M. André Ferrand

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Définir un objectif de performances lié à l'immigration économique et à l'attractivité du territoire, décliné en indicateurs, pour le projet de loi de finances pour 2009.

2. Mettre en place une administration de l'immigration économique cohérente et efficace.

3. Simplifier les procédures applicables aux personnes étrangères en termes d'accueil, dans une logique de « titre unique » et de « guichet unique ».

4. Décloisonner les applications informatiques ayant trait à la gestion de la politique de l'immigration.

5. Créer un document de politique transversale organisant le recensement de l'ensemble des crédits dévolus à la politique de l'immigration et de l'intégration.

6. Renforcer la tutelle financière sur les opérateurs de l'Etat en matière d'intégration afin d'améliorer le pilotage de leurs crédits.

7. L'ADOMA 1 ( * ) constitue un opérateur essentiel de la mission qui doit apparaît en tant que tel dans le projet annuel de performances.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » modifiés par trois amendements figurant en annexe, ainsi que l'article 45 rattaché.

PREMIÈRE PARTIE :
UN HÉRITAGE ADMINISTRATIF
À RATIONALISER ET À MODERNISER

I. LE RECENSEMENT PARTIEL DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTEGRATION

La mission « Immigration, asile et intégration » ne recense pas l'ensemble des crédits de l'Etat dévolus à l'immigration et à l'intégration. Aucune évaluation budgétaire exhaustive n'est à ce jour disponible. Déjà, dans son rapport public de novembre 2004 relatif à l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration, la Cour des comptes n'avait pas été en mesure de procéder à un tel chiffrage. Ceci conduit votre rapporteur spécial à envisager la création d'un document de politique transversale « Immigration », dont ce serait précisément l'objet.

A. COMMENT TRADUIRE SUR UN PLAN BUDGÉTAIRE LE DÉCRET D'ATTRIBUTION DU 31 MAI 2007 ?

1. Les compétences du ministre de l'immigration

La mission « Immigration, asile et intégration », créée dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2008, constitue la traduction budgétaire du nouveau ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.

Selon les termes du décret n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre, celui-ci est chargé :

« - en liaison avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, de la lutte contre l'immigration illégale et la fraude documentaire intéressant des ressortissants étrangers ;

- en liaison avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, de la lutte contre le travail illégal des étrangers ;

- conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes, de la politique d'attribution des visas. »

Il est compétent en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire et de prise en charge sociale des personnes intéressées. Il est responsable de l'accueil en France des ressortissants étrangers qui souhaitent s'y établir et est chargé de l'ensemble des questions concernant l'intégration des populations immigrées en France.

Pour l'exercice de ses attributions, le ministre a autorité, conjointement avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur la direction des libertés publiques et des affaires juridiques et, en tant que de besoin, sur la direction générale de la police nationale, conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes, sur la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et conjointement avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, sur la direction de la population et des migrations.

Ainsi, si le ministre dispose d'attributions étendues, la définition de compétences partagées sur plusieurs aspects de la politique de l'immigration, et l'existence de cas d'autorité conjointe sur un certain nombre de services, pouvaient conduire à s'interroger sur le périmètre budgétaire du nouveau ministère, et sur son unité.

Le premier exercice lié à la mission « Immigration, asile et intégration » aboutit à un document budgétaire de qualité et à un résultat cohérent en termes de présentation des crédits , même si l'étendue de ceux-ci reste encore limitée. En gestion, le défi consistera à agréger des administrations aux cultures de travail éparses et aux traditions parfois antagonistes . C'est tout l'enjeu d'une politique de l'immigration efficiente, mise en oeuvre de manière ordonnée par les services de l'Etat.

2. Un budget de l'immigration encore partiel

Les crédits présentés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, d'un montant de 618,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 609,6 millions d'euros en crédits de paiement, constituent ainsi la première étape de l'intégration des dépenses des administrations publiques concourrant à la politique de l'immigration et de l'intégration du gouvernement. Deux programmes figurent au sein de la mission :

- le programme 303 « immigration et asile » pour 422,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 414,5 millions d'euros en crédits de paiement . Il regroupe les crédits relatifs aux centres de rétention administrative, aux reconduites à la frontière, au fonctionnement de l'administration centrale des visas, à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile et au traitement de leur demande par l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la commission de recours des réfugiés (CRR). Il inclut également les fonctions « support » de la future administration centrale du nouveau ministère ;

- le programme 104 « intégration et accès à la nationalité française » pour 195,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement . Il finance l'accueil des étrangers par la voie du contrat d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), ou l'intégration par le biais d'associations financées par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Il inclut également les dépenses de l'administration centrale de la naturalisation ainsi que les dépenses de personnel relatives à la direction de la population et des migrations.

Le responsable des deux programmes est M. Patrick Stefanini, aujourd'hui conseiller spécial de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, qui devrait devenir, au 1 er janvier 2008, le secrétaire général du nouveau ministère.

La construction de la mission « Immigration, asile et intégration » s'est faite par le transfert de crédits en provenance de trois missions budgétaires, « Solidarité et intégration 2 ( * ) », « Sécurité » et « Action extérieure de l'Etat », relevant de plusieurs ministères pour un montant total, en autorisations d'engagement, de 613,3 millions d'euros et, en crédits de paiements, de 604,6 millions d'euros, 5 millions d'euros supplémentaires correspondant aux moyens de la nouvelle administration centrale.

Les crédits transférés concernent principalement quatre ministères : celui du travail pour 430 millions d'euros, le ministère de l'intérieur pour 77 millions d'euros, le ministère des affaires étrangères pour 64 millions d'euros, le ministère de la défense pour 2,5 millions d'euros. En outre, le ministère de l'économie et le ministère du budget participent à hauteur de 4 millions d'euros aux moyens de fonctionnement de l'administration centrale et du cabinet.

Le poids respectif des programmes 303 « immigration et asile » et 104 « intégration et accès à la nationalité » et de leurs programmes

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances pour 2008

50 % des crédits de la mission concernent l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile. Ceci témoigne d'une part du caractère encore partiel du budget du ministère de l'immigration mais aussi, d'autre part, de la tension sur la dépense d'asile , liée à des délais de traitement encore trop longs des demandes, en phase administrative, mais aujourd'hui essentiellement en phase juridictionnelle.

Compte tenu des modalités de négociation des contours de la nouvelle mission budgétaire, et de son caractère encore récent, les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » ont donc un triple objet : asile, reconduite des personnes en situation irrégulière et soutien à des actions de « lutte contre la discrimination » , au détriment de ce qui apparaît au coeur d'une réelle politique de l'immigration, selon le Président de la République : l'attractivité de notre territoire pour les travailleurs étrangers qualifiés ainsi que les procédures d'entrée et de maintien sur le territoire (chaîne des visas, de la carte de séjour et de l'autorisation de travail).

Par ailleurs , il convient de remarquer que les crédits de la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) , qui joue un rôle important dans la lutte contre les discriminations, figurant dans la loi de finances pour 2007 au sein du programme 104, ont été retirés de la mission, et intégrés au sein du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », programme rattaché au Premier ministre regroupant notamment certaines autorités administratives indépendantes.

De même, l'aide médicale d'Etat , qui permet aux personnes en situation irrégulière de bénéficier d'une couverture médicale, ne figure pas au sein de la présente mission, mais au sein du programme 183 « protection maladie » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

L a mission comprend les crédits nécessaires à l'application du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile adopté définitivement le 23 octobre 2007 par le Parlement, à savoir :

- 7 millions d'euros au titre du bilan de compétences désormais prévu dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration ;

- 2,8 millions d'euros au titre des formalités liées à la mise en oeuvre du contrat d'accueil et d'intégration à l'étranger pour les candidats au regroupement familial ;

- 600.000 euros au titre des cours de français délivrés aux personnes bénéficiant du regroupement familial et aux conjoints de Français ;

- 150.000 euros 3 ( * ) pour la mise en oeuvre de la faculté ouverte aux candidats au regroupement familial de faire valoir leur filiation par le biais d'un test génétique, en absence de document d'état-civil.

B. LE MINISTÈRE DE L'IMMIGRATION EST, À CE STADE, UNE ADMINISTRATION D'ETAT-MAJOR

1. 609 équivalents temps plein

609 emplois en équivalents temps plein sont inscrits au titre de la mission « Immigration, asile et intégration », ce qui correspond aux personnels destinés à rejoindre l'administration centrale du nouveau ministère.

509 emplois proviennent de quatre ministères : 239 du ministère du travail, 110 du ministère de l'intérieur, 140 du ministère des affaires étrangères, 20 des ministères de l'économie et du budget. Ces effectifs correspondent à des directions ou sous-directions des administrations centrales de ces ministères : direction de la populations et des migrations (DPM) pour le ministère du travail, direction des libertés publiques pour le ministère de l'intérieur et sous-direction de la circulation des étrangers (SDCE) de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du Quai d'Orsay.

100 emplois supplémentaires correspondent à la création des fonctions « support » du nouveau ministère.

Le budget 2008 dote ainsi le nouveau ministère de l'immigration d'une administration centrale : celle-ci est confrontée au double défi d'être à la fois une administration destinée à produire des textes et des règlements , et un outil de pilotage de services aux cultures très fortement hétérogènes, dans l'objectif de renforcer une performance encore perfectible.

2. Des services déconcentrés absents de la mission

Le faible nombre des effectifs au sein de la mission témoigne de l'absence de services déconcentrés dédiés à l'action du ministère de l'immigration : les agents des services des visas, ceux des services des étrangers des préfectures, des services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE) du ministère du travail ainsi que de la police de l'air et des frontières ne figurent pas au sein de la mission, ce qui témoigne en partie de résistances des autres ministères que celui de l'immigration à se dessaisir de leurs compétences dans le domaine.

Pourtant, la lettre de mission du Président de la République à M. Brice Hortefeux , ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, en date du 9 juillet 2007, souligne le prix qu'il attache « à une forte mobilité des agents de l'Etat entre les responsabilités de gestion des flux migratoires dans les préfectures et l'exercice des responsabilités comparables dans les consulats ». Le ministre a donc bien vocation à améliorer la coordination des services déconcentrés en matière d'immigration.

En outre, la mission dispose de relais territoriaux grâce au financement d'agences dont le fonctionnement sera détaillé ci-après : agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), mais aussi l'ADOMA 4 ( * ) et les multiples associations financées par les opérateurs ou directement par le ministère. Certaines de ses agences, comme l'ANAEM, sont déjà déployées à l'étranger, et vont devoir renforcer leurs implantations pour mettre en oeuvre les tests de langue à destination des candidats au regroupement familial, conformément au projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile définitivement adopté par le Parlement le 23 octobre 2007. Les consulats n'ont, en effet, pas souhaité piloter l'opération.

C. UN HÉRITAGE ADMINISTRATIF À RATIONALISER

La Cour des comptes, dans son rapport précité relatif à l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration, insistait en 2004 sur la nécessité d'un pilotage fort des structures administratives , pour deux raisons au moins :

- la très grande complexité des problèmes rencontrés, leurs dimensions nationales et internationales, administratives et judiciaires, ainsi que le caractère à la fois massif et urgent des questions à résoudre ;

- le nombre d'administration concernés.

Le rapport montrait que, dans un domaine sensible, l'absence de pilotage -jusqu'à la création du présent ministère - n'avait pas été étrangère à l'incapacité à définir une politique claire de l'immigration. Elle avait également favorisé le cloisonnement des politiques ministérielles et l'autonomisation des divers établissements et institutions chargés des différents dossiers, sans que les moyens de leur cohérence soient toujours réunis.

Tel est l'héritage administratif sur lequel repose le chantier lié à la construction d'une administration de l'immigration. Il s'agit selon votre rapporteur spécial de décloisonner les administrations et les méthodes de travail.

1. Une administration centrale dont l'identité est à créer

En ce qui concerne l'administration centrale, les directions rattachées par le projet de loi de finances initiale pour 2008 au ministère de l'immigration sont tout d'abord géographiquement éclatées. Certaines, comme la sous-direction de la circulation des étrangers de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France ou la sous-direction des naturalisations de la direction des populations et des migrations, sont installées à Nantes, et devraient y rester. S'agissant des administrations parisiennes, celles-ci sont implantées sur des sites épars.

Un projet immobilier est indispensable pour l'administration centrale. Il a naturellement vocation à se faire conformément aux nouveaux principes de la politique immobilière de l'Etat , selon lequel tout achat immobilier doit être autofinancé à due concurrence par des ventes d'un produit égal ou supérieur, et selon lequel les locations immobilières ont vocation à être réalisées au meilleur coût, selon les indications données par les loyers domaniaux.

Surtout, l'organigramme de la nouvelle administration centrale nécessitera une réorganisation des services actuels, les agents traitant, par exemple, des questions d'asile ayant vocation à travailler ensemble au sein d'une nouvelle direction. La direction de la population et des migrations devrait également être profondément restructurée , pour que la nouvelle architecture administrative traduise les choix politiques du gouvernement.

C'est pour cette raison que la lettre de mission du Président de la République précitée invite à « agir rapidement et avec détermination pour structurer ce ministère, le doter de méthodes et d'outils de travail appropriés et faire en sorte que toutes les administrations qui vous sont rattachées travaillent ensemble dans la même direction ».

2. Un pilotage des opérateurs à conforter

Les crédits dédiés aux opérateurs représentent un tiers des moyens de la présente mission 5 ( * ) . Or deux des trois opérateurs principaux, office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) , et la Commission de recours des réfugiés (CRR), qui lui est encore budgétairement rattachée dans le projet de loi de finances pour 2008, agence nationale pour l'accueil des étrangers et les migrations (ANAEM) , agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) , n'ont pas signé de convention d'objectifs avec l'Etat. La naissance du nouveau ministère implique de redéfinir les objectifs de ces organismes, ou de les préciser, et d'en renforcer l'efficacité, notamment lorsqu'il s'agit de subventions au secteur associatif dans un domaine aussi déterminant que l'intégration.

Il reviendra aux gestionnaires de la tutelle sur ces organismes de faire prévaloir les conditions de la gestion publique introduites par la LOLF , qu'il s'agisse de comptabilité d'engagement, de comptabilité analytique, et de définition des fonds de roulement au niveau strictement nécessaire à l'exercice des missions .

S'agissant de la Commission de recours des réfugiés, dont le changement de dénomination en Cour nationale du droit d'asile a été décidé par le Parlement dans le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile adopté définitivement le 23 octobre 2007, la décision, éminemment souhaitable, de donner à l'horizon 2009 son autonomie budgétaire à une juridiction aujourd'hui rattachée à l'administration qu'elle est chargée de juger, et de rattacher ses crédits au programme « Conseil d'Etat et juridictions administratives » de la mission « Justice », doit concomitamment s'accompagner d'une profonde modernisation du fonctionnement des formations de jugement . Leur nombre doit sans doute être réduit ; la professionnalisation des présidents de formations constitue une nécessité, qui pourra s'accomplir si nécessaire de manière progressive.

Par ailleurs, la circulaire budgétaire du 31 juillet 2007 sur la préparation des budgets des opérateurs pour l'année 2008 indiquait que « les opérateurs de l'Etat doivent participer à l'effort de réduction des emplois que celui-ci s'impose. Ainsi, la préparation des budgets prévisionnels devra intégrer une règle de non renouvellement des effectifs identique à celle qui est appliquée, en 2008, à leur programme de rattachement ». Il appartient au Parlement de s'assurer du respect de cet objectif, afin que les effectifs apparaissent conformes au changement de périmètre et de compétences des opérateurs .

* 1 Du latin « ad », qui signifie « vers », et « domus », qui signifie « maison ». Ex-SONACOTRA

* 2 Dénommée à compter du projet de loi de finances pour 2008 « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* 3 Sur la base de 1.500 demandes pour un coût unitaire de 100 euros. Le coût serait partagé entre la mission « Immigration, asile et intégration » et la mission « Justice » au titre des frais de justice.

* 4 Du latin « ad », qui signifie « vers », et « domus », qui signifie « maison ». Ex-SONACOTRA.

* 5 OFPRA et CRR : 43 millions d'euros ; ANAEM : 44,6 millions d'euros au titre des étrangers primo-arrivants ; ACSé : 106,92 millions d'euros.