Mission

M. Marc Massion

III. LE PROGRAMME 305 « POLITIQUE ÉCONOMIQUE ET DE L'EMPLOI »

A. UN « TRAIT D'UNION » ENTRE LES POLITIQUES EN FAVEUR DE LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES ET DE L'EMPLOI

Ce nouveau programme se situe au coeur de politiques menées par plusieurs programmes relevant tant du Minéfe que du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Comme indiqué précédemment, il résulte de la redéfinition de la maquette budgétaire consécutive aux modifications des périmètres ministériels.

Le programme a pour finalité d'aider l'exécutif à concevoir et mettre en oeuvre les politiques en matière économique, financière, d'emploi et de formation professionnelle, afin d'assurer une croissance durable et équilibrée de l'économie française orientée vers le plein emploi.

Le rattachement d'un volet « emploi » à ce programme correspond à l'évolution des politiques en faveur des entreprises et du plein emploi, le développement et la compétitivité des entreprises nécessitant une amélioration de l'emploi et un meilleur accompagnement des chômeurs .

Ont également été rattachés au programme les services du réseau de la DGTPE, afin d'apporter une réelle cohérence aux moyens de l'action publique dans le domaine.

Ainsi, le programme rassemble-t-il les effectifs de directions dont le fonctionnement est proche et permet-il, en termes de gestion des ressources humaines, de favoriser la mobilité des personnels, ce dont votre rapporteur spécial se félicite .

Il répond également à une volonté politique et administrative de favoriser le travail en commun. Toutefois, si cet objectif doit être encouragé, votre rapporteur spécial estime que seul le temps permettra de juger de la réussite en la matière , les directions et services concernés présentant incontestablement des cultures a priori relativement éloignées. Ainsi, la DGEFP relevait précédemment du ministère de l'emploi, des affaires sociales et de la cohésion, tandis que la DGTPE et la DLF dépendaient du Minéfi.

Le responsable du programme est M. Xavier Musca, directeur général du trésor et de la politique économique.

B. UNE STRUCTURATION AUTOUR DE QUATRE ACTIONS

Regroupant une large partie des moyens de fonctionnement de la DGEFP, de la DGTPE et de la DLF , le programme est structuré en quatre actions.

Les deux premières actions relèvent de la DGTPE et réunissent les moyens de fonctionnement et d'intervention de l'administration centrale inscrits en loi de finances pour 2007 dans le programme 221 « Stratégie économique et financière et réforme de l'Etat » de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques » et les moyens de fonctionnement du réseau des missions économiques précédemment inscrits sur le programme 134 « Développement des entreprises, des services et de l'activité touristique » de la mission « Développement et régulation économiques ». Cette concentration de l'ensemble des moyens de la DGTPE sur un programme unique vise à optimiser l'efficacité de la gestion et faciliter la fluidité entre l'administration centrale et le réseau à l'étranger .

Les actions 1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » et 2 « Développement international de l'économie française » fournissent au gouvernement les études, les prévisions et les analyses nécessaires à la mise en oeuvre des politiques économiques et financières, et participent à leur mise en oeuvre.

Il convient, d'ores et déjà, de noter que les actions 1 et 2 représentent, respectivement, 47,9 % et 43,6 % des crédits de paiement de la mission.

La DLF, au coeur de l'action 3 « Elaboration de la législation fiscale », met au service de la politique économique et de l'emploi ses compétences en matière d'évaluation du droit fiscal en vigueur et de conception des dispositions législatives et réglementaires, comme de leurs mesures d'application. Elle participe à l'élaboration des règles communautaires et représente la France au sein des instances multilatérales compétentes en matière fiscale.

L'action 4 « Moyens des programmes « Accès et retour à l'emploi » et « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » » retrace les moyens en effectifs de la DGEFP. Cette direction est chargée de proposer les orientations de la politique pour l'emploi et de la formation professionnelle continue. Elle conduit et coordonne la mise en oeuvre des dispositifs dans ce domaine.

C. 91,5 % DES CRÉDITS RELÉVENT DES ACTIONS CONDUITES PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR ET DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE (DGTPE)

Les crédits du programme s'élèvent pour 2008 à 392,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 392,6 millions d'euros en crédits de paiement .

Sur ce montant, 220,4 millions d'euros correspondent à des dépenses de personnel (titre 2), le présent programme disposant comme indiqué précédemment d'un plafond d'emplois de 3.294 ETPT .

A cet égard, il convient de noter que 64 % (2.122 ETPT) de ces emplois sont imputés à l'action 2 « Développement international de l'économie française » .

La répartition des crédits de paiement et des emplois au sein du présent programme s'opère comme suit :

La justification des crédits des actions du programme « Politique économique et de l'emploi » met en évidence le rôle de support apporté par ce programme à l'ensemble du Minéfe.

L'action 1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière dans le cadre national, international et européen » , qui concentre les activités nécessitant une expertise financière pour conseiller le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi et aider le gouvernement à mettre en oeuvre la politique économique et financière, se voit dotée d'un montant de 188,1 millions d'euros de crédits de paiement.

Alors que les moyens de fonctionnement courant de la DGTPE sont imputés sur l'action 5 du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », les crédits portés par l'action 1 correspondent essentiellement :

- aux rémunérations des prestations réalisées par la Banque de France et l'Institut d'émission des départements d'outre-mer pour le compte de l'Etat (123,6 millions d'euros en crédits de paiement, en baisse de 18,3 % par rapport à 2007 ;

- aux audits et aux études économiques, notamment réalisés à la demande de l'Agence des participations de l'Etat (APE) (5,1 millions d'euros en crédits de paiement) ;

- aux moyens de fonctionnement de l'Agence France Trésor (AFT), soit essentiellement aux coûts des abonnements de l'agence aux réseaux d'information financière et à des frais de publicité des valeurs du Trésor (1,6 million d'euros en crédits de paiement) ;

- à des actions en faveur du renforcement de l'attractivité du territoire et notamment de la compétitivité de la place de Paris (2 millions d'euros en crédits de paiement).

L'action 2 « Développement international de l'économie française » est mise en oeuvre par le réseau régional de la DGTPE à travers les directions régionales du commerce extérieur (DRCE) et par le réseau international par le biais des missions économiques (ME). Ce réseau à l'étranger joue un rôle essentiel d'information du Minéfe sur les politiques économiques et financières menées par les pays étrangers, et de promotion du territoire français auprès des sociétés étrangères.

La DGTPE exerce une fonction de veille afin de réorienter les effectifs et renforcer les moyens en fonction de la performance des marchés. Ainsi, certaines zones comme l'Asie, le Proche-Orient et le Moyen-Orient ont vu leurs moyens renforcés au détriment de l'Afrique et de l'Amérique latine, en sureffectifs.

Sur une enveloppe de 171,3 millions d'euros, les dépenses de personnel représentent 133,6 millions d'euros, pour 2.122 ETPT. Les charges salariales des effectifs à l'étranger sont constituées de rémunérations et d'indemnités de résidence, et varient en fonction du taux de change de l'euro.

Les dépenses de fonctionnement, inscrites à hauteur de 35,22 millions d'euros en crédits de paiement sur cette action , couvrent essentiellement les baux des ME, des DRCE, ainsi que des charges de chancelleries pour les ME installées dans les ambassades.

Elles correspondent également à des frais de déplacements , bien qu'une partie en soit transférée sur le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Concernant cette action, il convient de relever que la mise en place de services administratifs et financiers unifiés (SAFU), au 1 ^er janvier 2007 et dans 58 pays du monde, devrait conduire à terme à des économies de gestion grâce à une simplification des procédures et des pratiques comptables

Au total, les crédits de paiement ainsi attribués à la DGTPE dans le cadre des actions 1 et 2 représentent 91,5 % de la totalité des crédits du programme , soit 359,4 millions d'euros.

De même, la prépondérance de la DGTPE sur les effectifs du programme est notable, dans la mesure où les actions 1 et 2 mobilisent 86 % du nombre total des ETPT : 2.835 ETPT sur 3.294.

Dans le cadre d'un contrat pluriannuel, la DGTPE s'est engagée à une diminution de ses effectifs de 2 % par an (soit 120 ETPT sur 3 ans) au cours de la période 2006-2008. Ce contrat concerne principalement les agents de catégorie C et induit un redéploiement des effectifs (7 % par an) en fonction des besoins des entreprises françaises.

L'action 3 « Elaboration de la législation fiscale » représente 3,4 % des crédits de paiement du programme, soit 13,1 millions d'euros . Elle s'appuie sur 189 ETPT affectés à la DLF.

L'action 4 « Moyens des programmes « accès et retour à l'emploi » et « accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » » représentent 5,1 % de l'ensemble des crédits de paiement du programme, soit 20,1 millions d'euros .

Elle rassemble la masse salariale de la DGEFP, soit 20,08 millions de crédits de paiement pour 270 ETPT .

Une analyse des coûts complexe

L'analyse des coûts relatifs à la DGTPE, à la DLF et à la DGEFP se révèle particulièrement complexe du fait de « l'éclatement » des moyens de ces directions entre plusieurs programmes .

Ainsi, les effectifs centraux de la DGTPE relèvent de l'action 1 du programme « Politique économique et de l'emploi », et participent à la mise en oeuvre de sept programmes du Minéfe :

- « Politique économique et de l'emploi » ;

- « Aide économique et financière au développement » ;

- « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » ;

- « Appels en garantie de l'Etat » ;

- « Epargne » ;

- « Majoration de rentes » ;

- « Développement des entreprises, des services et de l'activité touristique »

Parallèlement, les moyens de fonctionnement courant de la DGTPE sont imputés sur l'action 5 du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

En outre, les crédits correspondant aux effectifs du réseau de la DGTPE figurent à l'action 2 du programme « Politique économique et de l'emploi », mais seule une partie des moyens de fonctionnement de ce réseau est prise en charge par ce programme.

Les effectifs de la DLF relèvent de l'action 3 du programme « Politique économique et de l'emploi ». Toutefois, ses moyens de fonctionnement sont inscrits sur le programme « Gestion fiscale et financière du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

La masse salariale de la DGEFP est, quant à elle, inscrite à l'action 4 du programme« Politique économique et de l'emploi ». Ses moyens de fonctionnement relèvent, en revanche, de deux autres programmes de la mission « Travail et emploi » : « Accès et retour à l'emploi » et « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques ».

Source : projet annuel de performances pour 2008

Enfin, des dépenses fiscales d'un montant proche du total des crédits de la mission (802 millions d'euros) sont inscrites sur ce programme et se rapportent à plusieurs dispositifs , dont les plus lourds financièrement correspondent aux réductions de droits pour les donations, dont profitent 86.000 ménages pour un montant total de 600 millions d'euros, et à l'abattement sur les donations consenties au profit des petits-enfants, qui concerne 69.000 bénéficiaires et s'élève à 130 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la présence de ces dépenses fiscales dans la mesure où elles ne présentent aucun lien direct avec les finalités assignées au présent programme .

D. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ENCORE TROP PARTIELLE

La performance du programme est mesurée par le biais de trois objectifs, qui sont principalement centrés sur la qualité du service rendu.

1. La fiabilité de l'analyse et des prévisions économiques et financières

Le premier objectif « Assurer la qualité de l'analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales » tend à mesurer la performance de la DGTPE, dans sa mission d'administration centrale. Deux indicateurs mesurent, d'une part, l'écart entre les prévisions du gouvernement, comparées à celles des instituts de conjoncture, en matière de croissance et d'inflation et, d'autre part, l'écart de prévision et de réalisation du montant des recettes fiscales.

Si, pour 2006, l'écart entre, d'une part, les prévisions du gouvernement ainsi que celles des instituts de conjoncture et, d'autre part, la croissance effectivement obtenue était identique, les prévisions actualisées pour 2007 font état d'un optimiste plus marqué de la part du gouvernement en ce qui concerne la croissance . L'écart anticipé entre la prévision du gouvernement et le taux de croissance effectif est en effet compris dans une fourchette de 2 % à 2,5 %, contre un écart de 2 % en moyenne pour les instituts de conjoncture.

Les prévisions de croissance pour 2008 , figurant dans le rapport économique social et financier (RESF) auquel le projet annuel de performances pour 2008 renvoie, présentent des prévisions d'écarts identiques à celles de 2007.

Constatant ces divergences, votre rapporteur spécial rappelle que la qualité et la sincérité des prévisions en matière de croissance conditionnent la sincérité de la loi de finances elle-même . Aussi, suivra-t-il avec attention l'évolution de cet indicateur particulièrement pertinent.

En outre, alors que l'objectif porte sur la qualité du projet de loi de finances transmis au Parlement, votre rapporteur spécial regrette que l'information concernant l'écart entre les prévisions et le taux de croissance effectivement atteint en 2008 ne soit pas donnée directement dans le projet annuel de performances et nécessite un renvoi au RESF . Il souhaite pour l'avenir que le projet annuel de performances présente directement toutes les données utiles à l'évaluation du programme, dans un but de plus grande clarté de la lecture.

Par ailleurs, le deuxième indicateur mesurant la fiabilité des prévisions de recettes fiscales se révèle inopérant, dans la mesure où trop de données manquent pour porter une appréciation étayée sur cet aspect de la performance. Une fois encore, le document budgétaire renvoie, s'agissant des prévisions pour 2008 et de la cible pour 2010, à un élément qui lui est extérieur : le débat d'orientation budgétaire et le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques.

Votre rapporteur spécial regrette de telles lacunes, car elles empêchent de juger de la fiabilité des prévisions de recettes fiscales et donc, in fine , de porter un jugement totalement éclairé sur la sincérité de la loi de finances .

Enfin, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de ces indicateurs qui ne peuvent que partiellement refléter la performance de l'administration . En effet, les prévisions du gouvernement en matière de croissance, d'inflation et de recettes fiscales se fondent sur les travaux préparatoires de la DGTPE, mais peuvent aussi le cas échéant s'en éloigner.

2. L'accessibilité et la clarté de la norme fiscale

Le deuxième objectif du programme « Contribuer à l'accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d'application de la législation fiscale » mesure la qualité du service rendu par la DLF dans le domaine de l'application de la norme fiscale.

Il porte sur le délai de publication du code général des impôts (CGI) et, par conséquent, sur les délais d'information des usagers. Le délai actuel est de trois mois et semble incompressible car la prévision pour 2008 le maintient. L'organisation interne rencontre en effet des difficultés pour produire le CGI dans des temps plus brefs.

En revanche, l'évolution du pourcentage de textes d'application publiés dans le délai de six mois après l'entrée en vigueur du texte appliqué permet de constater une amélioration sensible : 65 % en 2007 contre 33 % en 2006. La cible pour 2008 situe le chiffre à atteindre à 75 %.

S'agissant de cet objectif, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si l'indicateur proposé permet effectivement une évaluation des délais de production des textes d'application de la législation fiscale, il ne vise nullement à évaluer la clarté de cette norme fiscale . Il s'agit pourtant bien là également de l'un des volets de cet objectif fixé au programme.

3. Le respect des délais de transposition des directives européennes

Le troisième objectif « Assurer la transposition des directives dans les délais » tend à mettre en évidence le degré d'engagement de la France dans le processus de la construction européenne. En outre, votre rapporteur spécial rappelle que le délai de transposition de la norme européenne en droit interne constitue un facteur de crédibilité pour le pays au sein de l'Union européenne (UE). Il s'agit ici de raccourcir les procédures internes de traitement de chaque directive pour se conformer au calendrier qu'elle prévoit initialement.

Votre rapporteur spécial rappelle toutefois que le délai de transposition d'une directive ne dépend évidemment pas uniquement de la DGTPE . Il est également contraint par l'inscription du texte de transposition à l'ordre du jour du Parlement par le gouvernement. Aussi, cet indicateur ne rend-il que partiellement compte de la performance du programme, la variable politique pouvant interférer.

Par ailleurs, étant donné le faible volume de directives à transposer chaque année, l'indicateur utilisé, exprimé en pourcentage, n'est à considérer qu'avec une certaine prudence dans l'analyse . Ainsi, pour 2007, une directive n'a pas encore fait l'objet de mesures de transposition alors que la date limite de transposition est intervenue en cours d'année. Pour autant, l'indicateur de performances s'établit, du seul fait de directive, à 14 %. Dans ces conditions, votre rapporteur spécial estime que la présentation de cet indicateur aurait, par conséquent, plus de sens en valeur absolue qu'en pourcentage .

4. L'absence de mesure de la performance du volet « emploi » de ce programme

Votre rapporteur spécial s'étonne de l'absence de tout objectif et de tout indicateur de performances portant sur le volet « emploi » du présent programme. Cette absence est d'autant plus regrettable que le rapprochement de la DGTPE, de la DLF et de la DGFPE témoigne de la volonté du gouvernement de décloisonner la politique économique et celle de l'emploi.

Une telle lacune peut s'expliquer par les modalités mêmes de ce rapprochement. En effet, alors que les actions 1 « Définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière dans le cadre national, international et européen », 2 « Développement international de l'économie française » et 3 « Elaboration de la législation fiscale » présentent un caractère très opérationnel , l'action 4 « Moyens des programmes « Accès et retour à l'emploi » et « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » » se contente de retracer les moyens humains mis à disposition de la DGFPE, sans prendre en compte les politiques effectivement conduites.

Au total, un décalage demeure entre le volet « économique », sous-tendu par les actions 1, 2 et 3, et le volet « emploi », porté par l'action 4. Ainsi, en définitive, le programme « Politique économique et de l'emploi » paraît ne pas être allé au bout de sa logique et s'être arrêté « au milieu du gué ».

Votre rapporteur spécial suivra donc avec grande attention l'évolution nécessaire de ce programme, en espérant une plus grande homogénéité de ses actions dans le prochain projet de loi de finances .

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme 305 « Politique économique et de l'emploi »

- La création de ce nouveau programme est consécutive aux modifications des périmètres ministériels.

- Sa principale innovation réside dans la volonté de décloisonner les politiques en faveur de la compétitivité des entreprises et les politiques de l'emploi .

- Il vise à faire travailler en commun la DGTPE, la DLF et la DGEFP. Toutefois, si cet objectif doit être encouragé, seul le temps permettra de juger de la réussite en la matière , les directions concernées se caractérisant par des cultures administratives a priori relativement éloignées.

- Les crédits de ce programme s'élèvent à 392,6 millions d'euros .

- Des dépenses fiscales sans lien direct avec le programme y figurent pourtant (par exemple, réductions de droits pour les donations). Il y a lieu d'envisager un changement de leur rattachement.

- L'hétérogénéité du programme et la multiplication des interactions entre les programmes du Minéfe rendent extrêmement complexe l'analyse des coûts relatifs à la DGTPE, à la DLF et à la DGFPE.

- La mesure de la performance de ce programme n'est pas satisfaisante et les indicateurs qui la permettent ne sont pas suffisamment bien adaptés.

- Le volet « emploi » de ce programme ne fait l'objet d'aucune mesure de la performance, ce qui traduit une volonté politique n'ayant pas encore su trouver sa pleine application en loi de finances .