-2008. Ce document, intitulé « Pour une croissance sociale », promeut notamment l'insertion professionnelle des jeunes, l'emploi des « seniors » et la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. Les taux d'activités observés en France, nonobstant certaines évolutions favorables, font ressortir la pertinence de ces objectifs :
Taux d'activité par tranche d'âge et par sexe en 2005
|
Hommes |
Femmes |
Total |
||||
|
2002 |
2005 |
2002 |
2005 |
2002 |
2005 |
|
|
De 15 à 64 ans |
75,7 % |
74,9 % |
63,2 % |
64,1 % |
69,4 % |
69,5 % |
|
De 18 à 24 ans |
54,7 % |
55,0 % |
45,9 % |
45,5 % |
50,4 % |
50,3 % |
|
De 25 à 54 ans |
94,2 % |
93,8 % |
78,9 % |
80,7 % |
86,5 % |
87,2 % |
|
De 55 à 64 ans |
42,2 % |
43,8 % |
33,9 % |
37,4 % |
38,0 % |
40,5 % |
Réponse aux questionnaires budgétaires
A plus court terme, la décomposition catégorielle du chômage fait apparaître la nécessité de porter l'effort sur l'insertion des jeunes, tandis qu'il convient de se féliciter, d'une manière générale, d'un retournement de tendance en faveur de l'emploi :
Taux de chômage par tranche d'âge et par sexe
|
Hommes |
Femmes |
Total |
||||
|
Août 2005 |
Août 2006 |
Août 2005 |
Août 2006 |
Août 2005 |
Août 2006 |
|
|
Tous âges |
9,1 % |
8,3 % |
10,8 % |
9,7 % |
9,9 % |
9,0 % |
|
Moins de 25 ans |
21,0 % |
20,3 % |
24,1 % |
23,3 % |
22,3 % |
21,6 % |
|
De 25 à 49 ans |
8,1 % |
7,2 % |
10,3 % |
9,2 % |
9,1 % |
8,1 % |
|
50 ans et plus |
6,7 % |
6,0 % |
7,2 % |
6,3 % |
7,0 % |
6,2 % |
Source : Insee : chômage en août 2006 au sens du BIT
L'Etat intervient ici au travers de deux actions :
a) L'indemnisation des demandeurs d'emploi et le rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi (action 1)
Les deux sous-actions qui composent la présente action mobilisent le service public de l'emploi (SPE) 30 ( * ) :
• L'indemnisation des demandeurs d'emploi
(sous-action 1)
L'indemnisation du chômage « de solidarité » est assurée par le Fonds de solidarité . Ses recettes sont constituées par le produit de la contribution de solidarité des fonctionnaires, soit 1 % de leur traitement brut, et par une subvention de l'Etat. L'indemnisation prend d'abord la forme de trois allocations différenciées : l ' allocation de solidarité spécifique (ASS) versée à certaines personnes ayant épuisé leurs droits à indemnisation de l'assurance chômage, l' aide aux chômeurs créateurs d'entreprise, qui consiste dans le maintien des droits à l'ASS pendant un an ( ASS-ACCRE ), et l' allocation équivalent retraite (AER) destinée aux chômeurs âgés en fin de droit.
En application de l'article 161 de la loi de finances pour 2006, le Fonds de solidarité prend aussi en charge depuis 2006 l'« allocation forfaitaire » versée sous conditions en cas de rupture d'un « contrat nouvelle embauche » (CNE) ainsi que, dans une perspective d'« activation » de l'ASS, l' aide forfaitaire aux employeurs embauchant des bénéficiaires de l'ASS en contrat d'avenir ou en CI-RMA 31 ( * ) .
En 2007, le Fonds de solidarité prendra également à sa charge, au titre des bénéficiaires de l'ASS, la « prime de retour à l'emploi » et les « primes forfaitaires mensuelles d'intéressement à la reprise d'activité » introduites par la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux 32 ( * ) (intéressement ASS).
Par ailleurs, l'Etat finance directement l' allocation temporaire d'attente (ATA) au profit des anciens détenus et des salariés expatriés, et indemnise le temps de formation plus long que la durée d'indemnisation du chômage au moyen de l' allocation de fin de formation (AFF).
Enfin, l'Etat prend à sa charge le « Fonds intermittents », fonds spécifique provisoire pour les intermittents du spectacle institué en 2004, la « prime de retour à l'emploi » de 1.000 euros au profit des bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH), de l'allocation de parent isolé (API) et du RMI, créée par la loi précitée du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ainsi que l' allocation complémentaire 33 ( * ) .
• Le rapprochement de l'offre et de la
demande d'emploi
(sous-action 2)
L' ANPE a un rôle central dans le rapprochement de l'offre et de la demande de travail et la mise en oeuvre de la politique de l'emploi, en « prescrivant » notamment les différents contrats aidés. Le rapprochement des offres et des demandes d'emploi se réalise au travers :
a) du recueil des offres auprès des entreprises, y compris en anticipant leurs besoins de recrutement ;
b) de la mise à disposition d'un site Internet (www.anpe.fr) consacré au rapprochement des offres et des demandes ;
c) d'entretiens mensuels personnalisés avec les demandeurs d'emploi ;
d) de la prescription de prestations réalisées au sein de l'ANPE ou sous-traitées à des prestataires extérieurs, pour le compte de l'Etat et des collectivités locales, de mesures d'aide au retour à l'emploi, et pour le compte de l'UNEDIC, d'actions de formation et d'aides incitatives en faveur du retour à l'emploi.
Un quatrième « contrat de progrès Etat-ANPE », conclu le 23 juin 2006 pour la période 2006-2010, centre les missions de l'ANPE sur le placement de tous les demandeurs d'emploi en leur offrant un service plus personnalisé 34 ( * ) et plus efficace par la mise en place du suivi mensuel personnalisé. Dans ce contrat, l'Agence « s'engage à renforcer le pilotage de son action par la performance et à en clarifier la mesure. Elle visera à améliorer l'appréciation de l'impact de son action en hiérarchisant ses objectifs et en définissant des indicateurs simples et mobilisables dans l'action par les équipes au niveau local ».
Il est à noter que la mise en place des maisons de l'emploi, qui regroupent au moins une collectivité locale et les acteurs du SPE et constituent des guichets uniques offrant des services aux personnes à la recherche d'un emploi, a fait l'objet d'une programmation par la loi de cohésion sociale dans la perspective d'une mise en place de 300 maisons.
Aide apportée par l'Etat aux maisons de l'emploi programmée par la loi de programmation pour la cohésion sociale
(en millions d'euros valeur 2004)
|
Fonds « maisons de l'emploi » |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Dépenses ordinaires et crédits de paiement |
120 |
405 |
530 |
375 |
300 |
Enfin, l'Etat participe à des opérations spécifiques d'accompagnement des jeunes vers l'emploi, et notamment à destination des diplômés résidant en ZUS.
b) La mise en situation des publics fragiles (action 2)
La présente action est décomposée en 2 sous-actions :
• La construction de parcours vers l'emploi
durable
(sous-action 1)
L'accès ou le retour à l'emploi peuvent s'effectuer à l'aide de contrats aidés , qui mettent le demandeur d'emploi en situation de travail dans le secteur marchand ou non marchand.
|
Les contrats aidés : une architecture rénovée à compter de 2005 - Les contrats aidés destinés aux jeunes La loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a créé, en remplacement des contrats de qualification, d'orientation et d'adaptation, un contrat de professionnalisation , exonéré de charges sociales pour les jeunes de moins de 25 ans (ainsi que pour les demandeurs d'emploi de plus de 45 ans). L'offre en direction des jeunes comprend toujours le contrat d'apprentissage et le soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE). - Les contrats aidés destinés aux publics en difficulté La loi de programmation pour la cohésion sociale a simplifié l'architecture des contrats destinés à favoriser l'insertion des personnes en difficulté. Ainsi, les chômeurs de longue durée disposent, pour le secteur non marchand, du « contrat d'accompagnement dans l'emploi » (CAE) , qui succède aux contrats emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi consolidé (CEC). Pour le secteur marchand, le contrat initiative emploi (CIE) , qui est également proposé aux chômeurs de longue durée, voit sa dénomination conservée, mais fait l'objet d'améliorations sensibles, notamment en termes de formation. Par ailleurs, la loi de programmation pour la cohésion sociale a rationalisé la politique d'activation des minima sociaux, en découplant le revenu minimum d'activité (RMA) : le RMA existant est recentré sur le secteur marchand, tandis qu'un « contrat d'avenir », pendant du RMA pour le secteur non marchand, a été créé. Il peut bénéficier aux titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI), aux bénéficiaires de l'allocation de parent isolé (API), de l'allocation adulte handicapé (AAH) ainsi que ceux de l'allocation de solidarité spécifique (ASS). |
L'ANPE, en tant que « prescripteur » du CIE et du CAE, permet la construction de parcours professionnel adapté. Il est ici rappelé que le nombre des contrats d'avenir a fait l'objet d'une programmation par la loi de cohésion sociale, ainsi qu'il figure sur le tableau suivant :
Nombre de contrats d'avenir proposés entre 2005 et 2009 et aide correspondante de l'Etat selon l'échéancier figurant dans la loi de programmation pour la cohésion sociale
(en millions d'euros valeur 2004)
|
Année |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Nombre de contrats |
185.000 |
250.000 |
250.000 |
250.000 |
65.000 |
|
Aide de l'Etat |
383 |
1.119 |
1.285 |
1.285 |
1.120 |
Concernant le contrat d'avenir , il est à noter que l' article 58 rattaché prévoit la création d'une « prime de cohésion sociale » destinée à majorer l'aide aux employeurs d'anciens bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique depuis plus de 2 ans, et ayant au moins 50 ans, en contrat d'avenir.
Par ailleurs, des « actions préparatoires au recrutement » (APR) sont désormais 35 ( * ) destinées aux demandeurs d'emploi qui ont des compétences proches de celles requises pour une offre d'emploi disponible mais non satisfaite. La mesure comprend une formation d'adaptation au poste en entreprise. D'une durée maximale de 3 mois, cette formation peut être mixte : dans l'entreprise et dans un centre de formation professionnelle. Les entreprises s'engagent, à l'issue de l'action préparatoire, à embaucher le stagiaire en alternance, en CDI ou en CDD de plus de 6 mois. Il est prévu d'effectuer 50.000 de ces actions préparatoires au recrutement d'ici fin 2007. Votre rapporteur spécial soutient cette démarche, qu'il juge prometteuse.
• L'accompagnement des publics les plus
en difficulté
(sous-action 2)
Outre une subvention pour charge de service public à l'AFPA, il est ici financé des actions en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi.
1. L'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi
Les missions locales et les PAIO 36 ( * ) définissent et mettent en oeuvre des parcours personnalisés d'insertion au profit des jeunes confrontés à des difficultés d'ordre social ou professionnel, tandis qu'une allocation peut être versée aux bénéficiaires du CIVIS . Un Fonds pour l'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) permet d'intervenir en complément d'actions déjà existantes lorsque le SPE a repéré des besoins non couverts. Par ailleurs, le « plan d'urgence pour l'emploi » de 2005 a donné lieu à la mise en place d'un contrat de volontariat pour l'insertion .
|
Le CIVIS et le contrat de volontariat pour l'insertion Le contrat d'insertion dans la vie sociale s'adresse aux jeunes d'un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat ainsi qu'à ceux qui n'ont pas achevé leur premier cycle universitaire, et prévoit pour les jeunes sans qualification un accompagnement personnalisé et renforcé assuré par un référent unique sur la durée du contrat. D'une durée d'un an renouvelable une seule fois ou jusqu'à l'âge limite de 26 ans, il donne lieu au versement d'une allocation financière plafonnée à 300 euros par mois et à 900 euros par an pendant les périodes du contrat durant lesquelles il n'est perçu aucune rémunération ou allocation. Le CIVIS peut déboucher sur un contrat de travail ordinaire, un contrat d'apprentissage, un contrat de professionnalisation, la création ou la reprise d'une activité non salariée ou un contrat « jeune en entreprise ». Par ailleurs, l'ordonnance du 2 août 2005 relative à la mise en place, au sein des institutions de la défense, d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté a institué le contrat de volontariat pour l'insertion , dispositif d'insertion professionnelle des jeunes en difficulté ayant quitté le système scolaire sans qualification, élaboré et géré par le ministère du travail et le ministère de la défense, sur le modèle du service militaire adapté existant outre-mer. Les volontaires reçoivent une formation élémentaire et peuvent effectuer des stages de formation professionnelle. Un « Etablissement public d'insertion de la défense » est abondé en conséquence depuis 2006. |
2. le « parrainage »
Le parrainage vise à faciliter l'accès ou le maintien dans l'emploi de demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle, notamment les jeunes, en les faisant accompagner par des personnes bénévoles formées à cet effet.
3. Les personnes handicapées
L'aide de l'Etat aux travailleurs handicapés prend désormais 37 ( * ) la forme d'une subvention d'accompagnement et de développement versée aux « entreprises adaptées » (dénomination ayant succédé à celle d'« ateliers protégés ») pour la création de places en entreprise adaptée, d'une aide au poste en entreprise adaptée (EA) , compensation salariale liée à l'emploi des personnes handicapées (qui s'est substituée à la garantie de ressources des travailleurs handicapés -GRTH), et d'un soutien financier aux programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés (PDITH) 38 ( * ) .
2. Les crédits et la justification par action
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à l'accès et au retour à l'emploi, qui affichent une diminution marquée :
Evolution des crédits dévolus à l'accès et au retour à l'emploi
(en milliards d'euros)
|
Crédits de paiement pour 2007 |
Part des crédits du programme |
Variation PLF 2007/LFI 2006 |
|
|
Action 1 - Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi |
2,71 |
44,0 % |
-3,83 % |
|
Sous action 1 - Indemnisation des demandeurs d'emploi |
1,21 |
19,7 % |
-5,59 % |
|
Sous action 2 - Rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi |
1,50 |
24,3 % |
-2,36 % |
|
Action 2 - Mise en situation d'emploi des publics fragiles |
3,45 |
56,0 % |
-16,86 % |
|
Sous action 1 - Construction de parcours vers l'emploi durable |
2,77 |
45,0 % |
-15,25 % |
|
Sous action 2 - Accompagnement des publics les plus en difficulté |
0,68 |
11,0 % |
-22,81 % |
|
Total du programme « Accès et retour à l'emploi » |
6,16 |
100,0 % |
-11,59 % |
Votre rapporteur spécial a établi le recensement des dépenses justifiées dans les tableaux ci-dessous, en regrettant qu'une information aussi basique ne se retrouve pas de manière synthétique dans le nouveau « bleu ».
Justification par action des crédits de paiement pour 2007 de l'action 1 « Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi »
(en millions d'euros)
|
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'intervention |
Total 2007 |
Variation
|
||
|
Fonctionnement courant |
Subventions pour charges de service public |
||||
|
Allocation de fin de formation (AFF) |
1,00 |
114,00 |
115,00 |
9,52% |
|
|
Allocation temporaire d'attente (ATA) |
0,61 |
15,36 |
15,97 |
-47,84% |
|
|
Allocation complémentaire |
0,20 |
3,71 |
3,90 |
0,00% |
|
|
Subvention de l'Etat au Fonds de solidarité |
89,26 |
842,29 |
931,55 |
-22,03% |
|
|
Allocations des intermittents du spectacle |
0,46 |
45,54 |
46,00 |
Nouvelle dépense 39 ( * ) |
|
|
Prime de retour à l'emploi |
100,00 |
100,00 |
Nouvelle dépense |
||
|
Sous-action 1 - Indemnisation des demandeurs d'emploi |
2,27 |
89,26 |
1 120,90 |
1 212,42 |
-9,13% |
|
ANPE |
1 360,00 |
1 360,00 |
7,19% |
||
|
Maisons de l'emploi |
123,50 |
123,50 |
-3,89% |
||
|
Opérations spécifiques d'accompagnement des jeunes vers l'emploi |
12,00 |
12,00 |
Nouvelle dépense 40 ( * ) |
||
|
Sous-action 2 - Rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi |
0,00 |
1 360,00 |
135,50 |
1 495,50 |
-2,36% |
|
TOTAL ACTION 1 |
2,27 |
1 449,26 |
1 256,40 |
2 707,92 |
-5,51% |
La diminution de plus de 100 millions d'euros des crédits de l'action 1 ne doit pas occulter une augmentation très sensible des moyens. En effet :
- la baisse de la subvention au Fonds de solidarité, de plus de 240 millions d'euros , n'est permise que par la mobilisation, en vertu de l'article 31 du présent projet de loi de finances 41 ( * ) , d'une partie de la créance que détient l'Etat sur l'UNEDIC ; en réalité, les dépenses du fonds augmentent de près de 290 millions d'euros 42 ( * ) ,
- concernant l'AFPA, il est prévu que la subvention sur crédits d'Etat inscrite sur le présent programme soit « complétée d'un apport en ressources extra budgétaires à hauteur de 200 millions d'euros » 43 ( * ) . Ainsi, la subvention de 134,4 millions d'euros inscrite en 2006 au titre de l'action 1 n'est pas reconduite en 2007... Compte tenu de l'insuffisance prévisionnelle des ressources de l'AFPA pour 2007 ( via l' article 61 rattaché ), votre rapporteur spécial propose de transférer sur le présent programme 10 millions d'euros de crédits en provenance du programme 133 « développement de l'emploi » ( supra ).
Avec un budget progressant de 7,2 % par rapport à la LFI 2006, l'ANPE reconnaît avoir les moyens nécessités par l' « entretien mensuel » institué pour tous les chômeurs décidés pour 2006. Il est à noter que la subvention à l'ANPE pour 2006 augmente de 138 millions d'euros par rapport à la dépense prévue en LFI.
Par ailleurs, la programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale concernant les maisons de l'emploi n'est pas suivie, avec une dépense de 118,5 millions d'euros contre 530 millions d'euros prévus pour 2007, même s'il est néanmoins prévu la « labellisation » de 200 maisons de l'emploi à fin 2006 et de la réalisation de l'objectif de 300 maisons de l'emploi à fin 2007. Mais il faut savoir que la « labellisation » ne correspond qu'à un agrément 44 ( * ) .
A ce jour, seulement 58 maisons de l'emploi fonctionnent effectivement pour 194 maisons de l'emploi « labellisées »...
Justification par action des crédits de
paiement pour 2007 de
l'action 2 « Mise en situation d'emploi des
publics fragiles »
(en millions d'euros)
|
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'intervention |
Total 2007 |
Variation PLF 2007 /PLF 2006 |
||
|
Fonctionnement courant |
Subventions pour charges de service public |
||||
|
CNASEA |
38,28 |
38,28 |
4,65% |
||
|
Dispositifs en extinction hors emplois jeunes : primes et exonérations attachées aux anciens CIE, contrats de retour à l'emploi (CRE), contrats emplois consolidés (CEC), emplois d'utilité sociale (CIVIS-EUS) |
283,74 |
283,74 |
-66,86% |
||
|
Emplois jeunes |
200,00 |
200,00 |
-52,65% |
||
|
Total dispositifs en extinction |
483,74 |
483,74 |
-62,16% |
||
|
Contrat initiative emploi (CIE) |
303,40 |
303,40 |
10,39% |
||
|
Contrat d'accompagnement vers l'emploi (CAE) |
962,25 |
962,25 |
39,36% |
||
|
Total contrats aidés
|
1 265,65 |
1 265,65 |
31,11% |
||
|
Soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) |
4,70 |
313,43 |
318,13 |
16,54% |
|
|
Contrats d'avenir |
623,46 |
623,46 |
-21,28% |
||
|
Actions préparatoires au recrutement (APR) |
40,00 |
40,00 |
nouveau |
||
|
Sous action 1 - Construction de parcours vers l'emploi durable |
4,70 |
38,28 |
2 726,28 |
2 769,26 |
-15,24% |
|
Etablissement public d'insertion de la défense (EPID) |
50,00 |
50,00 |
35,14% |
||
|
AFPA |
52,04 |
52,04 |
-25,67% |
||
|
Allocations versées aux bénéficiaires d'un CIVIS |
60,00 |
60,00 |
0,00% |
||
|
Missions locales et PAIO |
162,64 |
162,64 |
0,91% |
||
|
Fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) |
50,00 |
50,00 |
-28,57% |
||
|
Parrainage des parcours |
4,58 |
4,58 |
16,41% |
||
|
Mesures en faveur de l'emploi des personnes handicapées |
300,79 |
300,79 |
7,88% |
||
|
Sous action 2 - Accompagnement des publics les plus en difficulté |
0,00 |
102,04 |
578,01 |
680,05 |
-22,81% |
|
TOTAL ACTION 2 |
4,70 |
140,32 |
3 304,28 |
3 449,30 |
-16,86% |
La forte baisse de la dépense liée aux dispositifs en extinction ainsi que la sortie du périmètre du programme des actions d'insertion par l'économique , qui représentent 228 millions d'euros en 2007 45 ( * ) , expliquent la diminution des crédits de l'action 2.
Le soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) a fait l'objet d'une réforme au second semestre 2006 visant à élargir le champ de ses bénéficiaires et à revaloriser la prime mensuelle dont bénéficient les employeurs, ce qui entraîne une progression de la dépense.
En revanche, la programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale concernant les contrats d'avenir n'est pas suivie, avec une dépense de 623 millions d'euros contre 1,285 milliard d'euros prévus pour 2007.
Il est à noter que la proportion de contrats aidés du secteur marchand et non marchand est fixée par le SPE (service public de l'emploi) au niveau régional, après analyse des conditions particulières de chaque bassin d'emploi dans le cadre de la programmation nationale, tandis qu'une bonification peut être octroyée à l'employeur en fonction de son effort pour former le demandeur d'emploi. La fongibilité des crédits a donc ici un rôle primordial à jouer .
Le tableau suivant retrace l'évolution du nombre des principaux contrats aidés de fin 2004 à fin 2007 :
Evolution du « stock » de contrats aidés (principaux contrats) de 2006 à 2007
|
Emplois aidés au 31/12 |
2004 |
2005 |
2006 (prévision) |
2007 (prévision) |
|
Anciens contrat initiative emploi (CIE) |
147.000 |
123.000 |
90.000 |
40.000 |
|
contrats emploi solidarité (CES) |
110.724 |
20.000 |
0 |
0 |
|
contrats emplois consolidés (CEC) |
101.796 |
56.000 |
16.000 |
3.600 |
|
Soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) |
125.853 |
117.800 |
118.000 |
118.000 |
|
Contrat d'accompagnement vers l'emploi (CAE) |
. |
135.000 |
144.000 |
122.000 |
|
Contrat initiative emploi (CIE) |
. |
88.000 |
109.000 |
38.000 |
|
Contrat d'avenir |
. |
16.000 |
91.000 |
100.000 |
|
TOTAL |
485.373 |
555.800 |
568.000 |
421.600 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
On constate une baisse sensibles du nombre de contrats aidés entre fin 2006 et fin 2007 : pour les principaux d'entre eux, de 570.000 à 420.000 emplois, notamment au terme d'un « refroidissement » du CIE (moins 120.000 contrats)... Il faut espérer que l'évolution du marché de l'emploi sera suffisamment porteuse en 2007 pour ne pas réviser à la hausse le nombre de contrats aidés jugés utiles au second semestre, et donc la dépense y afférent.
Il peut être également observé que les contrats d'avenir ne progressent pas aussi rapidement que l'avait prévu le plan de cohésion sociale, en cohérence avec les moindres crédits constatés infra .
D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « la stabilisation juridique du dispositif a permis aux employeurs de se l'approprier. La montée en charge du dispositif sur 2006 (près de 90.000 contrats d'avenir signés depuis avril 2005) en est le témoignage ».
En réalité, il est aujourd'hui nécessaire, afin qu'ils déploient tout leur potentiel, de stabiliser les dispositifs d'« activation des minima sociaux » que sont les contrats d'avenir et le CI-RMA, car ce sont les plus complexes avec une réglementation au surplus très évolutive.
Toujours d'après les réponses au questionnaire budgétaire, « un certain nombre de départements estiment que l'obligation légale de verser une aide à l'employeur équivalente au montant du RMI, pour une personne isolée, soit 433 euros, constituait une charge excessive. Dans ce contexte, Jean-Louis Borloo et Gérard Larcher ont demandé et obtenu du Premier ministre qu'une disposition législative soit rajoutée 46 ( * ) dans le projet de loi de finances pour 2007, consistant à minorer le coût de l'activation du RMI par les départements dans le cadre de la programmation des contrats d'avenir et des CI-RMA. Cette disposition sera de surcroît rétroactive pour l'ensemble des contrats signés à compter du 15 octobre prochain ».
« Par ailleurs, certains départements pourraient expérimenter des aménagements au contrat d'avenir et au CI-RMA dans le cadre de l'expérimentation proposée sur le fondement de l'article 72 de la Constitution et la loi organique 1113-2 du code général des collectivités territoriales ». Il s'agit de l'article 59 rattaché ( infra ).
*
Il convient en outre de mentionner la prime pour l'emploi (PPE), principale dépense fiscale rattachée au présent programme, pour un montant de 3,7 milliards d'euros . Au total, les dépenses fiscales qui contribuent directement au programme 102 représentent plus de 60 % du montant de ses crédits .
3. La performance du programme
a) Vue générale
Le nombre des objectifs (six) reflète ici la complexité de la politique du travail et ils semblent un minimum pour couvrir le champ du programme.
Fondamentalement, pour les trois premiers programmes de la mission « Travail et emploi », l'élaboration des indicateurs butte sur l'influence majeure du contexte économique , qui pose problème pour le calcul exact de l'efficience, et sur la pluralité des opérateurs (Etat, ANPE, AFPA), qui rend les leviers d'action moins identifiables. Par ailleurs, il est difficile d'éviter de relier certains indicateurs aux mesures parfois éphémères de la politique de l'emploi, ce qui fait peser un risque sur la continuité de la mesure de la performance (il en va notamment ainsi avec les indicateurs associés à l'objectif 5 « Accompagner vers l'emploi les jeunes les plus en difficulté », qui portent tous sur le CIVIS).
Malgré ces difficultés, le PAP pour 2006 avait été optimisé par rapport à l'« avant-PAP » : objectifs redéployés, mise en place d'un indicateur concernant la PPE, affirmation de la tutelle de l'Etat sur les opérateurs au travers de la mesure de leur performance, mise en adéquation des indicateurs aux objectifs d'intégration des personnes les plus éloignées de l'emploi, enfin neutralisation de certains effets pervers 47 ( * ) .
Une nouvelle rationalisation du PAP pour 2007 s'effectue au prix d'une instabilité du projet annuel de performances : 5 parmi les 18 indicateurs du programme ne permettent pas de constituer des séries homogènes avec les indicateurs du PAP 2006, tandis que 9 parmi les 27 indicateurs du PAP 2006 se trouvent supprimés dans le PAP 2007...
b) Suivi des indicateurs
•
Service public de l'emploi
En premier lieu, il convient d'approuver le renforcement de l'indicateur de contrôle des demandeurs d'emploi indemnisés -dont la cible retenue pour 2008 (1 % contre 0,94 % dans le PAP 2006 pour le régime d'assurance chômage, et 2 % contre 2,72 % dans le PAP 2006 pour le régime de solidarité) paraît tout de même étonnamment modeste dans le contexte d'un renforcement 48 ( * ) du contrôle des demandeurs d'emploi-, qui est désormais assorti d'une indication du nombre de contrôles par agents.
Si la disparition de l' indicateur du nombre d'emplois vacants est à déplorer pour sa simplicité et son éloquence 49 ( * ) , celle du « Coût pour l'Etat de l'offre d'emploi satisfaite » (indicateur 3.1 du PAP 2006), qui ne rendait compte que du coût des d'offres transitant par l'ANPE, et non pas de celles satisfaites par l'ANPE, paraît opportune car cet indicateur ne renseignait en rien sur la performance de l'Agence.
Par ailleurs, à l'occasion de l'examen du PAP 2006, votre rapporteur spécial avait regretté qu'aucun indicateur ne rende compte du nombre de « mise en relation positive » (MER+) réalisées par l'ANPE, c'est-à-dire du nombre d'offres effectivement pourvues par l'ANPE. Comme suite à cette observation , la mesure des « mises en relation positive » se retrouve dans le PAP 2007 au travers de l'indicateur 3.5 « Nombre de mises en relation effectuées par l'ANPE rapporté au nombre de mises en relation positive » (ratio MER / MER+), probablement de nature à dissuader l'ANPE de « faire du chiffre » en multipliant les présentations de chômeurs...
Votre rapporteur spécial estime cependant qu'en termes d'intermédiation, seule la mise en place d'un ratio rapportant MER+ au nombre d'embauches totales permettrait une mesure globale de la performance de l'ANPE, mais cela suppose un rapprochement rapide des fichiers de l'assurance chômage avec ceux de l'ANPE.
Parmi les autres « nouveautés », l'indicateur 1.1 « proportion de guichets uniques ANPE/ASSEDIC et localisations ANPE /ASSEDIC inférieures 200 mètres », est digne d'intérêt. Cependant, il est constitué de trois ratios dont les deux derniers ne sont pas libellés clairement, tandis que la cible du premier ratio « Guichets uniques ANPE-ASSEDIC dans le cadre des maisons de l'emploi/nombre de maisons de l'emploi », fixée à 12,5 % en 2007, paraît étonnamment faible car il s'agit évidemment de la première chose que l'on s'attend à trouver dans une maison de l'emploi...
Une fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC , véritable « serpent de mer » du service public de l'emploi, mettrait un terme à une partition des tâches probablement nuisible à l'efficacité de l'ensemble, surtout si l'on considère les récentes expérimentations d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi menées par l'UNEDIC, certes utiles pour stimuler l'action de l'ANPE et améliorer sa performance en la matière.
|
Bilan des expérimentations de l'UNEDIC
concernant le recours
L'objet des expérimentations est d'accompagner individuellement des allocataires présentant toutes les caractéristiques d'un risque de chômage de très longue durée. Les expérimentations lancées en 2005 et poursuivies en 2006 par l'UNEDIC portent sur 9.700 allocataires pris parmi 300.000 demandeurs d'emploi qui présentent les plus grands risques de chômage de très longue durée. Les actions d'accompagnement sont principalement axées autour de l'appui à la préparation optimale à des entretiens et à des candidatures, et à la prospection directe d'entreprises par le demandeur d'emploi. L'UNEDIC a réalisé un premier bilan succinct des expérimentations, dont il ressort que le taux de retour à l'emploi à 10 mois est de 68,5 % à comparer avec un taux d'accès à l'emploi de 49,3 % à 6 mois et de 68,4 % à 12 mois pour un chômeur « moyen ». D'après l'UNEDIC, sans l'accompagnement, le coût des 7.013 personnes effectivement prises en charge aurait été, au-delà du 5 ème mois, de 128,2 millions d'euros. D'après l'UNEDIC, avec l'accompagnement, le coût d'indemnisation pour 7.013 personnes prises en charge est de 81 millions d'euros. L'économie d'indemnisation estimée est d'environ 47 millions d'euros. Le coût total de l'accompagnement par les prestataires privés peut être estimé, pour les 7.013 personnes prises en charge, à 23,2 millions d'euros dont 19,1 payés au moment de la prise en charge, 2,4 à l'obtention d'un contrat de travail et 1,7 à l'issue des 7 mois de travail. Au total, selon l'UNEDIC, l'assurance-chômage aurait économisé environ 47 - 23= 24 millions d'euros pour 7.013 personnes prises en charge, soit en moyenne 3.420 euros par allocataire. Les partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC ont décidé d'étendre le champ de ces expérimentations. Suite à un nouvel appel d'offre de 2006, 46.000 demandeurs d'emploi indemnisés seront suivis par des opérateurs privés chaque année en 2006 et 2007. Source : extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire |
Cette fusion se heurterait d'abord au fait que l'ANPE est un établissement public à caractère administratif (EPA) employant des agents contractuels de droit public et que l'UNEDIC est une association « loi 1901 ». Leur fusion impliquerait donc soit une « privatisation » de l'ANPE, soit une « nationalisation » de l'UNEDIC.
Enfin, l'indicateur 3.1 « productivité de l'ANPE », qui donne le « rapport entre l'ensemble des services produits par l'ANPE et les ressources mises en oeuvre pour les réaliser » pose évidemment le problème de la valorisation des produits, tandis que l'indicateur 3.4 « Taux d'accès à un parcours qualifiant des demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE à l'AFPA » laisse entrevoir la dimension labyrinthique du service public de l'emploi.
•
Contrats aidés
Concernant les contrats aidé , les quatre indicateurs mesurant les « taux d'insertion dans l'emploi durable » ont été rationalisés et, désormais, deux indicateurs effectuent cette mesure : le premier, 6 mois (et non plus 3 mois) après la sortie des contrats aidés (CIE et CAE, contrat d'avenir et CI-RMA) et le second, 18 mois après la sortie de contrats aidés. Ces indicateurs occupent une position centrale dans la mesure de la performance de la mission « Travail et emploi ». Le premier indicateur sera disponible pour le rapport annuel de performances (RAP) de 2007 (en loi de règlement pour 2006) mais le second indicateur ne sera pas disponible avant 2009...
•
Autres
On peut regretter que deux indicateurs associés au présent programme, déjà présents dans le PAP 2006, ne soient toujours pas renseignés : l'indicateur 2.2 « Taux de retour à l'emploi durable des allocataires de l'ASS » et l'indicateur 2.4 « Part des bénéficiaires de la prime pour l'emploi (PPE) précédemment au chômage ou inactifs », alors même que votre commission des finances, particulièrement sceptique 50 ( * ) sur la PPE en tant qu'instrument d'incitation au retour à l'emploi, accorderait le plus grand intérêt au suivi de cet indicateur .
|
Observations portant sur le programme 102 «
Accès et retour à l'emploi »
- une baisse de la subvention au Fonds de solidarité , de plus de 240 millions d'euros, n'est permise que par la mobilisation, en vertu de l'article 31 du présent projet de loi de finances, d'une partie de la créance que détient l'Etat sur l'UNEDIC. En réalité, les dépenses du fonds augmentent de près de 290 millions d'euros. Un remboursement partiel, prévu à hauteur de 550 millions d'euros pour 2007, doit en effet contribuer à l'équilibre du budget du Fonds de solidarité et aboutit à diminuer d'autant les crédits de la mission « Travail et emploi » ; - concernant l' AFPA , le « bleu » prévoit que la subvention sur crédits d'Etat de 52 millions d'euros (204 millions d'euros en LFI 2006) inscrite sur le présent programme pour 2007 soit « complétée d'un apport en ressources extra budgétaires à hauteur de 200 millions d'euro s ».
- les maisons de l'emploi , avec une dépense de 118,5 millions d'euros contre 530 millions d'euros prévus pour 2007 ; si 194 maisons de l'emploi sont aujourd'hui « labellisées » (le plan de cohésion sociale prévoit la mise en place de 300 maisons de l'emploi ), la « labellisation » ne correspond qu'à un agrément et à ce jour, seules 58 maisons de l'emploi fonctionnent effectivement ; - les contrats d'avenir , avec une dépense de 623 millions d'euros contre 1,285 milliard d'euros prévus pour 2007. Il semble aujourd'hui nécessaire, afin qu'ils déploient leur potentiel, de stabiliser les dispositifs d'« activation des minima sociaux » que sont les contrats d'avenir et le CI-RMA, car ce sont les plus complexes avec une réglementation au surplus très évolutive .
Certains observateurs estiment que la durée et le niveau de l'indemnisation ne motivent pas suffisamment certains chômeurs placés dans une logique de « droit à indemnisation » qu'il convient d'épuiser.
*
|
C. PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ECONOMIQUES, SOCIALES ET DEMOGRAPHIQUES »
1. Présentation du programme et des actions
Les crédits du présent programme ont pour objet de prévenir l'impact des restructurations et permettre aux personnes, aux entreprises et aux territoires de s'adapter et de gérer au mieux leur nécessaire reconversion. Il s'agit en particulier de favoriser le développement des compétences et l'accès à une qualification dans le contexte de l'achèvement du processus de décentralisation de la formation professionnelle.
a) L'anticipation des mutations et la gestion active des ressources humaines52 ( * ) (action 1)
Cette action, par laquelle l'Etat est amené à utiliser des dispositifs contractuels, comprend deux sous-actions :
• La stimulation et accompagnement des
projets collectifs
53
(
*
)
(sous-action 1)
L'Etat intervient auprès des entreprises au travers de l'aide au conseil pour la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et du dispositif des engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) . Il facilite les reconversions avec l' aide au remplacement des salariés en formation . Les dispositifs de gestion des âges (temps partiel en fin de carrière) et d'égalité des chances (remplacement des salariées parties en congé de maternité) participent également à la présente sous-action.
• L'implication des branches et des
entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des
salariés
54
(
*
)
(sous-action 2)
En réalité, cette appellation recouvre :
- le reclassement des salariés licenciés, qui se traduit par des dépenses allouées au retrait d'activité, l'Etat participant au financement des préretraites FNE (ASFNE 55 ( * ) ) octroyées dans le cadre de plans sociaux aux salariés de plus de 57 ans, des préretraites progressives (PRP) , dispositif en extinction, et des cessations d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) , préretraite réservée à des salariés âgés handicapés ou ayant effectué des travaux pénibles.
- les dépenses d'accompagnement des restructurations , qui comprennent les allocations temporaires dégressives (ATD) , l' allocation spécifique pour privation partielle d'emploi versée en cas de chômage partiel, la dotation globale déconcentrée de restructuration (destinée à financer les conventions de chômage partiel , les cellules de reclassement , les conventions de formation et d'adaptation du FNE et les congés de conversion ), ainsi que les convention de reclassement personnalisé (CRP) 56 ( * ) qui permettent de bénéficier, pour une période de 8 mois, d'un accompagnement renforcé vers l'emploi.
b) L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification (action 2)
L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification, qui s'appuie notamment sur l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), se décompose en trois sous-actions :
• Le développement de l'alternance
à tous les âges
(sous-action 1)
L'Etat soutient l'alternance par la compensation d'exonérations de cotisations sociales attachées au contrat d'apprentissage et aux contrats de professionnalisation concernant les jeunes de moins de 26 ans et les demandeurs d'emploi de 45 ans et plus. L' article 60 rattaché a cependant pour objet de supprimer l'exonération de cotisation sociale patronale accidents du travail et maladie professionnelle attachée aux contrats en alternance.
Par ailleurs, le parcours d'accès aux fonctions publiques territoriale, hospitalière et de l'Etat (PACTE) , qui favorise l'accès des jeunes non qualifiés aux trois fonctions publiques, obéit aussi au principe de l'alternance.
• La réduction des
inégalités dans l'accès à la formation et à
la qualification
(sous-action 2)
L'Etat assure la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle pour les demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance chômage qui poursuivent une formation agréée et il subventionne différentes associations intervenant dans le champ de la formation professionnelle ainsi que certaine structures et actions destinées à favoriser l'accès aux savoirs de base, l'illettrisme concernant 12 % de la population. Le dispositif « Objectifs cadres » contribue à généraliser l'utilisation des outils de la société de l'information et à favoriser la promotion sociale. Par ailleurs, l'Etat subventionne l'AFPA afin qu'elle fasse accéder les demandeurs d'emploi à une qualification reconnue favorisant leur insertion dans l'emploi.
•
La reconnaissance des compétences
acquises par les personnes
(sous-action 3)
Par ailleurs, l'Etat finance les moyens nécessaires à la validation des acquis de l'expérience (VAE) 57 ( * ) pour les actions non transférées aux régions.
Des dotations de décentralisation viennent appuyer l'action en faveur de l'apprentissage et de la formation qualifiante.
2. Les crédits et la justification par action
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à l'accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques, qui affichent une baisse liée à la fin de la décentralisation de l'apprentissage . La dotation de décentralisation de l'apprentissage, qui s'élevait encore à 203 millions d'euros en 2006, a été supprimée pour 2007 58 ( * ) .
Evolution des crédits dévolus à
l'accompagnement des mutations économiques,
sociales et
démographiques
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement pour 2007 |
Part des crédits du programme |
Variation PLF 2007 /LFI 2006 |
|
|
Action 1 - Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines |
533,48 |
12,1 % |
1,4 % |
|
Sous-action 1 - Stimulation et accompagnement de projets collectifs |
73,52 |
1,7 % |
-16,3 % |
|
Sous-action 2 - Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés |
459,95 |
10,5 % |
4,9 % |
|
Action 2 - Amélioration de l'accès des actifs à la qualification |
3.866,21 |
87,9 % |
-3,7 % |
|
Sous-action 1 - Développement de l'alternance à tous les âges |
2.114,05 |
48,0 % |
-7,0 % |
|
Sous-action 2 - Réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification |
1.726,17 |
39,2 % |
3,6 % |
|
Sous-action 3 - Reconnaissance des compétences acquises par les personnes |
26,00 |
0,6 % |
-65,1 % |
|
Total du programme « Développement de l'emploi » |
4.399,69 |
100,0 % |
-3,1 % |
Votre rapporteur spécial a recensé les dépenses justifiées pour l'action 1 « Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines » :
Justification par action des crédits de paiement
pour 2007 de l'action 1
« Anticipation des mutations et gestion
active des ressources humaines »
(en millions d'euros)
|
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'intervention |
Total 2007 |
Variation PLF 2007
|
|
|
Sous action 1 - Stimulation et accompagnement de projets collectifs : développement de l'emploi et des ressources humaines : aide au conseil et à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, aide au remplacement des salariés partis en formation, dispositifs de gestion des âges et d'égalité des chances et politique contractuelle |
73,52 |
73,52 |
-16,3 % |
|
|
Allocations spéciales du fonds national de l'emploi (ASFNE) et les préretraites progressives (PRP) |
4,96 |
147,78 |
152,74 |
8,8 % |
|
Conventions de cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) |
189,50 |
189,50 |
7,6 % |
|
|
Dispositifs de mesures d'âge |
4,96 |
337,28 |
342,24 |
8,1 % |
|
Allocation temporaire dégressive (ATD) |
13,43 |
13,43 |
0,0 % |
|
|
Chômage partiel |
26,50 |
26,50 |
0,0 % |
|
|
Dotation globale de restructuration |
57,28 |
57,28 |
0,0 % |
|
|
Conventions de reclassement personnalisé (CRP) |
20,50 |
20,50 |
-26,6 % |
|
|
Instruments d'accompagnement des restructurations ou d'anticipation de la conjoncture |
0,00 |
117,71 |
117,71 |
-5,9 % |
|
Sous-action 2 - Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés |
4,96 |
454,99 |
459,95 |
4,1 % |
|
TOTAL ACTION 1 |
4,96 |
528,51 |
533,47 |
0,7 % |
L'augmentation de plus de 8 % des crédits consacrés aux mesures d'âge s'explique par la correction d'une insincérité 59 ( * ) budgétaire des lois de finances initiales récentes -en particulier la LFI 2006-, et non par une hausse du nombre de bénéficiaires de ces dispositifs de préretraites, ramené de plus de 65.500 en 2006 à moins de 55.800 en 2007.
En réalité, la dépense liée aux mesures d'âge doit diminuer fortement, conformément aux orientations du « plan d'action concerté sur l'emploi des seniors » avec un montant prévisionnel d'environ 550 millions d'euros en 2007, 365 millions d'euros en 2008 et 320 millions d'euros en 2009.
Votre rapporteur spécial a également recensé les dépenses justifiées pour l'action 2 « Amélioration de l'accès des actifs à la qualification », sans tenir compte, pour l'évolution de PLF 2006 à PLF 2007, de la dotation de décentralisation de l'apprentissage supprimée en 2007.
Justification par action des crédits de paiement
pour 2007 de l'action 2
« Amélioration de l'accès
des actifs à la qualification »
( en millions d'euros )
|
Dépenses de fonctionnement |
Dépenses d'intervention |
Total |
Variation PLF 2007
|
||
|
Fonction--nement courant |
Subventions pour charges de service public |
||||
|
Contrats d'apprentissage - primes (dotation générale de décentralisation) |
784,2 |
784,2 |
2,5 % |
||
|
Contrats d'apprentissage - exonérations |
926,0 |
926,0 |
9,4 % |
||
|
Contrats de professionnalisation (et anciens contrats de qualification) - exonérations |
391,9 |
391,9 |
-11,6 % |
||
|
PACTE |
1,5 |
1,5 |
-90,0 % |
||
|
Rénovation apprentissage (décentralisé) |
10,4 |
10,4 |
2,5 % |
||
|
Sous action 1 - Développement de l'alternance à tous les âges |
2.114,0 |
2.114,0 |
1,5 % |
||
|
Rémunération de stagiaires de la formation professionnelle |
251,8 |
251,8 |
12,3 % |
||
|
Actions de formation qualifiante de l'AFPA |
434,7 |
434,7 |
-3,9 % |
||
|
Investissements de l'AFPA |
77,0 |
77,0 |
87,8 % |
||
|
Centre INFFO et GIP |
4,8 |
4,8 |
0,6 % |
||
|
Autres actions et subventions |
101,3 |
101,3 |
-26,6 % |
||
|
Dotation générale de décentralisation |
856,7 |
856,7 |
2,5 % |
||
|
Sous-action 2 - Réduction des inégalités dans l'accès à la formation et à la qualification |
516,4 |
1.209,7 |
1.726,2 |
1,7 % |
|
|
VAE |
26,0 |
26,0 |
38,7 % |
||
|
Sous-action 3 - Reconnaissance des compétences acquises par les personnes |
26,0 |
26,0 |
-65,1 % |
||
|
TOTAL ACTION 2 |
516,4 |
3.349,8 |
3.866,2 |
0,3 % |
|
Il est à noter que l'évolution des crédits destinés à financer les exonérations de charges dans le cadre de l'alternance enregistrent les effets 61 ( * ) de la suppression par l' article 60 rattaché de l'exonération de cotisation sociale patronale accidents du travail et maladie professionnelle qui concerne actuellement les contrats en alternance.
*
Concernant les dépenses fiscales rattachables au présent programme, il convient de mentionner l' exonération partielle des apprentis et le crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage , qui représentent 670 millions d'euros. Au total, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au présent programme s'élèvent à 710 millions d'euros, représentant plus du sixième du montant de ses crédits .
3. La performance du programme
a) Vue générale
La définition de sept objectifs (au lieu de neuf dans le PAP 2006) ne paraît pas excessive pour couvrir le champ du programme.
Le présent projet annuel de performances n'a pas connu de modifications aussi profondes que les PAP associés aux programmes n° 133 et n° 102 (supra) . Seuls 3 parmi les 19 indicateurs du programme ne permettent pas de constituer des séries homogènes avec les indicateurs du PAP 2006, même si 8 parmi les 25 indicateurs du PAP 2006 se trouvent supprimés dans le PAP 2007.
Le PAP 2007 est globalement inchangé pour les quatre premiers objectifs, mais il marque quelques évolutions pour les objectifs suivants , souvent dans le sens d'un allègement.
D'une part, les objectifs 8 « favoriser l'accès à la qualification et à l'emploi par le développement des titres du ministère » et 9 « accroître l'accès à la certification par la voie de la VAE pour les titres du ministère » figurant dans le PAP 2006 ont été rassemblés , dans le PAP 2007, dans l'objectif 7 « favoriser l'accès à la certification par la voie de la formation et de la VAE » 62 ( * ) .
D'autre part, les deux objectifs visant respectivement au développement de l'apprentissage et à celui des contrats de professionnalisation sont fondus en un seul objectif dédié aux développements respectifs de ces mesures.
b) Suivi des indicateurs
Dans le PAP 2006, la création d'un objectif réservé au développement de l'apprentissage était une initiative d'autant plus opportune que le plan de cohésion sociale ambitionnait de passer de 350.000 à 500.000 apprentis par an à l'horizon 2009. A cet égard, l'indicateur « Part de l'apprentissage dans les entreprises de plus de 100 salariés », qui constate un taux de 0,7 % en 2004 et prévoit 1 % en 2006 avec une cible de 2 % en 2008, était bienvenu. Cet objectif et cet indicateur sont fusionnés dans le PAP 2007 avec ceux concernant le contrat de professionnalisation, avec la création d'un nouvel indicateur 5.3 « Part des jeunes de moins de 26 ans en apprentissage ou en contrat de professionnalisation dans les entreprises de plus de 250 salariés ».
Cette opération présente un avantage inestimable, celui de la méthode : partir d'un public (ici les jeunes de moins de 26 ans) et lui associer le taux de pénétration d'un groupe homogène de mesures, ces dernières dussent-elles évoluer par la suite . L'indicateur 5.3 mesure ainsi, d'une façon globale, les progrès de l'alternance en direction des jeunes, et il semble qu'il puisse être renseigné dans la durée quelles que soient les modification ultérieures des dispositifs en cause.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial regrette que le simple suivi du nombre des apprentis ne figure pas sur le « bleu » 63 ( * ) , alors que cet indicateur d'activité s'imposerait pour suivre la progression vers l'objectif du plan de cohésion sociale d'atteindre le chiffre de 500.000 apprentis. Pour information, 356.007 jeunes se trouvaient en apprentissage en septembre 2006 contre 347.435 en septembre 2005.
Votre rapporteur spécial regrette également, en matière de certification, la disparition de deux indicateurs qui concernaient opportunément les « métiers en tension » : ils faisaient partie de l'ex-objectif 8, supprimé dans le présent·PAP.
En revanche, concernant l'indispensable objectif 1 « Assurer l'effectivité du contrôle de la formation professionnelle » (la masse financière en jeu s'élève à 20 milliards d'euros) , il ne regrette pas la disparition de l'indicateur « Part des redressements opérés sur masses financières contrôlées », dont il avait jugé, dans son rapport spécial sur les crédits de la mission travail pour 2006, qu'il était susceptible d'engendrer des effets pervers avec des redressements hâtifs.
Il est à noter que la multiplicité des acteurs concernés avait conduit, dès le PAP 2006, à renoncer à la mesure du taux d'accès à la formation professionnelle continue des actifs , sans doute au motif qu'il n'aurait donc pas mesuré une performance propre à l'Etat. Toutefois, on peut estimer qu'un tel indicateur serait utile dans la mesure où il répondrait à des objectifs formulés au niveau européen dans un domaine où l'Etat conserve un rôle de régulation.
Enfin, il apparaît que la totalité des indicateurs sont désormais correctement renseignés .
|
*
|
D. PROGRAMME 111 « AMELIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EMPLOI ET DES RELATIONS DU TRAVAIL »
1. Présentation du programme et des actions
Le plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail lancé en mars 2006 s'est concrétisé par la création d'une direction générale du travail et par le renforcement de l'inspection du travail, qui se traduit en 2007 par le recrutement de 200 inspecteurs, contrôleurs du travail, ingénieurs de prévention et médecins.
Par delà ces évolutions, le programme 111 a pour objet l'amélioration des conditions d'emploi et de travail des salariés du secteur concurrentiel au moyen de trois leviers : le droit, l'incitation et le dialogue social. Un emploi « de qualité » garantit aux salariés des conditions de rémunération et de travail conformes aux normes collectives, la protection de leur santé et la sécurité.
a) La santé et la sécurité au travail (action 1)
Si l'Europe est désormais la principale source normative en matière de santé et de sécurité au travail, il revient toujours à l'Etat d'élaborer, de transposer et d'appliquer le droit, à charge pour les partenaires sociaux de l'adapter aux branches et territoires. Pour prévenir et lutter contre les risques professionnels, le ministère s'appuie sur ses services déconcentrés et sur deux opérateurs : la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) d'une part, et l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT) d'autre part.
b) La qualité et effectivité du droit (action 2)
En vue de permettre l'application du droit du travail, l'action 2 recouvre les crédits relatifs aux élections prud'homales, à la formation des conseillers prud'homaux salariés et à la prise en charge financière des conseillers de salariés.
c) Le dialogue social et démocratie sociale (action 3)
Afin de « créer les conditions favorables au développement d'un dialogue social de qualité », l'Etat finance ici la formation syndicale et l'aide au développement de la négociation collective.
d) La lutte contre le travail illégal (action 4)
L'action 4 repose exclusivement sur des moyens en personnel qui figurent dans le programme soutien ( infra ) de la mission « Travail et emploi ».
2. Les crédits par action
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à l'amélioration :
Evolution des crédits dévolus à
l'accompagnement des mutations économiques,
sociales et
démographiques
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement pour 2007 |
Part des crédits du programme |
Variation
|
|
|
Action 1 - Santé et sécurité au travail |
30,60 |
36,7 % |
13,8 % |
|
Action 2 - Qualité et effectivité du droit |
22,55 |
27 % |
-7,6 % |
|
Action 3 - Dialogue social et démocratie sociale |
30,22 |
36,2 % |
0 % |
|
Action 4 - Lutte contre le travail illégal |
0 |
0 % |
- |
|
Total du programme « Développement de l'emploi » |
83,37 |
100 % |
2,2 % |
Leur stabilité globale en volume recouvre des évolutions contrastées, avec une diminution des crédits dévolus à l'action 2 en raison de la fin des élections prud'homales et une augmentation des moyens dévolus à la santé et la sécurité au travail.
Par ailleurs, si les dépenses fiscales rattachées au programme 111, d'un montant total de 1,17 milliards d'euros, sont sans commune mesure avec les crédits du programme, leur rattachement paraît discutable pour les deux plus importantes d'entre elles 64 ( * ) ...
3. La performance du programme
Le nombre des objectifs a été ramené de 10 à 6, et celui des indicateurs de 21 à 13, ce qui aboutit à un PAP moins disproportionné pour un programme représentant 0,7 % des crédits de la mission « Travail et emploi »...
Aucun objectif n'a été abandonné, mais 8 des objectifs du PAP 2006 ont pu être appariés et si 5 indicateurs ont été supprimés, 7 autres ont été condensés en 3 indicateurs, prenant ainsi acte du constat d'hypertrophie que votre rapporteur spécial avait formulé dans son rapport spécial sur les crédits de la mission pour 2006.
Certains indicateurs ont été améliorés : l'indicateur 2.1 « Indice de fréquence des accidents du travail (AT) dans les secteurs à plus fort risque » est plus pertinent que l'indicateur « Taux de fréquence des accidents du travail avec incapacité professionnelle permanente », auquel il succède, car il est indépendant de l'évolution du volume d'emploi que représentent les secteurs à risque.
De même, l'indicateur 5.1 « Part des entreprises et des salariés concernés par une négociation collective » se place dans une perspective plus dynamique que l'indicateur « Taux de salariés couverts par un accord conventionnel », auquel il se substitue.
La suppression de 5 indicateurs signe la fin du « culte des indicateurs » 65 ( * ) -sauf pour l'indicateur 3.2 « Nombre de citations concernant l'ANACT et son réseau dans la presse écrite et sur Internet »-, la fin des indicateur d'activité (suppression de l'indicateur « Nombre moyen de jour de formation suivis par un conseiller prud'homal », que votre rapporteur spécial avait, pour cette raison, préconisée) et la fin des indicateurs pervers (suppression de l'indicateur « Part des contrôles en entreprise pour travail illégal donnant lieu à procès-verbal » qui pouvait inciter à cibler l'activité pour améliorer le ratio et que votre rapporteur spécial avait, pour cette raison, préconisée de même).
Enfin, si le PAP est peut être encore perfectible à la marge, il conviendrait aujourd'hui de s'attacher d'abord au renseignement des indicateurs, qui fait défaut pour près de la moitié d'entre eux (6 indicateurs).
|
*
|
E. PROGRAMME 155 « CONCEPTION, GESTION ET ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DU TRAVAIL »
1. Présentation du programme et des actions
Le programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » a pour objet de regrouper les moyens humains et matériels dévolus aux autres programmes de la mission « Travail et emploi ».
La mission regroupe trois cabinets ministériels, quatre directions d'administration centrale et un réseau de services déconcentrés, composé de 26 directions régionales et de 99 directions départementales, répartis sur plus de 200 sites. Elle réunit en tout 11.000 agents de l'Etat. L'échelon régional revêt une importance particulière, puisque les PAP y sont déclinés en budgets opérationnels de programme (BOP) 66 ( * ) .
Il s'agit donc d'un « programme support » qui constitue, par construction, une entorse au principe de l'attribution analytique de l'intégralité des moyens qui devait normalement présider à la détermination du contenu des programmes, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF. Mais la complexification comptable et les incertitudes qui auraient résulté de la ventilation systématique entre les différents programmes de certains moyens difficilement sécables (au risque, en outre, de compromettre la clarté du consentement et la réalité du suivi parlementaires), ont pu guider le choix, présenté comme réaliste à défaut d'être intellectuellement satisfaisant , d'identifier un « programme support ».
Toutefois, il semble que la taille des BOP soit insuffisante pour que la fongibilité asymétrique 67 ( * ) déploie tous ses effets, même cantonnés aux dépenses de fonctionnement . Ainsi, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2005, la Cour des comptes souligne-t-elle qu'« une disproportion existe entre le nombre de BOP des programmes de la mission Travail et emploi (près de 140 au total) et le montant des CP mis en place dans ces BOP territoriaux (moins de 10 % des crédits de la mission) » 68 ( * ) .
Par ailleurs , il a été possible d'identifier certains moyens attribués exclusivement à chacun des autres programmes de la présente mission : ils constituent les quatre premières des sept actions composant le présent programme.
Mais deux actions (l'action « Soutien » et l'action « Etudes, statistiques, évaluation et recherche »), qui représentent plus de la moitié des crédits de la mission, ne sont pas a priori distribuables entre les différents programmes . Et pour l'avenir, le « bleu » précise que « l'analyse des coûts doit être envisagée comme une démarche progressive, dont la précision évoluera au fil des exercices, dès lors que les phases d'exécution permettront de valider les méthodes et de se référer à des données comptables ».
a) La gestion des quatre premiers programmes (actions 1 à 4)
Les actions 1 à 4 drainent les frais de personnels associés aux programmes 133, 102, 103 et 111, aussi bien en administration centrale qu'en services déconcentrés.
b) Le soutien (action 5)
L'action « soutien » draine les moyens mobilisés pour les dépenses de personnels affectés aux fonctions d'état major et de soutien, les dépenses de fonctionnement de l'ensemble de la mission et les dépenses d'investissement pour immobilisations de la mission. Depuis 2006, un opérateur est associé à cette action : l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP). Cet établissement public administratif a notamment pour mission la formation professionnelle initiale et continue de tous les fonctionnaires et agents publics du ministère.
c) Les études, les statistiques, l'évaluation et la recherche (action 6)
Les fonctions d'étude, de statistique et de recherche sont conduits par la Direction de l'animation, de la recherche, des études et de la statistique (DARES), par les services régionaux « Etudes, prospectives, évaluations, statistiques » (les SEPES) et par deux opérateurs : le Centre d'étude pour l'emploi (CEE) et le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ). L'action mobilise des dépenses de personnel et de fonctionnement.
d) Le Fonds social européen et l'assistance technique (action 7)
Il s'agit d'une nouvelle action qui, « par souci de transparence », regroupe les crédits du Fonds social européen (FSE) rattachés par fonds de concours 69 ( * ) en cours de gestion au titre de l'assistance technique. Ces crédits doivent s'élever à 53 millions d'euros pour 2007.
2. Les crédits par action
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés à la conception, la gestion et l'évaluation des politiques de l'emploi et du travail.
Evolution des crédits dévolus à la conception, la gestion et l'évaluation des politiques de l'emploi et du travail
(en millions d'euros)
|
Crédits de paiement pour 2007 |
Part des crédits du programme |
Variation PLF 2007/LFI 2006 |
|
|
Action 1 - Gestion du programme « Développement de l'emploi » |
25,31 |
3,4 % |
-2,7 % |
|
Action 2 - Gestion du programme « Accès et retour à l'emploi » |
110,74 |
14,9 % |
41,9 % |
|
Action 3 - Gestion du programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » |
68,24 |
9,2 % |
-12,6 % |
|
Action 4 - Gestion du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » |
181,52 |
24,5 % |
12,5 % |
|
Action 5 - Soutien |
319,37 |
43,1 % |
-5,2 % |
|
Action 6 - Etudes, statistiques, évaluation et recherche |
36,56 |
4,9 % |
-13,8 % |
|
Action 7 - Fonds social européen - Assistance technique |
- |
- |
- |
|
Total du programme « Développement de l'emploi » |
741,75 |
100 % |
2,6 % |
L'augmentation des crédits s'explique en partie par la prise en charge par la mission de la nouvelle cotisation employeur retraite .
Cette cotisation, qui alimente le nouveau compte d'affectation spécial « Pensions civiles et militaires de retraite et allocation temporaire d'invalidité », permet aux gestionnaires d'arbitrer en gestion sur des bases qui incluent la totalité du coût d'emploi des agents. Son taux passe de 49,9 % en 2006 à 50,74 % pour 2007.
Le tableau qui suit donne la décomposition des crédits pour chaque action en indiquant, pour les dépenses de personnel, le nombre d'emplois exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT).
ETPT et justification par action des crédits de paiement pour 2007 du programme « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »
(en millions d'euros)
|
Emplois exprimés en équivalent temps plein |
Evol-ution 2007/2006 |
Part de la mission |
Dépenses de personnel |
Fonctionnement |
Dépenses d'investis-sement |
Dépenses d'inter-vention |
Total |
Varia-tion 2007/
|
||
|
Fonction-nement courant |
Subvent-ions pour charges de service public |
|||||||||
|
Action 1 « Gestion du programme « Développement de l'emploi » |
500 |
+ 18 |
4,8 % |
25,31 |
25,31 |
-2,7 % |
||||
|
Action 2 « Gestion du programme « Accès et retour à l'emploi » |
2.188 |
+ 579 |
20,9 % |
110,74 |
110,74 |
41,9 % |
||||
|
Action 3 « Gestion du programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » |
1.348 |
-261 |
12,9 % |
68,24 |
68,24 |
-12,6 % |
||||
|
Action 4 « Gestion du programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » |
3.588 |
+ 367 |
34,3 % |
181,52 |
181,52 |
12,5 % |
||||
|
Action 5 « Soutien » |
2.463 |
-748 |
23,6 % |
129,49 |
155,11 |
16,00 |
17,72 |
1,06 |
319,37 |
-5,2 % |
|
Action 6 « Etudes, statistiques, évaluation et recherche » |
370 |
-50 |
3,5 % |
19,11 |
8,29 |
9,16 |
36,56 |
-13,7 % |
||
|
Total du programme « Développement de l'emploi » |
10.457 |
-95 |
100,0 % |
534,42 |
163,40 |
25,16 |
17,72 |
1,06 |
741,75 |
2,6 % |
Source : commission des finances
Pour 2007, les ETPT autorisés sont en diminution apparente de 95 ETPT par rapport à 2006. Cette forte diminution s'explique par un changement de périmètre consécutif à la sortie du plafond d'emploi des effectifs de l'INTEFP, qui représente 97 ETPT en 2007, du fait de son nouveau statut d'opérateur.
A structure constante (hors transfert et changement de périmètre), le plafond d'emploi 2007 reste stable (- 2 ETPT). Cette relative stabilité recouvre la suppression et la création d'une centaine d'emplois. Les suppressions d'emplois (108 ETPT) correspondent à l'extension en année pleine des suppressions de 2006 (- 52 ETPT) et au « non renouvellement d'un départ à la retraite sur deux » (- 56 ETPT).
En revanche, l'application en 2007 du plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail se traduira par le recrutement de 120 contrôleurs du travail, de 70 inspecteurs et de 10 médecins et ingénieurs, qui correspondent à 106 ETPT.
Il apparaît que la stabilité d'ensemble recouvre des mouvements contrastés selon les actions, qui traduit l'accomplissement en 2006 de progrès attendus dans la distribution analytique des moyens , ces derniers ayant été répartis de façon relativement fruste dans le PAP 2006 .
3. La performance du programme
Le ministère s'est cantonné dans des limites raisonnables : la définition de 7 objectifs a donné lieu à la production de 14 indicateurs dans le PAP 2006, ramenés à 13 dans le présent PAP.
a) Le suivi de la déconcentration des crédits
Le premier objectif « Accroître la qualité du pilotage du niveau régional et des opérateurs » est particulièrement intéressant , car les indicateurs associés permettront de suivre la proportion des crédits délégués et des crédits « pilotés » 70 ( * ) au niveau régional, ainsi que la part de l'ensemble des crédits disponibles délégués à l'ensemble des BOP régionaux dans les deux premiers mois de l'année.
Concernant la politique du travail, la fongibilité des crédits n'a a priori de sens qu'assortie d'une forte déconcentration de leur gestion via les BOP régionaux afin d'adapter au mieux les politiques aux particularités locales.
L'indicateur 1.2 « Proportion des crédits d'intervention délégués ou pilotés au niveau régional, par programme » montre les limites de cette déconcentration , avec un taux compris en 2006 entre 6 % et 27 % selon le programme, la cible pour 2007 étant elle-même comprise entre 6 % et 30 % seulement...
|
Un principe de fongibilité peu opérant au niveau local pour la mission « Travail et emploi » La fongibilité des crédits au sein d'un programme constitue une nouveauté fondamentale introduite par la LOLF pour favoriser l'allocation optimale des ressources dans une optique de résultat. Afin de mettre en oeuvre les projets annuels de performances (PAP) associés à chacun des programmes, des « budgets opérationnels de programme » (BOP) ont été mis en place. Un BOP regroupe les crédits d'un programme mis à la disposition d'un responsable identifié pour un certain périmètre (une partie des actions du programme par exemple) ou sur un certain territoire (une région ou un département le plus souvent). Le BOP constitue ainsi la « déclinaison opérationnelle » d'un programme. Naturellement, s'agissant de la mission « Travail et emploi », c'est la fongibilité au niveau territorial, c'est-à-dire au niveau régional, qui est a priori la plus porteuse dans la perspective d'une allocation stratégique des moyens au plus près des spécificités locales. Or, 90 % des crédits se trouvent affectés in fine à des « opérateurs » au sens de la LOLF : l'ANPE, l'AFPA et surtout le CNASEA, organisme procédant notamment aux versements découlant des différents contrats aidés. Comme les « opérateurs » se seraient moins bien prêtés, par nature, à un pilotage déconcentré, ce sont ainsi 90 % des crédits du budget du travail qui relèvent de « BOP centraux » et donc seulement 10 % de ces crédits qui relèvent de « BOP déconcentrés ». Source : contribution de votre rapporteur spécial au rapport n° 2006-888 du 19 juillet 2006 de la commission des finances sur la loi de règlement pour 2005 |
Pour sa part , le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement insiste sur certains particularismes de sa gestion, de nature à focaliser l'attention sur le volume des crédits « pilotés » , en admettant que des améliorations sont encore possibles.
|
La faible proportion de crédits d'intervention délégués ou pilotés au niveau régional constitue-t-elle un obstacle à leur fongibilité optimale ? S'agissant des dépenses d'intervention dont la DGEFP a la responsabilité, il faut tout d'abord noter l'importance des crédits alloués aux opérateurs : de ce fait, dans le programme 102, 97 % des crédits sont inscrits en BOP central mais si l'on retient la notion de crédits pilotés, la capacité de programmation des services déconcentrés n'est plus de 3 % mais de 40 %. Par ailleurs, dans la préparation des BOP territoriaux 2007, la DGEFP s'est clairement inscrite dans une démarche de fongibilité des crédits puisqu'elle a prénotifié aux directions régionales des enveloppes globales, accompagnées d'orientations stratégiques. Le dialogue de gestion qui va s'engager en novembre et décembre entre le responsable de programme et les responsables de BOP va permettre d'échanger et de valider de manière partagée la programmation opérationnelle et financière 2007. Toutefois, s'agissant du périmètre des BOP territoriaux et donc de la fongibilité associée, il est clair qu'une réflexion devrait être ouverte sur le lien actuellement fait entre le CNASEA désigné comme payeur et l'inscription des crédits en BOP Central. Ce chantier, qui demande un travail de fond avec l'opérateur s'agissant de sa capacité à régionaliser sa mission de payeur, mériterait d'être ouvert pour les crédits pilotés dont les services déconcentrés ont une réelle maîtrise, de la programmation à la mise en oeuvre (allocations Civis, entreprises adaptées, insertion par l'activité économique etc...). En revanche, s'agissant des contrats aidés, du fait de leur prescription par l'ANPE, il est clair que la marge de progression se situe dans le rôle d'animation et de coordination des services déconcentrés au sein du SPER. Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, en réponse à une question complémentaire de votre rapporteur spécial |
b) Les autres indicateurs
Par ailleurs, l'indicateur du pré-PAP « Part des agents n'ayant pas suivi de formation continue les trois dernières années », indicateur d'activité déguisé, avantageusement remplacé par l'indicateur « Taux de satisfaction des demandes de formation lors d'un changement de grade » dans le PAP 2006, ressort encore amélioré dans le PAP 2007 en suivant la « Part, par catégorie, des agents ayant suivi une formation d'accompagnement dans l'ensemble des agents ayant connu une mobilité métier ».
Nonobstant ces tribulations, 10 parmi les 13 indicateurs du présent PAP sont opportunément reconduits à l'identique , et cette relative stabilité augure ici favorablement du suivi de la performance, même si votre rapporteur ne peut que déplorer, dans cette occurrence, que l'indicateur 2.1 « Pourcentage de postes occupés depuis plus de cinq ans et de huit ans par une même personne » ne soit toujours pas renseigné.
Quoi qu'il en soit, certains indicateurs ne paraissent toujours pas indispensables, qu'il s'agisse, par exemple, de la « Part des personnes déclarant bien connaître les grandes orientations du ministère pour lutter contre le chômage » (indicateur 5.1) ou du « Taux de satisfaction des travaux d'études, statistiques et de recherche » (indicateur 6.1), dont on peut légitimement craindre qu'il ne débouche sur une statistique de plus.
A rebours, il faut se féliciter du maintien de l'indicateur « Dépense de fonctionnement courant par agent », susceptible de participer enfin d'une démarche placée sous le sceau du pragmatisme et de l'efficacité. Il est à noter qu'un audit de modernisation est engagé afin d'évaluer l'adéquation entre les missions et les moyens de l'administration centrale et des services déconcentrés du ministère chargé du travail.
|
Observations portant sur le programme 155 «
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du
travail »
*
|
* 8 Action au libellé est modifié par rapport au PAP 2006 (« Allègements de cotisations sociales »).
* 9 Le « SMIC hôtelier » était perçu par 260.000 salariés de la branche ainsi rémunérés à un montant inférieur de 5,2 % au SMIC de droit commun.
* 10 L'article 160 de la loi de finances pour 2006 avait déjà prorogé le dispositif pour 2006.
* 11 Article introduit en première délibération à l'Assemblée nationale.
* 12 Il s'agissait alors de faciliter la construction d'un budget général en « croissance zéro », le coût de la mesure devant évoluer spontanément de 17,1 milliards d'euros en 2005 à 18,9 milliards d'euros en 2006.
* 13 Dépense à laquelle il convient d'ajouter le financement des allégements de cotisations sociales supplémentaires en faveur des très petites entreprises décidé à l'article 23 du présent projet de loi de finances, mesure dont le coût s'élèvera à 320 millions d'euros en 2007 et à 650 millions d'euros en année pleine.
* 14 Une « barémisation » présenterait l'avantage de sécuriser les anticipations des entreprises , les allègements généraux étant régulièrement modifiés en loi de finances, de rendre, en toute transparence, les comparaisons internationales portant sur les prélèvements sociaux plus favorables à la France, le taux de cotisation patronale de 46 % y étant effectivement ramené à 20 % au niveau du SMIC grâce aux allègements généraux, et de clarifier les responsabilités de l'Etat et de la Sécurité sociale.
* 15 L'instauration d'une progressivité des prélèvements sociaux constituerait une rupture avec le système actuel, même si elle ne serait pas sans exemple : l'Allemagne pratique également des ristournes sur les bas salaires, en cohérence avec des minima salariaux élevés.
* 16 Rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales, rendu en application du V de l'article 56 de la loi de finances pour 2006.
* 17 Par exemple, la fourchette des allègements pourrait être progressivement réduite en abaissant le salaire à partir duquel l'allègement dégressif s'annule (1,6 SMIC en 2006, 1,5 SMIC en 2007 etc.), tandis que le montant de l'allègement maximum diminuerait à proportion (26 points de cotisation au niveau du SMIC en 2005, 22 points en 2006, etc.).
* 18 Déclaration de M. Renaud Dutreil, ministre des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales, le mercredi 16 août 2006. Les allocations forfaitaires liées aux CNE s'élevant à 18,61 millions d'euros pour 2006 et 2007, cette dépense correspondrait à un maximum de 310 euros par emploi créé...
* 19 Nonobstant la relative défiance qu'a manifestée, à leur égard, dans un rapport rendu public le 30 mai 2006, le groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale. Ce groupe a été mis en place fin février 2006 par le Premier ministre, Dominique de Villepin, après que le Président de la République a souhaité que le financement de la protection sociale soit assuré par un prélèvement reposant sur une assiette plus juste et plus favorable à l'emploi. Ce rapport a abordé cinq principales pistes de réforme : la cotisation sur la valeur ajoutée (CVA), la modulation des cotisations en fonction de la valeur ajoutée, la TVA sociale, le coefficient emploi activité et la contribution patronale généralisée. Le tome I du rapport général sur le PLF 2007 fait au nom de la commission des finances par M. Philippe Marini évoque longuement cette problématique.
* 20 A cet égard, une réponse à une question complémentaire du rapporteur spécial précise : « Pour ce qui concerne le rapport mentionné à l'article V, il n'a pas été fourni. Les questions de méthodologie et de disponibilité des données qu'il soulève expliquent en partie cette situation. Des travaux on été effectués ou sont en cours sur tout ou partie des thèmes exposés : effets emploi, dynamique des salaires, etc. Un Rapport Cour des comptes ainsi qu'un rapport du COE, qui ne représentent certes pas l'avis du gouvernement, permettent d'éclairer les parlementaires sur une partie des questions posées. (...) Contrairement à une idée couramment répandue, le sujet de l'efficacité des allégements préoccupe beaucoup les administrations concernées, qui consacrent des ressources importantes à leur analyse. Pour ce qui concerne le Ministère de l'emploi la Dares a lancé un nouvel appel d'offres sur une évaluation de ce dispositif. De nombreux éléments sont produits, encore récemment par le CEE, l'Acoss, la Dress, l'Insee, le COE qui permettent de l'éclairer ».
* 21 Action dont le libellé est modifié par rapport au PAP 2006 (« Promotion de l'emploi »).
* 22 Ce fonds peut garantir les prêts consentis par les guichets bancaires à vocation sociale, à des personnes physiques (chômeurs, Rmistes, travailleurs en reconversion) ou morales (associations, TPE, structures d'insertion...).
* 23 Ces crédits permettent, d'une part, le financement d'actions spécifiques et ponctuelles auprès d'organismes afin de les soutenir dans leurs initiatives en faveur de l'emploi, de la lutte contre la précarité et la promotion de l'emploi et, d'autre part, de financer les études réalisées par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).
* 24 Périmètres 2007 reconstitués par votre rapporteur spécial.
* 25 Hormis pour les ateliers chantiers d'insertion.
* 26 Dans le PAP 2006, il s'agit de l'objectif n° 7 du programme 102 « Accès et retour à l'emploi ».
* 27 La loi de règlement se trouve ainsi au coeur de la réforme budgétaire véhiculée par la LOLF.
* 28 Aucun indicateur ne comble ce vide dans le cadre du PLFSS 2007.
* 29 Sur la base de « lignes directrices intégrées » (LDI) déterminées en commun par les Etats membres sur proposition de la Commission Le Conseil européen de juin 2005 a approuvé les LDI pour la période 2005-2008.
* 30 Sous l'autorité du préfet de région, le SPE est assuré par les services de l'Etat, l'ANPE, l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), l'UNEDIC ainsi que le réseau des ASSEDIC. Les collectivités locales concourant au SPE, les missions locales et les Permanences accueil-information-orientation (PAIO) peuvent y participer.
* 31 Cette prise en charge a été présentée comme neutre pour le Fonds, car chaque aide versée est du même montant que celui de l'ASS qui aurait été versé si cette allocation n'avait pas été « activée » via un contrat d'avenir ou un RMA (infra).
* 32 Ce texte rénove le dispositif d'intéressement au retour à l'emploi pour les bénéficiaires du RMI, de l'API, de l'AAH et de l'ASS. Une nouvelle prime de 1000 euros est créée pour les bénéficiaires de minima sociaux reprenant un emploi d'une durée contractuelle d'au moins 78 heures par mois pendant 4 mois au minimum. Par ailleurs, il est créé une allocation forfaitaire mensuelle de 150 euros , versée après la période de cumul du salaire et du minimum social. Le versement de ces deux primes pour les bénéficiaires de l'ASS est à la charge du Fonds de solidarité. Pour les bénéficiaires de l'AAH, de l'API et du RMI, le versement des primes forfaitaires relève de la mission solidarité, et la charge de la prime à 1000 euros relève directement de la mission travail et emploi (infra).
* 33 L'allocation complémentaire est versée à des demandeurs d'emploi âgés de plus de 60 ans qui ne peuvent percevoir qu'une partie de leur pension de retraite parce qu'ils ont effectué une partie de leur carrière dans une profession pour laquelle le régime de retraite de base ne prévoit le versement des retraites qu'à partir de 65 ans.
* 34 Le Parcours personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) succède au PAP-ND (programme d'action personnalisé), avec notamment, suite à la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, à la convention d'assurance chômage du 18 janvier 2006 et à la convention tripartite Etat-ANPE-Unédic du 5 mai 2006 : la réforme du service public de l'emploi (et de ses acteurs mettant en oeuvre le PPAE), la mise en place d'un accompagnement renforcé (comprenant notamment le suivi mensuel personnalisé ) et la rénovation des droits et obligations des demandeurs d'emploi .
* 35 Cette nouvelle mesure, présentée le 31 août 2006, est destinée en priorité aux titulaires de CIVIS et aux demandeurs d'emploi non indemnisés.
* 36 Permanences accueil-information-orientation.
* 37 En conséquence de la loi relative à l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées n° 2005-102 du 11 février 2005.
* 38 Dispositifs cofinancés par l'Etat et du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) qui visent à favoriser l'emploi des personnes handicapées en coordonnant des initiatives locales.
* 39 « Dispositif qui est pour la première fois doté en LFI, accroissant ainsi la sincérité du budget voté » (réponse du ministère).
* 40 Opération nouvelle qui vise à accompagner des jeunes, notamment des diplômés issus des zones urbaines sensibles (ZUS), vers l'emploi.
* 41 L'Etat détient sur l'UNEDIC une créance de 1,22 milliard d'euros en application de l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC). L'article 31 du présent projet de loi de finances prévoit de céder cette créance au Fonds de solidarité. L'Etat permettrait donc à l'UNEDIC de s'acquitter, dès l'année prochaine, d'une partie de sa dette directement auprès du Fonds de solidarité. Un remboursement partiel est ainsi prévu à hauteur de 550 millions d'euros pour 2007.
* 42 En raison, notamment, de l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'ASS qu'explique, à titre principal, un effet de déversement lié au resserrement des conditions d'indemnisation de l'assurance chômage (résultant des conventions UNEDIC de décembre 2002 et décembre 2005).
* 43 Bleu « Travail et emploi » page 140.
* 44 Les projets sont d'abord instruits au niveau départemental. Les dossiers revêtus de l'avis des préfets de département sont transmis aux préfets de région qui arrêtent la liste des propositions qui leur semblent pertinentes.
* 45 Cf. programme 133 « Développement de l'emploi ».
* 46 Un article 58 bis rattaché aainsi été introduit en première délibération à l'Assemblée nationale.
* 47 Un indicateur de satisfaction des offres déposées à l'ANPE, susceptible de pousser l'ANPE à traiter en priorité les cas les plus faciles au détriment des personnes les plus éloignées de l'emploi, a ainsi été contrebalancé dans le PAP 2006 par l'indicateur « Taux de sorties durables (...) de la liste des demandeurs d'emploi 18 mois après leur inscription ».
* 48 Cf. décret n° 2005-915 du 2 août 2005 relatif au suivi de la recherche d'emploi.
* 49 Cet indicateur aurait souffert d'imperfections liées à la collecte des données. Aussi, pour mesurer les tensions sur la marché du travail, a-t-il été choisi de le remplacer par un indicateur intermédiaire décliné dans les budgets opérationnels de programme à savoir : «Taux de satisfaction des offres sur 6 métiers en tension ».
* 50 Cf. commentaire de l'article 3 du présent projet de loi de finances par M. Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances.
* 51 A l'exception de la Belgique et surtout du Danemark, où la « flexicurité » combine un marché du travail fluidifié et une amélioration de la protection économique des individus.
* 52 Action dont le libellé est modifié par rapport au PAP 2006 (« Anticipation des mutations et développement de la mobilité professionnelle »).
* 53 Action dont le libellé est simplifié par rapport au PAP 2006.
* 54 Action dont le libellé est simplifié par rapport au PAP 2006.
* 55 Allocations spéciales du Fonds national pour l'emploi.
* 56 Parallèlement, l'expérimentation d'un « contrat de transition professionnelle » (CTP) a été lancée en 2006 sur 7 bassins d'emploi, sur lesquels le CTP se substitue à la CRP. Le CTP est signé entre le salarié concerné et une filiale de l'AFPA spécialement créée à cet effet. L'expérimentation se poursuit en 2007.
* 57 La VAE permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue de l'obtention d'un diplôme ou d'un titre.
* 58 Cette dernière étape est financée par le renfort de la taxe d'apprentissage au travers d'une « contribution au développement de l'apprentissage » dont la montée en puissance, qui s'achève en 2007, avait été programmée par l'article 37 de la loi de finances pour 2005.
* 59 Les « remontées » de fonds de concours avaient fait l'objet d'une large surévaluation.
* 60 Hors dotation de décentralisation de l'apprentissage, réintroduite par l'Assemblée nationale.
* 61 La prévision de dépense s'en trouve diminuée d'un montant évalué à 73 millions d'euros.
* 62 Il s'agissait ici de rendre plus lisible l'objectif de certification visé par le ministère quelque soit le mode d'accès (VAE ou formation). Bien que ne faisant pas explicitement référence aux titres du ministère, l'intitulé de l'objectif 7 est décliné en 3 indicateurs qui concernent bien l'obtention du titre professionnel du ministère.
* 63 Seul figure le nombre d'entrées annuelles dans la justification au premier euro.
* 64 Constituent ainsi des « dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme », d'une part, l' « exonération de la participation des employeurs au financement des titres-restaurant » pour un montant de 200 millions d'euros et, d'autre part, le « taux de 5,5 % pour les recettes provenant de la fourniture des repas par les cantines d'entreprises ou d'administrations, ainsi que pour les repas livrés par des fournisseurs extérieurs aux cantines, scolaires et universitaires notamment, qui restent exonérées de TVA » pour un montant de 780 millions d'euros.
* 65 « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? », rapport d'information n° 220 (2004-2005) de Jean Arthuis, président, déposé le 2 mars 2005.
* 66 Chaque programme est décliné, au niveau régional, en budgets opérationnels de programmes qui regroupent la part des crédits d'un programme destinée à être mise en oeuvre dans la région. Ainsi, les directeurs régionaux disposent chacun de cinq « enveloppes » correspondant à chacun des programmes, ce qui permet de rapprocher la gestion des crédits du terrain.
* 67 Elle ne permet pas, au sein d'un programme, de redéployer les crédits vers des dépenses de personnels en cours d'année.
* 68 La Cour des comptes indique d'ailleurs que « les directions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estiment de façon empirique à environ 200 ETP la masse critique d'un BOP en matière de personnel, en deçà de laquelle il n'est pas possible de faire jouer de façon satisfaisante la fongibilité asymétrique ; il n'y aurait pas encore de notion de « masse critique » pour les crédits de paiement ».
* 69 Ces crédits permettent de réaliser des dépenses directes d'assistance techniques (achats, locations, prestations externes, marchés formalisés...) initiées par l'Etat au titre de projets cofinancés par l'Union européenne.
* 70 Cette précision est utile car une part très importante des crédits d'intervention transite par le CNASEA. Or, bien, que certains de ces crédits ne soient pas délégués, certains sont, en pratique, gérés de façon déconcentrée ; il en va notamment ainsi des contrats aidés : la proportion entre secteur marchand et non marchand est fixée par le SPE au niveau régional, après analyse des conditions particulières de chaque bassin d'emploi dans le cadre de la programmation nationale.