Mission

M. Michel Charasse

SECTION II. L'AIDE PUBLIQUE FRANÇAISE AU DÉVELOPPEMENT,
UN PÉRIMÈTRE PLUS VASTE QUE LA MISSION BUDGÉTAIRE

I. ÉVOLUTION RÉCENTE DE L'APD FRANÇAISE ET PERSPECTIVES POUR 2008

A. UN COUP D'ARRÊT À L'EFFORT DE PROGRESSION DE L'AIDE

Entre 2000 et 2006, l'APD française globale (donc en incluant l'aide apportée aux collectivités d'outre-mer à statut particulier) a progressé de près 90 % pour s'établir à 8.446 millions d'euros, soit 0,47 % du RNB. Par rapport à 2005, l'année 2006 a en particulier été marquée par le maintien des allègements de dette à un très haut niveau (près du tiers de l'aide) et une diminution prononcée (- 29,3 %) des contributions aux fonds multilatéraux.

Pour la première fois depuis sept ans, les estimations en exécution pour 2007 prévoient une diminution de l'APD à hauteur de 605 millions d'euros , essentiellement en raison de la forte baisse des allègements de dettes et de l'aide-programme, pour une part du RNB qui passerait de 0,47 % à 0,42 %. Ces estimations se révèlent inférieures de plus de 1,3 milliard d'euros aux prévisions qui figuraient dans le document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances pour 2007. L'objectif d'une aide se situant à 0,50 % du RNB en 2007 ne sera donc pas tenu ; en outre le second objectif de 0,7 % du RNB a été reporté à des temps plus lointains ( 2015 au lieu de 2012 ), renforçant les incertitudes sur sa réalisation.

L'évolution escomptée en 2008 (cf. tableau ci-après) table sur une progression de 931 millions d'euros , principalement au profit de l'aide bilatérale, pour atteindre un ratio de 0,45 % du RNB (0,46 % en incluant la contribution internationale sur les billets d'avion), ce qui ne permettrait toujours pas d'atteindre l'objectif annoncé en 2002. Les refinancements et allègements de dette augmenteraient de 56 % et l'aide-projet de 21 %.

La fiabilité de ces prévisions est toutefois fortement sujette à caution , compte tenu des écarts constatés dans le passé entre prévision et exécution, en particulier en 2007, et rien ne garantit que ce ratio de 0,45 % sera effectivement atteint, d'autant qu'il repose notamment sur des prévisions d'annulations et de refinancements massifs de dette au profit de la République démocratique du Congo et de la Côte d'Ivoire , dont le caractère reste hautement aléatoire 5 ( * ) .

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette évolution - certes liée à des contraintes budgétaires majeures - qui confirme ses inquiétudes de la fin 2006, comme la difficulté pour le budget de l'Etat de « tenir la distance » et de respecter des engagements sur le long terme. Avec la diminution progressive des allègements de dette et l'essoufflement des annonces des bailleurs internationaux, la capacité de la France à se positionner et à demeurer l'un des leaders mondiaux de l'aide éprouve ses limites.

Evolution de l'effort français d'aide publique au développement (au sens du CAD) depuis 2000

(en millions d'euros)

2000

2006

PLF 2007

2007 (1)

PLF

2008

Part de l'APD 2008

Evolution

2007/2008

1. Aide bilatérale (dont outre-mer) (2)

3.069

6.310

6.173

5.191

6.052

69 %

861

16,6 %

Coopération technique (3)

N.D.

2.235

1.949

2.254

2.244

25,6 %

-10

-0,4 %

Aide-projet (AFD + FSP) (4)

N.D.

345

664

583

706

8 %

123

21,1 %

Dont : - FSP (CP)

N.D.

149,5

172,7

164,1

132

1,5 %

-32,1

-19,6 %

- Collectivités territoriales

N.D.

54

61

60

61

0,7 %

1

1,7 %

Aide-programme

N.D.

244

612

201

200

2,3 %

-1

N.S.

Dont ajustement structurel AFD

N.D.

-80

236

-80

-60

N.S.

N.S.

N.S.

Allègements et refinancements de dettes

520

2.703

2.142

1.288

2.020

23 %

732

56,8 %

Dont - Coface

294

2.029

1.265

917

655

7,6 %

-262

-28,6 %

- Compte de consolidation

N.D.

776

761

178

795

9,1 %

617

x 3,5

Divers (5)

N.D.

783

806

865

882

10,1 %

17

2 %

Dont Mayotte et Wallis-et-Futuna

168

226

229

345

351

4 % %

6

1,7 %

2. Aide multilatérale

1.384

2.136

3.007

2.650

2.720

31 %

70

2,6 %

Dont : - Aide européenne

859

1.544

1.592

1.501

1.592

18,1 %

91

6,1 %

dont FED

N.D.

663

692

696

725

8,3 %

29

4,2 %

- Institutions et fonds multilatéraux

525

592

1.415

1.149

1.128

12,9 %

-21

-1,8 %

Total APD

4.453

8.446

9.181

7.841

8.772

100 %

931

11,9 %

Contribution sur billets d'avion (CIS)

0

45

200

170

170

APD (CIS inclus) rapportée au RNB

0,32 %

0,47 %

0,50 %

0,43 %

0,46 %

(1) : Prévision d'exécution à fin septembre 2007. Chiffres également provisoires pour l'exercice 2006.

(2) : Les crédits aux collectivités d'outre-mer à statut particulier sont ventilés à hauteur de 50 % sur la coopération technique, d'environ 30% sur l'aide programme et de 20 % sur l'aide projet.

(3) : Les dépenses de coopération technique relèvent essentiellement du MAEE. Elles recouvrent les dépenses d'assistance technique, les bourses d'études, les missions d'experts et les coûts des établissements culturels.

(4) : l'augmentation de l'aide-projet est principalement liée à l'accroissement des prêts de l'AFD.

(5) : La rubrique « Divers » comprend les coûts administratifs, les dépenses d'aide aux réfugiés (estimation de 439,7 millions d'euros en 2008), et certaines dépenses éligibles à l'APD afférentes aux opérations extérieures de l'armée française (environ 71 millions d'euros en 2008).

Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » annexé au projet de loi de finances pour 2008 et ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Outre le caractère contestable de l'inscription de certaines dépenses en APD (cf. infra ), deux conditions paraissent aujourd'hui réunies pour que la France dévie durablement de sa trajectoire d'augmentation de l'APD à l'horizon 2012-2015, avec l'achèvement progressif des initiatives d'annulation de la dette et la probable érosion à moyen terme de l'effet de levier des prêts de l'AFD, qui génèrent aujourd'hui un flux d'aide positif pour un coût budgétaire limité, mais constitueront des flux nets négatifs au moment des remboursements.

B. UNE AIDE EN PARTIE ARTIFICIELLE ?

Outre sa diminution récente, notre APD est loin de se traduire intégralement par des actions de coopération sur le terrain et clairement identifiées comme françaises , si l'on considère les éléments suivants pour 2008 :

- après avoir connu une forte augmentation pendant 10 ans, l'aide multilatérale se stabilise à un haut niveau et représenterait plus du tiers de l'APD en 2007 et 31 % en 2008 ;

Part de l'aide multilatérale et des allègements de dette dans l'effort français d'APD

1996

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Part de l'aide multilatérale

23 %

31 %

38 %

34 %

28 %

34 %

28 %

25 %

34 %

31 %

Part des allègements de dette (aide bilatérale)

13 %

12 %

10 %

20 %

29 %

21 %

33 %

32 %

16 %

23 %

Part du multilatéral dans l'APD hors allègements de dette

26 %

35 %

42 %

42 %

39 %

43 %

44 %

37 %

40 %

40 %

N.B : prévisions pour 2007 et 2008.

Source : document de politique transversale

- l'aide aux deux collectivités d'outre-mer ( Mayotte et Wallis-et-Futuna ) comptabilisée en APD connaît une forte progression (+ 55 % par rapport à 2006) mais ne correspond pas à l'acception commune de l'aide au développement, qui concerne les Etats étrangers ;

- les refinancements et annulations de dette représenteraient encore près du quart de l'aide , après que leur montant en 2007 se révèle nettement inférieur aux prévisions (soit une évolution inverse à celle de 2006). Ce canal d'aide relève de mesures macroéconomiques (à l'exception des contrats de désendettement-développement prenant la forme d'une aide-programme) et laisse planer le doute sur leur remplacement à moyen terme ;

- l'écolage et l'aide aux réfugiés , constatés ex post , représenteraient 1,29 milliard d'euros en 2008, soit 14,7 % de l'APD globale , mais ne se traduisent pas par une aide sur le terrain et leur comptabilisation en APD , dont les modalités ne sont d'ailleurs pas explicitées dans le document de politique transversale, sont contestables. Ces deux composantes font figure de variable d'ajustement commode pour afficher un volume « décent » d'APD. Les critiques déjà formulées par votre rapporteur spécial sur les imprécisions méthodologiques, les graves lacunes de l'information du Parlement et l'absence de cadre stratégique demeurent valables.

C. VENTILATION SECTORIELLE ET GÉOGRAPHIQUE

Ainsi que l'illustrent les tableaux ci-après, la France a consacré en 2006 les deux tiers de son APD à l'Afrique dont 57 % à l'Afrique subsaharienne, conformément aux orientations fixées par le CICID.

APD de la France par type d'activité (prévisions pour 2007-2008)

(en millions d'euros)

Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2008

Répartition de l'aide française bilatérale brute par groupe de revenu en 2005

(en millions de dollars)

Pays les moins avancés (PMA)

2.004

26,4 %

Pays à faible revenu (PFR)

2.010

26,4 %

Revenus intermédiaires tranche inférieure (PRITI)

1.910

25,1 %

Revenus intermédiaires tranche supérieure (PRITS)

584

7,7 %

Non ventilés

1.094

14,4 %

Total aide bilatérale pays APD

7.602

100 %

Source : CAD, OCDE

Ventilation géographique de l'aide française en 2006

Afrique subsaharienne

Afrique du nord

Moyen-Orient

Europe

Extrême Orient

Asie du sud

Amérique latine

Océanie

Non spécifié

57 %

9 %

12 %

4 %

6 %

1 %

4 %

1 %

6 %

Source : document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2008

Les dix principaux pays bénéficiaires de l'APD bilatérale française en 2006

(en millions d'euros)

Nigeria

1.620

Algérie

166

Irak

615

Tunisie

162

Maroc

235

Vietnam

122

Sénégal

221

Afrique du Sud

117

Cameroun

198

Chine

109

Source : document de politique transversale

* 5 Prévues pour mi 2006, puis fin 2006, puis pour l'année 2007, ces annulations ne sont toujours pas intervenues du fait de l'absence d'accord avec le FMI.