M. Bernard VERA
III. LE PROGRAMME 621 « ACCÈS AU DROIT, PUBLICATIONS OFFICIELLES ET ANNONCES LÉGALES »
Le programme est mis en oeuvre, d'une part, par la direction des Journaux officiels, au travers de deux sous-directions et une dizaine de services et, d'autre part, par la société anonyme de composition et d'impression (SACIJO), liée à l'Etat par une convention du 31 décembre 1945.
Le projet de budget 2008 s'inscrit dans une perspective de diminution des effectifs et de stabilité des dépenses, les recettes prévues se maintiennent au niveau de 2007.
En 2008, la DJO poursuivra trois projets importants : la mutualisation des tâches, rendue nécessaire par la réduction des effectifs, la mise en place de la nouvelle plate-forme éditoriale, et la rénovation du système de banques de données juridiques Légifrance.
A. DES EFFECTIFS EN TRÈS FORTE RÉDUCTION
Le programme s'appuie pour 2008 sur 600 ETPT, en baisse de 17 (- 2,5 %). Cependant, les dépenses de personnel, 50,78 millions d'euros , marquent une hausse de 5,49 % , en raison de plusieurs facteurs : versements au départ des personnels dans le cadre la convention de cessation anticipée d'activité des personnels administratifs et techniques (CAAPAT), appels à des contrats à durée déterminée, augmentation du déficit de la caisse des pensions, cotisations employeurs en hausse pour le personnel fonctionnaire, revalorisations du point de la fonction publique.
Les ETPT prennent en compte les emplois temporaires. De ce fait, ils ne reflètent pas le nombre très important de départs prévus pour 2008 dans le cadre du plan de modernisation sociale.
1. Un nombre élevé de départs en « cessation anticipée du travail »
Depuis 2004, la direction des Journaux officiels ne remplace plus les agents partis en retraite ou en préretraite. La réduction du périmètre des emplois résulte du système des cessations anticipées des travailleurs (CATS) qui s'est terminé fin 2006, auquel a succédé la convention de cessation anticipée d'activité des personnels administratifs et techniques (CAAPAT) à la DJO, inspirée du plan mis en oeuvre par la presse quotidienne parisienne en 2005 (RECAAP). La SACIJO relève de ce dernier dispositif (RECAPS).
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Le dispositif de cessation anticipée du travail Ce dispositif vise à permettre à des agents techniques, ouvriers ou cadres, volontaires remplissant certaines conditions d'âge, d'ancienneté d'interrompre leur activité professionnelle et de bénéficier jusqu'à leur 60 ème anniversaire ou leur entrée en jouissance d'une retraite à taux plein, d'un revenu de remplacement très favorable. Pour ce qui est des conditions de départ, si celles-ci ont pratiquement prolongé, à la SACIJO, celles négociées en presse parisienne, elles ont donné lieu à des modifications substantielles pour la direction des Journaux officiels. Il s'agit, notamment, de l'extension à l'ensemble des catégories de personnels d'un accord initialement réservé aux seuls personnels techniques, du report de l'âge de départ de 50 ans à 55 ans et de la substitution d'une suspension de contrat au licenciement. Les accords signés en décembre 2006 ont été mis en oeuvre début 2007 pour une période couvrant les exercices 2007-2012. Ils concerneront potentiellement, sur la base de départs volontaires validés par la direction, 153 personnes à la direction des Journaux officiels et 138 à la SACI-JO. La gestion de ces plans constitue, compte tenu de l'importance des effectifs concernés et des effets que les départs auront sur le fonctionnement des Journaux officiels, l'un des enjeux majeurs. Ainsi, à la direction des Journaux officiels, une commission de pilotage paritaire consultative a été spécialement chargée d'en permettre l'exécution dans les meilleures conditions, tant pour les bénéficiaires que pour leur service d'origine. |
A la SACIJO, 164 salariés étaient déjà partis avec le système des CATS. A la DJO, entre 2004 et 2006, 22 agents techniques cadres ou non-cadres ont bénéficié d'une préretraite, à partir de 57 ans pour les ouvriers et 57,5 ans pour les cadres techniques.
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Perspectives d'évolution des effectifs de la SACIJO |
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Sorties/Entrées |
Avant 2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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Système CATS |
- 164 |
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Système RECAPS |
- 69 |
- 58 |
- 13 |
- 3 |
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Source : DJO |
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Perspectives d'évolution des effectifs de la DJO |
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Sorties/Entrées |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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Retraite directe |
- 11 |
- 1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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CAAPAT |
- 45 |
- 20 |
- 23 |
- 19 |
- 19 |
- 2 |
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Recrutement externe |
+ 5 |
+ 4 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Sorties/Entrées |
- 51 |
- 17 |
- 23 |
- 19 |
- 19 |
- 2 |
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Source : DJO |
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Pour faire face à la fois à la réduction des effectifs et aux besoins de continuité du service public, la DJO s'est engagée dans un processus de mutualisation des tâches. Elle est également contrainte de faire appel à des recrutements temporaires, au-delà des engagements pris ces dernières années.
2. La mise en place d'un processus de mutualisation des tâches
Compte tenu de l'importance du dispositif des départs en cessation anticipée du travail, qui devrait toucher plus d'un quart des effectifs de la direction des Journaux officiels et la moitié des effectifs de la SACI-JO, la DJO s'est lancée en 2007 dans un plan de mutualisation des tâches, basé sur le redéploiement, la mobilité et la formation des personnels de la DJO et de la SACI-JO . L'objectif est d'assurer une meilleure unité des personnels au-delà des tâches segmentées de vérification et de fabrication effectuées respectivement par les personnels de la DJO et de la SACI-JO 1 ( * ) .
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La mutualisation des tâches à la DJO L'implication de la SACIJO dans les structures de la direction des Journaux officiels se généralise. Ce principe de mutualisation, déjà en place dans trois services (documentation juridique, systèmes d'information et fabrication), doit être renforcé pour favoriser la réorganisation autour d'un outil commun : la nouvelle plate-forme éditoriale (NPPE). Il permettra de gagner en délai, en qualité et de réduire globalement les effectifs. Depuis le début de l'année 2007, 75 salariés de la SACIJO ont rejoint les services de la direction des Journaux officiels. Pour 2008, le service des annonces officielles complétera sa mutualisation (jusqu'à 16 personnes prévues dans les accords) en plaçant les salariés SACIJO au sein des équipes éditoriales en fonction du calendrier de la mise en place de la NPPE, et deux salariés devraient compléter le service de la documentation juridique. |
Sur le sujet, votre rapporteur spécial salue les conditions de mise en place du processus, en concertation avec les personnels. Toutefois, il relaie leur inquiétude sur :
- les difficultés qui pourraient apparaître quant aux échelles de salaire et aux différences de statuts.
- la nécessité de formations qualifiantes, tant sur les métiers d'avenir que sur les métiers traditionnels.
Eu égard au succès des plans de cessation anticipée d'activité et afin de faire face aux obligations de service public et de qualité, la DJO est amenée à recruter du personnel temporaire, au-delà des engagements des années passées, afin d'assurer la transition entre les départs et la fin des formations.
3. Une recrudescence du personnel temporaire
Un accord avec les organisations syndicales signé en août 2005 visait une meilleure gestion des flux saisonniers, sans avoir recours aux CDD. Instaurant un système de poly-aptitude, il devait permettre à une équipe formée à cet effet d'effectuer le traitement de tous les types d'annonces officielles.
Après une importante réduction des contrats à durée déterminée (CDD) en 2005 et 2006, la direction des Journaux officiels est à nouveau contrainte de faire appel à une main-d'oeuvre temporaire (16,09 équivalents temps plein en 2006, 37 en 2007, estimés à 50,5 ETPT en 2008 à la DJO). En ce qui concerne le personnel temporaire, des estimations effectuées en mai 2007 conduisent à évaluer les besoins pour 2007 et 2008 à 50,5 ETPT par an au lieu du maximum autorisé de 31,08 fixé pour les deux dernières années.
Ces recrutements permettront de faire face aux charges de travail pendant la période de transition entre les départs anticipés et la formation des effectifs engagés dans la mutualisation des tâches.
Votre rapporteur spécial regrette la mise en place tardive des formations.
B. DES CRÉDITS EN TRÈS LÉGÈRE BAISSE
Les crédits demandés pour 2008 s'élèvent à 143,35 millions d'euros en AE et 147,12 millions d'euros en CP , en très légère baisse (- 1,1 %) par rapport à 2007. Ils représentent près de 75 % de l'ensemble des crédits de la mission.
Les dépenses de fonctionnement, avec un montant de 82,94 millions d'euros , sont en baisse de 4,06 % par rapport à 2007 et s'inscrivent dans la poursuite de la modernisation engagée par les Journaux officiels. Par rapport à l'exécution 2006, elles sont en baisse de 34 %.
La baisse de 29 % des achats (11,2 millions d'euros) correspond à la diminution des achats de papier et, très légèrement, de la sous-traitance.
La situation de la caisse des pensions n'a toujours pas évolué, aucune décision n'a été arrêtée et le déficit atteint environ 5,5 millions d'euros. Votre rapporteur spécial, comme les années précédentes, attire l'attention sur ce chiffre qui évolue chaque année.
Les dépenses de fonctionnement informatique (3,9 millions d'euros) affichent une hausse de 23 %, due essentiellement au renouvellement du marché Légifrance.
Les dépenses de personnel de la SACIJO (45,7 millions d'euros) sont identiques à 2007 et prennent en compte les allocations versées à l'occasion des départs anticipés.
Les dépenses d'investissement, 13,4 millions d'euros en crédits de paiement, sont en baisse de 5,5 %. Deux projets de grande envergure ont été lancés les années précédentes : la rénovation du système de production des bases de données juridiques de Légifrance et la nouvelle plate-forme de production éditoriale destinée à automatiser le maximum de traitements, fiabiliser les délais et améliorer la qualité. La demande 2008 pour ces deux postes est respectivement de 1,45 million d'euros et 1,04 million d'euros.
La gestion des bases de données Légifrance est maintenant totalement prise en charge par la DJO, hormis l'hébergement.
Deux nouveaux projets en commun avec la direction de la Documentation française visent à la mise en place d'une agence comptable commune et d'une division des services informatiques commune (1,6 million d'euros en AE et 1 million d'euros en CP).
Ce rapprochement structurel va dans le sens d'une coopération plus étroite et d'une meilleure gestion des coûts.
Les dépenses d'impression affichent une légère hausse qui correspond aux travaux exécutés pour la Documentation française, et en particulier à deux forts tirages : la « lettre aux éducateurs » (1.250.000 exemplaires) et les affiches du Président de la République (70.000 exemplaires). Les tâches d'impression sont totalement assurées par la SACI-JO.
Alors que les accords avec la Documentation française confient à la DJO les tâches d'impression, la DJO ne peut faire face à la majeure partie ses travaux d'impression, en raison d'un matériel non adapté à la demande.
Votre rapporteur spécial s'interroge sur le manque d'anticipation des investissements effectués en la matière .
Les recettes de la direction des Journaux officiels, 180,08 millions d'euros, sont en baisse de 2,7 millions d'euros .
Avec 161,29 millions d'euros, les recettes des annonces légales se situent sensiblement au même niveau qu'en 2007 et constituent 89,6 % des produits. Après le BODACC, la réforme du code des marchés publics en 2005, en supprimant la publication obligatoire, a ouvert le secteur des annonces de marchés publics à la concurrence. Malgré cela, la confiance du marché s'est maintenue vis à vis de la DJO.
C. LES FINALITÉS DU PROGRAMME
Le programme a pour finalités le développement des moyens pour acquérir, traiter et diffuser ces données sous forme imprimée et/ou par voie électronique, dans des conditions garantissant leur intégrité, dans les meilleurs délais et à moindre coût.
Il est découpé en trois actions, qui correspondent aux métiers exercés par la direction des Journaux officiels : collecte et traitement des données (action 1), diffusion des données (action 2) et activités de soutien technique, administratif et commercial (action 3).
1. La collecte et le traitement des données
Les tâches d'intégration et d'édition des données sont prises en charges par la première action, qui regroupe les crédits nécessaires à la collecte, au traitement et à la conservation des données à moindre coût et sans altération, du point de vue de l'usager et du contribuable. Les priorités de la direction des Journaux officiels concernent l'adaptation des personnels à leurs nouvelles activités et la poursuite de la mutualisation des compétences engagée avec les personnels de la SACI-JO et de la direction de la Documentation française.
Les crédits demandés pour cette action , 55,96 millions d'euros en AE et 57 millions d'euros en CP, représentent 39 % du budget et mobilisent 156 ETPT .
Les besoins globaux de fonctionnement, 44,17 millions d'euros, sont en baisse de 8 % . Cette baisse est due à la poursuite de la dématérialisation des données. Ils concernent essentiellement : la sous-traitance pour la saisie, l'intégration et la mise en forme des données, réalisée par la SACI-JO (37,65 millions d'euros), et la collecte des annonces (3,8 millions d'euros). Les dépenses envisagées pour les autres sous-traitants, 2,4 millions d'euros, sont en baisse de 46 %.
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L'année 2007 a vu la mise en place de deux projets importants au regard de la réduction des coûts : en avril, le projet SOLON (système d'organisation en ligne des opérations normatives), qui supprime l'essentiel des charges de saisie et de mise en forme se rapportant à l'édition « Lois et décrets », et le projet WALDEC (Web des Associations librement déclarées) et permettra une visibilité nationale du monde associatif. Les publications des ministères et du Conseil d'Etat passent désormais par SOLON, le déploiement s'achèvera progressivement au cours du second semestre 2007 pour couvrir aussi les lois et les actes des autorités administratives indépendantes. Le projet WALDEC a démarré en avril 2007 et fournit une passerelle logicielle entre la base WALDEC, hébergée par le ministère de l'intérieur, et la base la direction des Journaux officiels, qui permet le transfert des annonces relatives aux créations, modifications et dissolutions d'associations « loi 1901 » en vue de leur publication au Journal officiel des associations et fondations d'entreprises (JOAFE). A ce jour, 55 départements utilisent ce moyen de transmission. |
2. La diffusion des données
L' action 2 regroupe les activités visant à diffuser, au moindre coût, par tout moyen approprié, les textes en vigueur. Un programme d'investissement important est consacré à la modernisation de l'outil de production des bases de données juridiques mises en ligne sur le site « legifrance.gouv.fr », en service depuis 2002. Le dispositif a été lancé en 2005 et connaîtra sa première application dès janvier 2008. Ce nouveau système devrait apporter une réelle plus-value en matière d'information de l'usager, avec une vision des textes à travers le temps.
Les activités de diffusion, 49,53 millions d'euros en AE et 51,04 millions d'euros en CP, représentent 34,6 % du total des crédits de la mission, en baisse de 5,2 %, et 237 ETPT (- 20) .
3. Les activités de soutien technique, administratif et commercial
Les crédits affectés aux activités transversales sont inscrits à l' action 3 et concernent les fonctions de la direction, des services des ressources humaines, financier et comptable, des moyens généraux, des systèmes d'information, du budget, de la gestion économique et du pilotage.
Dans le cadre des évolutions organisationnelles et procédurales en cours, la DJO et la DDF ont pris la décision d'unifier leur gestion informatique, qui sera opérationnelle en 2009 et permettra des économies au niveau du budget annexe commun. Une agence comptable commune verra le jour début 2008.
Les crédits consacrés au soutien s'élèvent à 37,85 millions d'euros en AE et 39,07 millions d'euros en CP et représentent essentiellement les dépenses de personnel (24,86 millions d'euros) affectés dans les services de soutien : ressources humaines, financier et comptable, gestion économique et pilotage, informatique, moyens généraux, soit 207 ETPT. Ces crédits sont nettement en hausse par rapport à 2007, respectivement + 17,8 % en AE et 12,3 millions d'euros en CP, et + 10 ETPT.
Votre rapporteur spécial accorde une attention particulière à la gestion des ressources humaines et, en particulier, à la formation qualifiante des personnels, tant sur les métiers d'avenir que sur les métiers traditionnels, afin d'optimiser le processus de mutualisation des tâches.
4. Une performance encore mal définie
Trois objectifs mesurent la performance du programme, dont les indicateurs ont fait l'objet de réajustements par rapport à 2007.
a) Objectif 1 « Recueillir, traiter et conserver à moindre coût et sans altération les données
Il s'agit, pour la DJO, de mettre en oeuvre des mesures destinées à promouvoir la saisie à la source, gage de gain de temps et d'économie de moyens.
Le premier indicateur mesure le taux moyen de saisie à la source , qui est passé de 58,2 % en 2005, à 66,6 % en 2006. La prévision pour 2007 est un taux de 80 %, et la cible 2008 de 95 %, date où il devrait disparaître. La mise en place et le développement des projets SOLON et WALDEC permettent cet objectif. L'indicateur n'entraîne pas de commentaire particulier.
Le second indicateur mesure le pourcentage d'annonces traitées en moins de cinq jours et porte sur environ 130.000 annonces par an. Il s'agit de suivre le délai de publication des annonces constituant avis d'appel d'offres du bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), qui est un secteur très concurrentiel. Le délai examiné est compris entre la date de dépôt de l'annonce et la date de parution aux Journaux officiels.
La cible 2007 a été réactualisée à la baisse, de 90 % à 78 %, en raison du taux de réalisation obtenu en 2006 (76 %). La direction des Journaux officiels explique cette erreur d'appréciation par plusieurs facteurs : une augmentation du nombre des annonces, un besoin de formations supplémentaires du personnel aux nouveaux outils de gestion de la relation commerciale (GRC) et de la nouvelle plate-forme éditoriale (NPPE), un manque de polyvalence des personnels et un travail encore important de saisie manuelle pour certains formulaires de marchés européens.
Le BOAMP intégrant la NPPE en 2008, un taux de 85,6 % est attendu en 2008 et 90 % pour la cible à atteindre en 2009.
La DJO est optimiste et espère rester concurrentielle dans le domaine. Compte tenu du savoir-faire de la direction en la matière, la cible devrait pouvoir être atteinte, ce qui nécessite toutefois une nécessaire formation des personnels aux nouveaux outils informatiques.
Un troisième indicateur « Coût moyen de traitement de la page pondérée » tend à mesurer les efforts de productivité de la DJO en vue de diminuer les coûts de collecte et de traitement des données.
Cet indicateur a évolué depuis 2007. L'exécution avait dégagé un coût moyen de traitement de la « page publiée » supérieur de 70 % aux prévisions, soit 123,53 euros pour une prévision de 87 euros.
La direction des Journaux officiels a justement considéré qu'il était plus significatif de mesurer l'impact des mesures de modernisation techniques et sociales au travers d'une notion nouvelle de « page pondérée ».
Sera prise en compte toute page traitée quel que soit le support de publication et quelle que soit la valeur ajoutée par l'équipe éditoriale selon la difficulté de traitement des pages. Certaines pages requièrent, en effet, peu d'intervention humaine ou peu de technologie particulière, d'autres nécessitent au contraire une intervention plus importante.
La performance sera mesurée par le rapport entre le coût complet de traitement de la totalité des pages (incluant les coûts directs des services éditeurs et de production prépresse) sur le nombre pondéré de pages traitées. La détermination de ce nombre pose des difficultés de deux ordres : trouver des critères de pondération suffisamment stables dans le temps pour permettre l'observation jusqu'à l'année cible 2010, et donner une valeur indicative de référence reposant sur un échantillonnage susceptible d'erreur.
S'il paraît en effet plus judicieux de pondérer toutes les pages traitées, votre rapporteur spécial relève toutefois l'instabilité des critères sur lesquels repose la mesure de la performance. Sans critères stables, la mesure ne pourra pas encore être appréciée l'année prochaine.
b) Objectif 2 « Diffuser les données le plus largement possible en ayant recours aux vecteurs appropriés »
Le premier indicateur vise à mesurer la pertinence et la qualité des outils de diffusion dématérialisée, à travers l'audience et le degré de satisfaction des visiteurs des sites Legifrance.gouv.fr et Journal-officiel.gouv.fr. Il est mesuré par le rapport entre le nombre de visiteurs uniques sur le site et le coût du site.
Après un ratio de 8,28 en exécution 2006, la prévision 2007 a été revue à la baisse, de 9,61 à 7,92. Pour 2008, la prévision est de 9,81. La cible 2010 à atteindre est de 12.
La nouvelle version de Légifrance en janvier 2008 présentera des modifications substantielles qui apporteront une nette amélioration quant à la recherche et offrira des informations complémentaires, ainsi qu'une vision des textes à travers le temps. Elle devrait permettre une évolution du ratio.
Le calcul est identique pour le site Journal-officiel. Le ratio est inférieur, avec 6,67 en exécution 2006, une prévision 2007 actualisée de 6,59 à 6,73, tendant vers une cible de 6,92 en 2010.
Le deuxième indicateur mesure la satisfaction des visiteurs du site Journal officiel par une enquête de satisfaction auprès d'un échantillonnage de visiteurs du site. Compte tenu de la faiblesse de la cible par rapport aux prévisions 2007 (63 pour 62), il présente assez peu d'intérêt.
Le troisième indicateur mesure le coût de la diffusion et n'attire pas de réflexion particulière. La coopération avec la DDF en matière de diffusion devrait logiquement entraîner la baisse de ces coûts.
c) Objectif 3 « Assurer à moindre coût le soutien »
La mesure de la performance fait l'objet pour la deuxième année consécutive d'un changement des indicateurs, qui ne permet ni d'évaluer, ni de comparer les coûts. Cette modification répond à une uniformisation demandée par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.
Il s'agit de mesurer l'efficience de la gestion bureautique et la gestion des ressources humaines.
Le premier indicateur est calculé par le ratio du coût des achats, de la maintenance et de la formation bureautiques sur le nombre total de postes de travail de la direction des Journaux officiels.
Votre rapporteur spécial craint que cette mesure ne soit pas pérenne. Elle devra certainement être revue en 2009 lorsque la structure informatique commune à la DJO et à la DDF sera effective. La mesure de la performance ne peut reposer sur des variables.
L'efficience de la gestion des ressources humaines est mesurée par le ratio effectifs gérant les ressources humaines sur les effectifs gérés. Votre rapporteur spécial relève que les prévisions annoncées pour 2007 par la direction des Journaux officiels situent le ratio à 3,06 et à 1,93 à la direction de la Documentation française.
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Observations de votre rapporteur spécial sur le programme 621 Une nouvelle plate-forme éditoriale , mise en place en 2008, facilitera la réorganisation de la direction des Journaux officiels et permettra de gagner en délai et en qualité. Les plans de modernisation sociale (CAPAAT à la DJO et RECAPS à la SACIJO) ont entraîné un nombre de départs importants . La direction des Journaux officiels et la SACIJO sont engagées dans un processus de mutualisation des tâches , qui permettra à terme des équipes polyvalentes. Ce processus a reçu la totale adhésion des personnels. Cependant, la différence de statuts et de salaires doit se régler en concertation . Les réductions d'effectifs ne doivent pas se traduire par une diminution de la qualité du service public. La mise en oeuvre de la LOLF nécessite une mesure efficace de la performance. Les réformes en cours n'ont pas encore permis une mesure efficace dans ce domaine. La définition de certains indicateurs repose sur des phénomènes aléatoires, le choix des critères ne permet pas la définition de périmètres constants . |
* 1 L'article 22 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 « permet que les salariés de la SACI-JO soient employés à des travaux relevant de la DJO ».