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L'étude menée sur la réforme de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances

 

E. ACCROÎTRE LA PERTINENCE DES INFORMATIONS COMPTABLES

Le système de comptabilité de caisse permet de suivre efficacement l'exécution des autorisations budgétaires données par le Parlement. Cependant, ce système ne donne pas une image globale des opérations financières de l'Etat.

1. La comptabilisation des dépenses et des recettes selon la méthode de l'exercice respecte le principe d'annualité...

La loi de finances ne portant que sur l'année, le gouvernement doit procéder à l'exécution des opérations de recettes et de dépenses entre le 1er janvier et le 31 décembre. Or, ces opérations peuvent naître au cours d'une année et ne s'achever que l'année suivante.

La comptabilité d'exercice, en vigueur dans les entreprises, consiste à rattacher, à l'année d'exécution d'une loi de finances donnée, les droits constatés et les dépenses engagées, conformément aux autorisations données par cette loi, quelle que soit la date d'encaissement des recettes et de paiement des dépenses. Par conséquent, deux dépenses acquittées le même jour peuvent être rattachés à deux années budgétaires différentes. La comptabilité d'exercice permet une bonne appréciation de la situation financière de l'Etat, puisqu'elle met en évidence ses créances et ses dettes et facilite les comparaisons entre les prévisions et l'exécution du budget.

Dans une comptabilité d'exercice, le fait que les mouvements de crédits soient enregistrés au moment de la prise de décision oblige également les responsables politiques à assumer politiquement, et sans les différer, les conséquences de ces décisions.

2. ... elle pose cependant des difficultés techniques non négligeables

La comptabilité d'exercice implique la tenue simultanée d'écritures comptables correspondant à plusieurs exercices budgétaires, et retarde l'apurement des comptes, qui ne peut être effectué que lorsque les dernières opérations d'exécution de la loi de finances sont achevées.

La mise en oeuvre d'une comptabilité selon les principes de l'exercice soulève également des difficultés relatives d'une part, à la question posée par la comptabilisation des créances fiscales de l'Etat et, d'autre part, à la définition du fait générateur.

Les créances fiscales de l'Etat posent un problème particulier pour la comptabilité régie par les principes de l'exercice. En effet, elles ne sont pas recouvrées dans leur intégralité, ou peuvent être recouvrées plusieurs années après l'émission du rôle correspondant, à l'occasion de mesures de redressement fiscal notamment. Pour la comptabilité de caisse, le problème ne se pose pas, puisque les flux monétaires effectifs sont comptabilisés chaque année, indépendamment de la date de leur fait générateur.

En revanche, pour la comptabilité d'exercice, le problème est particulièrement délicat. Les systèmes de comptabilité nationale et européenne ont cherché à définir des règles cohérentes permettant de définir l'imputation des créances fiscales de l'Etat :

Le Système européen de comptabilité (SEC) indique que les impôts " sont enregistrés au moment où ont lieu les activités, les opérations ou les autres faits donnant naissance à la créance fiscale (...) Néanmoins, certaines activités économiques, opérations ou faits, qui, en vertu de la législation fiscale, imposent aux unités concernées d'acquitter l'impôt, échappent systématiquement à l'observation des autorités fiscales. Il ne serait pas réaliste de partir de l'hypothèse que ces activités, opérations ou faits engendrent des actifs ou des passifs financiers sous la forme de montants à payer ou à recevoir. Le système ne comptabilisera donc les montants dûs que s'ils sont matérialisés par un rôle, une déclaration ou tout document probant créant pour le contribuable une obligation incontestable de payer l'impôt. Les montants non matérialisés de la sorte ne seront jamais imputés par le système. ".

Le système de comptabilité nationale (SCN) indique pour sa part que " dans certains pays et pour certains impôts, il arrive que les montants d'impôts finalement payés s'écartent sensiblement et systématiquement des montants qui devaient être payés... Dans de tels cas... il peut être préférable d'ignorer les créances correspondant à des impôts impayés... Quoiqu'il en soit, les impôts effectivement payés doivent, encore une fois, être enregistrés sur la base des droits constatés et obligations au moment où ont lieu les événement qui donnent naissance aux créances ".

On constate donc que, si la date d'enregistrement des créances fiscales ne pose pas apparemment de problème (puisqu'elle correspond à la date de naissance de cette créance, matérialisée par l'émission d'un rôle), le montant à inscrire se révèle plus problématique, attendu l'incertitude relative au recouvrement.

Le bilan de l'Etat présente, dans le compte général de l'administration des finances, les créances fiscales correspondant aux prises en charge, même non recouvrées à la clôture de l'exercice. Une partie de ces montants ne sera cependant pas encaissée, du fait des dégrèvements ou remises parfois accordés, ou des événements rendant les créances irrécouvrables.

En conséquence, si les règles appliquées étaient celles de la comptabilité des entreprises, ce bilan pourrait être considéré comme présentant des créances fictives à son actif. La solution adoptée, dès 1999, consiste à créer une dotation aux provisions sur les créances fiscales dans les comptes de l'Etat.

Quant aux dépenses, le fait générateur entraînant l'enregistrement en comptabilité, doit être défini avec précision. Il peut en effet s'agir de la livraison, de la réception de la facture, du service fait ou de la liquidation.

Ces remarques visent à souligner les difficultés techniques engendrées par l'application des principes de l'exercice à la comptabilité de l'Etat.