Mission

MM. Philippe Dallier

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 202 « RÉNOVATION URBAINE »

Le programme « Rénovation urbaine », dont le délégué interministériel à la ville et au développement social urbain est le responsable, sert de cadre à la mise en oeuvre des opérations de rénovation dans les quartiers sensibles dont les principes ont été fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 .

Il représente 385 millions d'euros en autorisations d'engagement et 230 millions d'euros en crédits de paiement.

Ces crédits, constitués exclusivement de dépenses d'intervention sont en baisse respectivement de 3,71 % pour les autorisations d'engagement et de 40,04 % pour les crédits de paiement.

Une dépense fiscale est rattachée au programme, il s'agit de l'application du taux de TVA de 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine , prévue par l'article 28 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Les évaluations de cette dépense fiscale ont été revues à la baisse à la suite d'un changement de méthode de chiffrage qui a divisé par deux l'estimation initiale. La dépense est désormais évaluée à 150 millions d'euros pour 2008.

Le programme « Rénovation urbaine » comporte deux actions.

La seconde action du programme, intitulée « 04. Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain », regroupe les crédits de paiement nécessaires à la couverture d'une partie des engagements au titre des opérations de GPV-ORU lancées entre les années 1997 et 2003 .

Les crédits inscrits permettent de poursuivre la trop lente résorption de la dette de l'Etat au titre de ces opérations.

Le montant des engagements antérieurs non soldés au 31 décembre 2006 est estimé à 96,6 millions d'euros . Les crédits de paiement mobilisés en 2007 pour couvrir ces engagements se sont élevés à 36,9 millions d'euros. La dotation 2008 de 30 millions d'euros en crédits de paiement permettra par conséquent de couvrir 50 % des engagements non soldés au 31 décembre 2007. 29,6 millions d'euros resteront à mobiliser en 2009 pour solder ces engagements .

Votre rapporteur spécial souhaite qu'une attention toute particulière soit portée à la résorption définitive de ces dettes de l'Etat.

La première action permet la mise en oeuvre par l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) du programme national de rénovation urbaine .

L'ANRU est financée par l'affectation de la dotation de l'Etat au programme national de rénovation urbaine, qui a été portée à un montant total de 6 milliards d'euros en 2007. Ces crédits sont complétés par les contributions de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL) pour un montant au moins égal à celles de l'Etat, par celles des organismes HLM, versées par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), et par celles de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Au total, l'agence doit bénéficier de moyens financiers à hauteur de 12,019 milliards d'euros.

Crédits de paiement demandés et évolution pour les actions du programme
«  Rénovation urbaine »

(en euros)

Action

CP 2006

(LFI)

CP 2006

(consommation)

CP 2007

(LFI)

CP 2008

(PLF)

Programme national de rénovation urbaine

133.000.000

127.902.007

353.576.610

200.000.000

Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain

100.044.500

88.985.454

30.015.000

30.000.000

Source : projet annuel de performances « ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008

1. La baisse des crédits de l'ANRU  est rendue possible par l'allongement prévisible de la réalisation du PNRU

a) La baisse des crédits de paiement

Comme les années précédentes, les inscriptions en autorisations d'engagement permettent le respect strict de la loi de programmation dont l'article 7 prévoit qu'aucune dotation annuelle durant la période d'application du PNRU ne peut être inférieure à 465 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial constate cependant que l'inscription de crédit pour 2008 n'inclut pas, dans sa totalité, l'augmentation de 23 millions d'euros des autorisations d'engagement qui doit permettre, selon l'échéancier qui lui a été fourni par le ministère du logement et de la ville, de concrétiser la hausse de 5 à 6 milliards d'euros de la contribution de l'Etat au PNRU . Le « surplus » des autorisations d'engagement par rapport au plancher défini par la loi de programmation n'est en effet que de 20 millions d'euros.

Le respect de la loi de programmation (en autorisations d'engagement)

(en euros)

Crédits budgétaires

Ressources

extra-budgétaires

Total des AE versés par l'Etat

Total des AE versés par les partenaires de l'Etat (5)

2004

465.000.000

465.000.000

491.000.000

2005

413.300.000

50.000.000 (1)

463.300.000

486.000.000

2006

365.000.000

100.000.000 (1)

465.000.000

498.000.000

2007

397.576.610

100.000.000 (2)

497.576.610

617.000.000

2008

385.000.000

100.000.000 (3)

485.000.000

503.000.000 (4)

Total

2.025.876.610

350.000.000

2.375.876.610

2.595.000.000

(1) en provenance du FRU (fonds de rénovation urbaine) de la Caisse des dépôts et consignations.

(2) en provenance des SACICAP (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété).

(3) en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.

(4) prévisions.

(5) UESL, CGLLS et Caisse des dépôts et consignations.

Source : projet annuel de performances « ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008

L'échéancier de réalisation du PNRU

(en euros)

0

1 000 000 000

2 000 000 000

3 000 000 000

4 000 000 000

5 000 000 000

6 000 000 000

7 000 000 000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

AE annuels et objectif 2013

Cumul d'AE réalisé

cumul d'AE poursuivi au rythme de 485 Meuros

tendance au rythme de 485 Meuros

En ce qui concerne les crédits de paiement , l'évolution des crédits est irrégulière mais largement dépendante du rythme de réalisation des projets des collectivités territoriales.

Comme le souligne le rapport annuel de performances : « les crédits de paiement reçus permettent à l'ANRU d'assurer les paiements directs des maîtres d'ouvrage, versés au fur et à mesure des réalisations effectives, et de couvrir les dépenses de fonctionnement de l'établissement. Les besoins de trésorerie de l'ANRU sont donc déterminés essentiellement par le rythme de réalisation effective des opérations. Si certaines opérations prennent le relais de grands projets de ville (GPV) et d'opérations de rénovation urbaine (ORU), antérieures à la loi de programmation et déjà très abouties, la plupart des opérations nouvellement engagées connaissent des délais de réalisation encore importants en raison de leur complexité. Le taux de paiement sur DAS (décision attributive de subvention) mesuré sur les réalisations 2006 culmine à 25% (après correction des paiements en instance d'instruction) ».

Ce taux a été estimé à 33 % pour l'établissement des demandes de crédits 2008, compte tenu des mesures de simplification administrative introduites par le nouveau règlement financier, ce scénario conduisant à un besoin de crédits de paiement en 2008 évalué à 300 millions d'euros.

Le versement des crédits de paiement à l'ANRU

(en euros)

Crédits budgétaires

Ressources extra-budgétaires

Total des CP versés par l'Etat

Total des CP versés par les partenaires de l'Etat (5)

2004

0

50.000.000 (1)

50.000.000

139.000.000

2005

35.000.000

100.000.000 (1)

135.000.000

144.000.000

2006

172.000.000

100.000.000 (2)

272.000.000

218.000.000

2007

353.000.000

100.000.000 (3)

453.000.000

332.000.000

2008

200.000.000

100.000.000 (3)

300.000.000

486.000.000 (4)

Total

760.000.000

450.000.000

1.210.000.000

1.319.000.000

(1) en provenance du FRU (fonds de rénovation urbaine) de la Caisse des dépôts et consignations.

(2) en provenance des SACICAP (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété)

(3) en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.

(4) prévisions.

5) UESL, CGLLS et Caisse des dépôts et consignations.

Source : projet annuel de performances « ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008

Selon les informations données à votre rapporteur spécial par le président et le directeur général de l'ANRU, les programmes approuvés enregistrent en moyenne un retard de 2 ans lors de leur démarrage. Ce retard est dû à de multiples causes parmi lesquelles figurent notamment le caractère « volontariste » de certains projets, le manque de compétences disponibles en matière de gestion de projet, la lenteur des procédures d'urbanisme et les délais de relogement des habitants et l'augmentation du nombre des appels d'offres infructueux.

b) La « bosse » de l'ANRU repoussée à 2009

Le retard du démarrage des opérations et celui des paiements a un double effet.

En premier lieu une forte progression de l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiements, qui devra être comblé progressivement à compter de 2009.

Autorisations d'engagement sur années antérieures non couvertes par des paiements

(en euros)

Au 31/12/2005

Au 31/12/2006

Prévision au 31/12/2008

Evolution 2008/2005

984.681.763

1.132.938.336

1.294.842.543

+ 31,5 %

Source : projet annuel de performances « ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances 2008

En 2008, les paiements pourront être effectués par l'ANRU sur la trésorerie relativement abondante dont elle dispose et grâce aux dotations versées par les partenaires , au premier rang desquels l'UESL. La faiblesse du montant des crédits de paiement versés par l'Etat n'aura donc pas d'effet négatif sur la réalisation du programme.

Capacités de paiements de l'ANRU

(en millions d'euros)

Trésorerie initiale

Encaissements

Capacité de paiement

Etat

Autres partenaires

2004

50

138,86

188,86

2005

172,73

135

300,25

453,25

2006

350,76

272,17

544,34

845

2007

606,50

200

953,73

1.153,73

2008

627,47

288

1.148,47

1.436,47

Source : ANRU

Mais dès 2009 , comme le souligne le schéma suivant, le montant minimum des versements de l'Etat devra être sensiblement augmenté et la trésorerie de l'Agence connaîtra une forte baisse .

Source : ANRU

La seconde conséquence, selon les responsables de l'ANRU rencontrés par votre rapporteur spécial, est l 'étalement de la bosse de l'ANRU, qui laisse envisager que les dernières opérations seront réglées en 2019, alors que le PNRU s'achève officiellement en 2013.

Source : ANRU

Votre rapporteur spécial est toutefois sceptique sur l'ampleur de l'étalement envisagé par l'ANRU , compte tenu du rythme très soutenu d'approbation de projets au cours des années 2006 et 2007.

2. La performance du programme budgétaire a été recentrée sur le coeur de l'activité de l'ANRU.

a) Les objectifs et indicateurs

La formulation des objectifs et indicateurs du programme a été affinée par le projet annuel de performances pour 2008 afin de mieux tenir compte de l'évolution des missions de l'ANRU. Alors qu'ils visaient, pour l'essentiel, à prendre en compte le différentiel entre les zones urbaines sensibles et les autres quartiers de l'agglomération, les objectifs ont été recentrés sur les quartiers concernés par le PNRU .

Ils permettent ainsi de mieux mesurer l'effet de la réalisation des conventions sur la qualité de vie des habitants et l'attractivité des quartiers.

Les quatre objectifs concernant l'action n° 3 « Programme national de rénovation urbaine » sont les suivants :

- maintenir l'offre de logements sociaux dans le cadre du PNRU (règle du 1 pour 1) ;

- améliorer la qualité de l'habitat pour les habitants des quartiers concernés par le PNRU ;

- concentrer la mise en oeuvre du programme de rénovation urbaine sur les secteurs les plus fragiles ;

- maîtriser le coût et les délais du programme national de rénovation urbaine.

Trois nouveaux indicateur s ont été introduits. Deux d'entre eux permettront de mieux apprécier l'activité de l'ANRU et le déroulement des projets. Il s'agit d'un indicateur mesurant la part des opérations programmées dont l'engagement est retardé et d'un indicateur du taux d'engagement des programmations annuelles.

Le troisième indicateur appelle de votre rapporteur spécial une appréciation plus nuancée. Il concerne le nombre de PLUS-CD financés par rapport au nombre de PLUS-CD programmés. Comme le précise le règlement général de l'ANRU, le droit à un financement en PLUS-CD engage le maître d'ouvrage à reloger dans du neuf (ou du patrimoine de moins de cinq ans) un nombre de ménages égal au moins à 50 % des PLUS-CD financés. Selon le projet annuel de performances, le fait d'atteindre, en 2013, l'objectif-cible de 100 % de PLUS-CD financés, sans requalification par rapport au nombre de PLUS-CD programmés, serait donc « un des critères de réussite du fait d'avoir relogé au moins la moitié des habitants dans le neuf ou dans du patrimoine réhabilité depuis moins de cinq ans ». Toutefois, cet objectif pourrait être extrêmement difficile à réaliser, voire s'avérer très pénalisant pour les communes qui n'arriveraient pas à le satisfaire et contraire aux souhaits des habitants qui pourraient être contraints à des relogements successifs.

Les autres indicateurs du programme présentent des résultats contrastés. Le taux de couverture des démolitions par des reconstructions dont la valeur cible est de 100 % en 2013, progresse plus lentement que la prévision initiale et devrait atteindre 75 % en 2007, ce qui est explicable par l'antériorité des démolitions par rapport aux constructions, en rapport avec la pénurie de foncier. En revanche, l'indicateur mesurant la part des crédits mobilisée pour la rénovation urbaine selon le niveau de priorité des zones à rénover fait apparaître que la cible de 70 % des crédits réservés aux 192 sites prioritaires 3 ( * ) est déjà atteinte en 2007, ce qui est la traduction des effets positifs du PNRU sur les quartiers les plus en difficultés.

Votre rapporteur spécial estime, enfin, que les résultats de l'indicateur relatif à l'évolution du coût moyen des opérations d'investissement, financées dans le cadre du programme national de rénovation urbaine, sont impactés plus par le coût de la construction que par l'action du responsable et de l'opérateur du programme.

Il souhaiterait également l'introduction d'un nouvel indicateur permettant de mesurer les efforts réalisés par l'ANRU pour accélérer ses procédures d'instruction et de paiement .

b) Le bilan d'activité de l'ANRU au 1 er octobre 2007

Les tableaux suivants permettent d'apprécier l'état d'avancement du PNRU qui prévoit une offre nouvelle de 250.000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400.000 logements locatifs sociaux, la démolition de 250.000 logements ainsi que des équipements publics et des aménagements urbains pour la période 2004-2013, portés par une contribution de l'Etat de 6 milliards d'euros sur 10 ans et un montant total de travaux à engager estimé à plus de 35 milliards d'euros.

Etat d'avancement du PNRU mesuré au nombre de dossiers acceptés

Nombre de dossiers

Nombre de quartiers prioritaires (1)

Population sur ces quartiers prioritaires

Nombre de quartiers supplémentaires (2)

Population sur ces quartiers supplémentaires

Projets passés en comité d'engagement

281

178

1.950.000

208

750.000

Conventions signées

214

160

1.750.000

152

540.000

(1) Les « 189 quartiers prioritaires » sont composés de 215 sites classés en ZUS ou disposant d'une dérogation « art.6 ».

(2) La liste des 342 quartiers supplémentaires a été arrêtée par le Conseil d'Administration de l'ANRU du 12 juillet 2006 sur la base des besoins locaux recensés par les préfets de région.

Source : ANRU

Etat d'avancement du PNRU mesuré au montant des travaux acceptés

(en euros)

Nombre de quartiers

Population concernée

Montant total des travaux (1)

Subvention ANRU

Projets passés en comité d'engagement

386

2.710.000

31.879.000.000

9.457.000.000

Conventions signées

312

2.290.000

25.312.000.000

7.797.000.000

(1) Les montants tiennent compte des avenants. Ceux-ci sont comptabilisés au sein de la ligne correspondant à leur état d'avancement (passés en Comité d'Engagement ou signés).

Source : ANRU

Nombre de logements programmés
(projets présentés au comité d'engagement ou au conseil d'administration)

Production de logements sociaux

114.202

Réhabilitations

251.623

Démolitions

120.583

Résidentialisations

278.717

Source : ANRU

Répartition régionale des 281 projets de conventions présentés aux instances de l'ANRU

Source : ANRU

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 202

- Les dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2008 sont en forte diminution par rapport au budget 2007, de 3,71 % pour les autorisations d'engagement et de 40,04 % pour les crédits de paiement ;

- le financement de l'ANRU continue d'être assuré en partie par des crédits non budgétaires ;

- l'activité de l'ANRU ne devrait pas être pénalisée en 2008 par la baisse des dotations budgétaires, en raison notamment de l'étalement dans le temps des opérations, de ses réserves de trésorerie et de la contribution des autres partenaires à son financement. Mais la courbe de consommation des crédits a commencé sa progression et devrait atteindre un niveau élevé dès 2009.

B. LE PROGRAMME 147 « EQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN »

Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien », dont le délégué interministériel à la ville et au développement social urbain est également le responsable, regroupe les crédits destinés aux volets économique et social de la politique de la ville.

1. Le projet de budget pour 2008 illustre une gestion perfectible.

Les crédits du programme représentent 760,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 794,2 millions d'euros en crédits de paiement. Ces montants sont quasiment stables en euros courants par rapport au budget voté de 2007 (augmentation de 1,2 % en autorisations d'engagement et de 0,51 % en crédits de paiement).

Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » comprend trois actions qui distinguent le volet social et de prévention, le volet économique et, enfin, l'animation de la politique de la ville.

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
«  Equité sociale et territoriale et soutien »

(en euros)

Action

CP 2006

(consommation)

CP 2007

CP 2008

Evolution 2008/2007

Prévention et développement social

352 422 550

378 981 385

369 000 000

-2,63%

Revitalisation économique et emploi

339 872 742

366 730 000

382 200 000

4,22%

Stratégie, ressources et évaluation

33 248 718

44 508 000

43 030 000

-3,32%

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

Le tableau des dépenses fiscales rattachées au programme comprend :

- des dépenses sur impôts d'Etat pour une estimation de 150 millions d'euros ;

- des dépenses sur impôts locaux faisant l'objet d'une compensation par l'Etat pour une estimation de 66 millions d'euros.

Ces dépenses fiscales résultent essentiellement des exonérations instituées au bénéfice des petites et moyennes entreprises situées dans les zones franches urbaines et des exonérations, compensées, de taxe foncière pour les constructions de logements sociaux.

Votre rapporteur spécial avait souligné, lors de l'examen du projet de budget pour 2007, la complexité des structures intervenant en matière de politique de la ville . Il s'était notamment inquiété, s'agissant de la mise en place de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), créée par la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances, du risque que la création de cette nouvelle structure ne conduise à des difficultés de coordination.

La gestion des crédits d'intervention de la politique de la ville a fait récemment l'objet d'une audition pour suite à donner sur les résultats de l'enquête, demandée par votre commission des finances, à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Le rapport consécutif à cette enquête 4 ( * ) a mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements et a été l'occasion de proposer des voies d'amélioration.

Les principales observations ont porté sur :

- la complexité des critères qui fondent la géographie prioritaire de la politique de la ville et son obsolescence ;

- le difficile partage des rôles entre les différentes administrations et la coexistence de deux voies de distribution des crédits par la DIV et par l'ACSé ;

- la lenteur des procédures de versement des subventions aux associations ;

- et l'incapacité actuelle de l'Etat à mesurer l'efficacité de son action pour les quartiers.

Au regard de ces critiques qui invitent à une refonte d'ampleur du cadre général de la politique de la ville, le projet de budget 2008 du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » n'apporte que des réponses limitées.

En ce qui concerne la clarification souhaitable du partage de responsabilités entre la DIV et l'ACSé, votre rapporteur spécial relève que le recentrage de la DIV sur un rôle de pilotage et d'évaluation, l'ACSé étant chargée de la gestion des interventions, n'est pas achevé . Le projet de budget pour 2008 marque même une augmentation de la part des subventions gérées directement par la DIV.

Partage des crédits d'intervention entre la DIV et l'ACSé

(crédits de paiement en euros)

En 2007

En 2008

Evolution

CP du programme

794.983.000

794.230.000

- 0,1 %

Crédits gérés par la DIV

409.358.000

420.500.000

+ 2,7 %

Crédits gérés par l'Acsé

385.625.000

373.730.000

- 3,1 %

Source : projets annuels de performances « Ville et logement » ; annexes aux projets de loi de finances pour 2007 et 2008

La complexité de cette répartition persiste également . Elle est illustrée par le projet annuel de performances qui la justifie dans ces termes :

« Les crédits gérés par l'État seront consacrés d'une part au financement des mesures expérimentales, notamment celles décidées par le CIV du 9 mars 2006, en matière de prévention et citoyenneté, santé, éducation et culture, habitat et cadre de vie et emploi, et d'autre part au financement des actions en matière de stratégie et de soutien, notamment avec les subventions aux centres de ressources, l'animation de la politique de la ville et l'évaluation des contrats urbains de cohésion sociale. L'apurement de la dette relevant de l'ex-FIV investissement, la compensation des exonérations de charges sociales ainsi que les dépenses au titre du partenariat national associations seront également pris en charge par l'État (DIV et services déconcentrés).

« Les crédits alloués à l'Acsé seront dédiés principalement au financement des actions inscrites dans les contrats urbains de cohésion sociale et autres actions territorialisées qu'il s'agisse des crédits relevant de l'ex-FIV fonctionnement, des crédits Réussite éducative, Adultes relais ou ceux consacrés aux opérations Ville, vie, vacances, à l'exception des crédits consacrés aux collectivités d'Outre mer. L'établissement assurera en outre la gestion du service civil volontaire et des postes Fonjep ».

Répartition de la gestion des crédits entre la DIV et l'ACSé

(en euros)

Unités de budgétisation

CP 2008

Crédits gérés par

la DIV

Crédits gérés par l'ACSé

Crédits de l'ex-FIV fonctionnement

168.800.000

5.000.000

163.800.000

« Innovation, expérimentations et mesures CIV »

24.500.000

24.500.000

0

Crédits de l'ex-FIV investissement

39.000.000

39.000.000

0

Réussite éducative

90.000.000

1.000.000

89.000.000

Ville, vie, vacances

10.000.000

-

10.000.000

Adultes-relais

88.500.000

-

88.500.000

Fonctionnement

16.030.000

7.100.000

8.930.000

Service civil volontaire

11.500.000

11.500.000

Partenariat national Associations

5.000.000

3.000.000

2.000.000

Exonérations ZFU

340.900.000

340.900.000

TOTAL

794.230.000

420.500.000

373.730.000

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

Cette répartition répond, en outre, à une logique parfois incertaine ainsi que le démontrent les exemples de l'outre-mer et l'absence de définition précise des mesures dites expérimentales.

S'agissant de l'outre-mer , les crédits ont été gérés dans leur totalité par la DIV au cours de l'exercice 2007. Pour 2008, ces crédits seront répartis entre les dossiers relatifs aux départements d'outre-mer, que l'ACSé reprendra à compter du 1er janvier 2008, et les dossiers relatifs aux collectivités d'outre-mer qui seront toujours gérés par la DIV 5 ( * ) .

La justification de l'existence de crédits expérimentaux , gérés exclusivement par la DIV, n'a pas été apportée : il n'existe pas de définition précise de cette nature de crédits et si l'ACSé confirme son efficacité dans la gestion des crédits qui lui sont confiés, elle pourrait également en assurer la délégation et le contrôle.

Les crédits des dispositifs « expérimentaux »

Dispositif

Nombre de « sites »

Montant des crédits

(en euros)

Services d'aide aux victimes d'urgence (SAVU) dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville

7

850.000

Services d'aide aux victimes d'urgence dans des établissements hospitaliers

6

450.000

Points d'accès au droit

50

750.000

Points d'accès au droit dans des établissements pénitentiaires

30

450.000

Stages de citoyenneté

120

300.000

Accès à la culture et à la pratique sportive dans des établissements pénitentiaires

nd

300.000

Parrainage des jeunes sous main de justice

nd

50.000

Maisons de justice et de droit

nd

150.000

Travailleurs sociaux dans les commissariats

50

1.000.000

Conventions de gestion urbaine de proximité

nd

2.000.000

Accompagnement social des habitants

nd

1.000.000

Nouvelles mesures expérimentales en matière de Santé

nd

1.000.000

Opération « une grande école, pourquoi pas moi ? »

40

2.000.000

Opération « 100.000 élèves, 100.000 tuteurs »

nd

1.000.000

Accompagnement des jeunes sous main de justice

24

1.200.000

« Ecoles de la 2ème chance »

nd

5.000.000

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

2. La performance assez médiocre du programme

La performance d'un programme se mesure aux scores des indicateurs mais également aux moyens mis en oeuvre pour les atteindre. Sous ces deux angles de vues, le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » obtient des résultats mitigés.

La mesure de la performance du programme n'est pas à la hauteur des enjeux de la politique de la ville. Votre rapporteur spécial constate que trop d' indicateurs sont encore non renseignés , dans leur totalité ou partiellement. C'est le cas de trois des huit indicateurs du programme.

En outre, les explications fournies par le responsable de programme font état de lacunes importantes dans le recueil des informations , leur centralisation et leur exploitation.

Sur les indicateurs renseignés, on constate des résultats inférieurs aux prévisions et très souvent une révision des objectifs initiaux.

Cette constatation peut être faite sur la densité d'établissements exerçant une activité d'industrie, de commerce ou de services ou sur l'évolution du nombre d'emplois salariés existants dans les ZFU comparées à celles constatées dans les unités urbaines correspondantes.

Elle est également notable en ce qui concerne l'évolution des chances de « réussite scolaire » des élèves des ZUS par rapport aux élèves scolarisés hors ZUS.

Au delà de ces résultats qui ne sont pas exclusivement imputables au programme « Equité sociale et territoriale et soutien », il convient de souligner que l'année 2007 a été celle de l'achèvement de la conclusion des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et de leur première exécution.

Conformément au calendrier fixé, la totalité des contrats a été finalisée à la fin du premier trimestre 2007.

S'il est encore trop tôt pour dresser un véritable bilan de ces contrats, il est néanmoins possible de noter la forte implication des acteurs locaux au plan communal, notamment, ainsi que celle des services de l'Etat.

Le nombre de CUCS signés est de 495; pour 354 d'entre eux, ils prennent le relais des précédents 247 contrats de ville.

Sur ces 495 contrats, 282 sont signés par les communes uniquement, 213 par les EPCI (avec ou sans les communes de ces EPCI). 18% d'entre eux sont signés par les conseils régionaux et 33% par les conseils généraux, 26 % par les bailleurs sociaux, 41% par les Caisses d'allocations familiales.

Le nombre de quartiers prioritaires a évolué significativement dans cette nouvelle étape de la politique de la ville : ainsi, 2.200 quartiers ont été considérés par les acteurs locaux comme devant être pris en compte. Ce chiffre est à rapporter aux 1.500 quartiers dont 751 ZUS concernés par les contrats de ville.

La DIV explique le nombre important des quartiers retenus par :

- l'officialisation dans la géographie prioritaire, de quartiers précédemment inscrits en contrats de ville mais non ZUS, ou encore des communes qui étaient incluses dans une contractualisation régionale de la politique de la ville (anciens CPER de Bretagne, PACA) ;

- l'entrée de nouveaux quartiers dans la politique de la ville, notamment des centres anciens et des quartiers retenus au titre du classement de « l'article 6  ANRU ».

Votre rapporteur spécial vous propose trois amendements sur le programme « Equité sociale et territoriale et soutien ».

Le premier amendement porte sur les crédits du programme . Il a pour objet d'inciter à une clarification rapide des domaines de compétence de la DIV et de l'ACSé par la suppression des crédits dits « expérimentaux » dont la DIV souhaite conserver la gestion, sans pour autant avoir défini des critères précis de définition du caractère expérimental ni justifié, en ce domaine une capacité de faire supérieure à celle de l'ACSé. Votre rapporteur spécial propose d'affecter les crédits ainsi rendus disponibles, d'une part sur le programme « Rénovation urbaine » pour ajuster les dotations du programme national de rénovation urbaine afin de tenir compte du complément prévu par la loi DALO et, d'autre part, sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » pour renforcer les disponibilités budgétaires de la lutte contre les logements insalubres.

Le deuxième amendement, portant création d'un article additionnel rattaché, a pour objet de rendre obligatoire la révision quinquennale de la géographie prioritaire de la ville .

Le troisième amendement, portant également création d'un article additionnel rattaché, tend à unifier au sein d'un même document, les trois rapports que les collectivités territoriales doivent rendre sur leur gestion de la politique de la ville permettant ainsi de mieux organiser la centralisation des informations qu'ils contiennent et de les rendre exploitables.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 147

- Faute de critères d'attribution stabilisés et d'une géographie actualisée en fonction des besoins, les demandes de crédits restent fixées selon des méthodes encore approximatives ;

- l'appréciation positive liée à la stabilité des dotations du programme est tempérée par la hausse moins importante que prévue, pour 2008, de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ramenée à 90 millions d'euros au lieu des 120 millions d'euros annoncés ;

- le partage inachevé des responsabilités entre la DIV et l'ACSé, s'agissant de la délégation des crédits d'intervention est une source de complexité inutile ;

- la définition d'objectifs prioritaires et l'organisation de la collecte des informations sont les conditions indispensables d'une amélioration de la performance.

C. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe l'ensemble des aides à la personne accordées directement ou indirectement aux ménages les plus modestes pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement.

1. Des crédits dont l'efficacité sociale a été renforcée par l'indexation

Les crédits du programme représentent 4.993 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils sont en augmentation de 1,07 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 et sont constitués exclusivement de dépenses d'intervention.

Deux dépenses fiscales restent rattachées au programme, pour un montant évalué à 35 millions d'euros. Elles comprennent l'exonération d'impôt sur le revenu de l'allocation logement et de l'aide personnalisée au logement et le crédit d'impôt lié à la prime d'assurance contre les impayés de loyers.

Le programme «Aide à l'accès au logement » comprend deux actions, qui distinguent d'une part les aides personnelles et d'autre part des subventions aux associations spécialisées dans le domaine du logement.

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
«  Aide à l'accès au logement  »

(en euros)

Action

CP 2007

CP 2008

En % du programme

Evolution 2008/2007

Aides personnelles

4.933.010.000

4.985.900.000

99,8 %

+ 1,07 %

Accompagnement des publics en difficulté

8.025.500

8.000.000

0,02 %

- 0,32 %

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

Les crédits de l'action « Accompagnement des publics en difficulté » comprennent la dotation à l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et aux 75 agences départementales (ADIL) pour un montant total de 6,250 millions d'euros, stable en euros courants, et une dotation de 1,75 million d'euros à destination d'autres associations 6 ( * ) .

Les crédits de l'action « Aides personnelles » correspondent, pour leur totalité, soit 4.985,9 millions d'euros, à la contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) 7 ( * ) .

Cette dotation est en augmentation de 1,07 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2007.

Les ressources et les charges du FNAL

(en millions d'euros)

2007

2008

Evolution

Ressources

Contribution des régimes sociaux

3.614

3.654

1,1 %

Cotisations employeurs

2.016

2.425,1

20,3 %

Affectation d'une partie de la taxe sur les tabacs

140

140

0,0 %

Contribution de l'Etat

4.911

4.985,9

1,5 %

Contribution exceptionnelle des SACICAP

150

-100,0 %

Total

10.831

11.205

3,5 %

Charges

Prestations APL

6.317

6.410

1,5 %

Prestations ALS

4.302

4.575

6,3 %

Frais de gestion

212

220

3,8 %

Total

10.831

11.205

3,5 %

Source : projet annuel de performances ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

La progression, limitée à 374 millions d'euros, des charges du FNAL résulte pour une large part de l'entrée en vigueur des nouvelles règles concernant l'indexation automatique des barèmes que ne compense pas la poursuite du mouvement de baisse globale du nombre de bénéficiaires engagé depuis 2000 (décroissance de l'APL accession, baisse des locataires en APL et en ALS due à une augmentation globale des revenus).

Bénéficiaires d'aides à la personne

Nombre en milliers au 31 décembre de chaque année

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

APL

2.797

2.751

2 708

2 637

2 586

2 567

2 482

ALF

1.248

1.247

1 240

1 225

1 235

1 255

1 244

ALS

2.234

2.200

2 221

2 221

2 234

2 252

2 199

Total

6.278

6.198

6 168

6 083

6 055

6 074

5.925

Source : Statistiques annuelles au 31 décembre de la CNAF et de la CCMSA (sauf estimation en 2005 et 2006 pour la CCMSA). Nombres arrondis au millier de bénéficiaires

En effet, en application de l'article 26 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, les paramètres représentatifs de la dépense de logement entrant dans le calcul des aides personnelles au logement sont désormais indexés chaque année, au 1 er janvier, sur l'évolution du nouvel indice des loyers (IRL).

Les paramètres concernés sont :

- les plafonds de loyers ;

- les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème ;

- le montant forfaitaire de charges ;

- les équivalents de loyer et de charges locatives.

Le coût de l'indexation à la charge du budget de l'Etat , pour l'année 2008, avec l'hypothèse d'une évolution de 2,65 % de l'indice de référence des loyers, a été estimé à 220 millions d'euros

Cette hausse des charges du FNAL est compensée à hauteur de 131 millions d'euros par l'application à l'Etat, aux collectivités territoriales, ainsi qu'à leurs établissements publics administratifs, du taux commun de 0,4 % de la contribution employeurs à partir de 2008, proposée par l'article 60 du présent projet de loi de finances .

Intervient également, à hauteur de 33 millions d'euros, l'effet du relèvement d'un euro de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement qui passe de 30 à 31 euros.

Sur ce point, votre rapporteur spécial estimerait préférable, à des augmentations ponctuelles, de poursuivre le processus d'indexation des différents éléments concourrant au calcul des aides au logement qui doit également inclure la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement. Il vous propose un amendement en ce sens.

Le solde sera couvert par le produit d'une augmentation prévisionnelle de la masse salariale estimée à environ 4 % par rapport à 2007 et liée en particulier à la poursuite de la baisse du chômage.

2. La performance du programme a été améliorée en suivant les recommandations des audits de modernisation

La priorité du programme, tel qu'exprimée par l' objectif 1 « Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement » est la stabilisation des taux d'effort nets à l'horizon 2011.

Compte tenu de l'adoption, depuis le 1 er janvier 2006, d'un nouvel indice des loyers, et de la mesure d'indexation des barèmes sur l'évolution de l'indice de référence des loyers prévue par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, cet objectif doit pouvoir être atteint.

Le nouvel indice de révision des loyers entré en vigueur depuis le 1 er janvier 2006, est calculé à partir de l'évolution des prix à la consommation, du coût des travaux d'entretien et d'amélioration des logements à la charge des bailleurs et de l'indice du coût de la construction (ICC). La pondération des trois indices retenus dans le nouvel indice est de 60 % pour l'indice des prix à la consommation, 20 % pour l'indice des prix d'entretien et d'amélioration et de 20 % pour l'indice du coût de la construction. Le nouvel indice de révision des loyers est ainsi plus équilibré ; il tient mieux compte des charges supportées par les bailleurs ainsi que de l'évolution de la capacité financière des locataires et sera moins sensible aux aléas de la conjoncture.

Depuis son entrée en vigueur, le nouvel indice évolue à un taux inférieur à celui de l'indice du coût de la construction, ce qui permet de limiter les hausses de loyer et les prix de location dans le parc privé, où l'indice sert à l'actualisation des loyers réels, mais également dans le parc social, où l'indice sert à l'actualisation des loyers plafonds des logements sociaux.

La mise en place de ce nouvel indice de révision des loyers associée à la mesure d'indexation des barèmes sur l'évolution de l'indice de référence des loyers prévue par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et applicable à compter du 1 er janvier 2008, devrait ainsi permettre de limiter l'évolution des taux d'effort des ménages.

Votre rapporteur spécial souligne également que les recommandations de l' audit de modernisation sur la « rationalisation de la gestion des aides personnelles au logement » , publié en octobre 2006 ont été suivies d'effet.

L'objet de cet audit était de dégager des pistes de réduction des coûts de gestion en examinant plus particulièrement la rationalisation des procédures déclaratives pour les demandes d'aides, notamment en matière de déclarations de ressources, afin de simplifier les tâches incombant aux bénéficiaires, ainsi que le renforcement et l'automatisation des contrôles exercés par les organismes payeurs.

Le périmètre de l'audit a finalement dépassé la seule question des aides au logement et a été étendu à l'ensemble des prestations légales versées par les organismes payeurs, dès lors que les principes de gestion examinés étaient communs à l'ensemble de celles-ci.

Les recommandations principales ont porté sur la simplification du mode d'acquisition de la connaissance des ressources des allocataires, ainsi que sur l'amélioration du contrôle et le renforcement de la lutte contre la fraude et ont été mise en oeuvre dans le cadre de la convention d'objectifs de gestion signée entre l'Etat et la Caisse nationale des allocations familiales pour la période 2005-2008.

Enfin, le directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, responsable du programme, a précisé à votre rapporteur spécial que les réformes nécessaires à l'utilisation des transferts des données fiscales a priori, en amont du calcul des droits , avaient été engagées et que les nouvelles règles de gestion seraient opérationnelles en 2009.

Cette réforme évitera de demander chaque année une déclaration de ressources aux six millions d'allocataires. Elle pourrait également induire une diminution de la fraude.

Au-delà de ces améliorations de gestion, il convient de poursuivre la réflexion sur le recentrage des aides au profit des personnes les plus défavorisées, y compris en ce qui concerne les aides versées aux étudiants, dans la ligne des préconisations du rapport sur le logement étudiant de notre collègue député M. Jean-Paul Anciaux 8 ( * ) , qui visent à mieux prendre en compte les revenus des parents afin d'éviter le cumul des avantages fiscaux et le bénéfice d'une aide personnelle.

L'objectif 2 « Favoriser l'insertion par le logement des personnes en grande difficulté » est mesuré par deux indicateurs relatifs au pourcentage d'assignations en justice conduisant à une décision d'expulsion et au pourcentage des personnes, sortant des centres d'hébergement et de réinsertion sociale, ayant accédé à un logement social.

Ces indicateurs pourraient évoluer sensiblement du fait de l'application du droit au logement opposable et du renforcement des moyens mis en oeuvre.

L'objectif 3 « Veiller à une bonne information du public dans le domaine du logement » est mesuré par un seul indicateur relatif au taux de satisfaction des usagers ayant consulté une association départementale pour l'information sur le logement (ADIL).

Sur cet indicateur comme de manière générale sur la mesure de la performance du programme, votre rapporteur spécial regrette l'insuffisance des outils de mesure de l'efficacité au regard des montants des crédits en jeu et du caractère central du programme.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 109

- La progression de 374 millions d'euros des charges du FNAL résulte pour une large part de l'entrée en vigueur des nouvelles règles concernant l'indexation des barèmes ;

- cette hausse est supportée en partie par les collectivités territoriales et leurs établissements publics pour lesquels il est proposé de poursuivre l'alignement des taux de cotisation employeurs sur le taux applicable au secteur privé ;

- le nombre et la qualité des indicateurs restent insuffisants ;

- les recommandations de l'audit de modernisation sur la « Rationalisation de la gestion des aides personnelles au logement », s'agissant notamment de la mise en commun des données fiscales et des données dont disposent les caisses d'allocations familiales, sont en cours de mise en oeuvre.

D. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »

1. Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » concentre l'effort de l'Etat

Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les aides à la pierre .

Il représente 1.552 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1.158 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits sont respectivement en augmentation de 2,9 % et de 15,12 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Le programme bénéficie de l'apport de fonds de concours pour 150.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Sont rattachées à titre principal au programme 42 dépenses fiscales , dont 2 sur impôts locaux et prises en charge par l'Etat, pour un montant évalué à 10.374 millions d'euros en 2008.

Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » comprend cinq actions : « Construction locative et amélioration du parc», « Soutien à l'accession à la propriété », « Lutte contre l'habitat indigne », « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » et une action de « Soutien ».

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
«  Développement et amélioration de l'offre de logement »

(en euros)

Action

CP 2007

CP 2008

Evolution 2008/2007

1. Construction locative et amélioration du parc

827.764.949

951.860.000

+ 14,99%

2. Soutien à l'accession à la propriété

14.603.845

6.200.000

- 57,55%

3. Lutte contre l'habitat indigne

22.849.554

25.000.000

+ 9,41%

4. Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction

7.351.595

7.200.000

- 2,06%

5. Soutien

157.618.199

167.910.000

+ 6,53%

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les moyens mis en oeuvre pour l'application de la loi de programmation pour la cohésion sociale 9 ( * ) et de la loi instituant le droit au logement opposable 10 ( * ) .

Cette action inclut également les subventions destinées à l'agence nationale de l'habitat (ANAH) ainsi que les aides dédiées à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.

Les crédits inscrits, en autorisations d'engagement, sont en progression de 30 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 .

Au sein de la dotation totale de 1.343 millions d'euros en autorisations d'engagement, 798 millions d'euros seront consacrés au financement de 80.000 PLUS, 20.000 PLAI et 42.000 logements PLS.

Programme prévisionnel de financement de construction de logements sociaux en 2008

Nombre de logements

Subvention moyenne
par logement
(en euros)

Coût total
(en millions d'euros)

PLUS

80 000

2 700

216,00

PLAI

20 000

12 000

240,00

PLS

42 000

dont PLS Foncière

10 000

Surcharge foncière

260,60

Sous total offre nouvelle

142 000

716,60

Réhabilitation et amélioration de la qualité de service

40 000

1 500

60,00

Démolition

1 000

3 400

3,40

Hébergement

15,00

Actions d'accompagnement

3,00

Total

798,00

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

Les dotations annoncées pour cette action appellent plusieurs observations de votre rapporteur spécial :

- l'accent mis sur les nouvelles constructions et la nécessité de préserver le programme de rénovation urbaine ont conduit à restreindre sensiblement les crédits de réhabilitation (PALULOS) hors conventions ANRU. En 2006, les crédits PALULOS, hors ANRU, se sont élevés à 45,7 millions d'euros pour 47.000 logements. Ces résultats devraient être sensiblement inférieurs en 2007 ;

- la vente de logements HLM à leurs occupants peut être un moyen de favoriser la construction de nouveaux logements sociaux en procurant des fonds propres aux organismes. Il est notable, en outre, que la France est, en ce domaine, une exception en Europe avec un nombre de ventes particulièrement bas.

Nombre de logements HLM vendus en France au niveau national de 1998 à 2006

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Ventes à personnes physiques

2 784

3 887

3 513

2 871

3 030

3 414

3 267

4774

4639

Dont personnes occupant le logement

2753

2885

2949

Source : DGUHC - enquête annuelle menée auprès de chaque département

La vente des logements sociaux à leurs occupants dans quelques pays
de l'Union Européenne

Rythme annuel de vente

% du parc locatif social

FRANCE

3 500

0,08

IRLANDE

2 000

1,80

PAYS BAS

12 000

0,50

ITALIE

8 000

1,00

POLOGNE

1 300

0,10

ROYAUME UNI

70 000

1,10

Source: Synthèse du rapport national ordinaire sur le développement en matière de politique du logement dans les pays européens novembre 2004

Votre rapporteur spécial approuve donc l'objectif du gouvernement de relancer le processus de ventes de logements HLM . Toutefois, cette question reste indissociable d'une réflexion sur le droit au maintien dans les lieux qu'il faudrait faire évoluer. Il conviendrait également de prévoir une progressivité dans le passage d'un rythme de 4.000 ventes annuelles à celui de 40.000 ventes qui a été retenu comme objectif et de territorialiser cet objectif en fonction des particularités locales.

Pour ce qui concerne l'ANAH , l'ambition affichée par le projet annuel de performances pour 2008 est d'avoir réalisé, fin 2008, 70,9 % des objectifs de production de logements à loyer maîtrisé (soit 141.800 logements) et 54,6 % des objectifs de remise sur le marché de logements vacants (soit 54.650 logements).

Les moyens budgétaires mis en oeuvre comprennent :

- la subvention de fonctionnement de l'Agence, maintenue à son niveau de la loi de finances pour 2007 (5,860 millions d'euros) ;

- des dépenses d'intervention, pour un montant en autorisations d'engagement de 500 millions d'euros contre 507,3 millions d'euros en 2007, complétées par le produit de la taxe sur les logements vacants estimé à 20 millions d'euros.

Le programme prévisionnel de l'ANAH pour 2008 est le suivant :

Programme prévisionnel de l'ANAH pour 2008

Nombre de logements

Subvention moyenne par logement

(en euros)

Coût total

(en millions d'euros)

Production de logements à loyers maîtrisés

37 000

6 400

236,80

Remise sur le marché de logements vacants

14 000

2 600

36,40

Lutte contre l'habitat indigne

13 500

5 000

67,50

Traitement des copropriétés en difficulté

21 000

1 700

35,70

Amélioration des logements appartenant à des propriétaires impécunieux

33 000

2 400

79,20

Travaux d'adaptation des logements au handicap et au vieillissement

14 500

3 300

47,85

Aide au développement durable

7,40

Subventions versées dans le cadre d'opérations programmées

2,00

Prestations d'ingénierie

7,15

Total

520,00

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » ; annexe au projet de loi de finances pour 2008

Il fait apparaître par rapport au programme 2007, une réévaluation à la baisse des objectifs en particulier dans le domaine de la remise sur le marché de logements vacants.

Objectifs de remise sur le marché de logements vacants

Objectifs 2007

Objectifs 2008

Subvention moyenne 2007

(en euros)

Subvention moyenne 2008

(en euros)

Remise sur le marché de logements vacants

18.000

14.000

2.500

2.600

Source : projets annuels de performances « Ville et logement » ; annexes aux projets de lois de finances pour 2007 et 2008

Les résultats de l'ANAH, qui intervient sur le parc privé, sont en effet impactés par les tensions du marché de l'immobilier . Comme le souligne le projet annuel de performances, « les logements encore vacants sont bien souvent des produits extrêmement dégradés nécessitant un investissement très important pour pouvoir être décemment remis en location ».

En ce qui concerne le parc social privé, votre rapporteur spécial souhaite que toutes les mesures, y compris les plus innovantes, soient prises pour en assurer la mobilisation. De fait, ce parc social sera, en effet, un élément déterminant dans la réalisation des objectifs du droit au logement opposable, dont il convient de rappeler qu'il concernerait, selon les estimations les plus basses, 600.000 ménages dont 230.000 pour l'Ile-de-France.

A cet égard, on soulignera que le comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable , dans son premier rapport, remis le 15 octobre 2007, a formulé des propositions visant, en particulier, à soutenir les associations pratiquant la location/sous-location dans le cadre de conventions d'objectifs et à assurer la promotion du conventionnement social auprès des propriétaires.

Le solde des crédits de l'action est consacré à l'accueil des gens du voyage pour un montant de 40 millions d'euros en autorisations d'engagement, sans modification par rapport à 2007.

L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les dispositifs visant à solvabiliser les ménages dans leur projet d'accession à la propriété.

La diminution des crédits demandés, qui passent de 7,7 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2007 à 6,450 millions d'euros pour 2008 en autorisations d'engagement, est liée aux conséquences de la fiscalisation du système du prêt à taux zéro.

L'action 3 « lutte contre l'habitat indigne » regroupe les moyens mis en oeuvre par l'Etat pour traiter ou démolir les logements insalubres, menaçant ruine ou exposés au risque plomb ainsi que les subventions accordées aux collectivités locales dans le cadre du dispositif de résorption de l'habitat insalubre (RHI).

Votre rapporteur spécial regrette que la diminution de 26 à 25 millions d'euros des autorisations d'engagement par rapport à 2007 pèse pour l'essentiel sur les crédits destinés aux actions dites de « MOUS insalubrité » dont l'utilité doit être soulignée.

Ces dispositifs de maîtrise d'ouvrage locale ont pour objet le traitement, par des équipes spécialisées, de l'insalubrité diffuse. Leurs missions sont le repérage des situations sociales et sanitaires d'habitat insalubre ; le descriptif de l'état des lieux en vue de la mise en oeuvre de travaux de sortie d'insalubrité ; l'assistance à la maîtrise d'ouvrage (appui aux propriétaires, notamment aide à la constitution des dossiers de financements, définition et suivi des travaux...) et l'aide aux occupants (respect de leurs droits, recherche de solutions d'hébergement provisoire ou de relogement définitif) et leur accompagnement social.

L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les moyens dédiés à la production législative et réglementaire, aux frais de contentieux et à la réalisation d'études permettant d'améliorer les normes et les procédés de construction.

Ces crédits passent de 7,4 millions d'euros en 2007 à 8,2 millions d'euros pour 2008, du fait de la très forte réévaluation des crédits pour frais de contentieux qui sont multipliés par 7 (700.000 euros pour 2008).

L'action 5 « Soutien » regroupe d'une part les moyens liés aux emplois (équivalents temps plein travaillés ou ETPT) qui, tant en administration centrale qu'au niveau local, contribuent à la mise en oeuvre des politiques regroupées au sein de la mission « Ville et logement » ainsi que les masses salariales correspondantes et, d'autre part, les crédits d'études, de communication et autres crédits supports propres à la seule politique du logement.

La présentation des crédits fait apparaître les coûts supplémentaires induits par la mise en place des dispositifs d'évaluation, de contrôle et de gestion du droit au logement.

2. Le rééquilibrage de l'aide de l'Etat entre locataires et accédants à la propriété

Plus de 10 milliards d'euros de dépenses fiscales sont rattachées pour 2008 au programme « Développement et amélioration de l'offre de logements ».

Principales dépenses fiscales estimées du programme

« Développement et amélioration de l'offre de logement »

(en millions d'euros)

2005

2006

2007

2008

Dépenses fiscales en faveur de l'accession à la propriété

• Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement

1550

1500

1000

900

• Crédit d'impôt au titre d'une avance remboursable ne portant pas intérêt (PTZ)

2

120

300

500

• Crédit d'impôt au titre des intérêts d'emprunt

220

Dépenses fiscales en faveur des bailleurs

• Déduction dégressive sur les revenus des logements neufs loués à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire à compter du 01/01/1999) pour les investissements réalisés jusqu'au 3 avril 2003 : Dispositif BESSON

150

120

90

90

• Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage d'habitation principale pour les investissements réalisés à compter du 3 avril 2003 : dispositif ROBIEN

250

200

300

400

• Déduction spécifique sur les revenus des logements neufs à usage d'habitation principale (sous conditions de loyer et de ressources du locataire) : dispositif BORLOO populaire

_

_

10

50

Dépenses fiscales en faveur des organismes de logement social

• Exonération des organismes d'HLM et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC)

300

370

370

370

• Taux de 5,5 % pour les livraisons à soi-même d'opérations de construction de logements sociaux à usage locatif ou destinés à la location-accession ; pour les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien de logements sociaux à usage locatif ; pour la vente de logements sociaux neufs à usage locatif ou destinés à la location-accession, les apports des immeubles sociaux neufs aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété

750

790

910

1040

Dépenses fiscales en faveur des propriétaires occupants et de soutien au secteur du bâtiment

• Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans

5000

4700

5050

5400

• Déduction des dépenses de grosses réparations et d'amélioration

1000

1270

1100

1100

• Crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (1)

400

900

1000

Source : annexes aux projets de lois de finances « Ville et logement » et commission des finances

(1) cette dépense fiscale est désormais rattachée à la mission "Ecologie, développement et aménagement durable » pour un montant de 2.400 millions d'euros.

Les principales évolutions de ces dépenses fiscales, en forte hausse, montrent un certain rééquilibrage de ces dépenses en faveur de l'accession à la propriété , du fait de la montée en puissance du dispositif fiscalisé du prêt à taux zéro et de la création du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Ce mouvement devrait s'amplifier par la prise en compte du coût du doublement de la part des intérêts proposé par l'article 7 du projet de loi de finances pour 2008, qui est évalué à 220 millions d'euros en 2008 et à 840 millions d'euros en année pleine, et par l'augmentation progressive du coût global du crédit d'impôt.

Coût estimé du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt après la décision du Conseil constitutionnel et le doublement du taux la première année,
tel que proposé par le présent projet de loi de finances

(en millions d'euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Régime de croisière

(2014)

0

- 440

- 1.760

- 2.560

- 3.300

- 4.010

- 4.550

- 4.570

Source : ministère de l'économie

3. Les conséquences budgétaires du droit au logement opposable et les perspectives du « Grenelle de l'environnement »

Selon le directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, responsable du programme « Développement et amélioration de l'offre de logements », près de 80 % des dépenses budgétaires sont « prédéterminées » par l'exécution des lois de programmation, laissant une marge de manoeuvre très étroite pour répondre à des besoins nouveaux.

L'intervention de la loi sur le droit au logement opposable va dans le sens d'un renforcement de cette contrainte et exige la mobilisation de toutes les marges de manoeuvre disponibles.

Selon les informations qui ont été fournies à votre rapporteur spécial, les coûts budgétaires chiffrés résultant de l'application de la loi du 5 mars 2007 s'élèveront à 124 millions d'euros en 2008, hors mesure de revalorisation des aides personnelles .

Coûts budgétaires de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable

(en millions d'euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Article 9

Recours contentieux en vue du logement ou du relogement du demandeur

0

nc

nc

nc

nc

nc

Article 18

Relèvement de 5 à 6 milliards d'euros de la dotation ANRU

0

23

57

104

171

261

Article 20

Modification de la programmation du plan de cohésion sociale

21

93

188

251

189

95

Article 23

Programmation des logements sociaux dans les DOM

nc

nc

nc

nc

nc

nc

Article 27

Mise en place de la GRL (garantie des revenus locatifs)

10

8

26

33

40

45

Total

31

124

271

388

400

401

Source : ministère du logement et de la ville

Cette estimation ne tient pas compte toutefois des coûts de fonctionnement liés à la gestion du droit au logement opposable . Ces coûts sont particulièrement élevés ; ils comprennent notamment les dépenses liées à la création de 100 emplois, précédemment évoquée, mais également un crédit de 4,12 millions d'euros, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, prévu pour le recours à des prestataires externes qui seront chargés de l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation .

La perspective de la mise en application du droit au logement opposable pose enfin la question du bien fondé du découpage entre plusieurs missions budgétaires de l'action de l'Etat pour l'hébergement et le logement : les crédits de l'hébergement , gérés par le ministère du logement et de la ville, sont en effet inscrits dans le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » qui fait partie de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Ils représentent 198,67 millions d'euros en autorisations d'engagement et 149,44 millions d'euros en crédits de paiement. Considérant que la définition des parcours résidentiels doit englober l'ensemble de la chaîne de l'hébergement et du logement, votre rapporteur spécial serait favorable à l'intégration de ce programme au sein de la mission « Ville et logement ».

A long terme, enfin, si les préconisations du « Grenelle de l'environnement » dans le domaine de la construction devaient être confirmées, elles pourraient également avoir des implications budgétaires très lourdes et poser la question de la soutenabilité du programme mais aussi des objectifs de construction retenus par le gouvernement, soit 500.000 logements annuels.

Selon certaines évaluations, peu contestées, la rénovation thermique des logements pourrait concerner les 2/3 du parc résidentiel, construits avant 1975, soit 19 millions de maisons individuelles et 13 millions de logements collectifs pour un montant total de travaux de 400 à 800 milliards d'euros.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 135

- le programme concentre à son profit les marges budgétaires disponibles avec une augmentation très sensible des crédits de paiement qui atteint 15 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 ;

- le programme met en oeuvre les objectifs de la loi de cohésion sociale et le droit au logement opposable. Son exécution est fortement contrainte et laisse peu d'initiative au responsable de programme ;

- les préconisations du « Grenelle de l'environnement » et l'évolution des normes techniques de la construction auront des conséquences importantes sur la capacité de réaliser les objectifs de construction de logements sociaux ;

- les effectifs du programme et les coûts de fonctionnement sont en forte progression pour tenir compte des nouvelles obligations résultant de la loi « DALO ».

* 3 Les 192 sites prioritaires, représentant en fait 215 quartiers ,certains sites étant « à cheval » sur deux ZUS, sont les quartiers situés dans les zones de redynamisation urbaine de plus de 4.000 habitants, dans les zones urbaines sensibles de plus de 9.000 habitants et les quartiers non classés en ZUS mais ayant antérieurement bénéficié d'un grand projet de ville.

* 4 Rapport d'information fait par votre rapporteur spécial au nom de la commission des Finances sur les crédits d'intervention de la politique de la ville (n° 71 2007-2008).

* 5 Soit 1 million d'euros au titre des équipes de réussite éducative.

* 6 Associations d'aide à l'insertion par le logement, d'aide au logement des handicapés et associations de défense des droits des locataires.

* 7 Dont les ressources totales atteignent 10.831 millions d'euros pour 2007.

* 8 Rapport au Premier ministre sur le logement étudiant et les aides personnalisées. 2004.

* 9 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 10 Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.