Mission

M. Adrien GOUTEYRON

III. LE PROGRAMME 185 : « RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE »

Les crédits du programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » représentent 490,2 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et en crédits de paiement, dont 89,9 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 1.290, contre 1.350 pour l'exercice 2006.

Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 185 font l'objet d'une prévision de 510.000 euros.

Le programme représente 21,5 % des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

A. LES FINALITÉS ET LES ACTIONS DU PROGRAMME

1. Les finalités

Le programme 185 a pour objet le service d'enseignement public français à l'étranger et la coopération avec les États membres de l'Union européenne et les grands pays industriels du monde développé. Il est consacré au renforcement de l'attractivité du territoire à travers nos filières d'enseignement supérieur, au développement de notre influence et à l'insertion de la recherche française dans les réseaux internationaux de pointe.

Il s'appuie sur six opérateurs : CulturesFrance (issue de la fusion entre l'AFAA (Association française d'action artistique) et l'ADPF (Association pour la diffusion de la pensée française)), l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT), le GIP FCI (Groupement d'intérêt Public France Coopération internationale), CampusFrance (Agence de promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques), EGIDE (Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux) et l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger) dont la dotation est passée en loi de finances initiale pour 2006 du programme 151 où elle était initialement inscrite au présent programme.

Comme l'an passé, le programme ne regroupe pas les crédits d'action culturelle des pays bénéficiant de l'aide publique au développement qui figurent au sein du programme 209 « solidarité à l'égard des pays en développement », en raison d'une vision quelque peu littérale de la liste des pays en développement établie par l'OCDE et qui veut que tout euro dépensé par le département dans un pays en développement constitue de l'aide au développement.

Par souci de cohérence, le programme 185 aurait pourtant vocation à regrouper l'ensemble des crédits d'action culturelle du Quai d'Orsay.

En pratique, les crédits d'action culturelle, notamment ceux octroyés aux opérateurs (AFAA et ADPF) par pays, sont ventilés entre les deux programmes, ce qui empêche tout redéploiement géographique des crédits d'action culturelle.

Le responsable du programme 185 est le directeur général de la coopération internationale et du développement, Mme Anne Gazeau-Secret, qui est par ailleurs responsable des programme 209 « Aide publique au développement » et 115 « Audiovisuel extérieur ».

2. La structuration en actions

Le programme est structuré en quatre actions, dont les deux premières se distinguent difficilement l'une de l'autre. Par ailleurs, on observe certains recoupements entre le programme 303 « Présidence française de l'Union européenne » et le présent programme, s'agissant du financement de la « saison européenne » de CulturesFrance, dont la clé de financement entre deux programmes, déjà contestable dans son principe, n'apparaît de surcroît pas clairement. Selon le commissariat de la saison européenne, le budget de la saison européenne s'établirait à 5 millions d'euros, dont 3,3 millions d'euros seraient financés par CulturesFrance, un complément de financement étant demandé au programme 303 qui fonctionnerait dès lors comme un guichet interne à l'administration française visant à la distribution de subventions, ce qui n'est pas sa vocation initiale . Les cofinancements entre programmes, pour une même opération, ont par ailleurs vocation à rester l'exception : ils ont un potentiel inflationniste non négligeable.

Action n° 1 : Animation du réseau ( 73 millions d'euros )

Cette action regroupe les activités transversales qui participent à la mise en oeuvre de la coopération et de l'action culturelles françaises dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle est le support d'une partie des crédits de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), pour la part affectée au présent programme et non au programme 209, de ceux du service de la stratégie, des moyens et de l'évaluation et de ceux des services de coopération et d'action culturelle (SCAC).

Action n° 2 : langue et culture française, diversité linguistique et culturelle ( 70,2 millions d'euros )

Cette action vise à promouvoir la langue et la culture françaises. Elle est gérée par la direction de l'action culturelle et du Français et celle de l'audiovisuel extérieur.

Elle concerne les actions assurant une audience accrue à la langue française dans et hors contexte scolaire et universitaire, dans les pays ne bénéficiant pas de l'aide au développement.

Action n° 3 : renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires (55,6 millions d'euros )

Cette action regroupe les activités menées par le ministère des affaires étrangères dans les domaines scientifiques, techniques et universitaires, dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle vise à renforcer l'attractivité de la France auprès des étudiants et des chercheurs étrangers, dans le contexte très concurrentiel de l'enseignement supérieur. Elle contribue à la valorisation de la science française et à affirmer son image hors de nos frontières.

L'action est gérée par la direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche, celle de la coopération technique et la mission pour la coopération non gouvernementale.

Action n° 4 : service public d'enseignement à l'étranger (291,3 millions d'euros 21 ( * ) )

Cette action est dédiée à l'Agence pour l'Enseignement français à l'étranger qui anime un réseau de 251 établissements, dont 73 en gestion directe et 178 conventionnés.

55 % de la dépense des coûts complets du présent programme est dévolue à l'AEFE, hors bourses.

Les autres actions sont d'un montant très limité, ce qui fonde la recommandation de votre rapporteur spécial d'augmenter la taille du présent programme en regroupant l'ensemble des crédits dédiés à l'action culturelle, y compris ceux inscrits aujourd'hui sur le programme 209.

Répartition du programme 185 par actions avant et après ventilation
des prestations d'appui du programme et des crédits polyvalents affectés
à d'autres missions 22 ( * )

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2008 « Action extérieure de l'Etat »

B. UNE MODERNISATION NÉCESSAIRE DE L'ACTION CULTURELLE À L'ÉTRANGER

1. Adapter les effectifs de la DGCID au rôle prépondérant pris par les opérateurs

Le programme 185 est l'un des 19 programmes du budget de l'Etat dont plus de 50 % de l'enveloppe est affecté aux opérateurs. Les opérateurs représentent, dans le présent programme, 61 % des crédits. Ce poids croissant des agences, à caractère notamment culturel, exige un nouveau rôle de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) , qui doit se transformer en administration d'état major. Elle n'a plus vocation à faire par elle-même, et doit réduire ses effectifs en conséquence. Les procédures liées à la programmation culturelle, demandées aux postes à l'étranger, apparaissent excessivement lourdes, dès lors que les outils informatiques mis à leur disposition apparaissent, de surcroît, particulièrement vétustes.

Les effectifs de cette direction générale restent importants. La programmation des effectifs en administration centrale pour l'exercice 2007 ne s'est d'ailleurs traduite que par une réduction de 3 ETPT pour les deux programmes de la DGCID (programme 185 et programme 209). On comptait 484 emplois à la DGCID en 2007, dont 149 au titre du programme 185, et 103 affectés au service des moyens et du réseau, ce qui apparaît important.

Effectifs de la DGCID en 2007

(en ETPT)

Direction

Total

P. 105

P. 185

P. 209

Délégation pour l'action extérieure des collectivités locales

10

10

Direction de la coopération culturelle et du Français

73

34

39

Direction générale

26

2

10

14

Direction de la coopération scientifique et universitaire

72

27

45

Direction de l'audiovisuel extérieur

48

31

17

Direction des politiques du développement

131

8

123

Mission d'appui à l'action internationale
des organisations non gouvernementales

21

1

20

Service des moyens et du réseau

103

38

65

Total

484

2

149

333

Source : ministère des affaires étrangères

En comparaison, le réseau culturel à l'étranger regroupe 7.794 agents, y compris 4.174 recrutés locaux : ce sont ces personnes qui constituent la « force vive » de l'action culturelle à l'étranger et de la coopération. Le ratio administration centrale/expatriés paraît supérieur aux ratios habituels. Surtout, il convient de prendre en compte les effectifs des opérateurs, désormais très nombreux : ceci conduit à penser que des doublons existent entre les opérateurs et la DGCID, d'autant que certains agents des opérateurs sont rémunérés par le programme 185.

Effectifs des opérateurs de la DGCID en 2007

France coopération internationale

26

CulturesFrance

105

AEFE

6.556

Association française des volontaires du progrès

50

CampusFrance

35

Egide

221

Agence française de développement

1.412

Source : ministère des affaires étrangères

2. Une action du réseau culturel à l'étranger plus lisible, sous le label de l'Alliance française

Votre rapporteur spécial a suivi avec attention la constitution d'une fondation reconnue d'utilité publique dédiée au développement des alliances française à l'étranger, en incitant le gouvernement à la doter à hauteur de 2 millions d'euros. Elle a permis de séparer l'Alliance de Paris en deux entités juridiquement distinctes, l'une dédiée aux cours de français dispensés dans la capitale, l'autre correspondant à la tête de réseau des Alliances dans le monde, qui pourrait se consacrer, de manière plus active qu'aujourd'hui, au rayonnement de la langue française.

S'agissant de la structure ayant vocation à animer le réseau des Alliances dans le monde entier, le statut retenu est celui d'une fondation reconnue d'utilité publique.

Dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, qui se préoccupe notamment de notre action culturelle à l'étranger, votre rapporteur spécial souhaite faire valoir sa position de principe, dans le cadre d'un travail qu'il mène aujourd'hui sur ce sujet, et qui le conduit à mener des contrôles sur pièces et sur place à l'étranger : la lisibilité du réseau culturel à l'étranger passe par la labellisation de l'ensemble des établissements sous la dénomination « Alliance française » . Pour votre rapporteur spécial, notre politique culturelle à l'étranger, et en particulier son développement, doivent mettre en valeur l'originalité de notre réseau d'alliances , dont la structure associative permet une immersion réelle dans le tissu culturel, et des partenariats locaux permettant d'échapper à une logique franco-française. Il recommande d'éviter de succomber à la création d'un « Goethe institut » à la française qui risquerait de devenir une machine administrative lourde, coûteuse et centralisée. S'il ne s'agit pas de remettre en cause les centres culturels existants, même si des doublons subsistent ça et là, le modèle « Alliance française » paraît de nature, selon votre rapporteur spécial, à favoriser une progression des actions linguistiques et artistiques, ainsi qu'un développement géographique, à coûts budgétaires maîtrisés. Il convient par exemple de comparer les coûts salariaux des alliances par rapport à ceux des centres culturels pour se rendre compte de l'intérêt au moins budgétaire du premier modèle.

La fondation de l'Alliance française, qui mêle initiative privée et action publique , paraît susceptible d'animer efficacement le réseau culturel à l'étranger avec efficacité, le cas échéant en reprenant la diffusion des produits culturels de CulturesFrance, ou en travaillant en synergie avec cet opérateur.

En 2006, on comptait 796 alliances françaises présentes dans 133 pays et assurant un enseignement du français à destination de 441.178 étudiants, pour une subvention du ministère des affaires étrangères de 14,06 millions d'euros, soit 32 euros par étudiant , compte non tenu bien entendu des actions culturelles menées en parallèle.

3. La « quadrature du cercle » de l'AEFE

Le programme 185 financerait l'agence de l'enseignement français à l'étranger en 2008 à hauteur de 291,3 millions d'euros au titre de la subvention pour charge de service public, à laquelle il convient d'ajouter une subvention dédiée aux bourses versées aux élèves français de 66,96 millions d'euros, inscrits sur le programme 151. Par cohérence, votre rapporteur spécial souhaite faire une analyse globale de la situation de l'agence. Celle-ci a la responsabilité de 253 (73 établissements en gestion directe + 180 conventionnés) des 451 établissements et lycées français à l'étranger. Les établissements liés à l'AEFE scolarisent 166.000 élèves, dont 53,9 % d'étrangers.

En apparence, la situation budgétaire de l'AEFE s'améliore, puisque la subvention globale passe de 329,71 millions d'euros en 2007 à 358,26 millions d'euros en 2008. Cette augmentation prend en compte des moyens additionnels (+ 8,54 millions d'euros) qui doivent participer au financement de la politique immobilière de l'agence. Par ailleurs, sur le programme 151, figurent 20 millions d'euros supplémentaires pour mettre en oeuvre un engagement du Président de la République relatif à la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger. Applicable à la rentrée 2007 aux classes de terminale, elle devrait être élargie en septembre 2008 aux classes de première, puis en 2009 aux classes de seconde.

La prise en charge de ces trois classes par le budget de l'Etat représenterait en année pleine 47,9 millions d'euros , sur la base du nombre d'élèves inscrits à la rentrée 2007.

Cette mesure prend assurément en considération les conditions d'existence des familles françaises à l'étranger, qui bénéficient de moins en moins d'un statut privilégié d'expatrié, alors que les frais de scolarité ont pu croître de manière significative. La part des ressources propres dans les établissements français à l'étranger était en 2007 de 62,1 %, contre 59,5 % en 2005. Face à cette situation, l'Etat dépensait toutefois déjà en 2007 46,96 millions d'euros au titre des bourses sur critères sociaux.

Les frais de scolarité seront remboursés quel que soit le revenu des parents et quel que soit le statut de l'établissement , qu'il soit en gestion directe (l'équivalent d'un lycée « public »), conventionné ou même homologué, au motif que les parents ne peuvent choisir le statut de leur établissement dans des villes où il n'existe qu'un seul établissement d'enseignement français. Ceci signifie néanmoins que des frais de scolarité d'établissements privés, d'un montant parfois très élevé, seront pris en charge par l'Etat.

Les dix lycées français dont les frais de scolarité pris en charge sont les plus élevés

Nom du lycée

Statut

Ville

Frais de scolarité annuels

Lycée international franco-américain

Hors réseau

San Francisco

16.801

Ecole internationale des Nations unies (UNIS)

Hors réseau

New-York

16.497

Ecole franco-américaine de New York

Hors réseau

Mamaroneck

15.635

Lycée français

Hors réseau

New-York

15.327

Ecole bilingue (Toronto French School)

Hors réseau

Toronto

14.915

Lyceum Kennedy

Hors réseau

New-York

14.799

Ecole bilingue Arlington-Cambridge

Hors réseau

Cambridge

14.337

Lycée français La Pérouse

Conventionné

San Francisco

12.941

Section française d'Awty International School

Hors réseau

Houston

11.911

Le lycée français

Hors réseau

Los Angeles

11.468

Source : AEFE

Votre rapporteur général partage l'esprit d'une mesure qui doit permettre aux familles résidant à l'étranger de bénéficier de droits semblables à ceux des familles résidant en France . De ce point de vue, il lui paraît compréhensible que la prise en charge par l'Etat ne dépende pas du revenu. En revanche, considérant que la mesure incitera de nombreuses familles françaises à demander l'inscription dans des établissements français, votre rapporteur spécial est attentif à la nécessaire maîtrise budgétaire de l'enveloppe allouée à cette mesure , afin que, au sein des dépenses contraintes de la mission « Action extérieure de l'Etat », la dotation ne remette pas en cause d'autres actions tout aussi nécessaires, et en tout premier lieu l'investissement immobilier de l'AEFE. Il souligne les effets d'aubaine possibles d'une mesure qui dispensera peut-être certaines entreprises de prendre en charge les frais de scolarité des enfants de leurs cadres expatriés comme elles peuvent parfois en avoir l'habitude.

Votre rapporteur spécial note que les établissements dont les frais de scolarité représentent plus de 3.700 euros annuels représentent 38,15 % des élèves scolarisés à l'étranger, mais 66,15 % du montant financier de la prise en charge. Il souligne surtout que la prise en charge des frais de scolarité des dix établissements français les plus coûteux , dont la liste figure ci-dessus, représente 5,8 millions d'euros . Il n'invite pas à prendre en considération le revenu pour la prise en charge des frais de scolarité, mais en revanche à plafonner la prise en charge des frais de scolarité en fonction d'un certain montant , qui pourrait varier selon les régions du monde, afin de prendre en compte les coûts de la vie. Ceci permettrait également de « dissuader » les établissements privés hors réseau de pratiquer des augmentations de tarif sans aucun contrôle possible de l'AEFE, qui seraient d'autant mieux acceptées par les parents qu'elle sera financée par l'Etat.

Ainsi, la mesure hautement souhaitable du Président de la République illustre la « quadrature du cercle » à laquelle est confrontée l'AEFE :

- être à la fois un service public de l'enseignement pour les Français de l'étranger et un vecteur de rayonnement culturel, sans que ces deux missions se « cannibalisent » ;

- développer l'offre de lycées à moyens budgétaires limités, avec un fonds de roulement très faible ;

- investir et rénover le patrimoine immobilier en sachant que le relèvement des frais de scolarité nécessaire à l'équilibre du projet sera dorénavant prélevé pour une part sur le budget de l'Etat.

Evolution du fonds de roulement de l'AEFE

(en millions d'euros)

Source : ministère des affaires étrangères

Il convient désormais d'être très attentif à l'évolution du fonds de roulement de l'agence , qui sera tombé au 31 décembre 2007 à 23 jours, ce qui est notoirement insuffisant. Si entre 2005 et 2006, le prélèvement sur le fonds de roulement a essentiellement financé des opérations immobilières programmées dans les établissements (achats à Munich et Ho Chi Minh Ville, travaux à Bruxelles, soit pour ces trois opérations un montant de 17,33 millions d'euros), il n'en a pas été de même entre 2006 et 2007 : 10,5 millions d'euros seraient prélevés au titre du fonctionnement et 17,4 millions d'euros au titre de l'investissement.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 185 « rayonnement culturel et scientifique »

- Votre rapporteur spécial regrette la vision quelque peu littérale de la liste des pays en développement établie par l'OCDE et qui veut que tout euro dépensé par le département dans un pays en développement constitue de l'aide au développement. Il propose l'intégration de l'action « affirmation de la dimension culturelle du développement » du programme 209 dans le programme 185 .

- La lisibilité du réseau culturel à l'étranger passe par la labellisation de l'ensemble des établissements sous la dénomination « Alliance française ». Plus généralement, votre rapporteur spécial souligne la nécessité d'une politique culturelle à l'étranger fondée sur l'originalité de notre modèle d'alliances , dont la structure associative permet une immersion réelle dans le tissu culturel, plutôt que de succomber à la création d'un « Goethe institut » à la française qui risquerait de venir une machine administrative lourde et centralisée. Le modèle « Alliance française » paraît de nature, selon votre rapporteur spécial, à favoriser une progression des actions linguistiques et artistiques, ainsi qu'un développement géographique, à coûts budgétaires maîtrisés . La fondation de l'Alliance française, qui mêle initiative privée et action publique, paraît susceptible d'animer efficacement le réseau culturel à l'étranger avec efficacité, le cas échéant en reprenant la diffusion des produits culturels de CulturesFrance, ou en travaillant en synergie avec cet opérateur.

- L'AEFE est confrontée à une véritable quadrature du cercle , entre volonté de développer ses établissements, nécessité d'investir dans son patrimoine immobilier et diminution du fonds de roulement, entre outil de rayonnement culturel et scolarisation des enfants français, entre prise en charge des frais de scolarité au lycée et maîtrise budgétaire, et enfin sur ce sujet entre la nécessaire égalité de traitement des familles en France et à l'étranger et le risque d'une hausse des frais de scolarité des établissements conventionnés ou homologuée, qui peuvent atteindre 16.000 euros par an, financée par le contribuable. Il recommande un plafonnement de la prise en charge des frais de scolarité, fixé par grande région du monde, prenant en compte les coûts de la vie.

- Les opérateurs représentent dans le présent programme 61 % des crédits. Ce poids croissant des agences, à caractère notamment culturel, exige un nouveau rôle de la DGCID , qui doit se transformer en administration d'état major, et n'a plus vocation à faire par elle-même, et doit réduire ses effectifs en conséquence.

- CulturesFrance a mis en oeuvre avec fidélité les préconisations de votre rapporteur spécial dans son rapport de contrôle, ce dont il se félicite. En particuliers, les gains de productivité, liés à la suppression de 15 emplois, sont au rendez-vous.

* 21 Les bourses et la prise en charge des frais de scolarité figurent sur le programme 151.

* 22 En logique analytique, le programme bénéficie de crédits, au prorata du poids budgétaire du programme et des ETPT, de l'action soutien du programme 105. Au sein du programme, les crédits de l'action « animation du réseau » sont ventilés selon une clé de répartition sur laquelle le ministère des affaires étrangères lui-même exprime des réserves.