Mission

M. Gérard Longuet

CHAPITRE I : LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL

- La conduite de différents audits de modernisation depuis 2005 et le lancement de la révision générale des politiques publiques en juin 2007, constituent des leviers d'une nouvelle réflexion managériale, dont l'appropriation représente un défi certain pour l'éducation nationale, environnement pédagogique centré sur la réussite des élèves.

- Le PLF 2008, tout comme la rentrée scolaire, témoignent d'évolutions dont votre rapporteur spécial se félicite, dans la mesure où elles sont de nature à apporter plus de souplesse et de réactivité au système . Il s'agit, notamment, de la suppression progressive de la carte scolaire, de l'amorce d'une réflexion concernant les rythmes scolaires hebdomadaires et annuels, de la mobilisation accrue des personnels, du renforcement de l'accompagnement personnalisé des élèves.

- Trois sujets nécessitent toutefois d'être clarifiés : Quels sont les objectifs du système scolaire en termes d'organisation ? Quelle peut être la revalorisation financière de la fonction enseignante, prévue dans le cadre des travaux de la « commission Pochard », compte tenu de la faiblesse de la provision prévue dans le PLF 2008 ? Le travail d'audit engagé depuis 2005 est-il correctement valorisé ?

- Votre rapporteur spécial souligne l'importance des dépenses de personnel, dont la lisibilité budgétaire est toutefois perturbée par la ventilation de certaines dépenses entre le titre 2 (dépenses de personnel) et le titre 6 (dépenses d'intervention ).

- Il remarque également que l'évolution du plafond d'emplois renseigne de manière insatisfaisante le nombre de personnels concourant effectivement au service public de l'éducation, ce plafond ne comprenant désormais ni les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), ni les personnels de surveillance.

- Le schéma d'emploi de la mission pour 2008 prévoit la suppression de 11.200 postes pour l'éducation nationale à la rentrée 2008. Il convient toutefois de souligner que certains postes ont été remplacés par des heures supplémentaires ce qui, pour les élèves, se traduit par un accompagnement différent mais non restreint.

- S'agissant de la performance, votre rapporteur spécial regrette, d'une part, que les indicateurs concernant la performance éducative (notamment l'acquisition du socle de compétences) ne soient toujours pas renseignés, et d'autre part, que les performances enseignement public/enseignement privé ne puissent pas être comparées compte tenu du champ identique des indicateurs.

La mission « Enseignement scolaire » représente, au sein du projet de loi de finances pour 2008, 21,8 % des crédits de paiement du budget général et 46,3 % des emplois autorisés .

A périmètre constant, le budget de la mission augmenterait en 2008 de 1,17 milliard d'euros, soit 2,03 %. Deux mesures importantes doivent en effet être « neutralisées » : la poursuite de la décentralisation des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), et la constitution d'un ministère de la recherche de plein exercice.

A. L'ÉDUCATION NATIONALE, UNE POLITIQUE PUBLIQUE SOUMISE AUX MÊMES EXIGENCES D'EFFICACITÉ ET D'EFFICIENCE QUE LES AUTRES POLITIQUES PUBLIQUES

La noblesse des objectifs poursuivis par la mission « Enseignement scolaire » est régulièrement affirmée, comme en témoigne la lettre du Président de la République adressée à l'ensemble des éducateurs en début d'année scolaire 2007-2008.

Parallèlement, la remise en cause du système éducatif est récurrente. Elle a, ces dernières années, pris une tournure particulière avec la généralisation du débat sur la performance des politiques publiques, et la substitution d'une logique de résultats, s'appuyant sur des objectifs prédéfinis, à une logique de moyens.

Les performances des élèves français, jugées moyennes voire médiocres par de nombreuses études, ont été soulignées, soulevant des questions d'efficience des dépenses éducatives, mais également des questions structurelles concernant l'organisation de l'enseignement scolaire en France. La conduite de différents audits de modernisation depuis 2005 et le lancement de la révision générale des politiques publiques en juin 2007, constituent des leviers de cette nouvelle réflexion managériale, dont l'appropriation représente un défi certain pour l'éducation nationale, environnement pédagogique centré sur la réussite des élèves.

Le colloque « Lolf et établissement scolaire », organisé par votre commission, celle des affaires culturelles et le ministère de l'éducation nationale en mars 2007 au Sénat ^{1 ( * )} , a souligné les enjeux et les difficultés de la diffusion des principes de gestion consacrés par la Lolf au sein de l'éducation nationale. En effet, il ne s'agit pas seulement de revoir ou d'adapter le fonctionnement d'une administration centrale, mais de mobiliser l'ensemble des acteurs qui mettent en oeuvre la politique éducative, ce qui représente pas moins de 67.600 écoles, collèges et lycées rassemblant plus d'un million de personnels face à 12 millions d'élèves.

B. LES ÉVOLUTIONS POSITIVES DE LA RENTRÉE SCOLAIRE 2007 ET DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

1. L'assouplissement de la carte scolaire et la confirmation de sa suppression à l'horizon 2010

La disparition progressive de la carte scolaire , c'est-à-dire l'affectation d'un élève dans un collège ou un lycée correspondant à son lieu de résidence , a été engagée dans les collèges et les lycées au mois de juin 2007. Cette première étape a consisté à accorder, dans la limite des capacités d'accueil des établissements, un délai supplémentaire aux familles souhaitant demander une inscription hors secteur. 13.500 familles ont utilisé ce délai, 77 % des demandes ont reçu un avis favorable pour l'entrée en sixième et 67 % pour l'entrée en seconde. Lorsque la capacité d'accueil ne permettait pas d'accepter toutes les demandes de dérogation pour l'inscription dans un établissement situé hors secteur, ces demandes ont été examinées en fonction de critères prioritaires ^{2 ( * )} .

La diversité sociale semble avoir bénéficié de ce mouvement puisqu'à Paris, le rectorat a indiqué que 82 % des demandes répondant à des critères sociaux ont été acceptées. Au total, cette année, 77 % des demandes ont été satisfaites au niveau du collège et 70 % au niveau du lycée, soit 8 à 10 points de plus que l'année dernière. Le ministère entend doubler le nombre d'élèves bénéficiant d'une dérogation à la rentrée 2008, grâce notamment à une campagne de sensibilisation.

Comme il avait eu l'occasion de le souligner dans son précédent rapport budgétaire, votre rapporteur spécial estime que la suppression de la carte scolaire est porteuse d'une rénovation profonde du système scolaire , dans la mesure où elle conduit d'une part à placer nécessairement les établissements d'enseignement et leur projet éducatif au coeur du système scolaire, et d'autre part, à mettre en place une évaluation pertinente des actions menées par les équipes pédagogiques.

La suppression de la carte scolaire, prévue en 2010, ne doit pas au demeurant conduire à désorganiser les établissements . Le ministère, dans les réponses adressées à votre rapporteur a ainsi indiqué que  « Les établissements qui perdront des élèves en raison de la suppression de la carte scolaire, conserveront leurs moyens et les mobiliseront pour améliorer la réussite de leurs élèves , par exemple au travers de projets personnalisés de réussite éducative. ».

Par ailleurs, votre rapporteur spécial estime que la suppression de la carte scolaire en milieu rural devrait être l'objet d'une plus grande réflexion , dans la mesure où les équilibres entre les enseignements relevant de la carte scolaire et ceux hors périmètre sont plus précaires et participent d'une vision plus globale de l'aménagement de ces territoires.

2. L'amorce d'une réflexion concernant les rythmes scolaires hebdomadaires et annuels

Votre rapporteur spécial se félicite également des premières annonces qui ont été faites concernant les rythmes hebdomadaires et annuels des élèves.

En effet, de nombreuses études de comparaison internationale ont souligné que les élèves français recevaient davantage d'heures de cours que leurs homologues européens à l'école primaire et au collège.

Ainsi, en primaire les écoliers français effectuent 26 heures par semaine , soit 958 heures de classe par an, contre 800 en moyenne dans les autres pays européens. Au lycée, les lycéens effectueraient 45 heures de cours par semaine contre 36 pour leurs collègues européens. Cette différence s'explique, notamment, par le nombre très important d'options en France.

Ces heures supplémentaires n'entraînent pas pour autant de meilleurs résultats scolaires comme le démontre régulièrement les résultats de l'enquête PISA.

a) La suppression du samedi matin

L'annonce de la suppression de l'école le samedi matin, pour le primaire à la rentrée 2008, puis au collège et au lycée à la rentrée 2009, apparaît positive pour plusieurs raisons :

- la diminution des heures de cours ne semble pas devoir préjudicier aux élèves si l'on s'appuie sur les comparaisons internationales ;

- cette diminution peut permettre la mise en place de dispositifs d'accompagnement des élèves en dégageant des moyens importants.

Si votre rapporteur spécial se félicite de la suppression du samedi matin à l'école primaire dès la rentrée prochaine, il aurait toutefois souhaité avoir davantage de précisions concernant l'utilisation des heures d'enseignement ainsi dégagées.

Le ministère de l'éducation nationale a annoncé que ces heures devaient servir à l'accompagnement des élèves en difficulté, notamment dans le cadre de cours de soutien répartis pendant la semaine. Les documents budgétaires ne donnent aucune indication puisque cette annonce n'a pas été intégrée dans le schéma budgétaire de la rentrée 2008. Or les chiffres ne sont pas insignifiants : cette suppression devrait « libérer » 13 millions d'heures pour les écoliers, 720.000 heures pour les professeurs des écoles, soit un montant de 26 millions d'euros.

A l'heure où l'on s'attache à répondre au plus près aux besoins des élèves par des encadrements spécifiques, la diminution de principe des heures hebdomadaires apparaît comme un puissant levier de réallocation et de rationalisation des moyens, qui devra faire l'objet d'une attention particulière, notamment dans le cadre de sa généralisation à l'enseignement secondaire.

b) L'optimisation du mois de juin au lycée

Suite aux réflexions engagées concernant l'organisation matérielle du baccalauréat, une expérience est menée cette année dans cinq académies ^{3 ( * )} , afin de limiter l'impact du déroulement des épreuves sur les élèves de première et de seconde .

En effet, ces élèves bénéficient bien souvent de vacances anticipées, compte tenu de la réquisition des salles de classes pour les épreuves du baccalauréat. L'expérience devrait donc conduire à prévoir certaines épreuves hors des lycées, dans les gymnases ou les amphithéâtres des universités par exemple.

La perte du mois de juin n'est pas anodine. D'une part, elle contraint les enseignants à dispenser leurs programmes sur 9 mois au lieu de 10. D'autre part, d'un point de vue gestionnaire, et selon les informations du ministère, elle représenterait sur l'année trois heures de cours en moins par semaine.

Votre rapporteur spécial partage pleinement cette approche, qui permettrait d'équilibrer l'année scolaire mais aussi les rythmes hebdomadaires. En effet, si elle devait être généralisée, cette mesure serait à mettre en relation avec la suppression du samedi au collège et au lycée annoncée pour 2009.

3. Les efforts du PLF 2008 en matière de maîtrise et de mobilisation des personnels

Ces dernières années, plusieurs études et enquêtes ont souligné des défaillances précises concernant la gestion des personnels de l'éducation nationale, et notamment l'existence d'une « académie fictive » constituées d'environ 32.000 enseignants sans classe et sans activités pédagogiques.

a) La rationalisation de certaines catégories d'emplois

Votre rapporteur spécial constate, avec satisfaction, que le projet de budget poursuit les efforts de rationalisation de certaines catégories d'emplois.

Ainsi, la rationalisation des emplois administratifs est prolongée par le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, soit la suppression à la rentrée 2008, de 1.000 emplois. Ces non-renouvellements sont accompagnés par des mesures de réorganisation et de simplification administratives ainsi que par l'extension de l'informatisation de la paye et de la fonction financière.

S'agissant des emplois d'enseignants, le projet de budget propose de porter l'effort sur la gestion du potentiel d'enseignants , à savoir une résorption des surnombres disciplinaires et une mobilisation accrue affectée sur zones de remplacement. Une économie de 1.700 emplois est attendue.

Votre rapporteur spécial se félicite en particulier de l'accent mis sur la résorption des emplois surnuméraires, qui, maintes fois annoncée, commence à se traduire dans les chiffres . Le ministère aurait ainsi dénombré en 2005, 3.806 enseignants en surnombre, 3.418 en 2006 et 2.662 en 2007 (prévision) selon les chiffres de l'indicateur « part des surnombres disciplinaires » ^{4 ( * )} .

b) Le recours accru aux heures supplémentaires

Le PLF 2008 représente une certaine nouveauté dans la mesure où il augmente significativement le nombre d'heures supplémentaires pouvant être faites par les enseignants au collège et au lycée, que ce soit :

- par la création nette d'heures supplémentaires dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif après les cours ( cf . supra ). Le PLF 2008 prévoit la création de 1,2 million d'heures supplémentaires effectives (HSE), soit un coût de 43,3 millions d'euros dont 37,3 millions d'euros pour l'enseignement public ;

Les heures supplémentaires effectives (HSE)

Elles sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier et revêt un caractère ponctuel. Il s'agit notamment des heures faites pour assurer le remplacement d'un enseignant.

Elles sont rétribuées à raison de 1/36 ^ème d'heure supplémentaire année (HSA) majoré de 15 %. Le taux d'HSE d'un professeur certifié de classe normale dont le maximum hebdomadaire de service est fixé à 18 heures s'élève ainsi, à compter du 1 ^er juillet 2007, à 33,66 euros.

Cette rémunération est toutefois plus élevée lorsque cette heure supplémentaire correspond à un remplacement dit de courte durée c'est-à-dire inférieur à deux semaines. Ainsi, pour un professeur certifié de classe normale, l'HSE de remplacement de courte durée est fixée à 36,59 euros à compter du 1 ^er juillet 2007 soit une majoration de près de 9 % par rapport à une HSE à taux normal.

- ou par la transformation d'emplois en heures supplémentaires années . Le PLF 2008 prévoit de transformer 4.200 emplois du second degré (dont 3.500 emplois de l'enseignement public) en autant d'heures supplémentaires, soit 75.600 heures (dont 63.000 pour l'enseignement public) représentant un coût de 36 millions d'euros (dont 28 millions d'euros pour l'enseignement public).

Par ailleurs, il convient de rappeler que l'abrogation du décret n° 2007-187 du 12 février 2007 relatif à la réforme des obligations de services des enseignants, et plus particulièrement le régime des décharges horaires, s'est traduite à la rentrée 2007 par une augmentation du volume des heures supplémentaires à hauteur de 2 700 ETP dans l'enseignement public (50.000 HSA) et 440 ETP dans l'enseignement privé (8.500 HSA).

Les heures supplémentaires années (HSA)

Elles rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service. Depuis 1999, les personnels enseignants peuvent être tenus d'effectuer une (et non plus deux) heure supplémentaire dans l'intérêt du service, en sus de leur maximum hebdomadaire de service.

Le taux annuel de cette indemnité se calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction 9/13 ^ème . Cette fraction correspond au ratio de 36/52 ^ème , qui exprime le rapport entre la durée effective de l'année scolaire, 36 semaines et la durée de l'année civile.

Ainsi, à titre d'exemple, à compter du 1 ^er juillet 2007, le taux annuel de la première heure HSA accomplie par un professeur certifié de classe normale au-delà de son maximum hebdomadaire de service (18 heures) s'élève à 1. 264,44 euros, les heures supplémentaires suivantes sont rémunérées au taux annuel de 1.053,70 euros.

Votre rapporteur spécial approuve cette augmentation sensible des contingents d'heures supplémentaires qui permettra de lutter contre la « rigidification » de l'offre scolaire . Selon les chiffres communiqués par le ministère, la part des heures supplémentaires rapportée à l'ensemble du potentiel d'enseignement est passée de 8,1 % en 1998 à 6,8 % en 2006.

Cette augmentation permettra notamment, et conformément aux orientations politiques générales :

- d'assurer un encadrement plus personnalisé des élèves, la souplesse de l'offre scolaire étant de ce point de vue primordiale ;

- d'améliorer le pouvoir d'achat des enseignants en augmentant la part de la rémunération des enseignants perçue au titre des heures supplémentaires, mais également en favorisant un dispositif qui s'inscrit pleinement dans la défiscalisation et les exonérations de cotisations sociales salariales des heures supplémentaires prévues par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA). Cette augmentation serait de l'ordre de 400 millions d'euros dont 267 millions d'euros au titre des dispositions « TEPA ».

4. Le renforcement de l'accompagnement des élèves selon leurs besoins

La prise en charge individualisée des élèves est devenue un axe central des dispositifs créés ou renforcé dans le cadre des politiques éducatives. S'additionnant à la logique de territoire, dont l'éducation prioritaire est l'expression la plus importante, l'individualisation des parcours scolaires mobilise de plus en plus de moyens depuis la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école.

Votre rapporteur spécial est favorable à cette tendance dans la mesure où elle semble être le moyen le plus pertinent de répondre aux difficultés des élèves. Toutefois, il regrette le manque de clarté s'agissant des moyens dégagés.

a) La généralisation des PPRE

La loi précitée d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école a prévu la mise en place d'un programme personnalisé de réussite éducative (PPRE) pour les élèves qui éprouvent des difficultés dans l'acquisition du socle commun de connaissances et de compétences.

Les PPRE ont fait l'objet durant l'année scolaire 2005-2006, d'une expérimentation à l'école élémentaire et au collège. Ils ont été étendus en 2006-2007 aux classes de CP, CE1 de l'école, aux classes de 6 ^ème ainsi qu'aux élèves redoublants. Leur généralisation devrait, en 2007-2008, concerner les trois années du cycle des approfondissements (CE2, CM1, CM2) de l'école et à tous les cycles du collège, en donnant la priorité aux classes de 6 ^ème et de 5 ^ème ainsi qu'aux redoublants dès lors que le conseil des maîtres ou le conseil de classe l'estime nécessaire.

Le suivi de la mise en oeuvre des PPRE à l'école et au collège fera l'objet d'une enquête lancée au début de l'année scolaire 2007-2008 destinée à recueillir des informations, d'une part, sur l'année scolaire en cours, et d'autre part, à dresser un bilan de la première étape de généralisation conduite en 2006-2007.

La mise en oeuvre des PPRE mobilise des moyens différents selon qu'il s'agisse des élèves de l'enseignement primaire ou du secondaire.

Au collège, les PPRE , comme tout dispositif d'aide et de soutien aux élèves, sont intégrés dans la dotation horaire globale (DHG) des établissements et mis en oeuvre en fonction des besoins repérés. Les deux heures d'aide au travail personnalisé de l'élève peuvent être mobilisées à cet effet. Il n'est donc pas possible d'en identifier le coût précis a priori . Néanmoins, dans le cadre de la loi de finances pour 2007, ont été recrutés 1.000 assistants pédagogiques pour participer à la mise en oeuvre des PPRE.

Dans le premier degré, la mise en oeuvre des PPRE durant l'année 2006-2007 a mobilisé les moyens déjà consacrés aux dispositifs d'aide et de soutien . La mobilisation des réseaux d'aides spécialisés aux élèves en difficulté (RASED) apparaît être l'instrument privilégié.

Le projet de loi de finances pour 2008 ne mentionne aucun moyen nouveau pour la généralisation des PPRE , les réponses au questionnaire de votre rapporteur indiquent que l'extension prévue au titre de la présente année scolaire s'opérera par la mobilisation des moyens existants (RASED) ou dégagés suite « à la rationalisation de la carte des options et des dédoublements », ce qui suscite les interrogations de votre rapporteur spécial.

b) Les études surveillées

Mesure phare de la rentrée scolaire 2007, l'accompagnement éducatif après les cours mobilise 140 millions d'euros dans le projet de budget 2008 de la mission. D'une durée de deux heures par jour, l'accompagnement éducatif est proposé, dès cette année, à tous les collégiens de l'éducation prioritaire. Il devrait être étendu à la rentrée 2008 à l'ensemble des collèges et à l'ensemble des établissements d'ici la rentrée 2011. Ces heures peuvent être consacrées à l'aide aux devoirs, à la pratique sportive, ou à la pratique artistique et culturelle.

Le financement de ce dispositif est ainsi ventilé :

- 43 millions d'euros en faveur de la rémunération d'environ 1,1 million d'heures supplémentaires effectives pour les enseignants volontaires ;

- 62 millions d'euros destinés au recrutement de 6.000 assistants d'éducation dont 5.000 à la rentrée scolaire 2008 ;

- 35 millions d'euros affectés à des subventions aux partenaires externes dans les domaines sportifs ou culturels.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure. Toutefois, il invite le ministère à développer des actions d'information particulières envers les familles dont les enfants sont les plus en difficulté. La valeur ajoutée de ce dispositif ne sera réelle que si le public ainsi « accompagné » correspond bien aux enfants en grande difficulté dont les familles ne peuvent pas payer des cours de soutien privé.

A ce sujet, votre rapporteur spécial est étonné du nombre de familles qui recourent au soutien privé. Une étude Ifop, commandée par Acadomia, sur le soutien scolaire payant, réalisée de février à avril 2005, révèle que 15 % des parents d'élèves ont déjà payé des cours à leurs enfants scolarisés dans l'enseignement général. Parmi ces parents d'élèves, 80 % ont fait appel à des étudiants ou des professeurs indépendants , probablement sans les déclarer. Seuls 21 % des parents ont fait appel à des entreprises spécialisées pour les cours particuliers. L'enquête montre aussi que 41 % des cours particuliers sont donnés par les professeurs de l'enseignement général , dont 13 % à leurs propres élèves .

c) Les élèves handicapés

L'accueil des élèves handicapés est devenu pour le ministère de l'éducation nationale une priorité suite à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

L'article 19 de cette loi a modifié l'article L. 112-1 du code de l'éducation désormais ainsi rédigé : « Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en application des articles L. 111-1 et L. 111-2, le service public de l'éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant . Dans ses domaines de compétence , l'Etat met en place les moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants, adolescents ou adultes handicapés. Tout enfant, tout adolescent présentant un handicap ou un trouble invalidant de la santé est inscrit dans l'école ou dans l'un des établissements mentionnés à l'article L. 351-1, le plus proche de son domicile, qui constitue son établissement de référence » .

En 2006-2007, 155.400 élèves ont été scolarisés en milieu scolaire ordinaire, soit 2,5 % de plus qu'en 2005-2006. 10.000 élèves supplémentaires sont attendus cette année. Sur cette population, 31,5 % sont scolarisés au sein d'un dispositif spécifique (classe d'intégration scolaire (CLIS) ou unités d'intégration pédagogique (UPI) dont le fonctionnement est notamment assuré par des auxiliaires de vie collectif). En outre, il convient de noter que 28.120 élèves handicapés ont été accompagnés à titre individuel par un auxiliaire de vie individuel.

Au total, le ministère de l'éducation nationale consacrerait, pour l'année 2007-2008, 388,3 millions d'euros à l'accueil de 165.000 élèves handicapés. Ces crédits seraient ainsi répartis :

- 7.500 emplois ETPT d'auxiliaires de vie scolaire individuel, soit 151 millions d'euros en 2008, cette somme comprenant l'impact de l'amendement voté à l'Assemblée nationale lors de la première lecture du PLF 2008 ;

- 31,5 millions d'euros au titre des emplois de vie scolaire faisant fonction d'auxiliaire de vie (9.000 contrats) ;

- la rémunération des auxiliaires de vie collectif (AVS-CO) à hauteur de 38,3 millions d'euros , soit la rémunération de 1.666 AVS-CO en année pleine et le recrutement de 166 AVSCO à la rentrée 2008 dans le cadre de l'ouverture de nouvelles unités pédagogiques (UPI) conformément à la loi d'orientation de 2005 ;

- 13 millions d'euros au titre du matériel pédagogique adapté dans le cadre du plan Handiscol ;

- 4,6 millions d'euros au titre des crédits de formation des AVS (y compris déplacement) ;

- 0,3 million d'euros dans le cadre de l'accompagnement en STS et en CPGE ;

- 6,6 millions d'euros au titre des indemnités et bonifications versées aux instituteurs et professeurs d'école spécialisés ;

- à ces chiffres, le ministère évalue le coût supplémentaire de fonctionnement des structures spécifiques (CLIS et UPI), qui ont des taux d'encadrement très inférieurs à la moyenne à 143 millions d'euros .

Au vu de ces chiffres, le surcoût par élève serait d'environ 2.354 euros , Une autre approche consiste à regarder le coût marginal que représente l'accueil d'un élève handicapé : actuellement, il est assimilé à celui du recrutement d'un auxiliaire de vie individuel compte tenu de la tendance à favoriser ce type d'accompagnement.

d) L'éducation prioritaire

Depuis le plan de relance de l'éducation prioritaire en 2006, l'éducation prioritaire regroupe désormais deux entités : les réseaux « ambition réussite » (RAR), au nombre de 253 pour cette année scolaire et dont la carte est pilotée par le ministère, et les réseaux de réussite scolaire (RRS), dont la carte est maîtrisée par les académies. Chacun de ces réseaux doit élaborer un projet.

Les moyens dévolus à l'éducation prioritaire peuvent prendre la forme :

- de crédits pédagogiques spécifiques ;

- de moyens humains supplémentaires, soit par le biais de décharges de service bonifié, soit par la reconnaissance d'un taux d'encadrement supérieur aux normes retenues pour les publics situés hors de l'éducation prioritaire ;

- d'incitations financières.

En l'absence de lignes budgétaires fléchées et hormis les dépenses indemnitaires (ISS, NBI et ASA), le coût exact de la politique d'éducation prioritaire n'est pas facilement identifiable. En effet, cela nécessiterait de constater a posteriori le surcoût de chaque établissement, école ou EPLE, classé en éducation prioritaire.

Toutefois, certaines évaluations sont faites. Suite aux mesures prises en 2006, le surcoût de l'éducation prioritaire serait en 2007 de 920 millions d'euros, dont 86,1 millions d'euros pour les RAR ^{5 ( * )} .

Au total, selon les informations communiquées par le ministère, le surcoût par élève serait :

- dans l'éducation prioritaire, hors collèges « Ambition réussite », de 403 euros dans l'enseignement du premier degré et de 877 euros dans le second degré ;

- dans les collèges « Ambition réussite », de 1.444 euros.

En 2007-2008, ces moyens sont reconduits, le PLF 2008 prévoyant en outre, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif dans l'éducation prioritaire, le recrutement de 1.000 assistants pédagogiques au 1 ^er janvier 2008 pour un coût de 23 millions d'euros. Compte tenu de l'augmentation du coût de la masse salariale (relèvement du taux de cotisation, revalorisation du point de la fonction publique), il est possible d'estimer le coût de l'éducation prioritaire dans le PLF 2008 à plus de 1,1 milliard d'euros.

L'importance de la somme pose la question de l'évaluation du dispositif. L'impact de cette politique est notamment évalué par l'objectif n° 2 du programme 141, à savoir « Accroître la réussite scolaire des élèves en zones difficiles et des élèves à besoins éducatifs particuliers », auquel sont rattachés 5 indicateurs, dont 4 concernent l'évolution des écarts entre l'éducation prioritaire (EP) et l'éducation hors éducation prioritaire. Sur ces quatre indicateurs, un n'est pas renseigné, deux indiquent la réalisation 2006 et un seul (écart des taux d'encadrement en collège en RAR - hors EP et en RRS-hors EP) a été renseigné pour 2005 et 2006, montrant un effort plus important sur les taux d'encadrement. L'exécution 2007 sera donc suivie avec un grand intérêt général par votre rapporteur spécial.

C. LES POINTS QUI APPELLENT DES PRÉCISIONS

1. Quels objectifs pour l'enseignement scolaire ?

En premier lieu, votre rapporteur spécial regrette que la présentation de la mission ne pas fasse pas davantage l'approche pluriannuelle à l'occasion du premier projet de loi de finances de la nouvelle législature .

Très attentif aux conditions de scolarisation retenues par les autres pays, votre rapporteur spécial aurait souhaité obtenir davantage de précisions concernant les cibles retenues par le ministère en termes d'horaires ou de taux d'encadrement.

Il estime insatisfaisante la réponse donnée par le ministère selon laquelle : « Le nombre d'élèves par classe ne constitue pas en lui-même une cible pour le Ministère de l'Education nationale : si des taux d'encadrement trop faibles sont bien sur à proscrire, l'encadrement devrait autant que de possible être modulé en fonction des difficultés scolaires rencontrées par les élèves ou de spécificités disciplinaires. Dès lors, le pilotage de ce nombre d'élèves par classe comme une moyenne apparaît peu pertinent même si les comparaisons internationales reposent souvent sur ce type d'approche » .

Votre rapporteur spécial estime que le taux d'encadrement soulève en particulier deux problèmes importants :

- d'une part, il s'interroge sur la signification des taux d'encadrement au lycée, et l'impact de l'existence d'une multitude d'options ;

Évolution du nombre moyen d'élèves par division selon le cycle
et le secteur d'enseignement au cours des trois dernières années scolaire

Cycle d'enseignement	2004-2005	2005-2006	2006-2007
Public :
1er cycle (1)	24,0	24,0	24,0
2nd cycle professionnel	20,1	20,2	19,7
2nd cycle général et technologique	28,8	28,8	28,5
Privé :
1er cycle (1)	24,8	24,7	24,8
2nd cycle professionnel	18,9	19,2	19,1
2nd cycle général et technologique	24,8	25,0	24,9
Public + Privé :
1er cycle (1)	24,1	24,2	24,2
2nd cycle professionnel	19,9	20,0	19,6
2nd cycle général et technologique	27,8	27,9	27,7

(1) Y compris CPA et CLIPA et non compris SEGPA, France métropolitaine + DOM, hors EREA.

Source : DEPP

- d'autre part, il souhaiterait qu'un débat ait lieu sur l'accueil des enfants âgés de moins de trois dans une structure scolaire. Comme il a déjà tenu à le souligner à de nombreuses reprises, il estime que la pré-scolarisation à deux ans ne fait que refléter une faille de la politique familiale, palliée « bon an mal an » par l'éducation nationale.

2. Quelle traduction budgétaire pour la revalorisation de la fonction enseignante ?

Concernant, la revalorisation du métier d'enseignant, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de la provision budgétée au PLF 2008, soit 41 millions d'euros (hors CAS pensions civiles), dont 34 millions d'euros pour l'enseignement public et 7 millions d'euros pour l'enseignement.

D'une part, il remarque que, s'agissant de l'enseignement public, la provision n'a été budgétée que sur le seul programme « Enseignement scolaire du second degré » .

D'autre part, rien n'a été envisagé de la part du ministère de l'agriculture sur le programme « Enseignement technique agricole » . Or, la lettre de mission à la commission sur la revalorisation du métier enseignant indique que le champ de réflexion couvre aussi bien l'enseignement scolaire que l'enseignement agricole ^{6 ( * )} .

Enfin, la faiblesse du montant (environ 11,5 euros par mois sur la base de 880.000 enseignants) suscite la perplexité de votre rapporteur spécial, qui estime que les voies de la revalorisation sont relativement complexes compte tenu du nombre de personnes concernées : une revalorisation d'ampleur et à caractère général nécessiterait des crédits très importants, ce qui apparaît dans le contexte budgétaire actuel, mais sous réserve des conclusions de la RGPP, difficile à mettre en vigueur.

Trois points lui semblent néanmoins pouvoir être des leviers d'action pertinents :

- l'augmentation de la part des revenus annexes dans la rémunération globale (heures supplémentaires ou indemnités en lien avec des engagements ou des responsabilités particulières), car ces derniers permettent d'apporter, comme cela a été développé ci-dessus, de la souplesse dans un système qui nécessite d'améliorer la réactivité de son offre ;

- la révision des modes de promotion , afin de valoriser des enseignants qui s'investissent quotidiennement  et ce parfois dans des contextes socio-économiques difficiles ;

- l'accroissement de la mobilité entre les mondes enseignant et non-enseignant.

3. Les ressources de la mission « Enseignement scolaire » sont-elles exploitées ?

La présente mission a fait l'objet de nombreux audits de modernisation : l'organisation des examens de l'éducation nationale, les décharges statutaires des enseignants du second degré, la grille horaire des enseignements au lycée, la grille horaire des enseignements au collège, la carte de l'enseignement professionnel et les offres d'options dans les établissements professionnels, le pilotage du système éducatif dans les académies à l'épreuve de la LOLF, les aides financières aux élèves, la gestion des frais de déplacement, la contribution des nouvelles technologies à la modernisation du système éducatif.

Votre rapporteur spécial se félicite de ce travail, toutefois il s'interroge sur la valorisation de ce dernier concernant un certain nombre de sujets.

Si l'audit sur l'organisation des examens semble inspirer des changements notables, les audits concernant les grilles horaires dans l'enseignement du second degré et la carte de l'enseignement professionnel et les offres d'options dans les établissements professionnels n'ont pas donné lieu à des décisions majeures . Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial concernant les suites données aux audits, le ministère indique que « les recommandations [de ces audits] sont encore au stade de l'analyse », certaines propositions nécessitant « des évolutions réglementaires significatives et des choix politiques, qui ne doivent intervenir qu'après une large discussion avec les différents acteurs (plafonnement de l'horaire annuel du lycéen, réforme de la classe de seconde, annualisation du temps d'enseignement des enseignants...) . »

D'aucuns peuvent s'accorder sur le caractère ambitieux des conclusions de ces audits s'agissant des moyens pouvant être dégagés ou économisés. Par exemple, l'audit sur la carte de l'enseignement professionnel et les offres d'option mentionne une économie éventuelle de 7 à 8.000 emplois .

Votre rapporteur spécial est convaincu que la révision de la carte d'options, que ce soit dans l'enseignement professionnel ou général, est nécessaire afin de recentrer l'institution scolaire et d'optimiser la gestion des moyens. Il espère que la révision générale des politiques publiques permettra de dégager des lignes directrices sur ce sujet.

* ¹ http://pleiade2-public.adc.education.fr/portal/gear/generic/SelectPageContent?itemDesc=contenu&contentid=7012191

* ² Les élèves souffrant de handicap, les élèves bénéficiaires d'une bourse au mérite, les boursiers sur critères sociaux, les élèves nécessitant une prise en charge médicale importante à proximité de l'établissement demandé, les élèves qui doivent suivre un parcours scolaire particulier, les élèves dont un frère ou une soeur est scolarisé(e) dans l'établissement souhaité, les élèves dont le domicile est situé en limite de secteur proche de l'établissement souhaité.

* ³ Rouen, Amiens, Dijon, Marseille - département de Vaucluse, Besançon.

* ⁴ Programme n° 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale ».

* ⁵ Les moyens particuliers des RAR ont été les suivants en 2006-2007 :

- le recrutement de 1.000 enseignants expérimentés (52,7 millions d'euros) ;

- le recrutement de 3.000 assistants pédagogiques dans le cadre du soutien scolaire (33,4 millions d'euros) ;

- la présence d'un principal adjoint et d'une infirmière dans ces établissements (29,3 millions d'euros).

* ⁶ « Le champ de la réflexion est celui de l'enseignement scolaire et de l'enseignement agricole », lettre de mission adressée à M. Marcel Pochard.