M. André Ferrand
II. LE DÉFI D'UN PILOTAGE RENFORCÉ DES OPERATEURS DE L'ETAT EN MATIÈRE D'INTÉGRATION
Votre rapporteur spécial adhère pleinement aux objectifs présentés dans le volet stratégique du projet annuel de performances. Celui-ci précise en effet que « l'exercice de la revue générale des politiques publiques qui comportera notamment un audit des politiques d'immigration et d'intégration doit concourir à en évaluer rapidement les résultats, à proposer les réformes structurelles qui pourraient s'avérer nécessaires et notamment quant aux relations entre l'État et les deux opérateurs que sont l'ANAEM et l'ACSE et à mettre sous tension la dépense publique ».
De ce point de vue, trois priorités sont à souligner :
- la question de la répartition des tâches entre l'ANAEM et l'ACSé , notamment en ce qui concerne la formation linguistique. En théorie, la répartition des tâches est claire : à l'ANAEM le contrat d'accueil et d'intégration, et donc l'accueil et les formations aux primo-arrivants ; à l'ACSé l'intégration, c'est-à-dire la formation linguistique des personnes présentes sur le sol français depuis plus d'un an. En pratique, cette distinction est peu opérante , puisque les personnes concernées sont au final les mêmes, et que les opérateurs, qui gagneraient d'ailleurs à être professionnalisés 14 ( * ) , sont en large partie identiques ;
- la question des objectifs de chaque agence , celles-ci se caractérisant par l'empilement au fil des ans de compétences parfois très hétérogènes et éclatées, sans « revue générale des politiques » ;
- la question de la performance de la gestion , conformément aux prescriptions de la LOLF.
A. L'ANAEM (L'AGENCE NATIONALE D'ACCUEIL DES ÉTRANGERS ET DES MIGRATIONS)
Créée par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, l'ANAEM est un établissement public administratif de l'Etat, qui succède à l'office des migrations internationales (OMI). Elle a ainsi des compétences relatives :
- à l'introduction en France, au titre du regroupement familial ou en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ;
- à l'accueil des demandeurs d'asile ;
- au contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois ;
- à l'entrée et au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ;
- au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ;
- à l'emploi des Français à l'étranger.
Elle est également chargée, sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France.
1. Un organisme multi-tâches
D'une certaine manière, l'ANAEM constitue un « ministère de l'immigration » à elle toute seule , tant l'étendue des actions qui lui sont assignées est importante.
Certaines compétences anciennes, comme l'introduction de travailleurs étrangers en France, restées en déshérence depuis 1974, doivent être réactivées pour relancer une immigration de travail , conformément aux initiatives prises par M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement.
Le développement d'un guichet de service unique pour l'ensemble des prestations offertes aux étrangers s'installant en France mérite également d'être encouragé.
En revanche, la question de la visite médicale obligatoire à l'ANAEM, dont l'opportunité en termes de santé publique est indéniable, et qui constitue de surcroît la seule source d'informations statistiques fiables en termes de flux d'installation des étrangers en France, fait l'objet d'un examen dans le cadre de la revue générale des politiques publiques.
Par ailleurs, l'ANAEM propose une aide à l'expatriation de Français recherchant un emploi à l'étranger . Cette mission a entraîné la création de représentations dans plusieurs pays. Elle est remplie avec des résultats inégaux, alors même que d'autres structures, publiques et privées, offrent désormais le même type de service. L'agence cofinance par exemple avec l'ANPE une structure de 35 ETPT, intitulée « Espace Emploi International », dont un espace important installé à Paris. On peut s'interroger pour savoir si l'ANAEM doit continuer à financer de telles initiatives, au demeurant heureuses, visant à l'expatriation de nos compétences, et à l'intégration des Français à l'étranger, par exemple au Québec, ou si une telle mission ne devrait pas être transférée à d'autres organismes publics.
2. Un fonds de roulement très important et des anomalies de gestion
Votre rapporteur spécial a relevé que 717.500 euros étaient consacrés au sein du budget de l'ANAEM au financement de 40 emplois « d'accueil » dans les services des préfectures , ce qui n'apparaît pas dans les missions de la structure. Il s'agit là d'une « taxe préfectures » qui mériterait d'être apurée. En conséquence, votre rapporteur spécial recommande que cette dotation soit inscrite au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » qui constitue le « support budgétaire » des préfectures.
Il a également constaté que l'ANAEM ne disposait pas encore, ni d'une comptabilité d'engagement, qui est désormais le socle de référence pour le budget de l'Etat, ni de comptabilité analytique . Il y a là une anomalie qui doit être corrigée au plus vite : elle empêche en effet de savoir avec certitude si les ressources budgétaires de l'ANAEM sont conformes à ses besoins.
Enfin, mais ce point est lié au précédent, le fonds de roulement « de précaution » paraît très élevé, et bien au-delà des besoins réels de l'agence. Ceci conduit à s'interroger sur le calibrage de la dotation budgétaire, de même que sur la nécessité de relever le montant de la taxe sur les attestations d'accueil.
Fonds de roulement de l'ANAEM
(en millions d'euros)
Source : ANAEM
Il convient d'avoir en mémoire le montant du budget de l'ANAEM, qui s'établissait en 2007, à titre prévisionnel, à 134,5 millions d'euros. Dans ces conditions, le fonds de roulement apparaît très élevé. Ce fonds de roulement s'expliquerait en partie par la conclusion de marchés pluriannuels de formation linguistique, mais qui ne doivent pas conduire a priori à constituer et à développer des réserves de précaution au sein des agences de l'Etat.
B. L'ACSÉ (L'AGENCE NATIONALE POUR LA COHÉSION SOCIALE ET L'ÉGALITÉ DES CHANCES)
La loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a créé, par ses articles 38 et 39, une Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), prenant la suite du FASILD (Fonds d'Action et de Soutien pour l'Intégration et la Lutte contre les Discriminations). Le décret n° 2006-945 du 28 juillet 2006 en fixe l'organisation administrative et financière.
L' ACSé est placée sous la double tutelle du ministre chargé de l'immigration, de l'intégration et de l'identité nationale pour ce qui concerne l'intégration et la lutte contre les discriminations, et du ministre chargé du logement et de la ville pour ce qui concerne la politique de la ville, le service civil volontaire, l'illettrisme et la prévention de la délinquance.
La nouvelle structure soulève deux questions :
- le bon niveau territorial d'intervention de l'agence : département ou région. Le rapport 15 ( * ) présenté par notre collègue député Laurent Hénard souligne que « c'est en revanche dans le silence de la loi, qui n'en traite pas, que le décret instaure un échelon régional pour l'agence, distinct de l'échelon départemental et non superposé : l'agence doit avoir des directeurs régionaux, gérant des dotations budgétaires distinctes de celles confiées aux préfets ; des comités régionaux pour la cohésion sociale et l'égalité des chances sont mis en place et adopteront les programmes régionaux de l'agence » ;
- l'évolution des effectifs de l'agence et l'absence de prise en compte du transfert de compétences de l'ACSé à l'ANAEM des contrats d'accueil et d'intégration à compter du 1 er janvier 2007 , qui représente pourtant, selon le projet annuel de performances, 37 ETPT. Or, entre 2006 et 2007, les effectifs de l'ACSé sont passés de 292 à 323 ETPT. Ils devraient revenir en 2008 au niveau de 311 ETPT.
D'une part, le transfert du contrat d'accès et d'intégration n'a pas donné lieu à un transfert d'emplois à l'ANAEM. D'autre part, l'ACSé n'a pas adapté ses effectifs à cette nouvelle donne. Si de nouvelles missions lui ont été conférées dans le cadre de la politique de la ville, il convient naturellement d'éviter que celles-ci pèsent, en termes de subvention pour charges de fonctionnement, sur le programme 104.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Les plateformes d'accueil et d'intégration constituent la préfiguration d'un guichet unique pour les étrangers s'installant en France. - Aucun objectif et indicateur n'est proposé au Parlement en ce qui concerne l'intégration des étrangers. Une « activation » des dépenses d'intervention de l'ACSé est indispensable compte tenu du montant des crédits de subvention qui lui sont octroyés. - Le fonds de roulement de l'ANAEM apparaît très important : il convient de vérifier que son niveau est bien conforme aux besoins et aux missions de l'agence. - L'ACSé n'a pas revu ses effectifs pour tirer les conséquences du transfert du contrat d'accueil et d'intégration à l'ANAEM. |
* 14 Une vraie culture de la commande publique, faisant appel des organismes de formation professionnels, reste à développer.
* 15 Rapport sur la mise en application de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.