Mission

M. Aymeri de Montesquiou

III. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LE MAINTIEN DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE

Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,709 milliards d'euros en autorisations d'engagement, soit une baisse 2,52 % par rapport à 2007, et 7,465 milliards d'euros de crédits de paiement ^{21 ( * )} , en léger recul de 0,58 %. En masse, la baisse des crédits de paiement s'élève à 44 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial tient à souligner que le présent projet de loi de finances pour 2008 est donc placé, pour la gendarmerie, sous le signe du maintien de l'effort budgétaire et s'inscrit dans la politique générale de maîtrise des dépenses de l'Etat .

Les dépenses de personnel (titre 2), qui constituent avec 6,107 milliards d'euros, 81,8 % des crédits de paiement du programme, augmentent de seulement 49 millions d'euros et enregistrent donc une quasi stabilité entre 2007 et 2008 (+ 0,8 %).

Ces dépenses correspondent à un plafond d'emploi s'élevant à 101.136 ETPT, en diminution de 965 ETPT par rapport à 2007 .

Les rémunérations d'activité connaissent une faible progression de 18,3 millions d'euros (soit + 0,6 %), notamment liée à l'évolution du point d'indice (+ 4,8 millions d'euros).

La prime de résultat , qui était dotée de 12 millions d'euros dans la loi de finances pour 2007, a été portée à 15 millions d'euros en 2007 et concerne 10 % des effectifs de la gendarmerie.

Au regard du régime indemnitaire de la gendarmerie, votre rapporteur spécial rappelle que ce régime tient pour une grand part aux sujétions particulières attachées au métier de gendarme et, en particulier, à l'astreinte en caserne pesant sur les personnels.

Si certaines craintes concernant l'évolution statutaire de la gendarmerie ont pu récemment se faire jour, votre rapporteur spécial estime qu'un équilibre relativement satisfaisant a été atteint entre la police et la gendarmerie , comme semble en témoigner le retour dans la gendarmerie de six gendarmes sur sept partis l'année dernière dans la police nationale ^{22 ( * )} .

Les cotisations et contributions sociales progressent, pour leur part, de 30,7 millions d'euros, soit + 1,1 %. Il convient de souligner, à cet égard, l'écart très significatif entre les taux de cotisations de pensions pour le personnel civil (55,71 %) et pour le personnel militaire (103,5 %) du présent programme.

Les prestations sociales et allocations diverses restent stables à 22,6 millions d'euros.

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) diminuent, pour leur part, de 8,7 millions d'euros (- 1 %) et se montent à 954,3 millions d'euros.

Stables en 2007, les dépenses d'investissement (titre 5), connaissent une baisse de 17,3 % , en passant de 467,6 millions d'euros à 386,5 millions d'euros. Votre rapporteur spécial reviendra, dans le cadre du bilan pouvant être tiré de l'application de la LOPSI, sur les arbitrages réalisés entre les dépenses de fonctionnement et celles d'investissement ( cf. infra , partie III.B.).

Les dépenses d'intervention (titre 6), visant à couvrir les subventions d'investissement destinées aux collectivités territoriales dans le cadre de la construction de casernes, enregistrent également une réduction de leur enveloppe (- 16,9 %), leurs crédits de paiement s'établissant à 17,2 millions d'euros (contre 20,7 millions d'euros en 2007).

Dans le cadre de cette analyse et comme en 2006, votre rapporteur spécial regrette toutefois que les raisons principales des évolutions de crédits d'une année à l'autre ne figurent pas dans le projet annuel de performances, la « justification au premier euro » proposée ne pouvant à elle seule suffire.

B. LA LOPSI A PERMIS UNE REMISE À NIVEAU DE LA GENDARMERIE NATIONALE

La programmation budgétaire inscrite dans la LOPSI au titre des moyens de la gendarmerie nationale visait à rattraper un retard accumulé au cours des années précédentes. A cet égard, l'objectif a été globalement atteint.

La LOPSI programmait la création de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale sur la période 2003-2007 .

Le tableau ci-dessous compare les prévisions initiales aux créations réalisées ou prévues.

Création d'emplois dans la gendarmerie, en application de la LOPSI

(en emplois budgétaires)

Année	2003	2004	2005	2006	2007	Total
Créations prévues initialement	1.200	1.200	1.400	1.600	1.600	7.000
Créations réalisées	1.200	1.200	700	2.000	950 ^1	6.050
^1 Selon le projet de loi de finances pour 2007. Source : direction générale de la gendarmerie nationale

Même si la création d'emplois en 2007 (950 emplois) ne répond pas à l'espoir de voir les engagements initiauxde la LOPSI parfaitement tenus, le taux de réalisation finale de la programmation en emplois s'élève à 86,4 % .

Comme dans le cas du programme « Police nationale », votre rapporteur spécial, tout en se félicitant des efforts conduits en matière de création d'emplois en application de la LOPSI, rappelle que l'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité . Si la LOLF n'implique donc pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel , elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies et une meilleure sécurité au meilleur coût .

Ces créations d'emplois se sont également accompagnées d' un effort budgétaire important . Le tableau ci-dessous décrit ainsi l'état d'avancement de la LOPSI, en dehors de l'aspect « emplois ».

Taux de réalisation des engagements budgétaires de la LOPSI entre 2003 et 2007 pour la gendarmerie nationale

(en millions d'euros)

	Objectifs LOPSI 2003-2007	Mesures 2003-2007	Taux d'exécution
Rémunération, charges sociales et fonctionnement	1.830	1.767	96,6 %
Investissement
- Autorisations d'engagement	1.020	881	86,4 %
- Crédits de paiement	1.020	728	70,7 %
Total des crédits de paiement	2.850	2.495	87,5 %
Source : direction générale de la gendarmerie nationale

Les crédits LOPSI ont permis ou vont permettre de mener à terme des programmes prioritaires (gilet pare-balles à port moins contraignant, nouvelle tenue ergologique de service courant et nouveau pistolet automatique), d'achever en 2007 le programme de remplacement des véhicules de groupe de la gendarmerie mobile  et de commander, en 2008, 92 véhicules blindés de maintien de l'ordre (VBG).

L'exécution de la LOPSI a cependant été perturbée par divers facteurs qui expliquent le taux d'exécution constaté .

Tout d'abord, la réorganisation des services du ministère de la défense, couplée avec les travaux préparatoires à l'externalisation de la gestion des logements domaniaux de la gendarmerie, a affecté le rythme de consommation des crédits d'infrastructure.

Ensuite, la réalisation des véhicules blindés de la gendarmerie a été décalée en raison de difficultés rencontrées dans la procédure contractuelle . Ainsi, un nouvel appel à candidature a été rédigé en 2007 et la notification éventuelle du marché est attendue au premier trimestre 2008.

Enfin, l'obligation partagée de la gendarmerie à la maîtrise des dépenses publiques a amené à différer certaines dépenses et à procéder à des aménagements de priorité.

Au total, d'importants efforts d'équipement ont néanmoins été réalisés grâce à la LOSPI entre 2003 et 2007. Le tableau ci-dessous décrit l'état de réalisation de la programmation au terme de la période.

Le taux d'exécution de la programmation à fin 2007 varie donc entre 82,8 % pour le parc automobile et 50,9 % pour l'équipement informatique.

Concernant le niveau de réalisation de la LOPSI, votre rapporteur spécial souligne un taux d'exécution nettement plus élevé pour les dépenses courantes de personnel et de fonctionnement (96,6 %) que pour les dépenses d'investissement (70,7 %) .

Dans le cadre de l'application de la LOPSI, le fonctionnement courant a donc été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage peut être regretté dans la mesure où il hypothèque l'avenir de la gendarmerie et lui préfère le très court terme. Il s'explique toutefois, sur la période de programmation, par la nécessité d'apurer un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes , le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

C. LES DÉPENSES RELÈVENT DE DIFFÉRENTS PÉRIMÈTRES FINANCIERS

1. Les dépenses de fonctionnement sont à 95,4 % hors LPM

L'ensemble des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » relève d'une unique action : l'action 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques ».

Toutefois, au sein de ces crédits, une ligne de partage doit cependant être soulignée, entre ceux s'inscrivant dans le cadre de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM) , d'une part, et ceux ne relevant pas du périmètre de la LPM, d'autre part.

Le tableau ci-dessous présente la répartition des crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention selon leur périmètre financier.

Répartition des crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention du programme « Gendarmerie nationale » selon leur périmètre financier

(en millions d'euros)

Périmètre	Dépenses de fonctionnement (titre 3)	Dépenses d'investissement (titre 5)	Dépenses d'intervention (titre 6)	Total
LPM	43,45	386,5	17,25	447,2
HLPM	910,87			910,87
Total	954,32	386,5	17,25	1.358,07

Source : rapport annuel de performances pour 2008

Alors que les dépenses d'investissement et d'intervention relèvent toutes de la LPM, les dépenses de fonctionnement sont à 95,4 % en dehors du champ de la LPM .

2. Les crédits hors LPM

Les crédits de fonctionnement hors LPM se décomposent en moyens consacrés à l'homme, à la structure, à l'activité et aux opérations extérieures (OPEX).

Les dépenses « liées à l'homme » renvoient, principalement, à l'habillement (25,3 millions d'euros), l'alimentation (52 millions d'euros), les loyers et le logement des gendarmes (322,7 millions d'euros) , le transport et le déplacement des personnels (50,3 millions d'euros), ainsi qu'à l'indemnité compensatrice versée à la SNCF (50,4 millions d'euros) ^{23 ( * )} .

Les crédits de paiement dédiés à l'ensemble de ces dépenses représentent, au total, 575,5 millions d'euros en crédits de paiement.

Les dépenses « liées à l'activité » ont, notamment, trait à la consommation de produits pétroliers (45,9 millions d'euros) et à l'achat, à la location et à l'entretien des matériels de transport (24,5 millions d'euros).

L'ensemble des dépenses « liées à l'activité » s'élèvent à 99,2 millions d'euros de crédits de paiement.

Les dépenses « liées à la structure » concernent, notamment, les locaux de services et les locaux techniques de la gendarmerie . L'intégralité des crédits d'immobilier de la gendarmerie relève d'ailleurs du présent programme.

Les dépenses de loyer et d'entretien, de maintenance et relatifs à divers travaux immobiliers pour les bureaux et les locaux techniques s'élèvent à 151,3 millions d'euros pour 2008.

A ces dépenses s'ajoutent, en particulier, les crédits consacrés aux télécommunications et aux transmissions (28,6 millions d'euros) ainsi que le poste « énergie » qui représente 50,3 millions d'euros.

Au total, les dépenses destinés à couvrir les coûts de structure se montent à 232,2 millions d'euros de crédits de paiement.

Enfin, le présent programme bénéficie d' une provision pour dépenses en OPEX de 4 millions d'euros . Les principaux postes de dépenses concernés à ce titre sont le transport, l'alimentation et l'hébergement. Ces dépenses se répartissent, de manière prévisionnelle, entre les dépenses liées à l'homme (90 %), à la structure (5 %), et à l'activité (5 %).

En investissement , des opérations nouvelles seront réalisées en 2008 dans le domaine immobilier dans le périmètre hors LPM, suivant la procédure « d'autorisation d'occupation temporaire - location avec option d'achat » (AOT-LOA). Ces engagements ne généreront aucun paiement en 2008. Elles représenteront en revanche une enveloppe de 292 millions d'euros en autorisations d'engagement , dont 270 millions d'euros correspondent à des opérations initialement programmées en 2007 et décalées en 2008.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuient de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA) ^{24 ( * )} .

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial, dont plus de 70 % a atteint un âge supérieur à 25 ans, souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.

3. Les dépenses relevant du périmètre financier de la LPM

En fonctionnement pour 2008, 15,6 millions d'euros en crédits de paiement seront consacrés à l'entretien programmé du personnel (crédits d'habillement des personnels et crédits destinés à l'acquisition de matériel de couchage et d'ameublement) et 25 millions d'euros de crédits de paiement seront dédiés à l'entretien programmé du matériel (maintien de la disponibilité des hélicoptères de la gendarmerie à un taux supérieur à 80 %, moyens informatiques, matériels de télécommunication et du réseau RUBIS).

Les dépenses d'investissement (386,5 millions d'euros) portent essentiellement sur deux grands postes.

D'une part, le poste « fabrication » , d'un montant de 196 millions d'euros , renvoie à l'acquisition de véhicules de brigade (acquisition de 750 véhicules en 2008), de moyens informatiques et bureautiques et à diverses opérations de fabrication (dont les deux programmes hélicoptères EC 135 et EC 145).

D'autre part, le poste « infrastructure » , doté d'une enveloppe budgétaire de 190,4 millions d'euros , correspond à la construction d'ensembles immobiliers neufs ^{25 ( * )} et à l'entretien des casernes existantes ^{26 ( * )} .

Comme indiqué précédemment, les dépenses d'intervention (17,2 millions d'euros) visent à couvrir les subventions d'investissement destinées aux collectivités territoriales dans le cadre de la construction de casernes.

D. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES

L'action 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du rapport annuel de performances, elle permet de « prendre en compte les missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie, tant sur le territoire national, qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des représentations diplomatique ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (gendarmerie de sécurité de l'armement nucléaire, par exemple) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1 ^er juillet 2007, la gendarmerie nationale déployait 502 militaires en OPEX, dont un escadron de gendarmerie mobile au Kosovo et deux en République de Côte d'Ivoire.

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (128,7 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,7 % des crédits de paiement du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .

Le projet annuel de performances pour 2008 prévoit une stabilisation du « nombre de jours OPEX » à 250.000 jours-gendarme en 2008 et en cible pour 2010.

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance . Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme.

Enfin, comme en 2007, votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité d'intégrer cette action au présent programme, alors que son contenu semble plutôt relever de la mission « Défense » .

E. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Gendarmerie nationale ». Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au programme « Gendarmerie nationale ».

+ 209,5 millions d'euros*

* Crédits en provenance de la mission « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 10,7 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 198,8 millions d'euros.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 152 « Gendarmerie nationale »

- Le programme « Gendarmerie nationale » comporte, hors fonds de concours, 7,465 milliards d'euros de crédits de paiement, soit un léger recul de - 0,58 % .

- Le plafond d'emploi s'élève à 101.136 ETPT, en diminution de 965 ETPT par rapport à 2007 .

- Le présent projet de loi de finances pour 2008 est donc placé, pour la gendarmerie, sous le signe du maintien de l'effort budgétaire et s'inscrit dans la politique générale de maîtrise des dépenses de l'Etat .

- L'exécution de la LOPSI a permis une remise à niveau de la gendarmerie nationale.

- Le taux de réalisation finale en emplois de la programmation s'élève à 86,4 % .

- Le taux d'exécution de la LOPSI est meilleur en matière de rémunération et de fonctionnement (96,6 %) qu'en matière d' investissement (70,7 %) .

- L'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité .

- Le parc domanial de la gendarmerie nationale, dont plus de 70 % a atteint un âge supérieur à 25 ans, souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne et nécessite une remise à niveau.

- Le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA).

- Au 1 ^er juillet 2007, la gendarmerie nationale déployait 502 militaires en opérations extérieures (OPEX). Les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .

* ²¹ Auxquels il convient d'ajouter 4,8 millions d'euros de fonds de concours provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ²² Chiffre communiqué à votre rapporteur spécial par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

* ²³ L'indemnité compensatrice versée à la SNCF en contrepartie du « quart de place » dont bénéficient les militaires (quel que soit leur programme d'appartenance) représente 8,7 % des crédits liés à l'homme et augmente de 4 millions d'euros en 2008.

* ²⁴ L'article 3 de la LOPSI permet à une collectivité territoriale propriétaire d'un terrain de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.

* ²⁵ La réalisation de ces ensembles incombe au service constructeur du ministère de la défense.

* ²⁶ Ces opérations revêtent la forme d'opérations d'entretien courant ou d'opérations lourdes de réhabilitation.