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Les services d'intérêt général en Europe

 

II. LA NOUVELLE COMMUNICATION SUR LES SERVICES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL

Avant d'analyser le contenu de la communication de la Commission, je crois qu'il n'est pas inutile de replacer ce texte dans l'évolution du contexte économique et politique depuis 1996.

A. L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE

1. La poursuite du processus de libéralisation

a) L'ouverture croissante des secteurs monopolistiques

Le chapitre 4 de la communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe fait un bilan, secteur par secteur, de l'expérience acquise en matière de libéralisation de certains services d'intérêt général dans l'Union européenne.

Selon la communication de la Commission, " la libéralisation des services entreprise dans le cadre du programme sur le marché unique semble avoir eu un impact positif sur la disponibilité, la qualité et le prix des services d'intérêt général ".

Toutefois, la Commission nuance aussitôt cette remarque générale, en ajoutant que " cela ne veut pas dire que ces services fonctionnent nécessairement de façon satisfaisante. En effet, d'autres facteurs entrent en ligne de compte, tels que le prix des équipements nécessaires pour être connecté, les engorgements ou diverses pratiques concurrentielles qui n'ont pas encore pu être traitées de façon adéquate, ou encore l'absence de mécanismes de recours effectifs pour les utilisateurs en cas de dysfonctionnement des services. De ce fait, les différentes couches de la société et les différentes parties de la Communauté n'ont pas encore pu toutes recueillir pleinement les fruits de la libéralisation. "

b) Un mouvement apprécié par l'opinion publique européenne

La Commission s'est appuyée sur un sondage réalisé par Eurobaromètre, à sa demande, pour évaluer l'opinion des habitants de l'Union européenne sur les services publics (1(*)). Les résultats de ce sondage sont plutôt encourageants. La satisfaction des consommateurs sur un certain nombre de paramètres (accès, prix, qualité, informations disponibles, conditions, plaintes) a été mesurée individuellement pour un panier déterminé de services, comprenant la téléphonie, l'électricité, le gaz, l'eau, les services postaux, les transports urbains et les services ferroviaires interurbains.

Tant l'accès aux différents services que leur utilisation varient considérablement. Par exemple, près de 13 % des personnes interrogées n'ont pas accès au gaz et près de 7 % déclarent n'avoir aucun accès aux services ferroviaires interurbains. L'électricité, la poste et l'eau constituent les services les plus proches de ce que l'on pourrait appeler une disponibilité réellement universelle. Si l'on se base sur la réponse " sans objet " aux questions suivantes, il semblerait que l'utilisation effective des services suit de près leur disponibilité physique.

En termes de prix, ce sont les services postaux qui ont reçu l'appréciation la plus positive, suivis de la distribution d'eau, de gaz et d'électricité. Malgré cela, comme plus de 30 % des personnes interrogées ont considéré que les prix étaient déraisonnables ou excessifs dans chaque cas, on peut considérer que les consommateurs sont très peu satisfaits du niveau actuel des prix. Ce sont la téléphonie et les services ferroviaires interurbains qui ont suscité le nombre le plus élevé de réponses défavorables. Les opinions sur la qualité des services sont généralement favorables, sauf pour les transports et, dans une moindre mesure, pour les services postaux.

Si l'on combine les opinions des personnes interrogées sur le prix et sur la qualité, les services ferroviaires longue distance ne semblent pas être satisfaisants. Les consommateurs estiment que ce sont l'électricité, le gaz et l'eau qui répondent le mieux à leurs attentes, les réponses concernant les communications et transports locaux étant plus mitigées. Le niveau de satisfaction en ce qui concerne le traitement des plaintes est également très bas ; c'est ce qui ressort du fait que pour chaque service mesuré, plus de 45 % des personnes interrogées ont accordé à ce traitement une note médiocre, voire très mauvaise.

2. Les prises de positions récentes en faveur des services publics

a) Le projet de Charte des services publics élaboré par les entreprises publiques européennes

Dans le cadre de la Conférence intergouvernementale préparatoire au traité d'Amsterdam, le Centre Européen des Entreprises à participation Publique (CEEP) avait défendu le principe d'une Charte des services publics, à laquelle le traité CE aurait dû se référer expressément.

Bien que son idée n'ait pas été retenue à l'époque, le CEEP ne s'est pas découragé. En commun avec la Confédération européenne des syndicats (CES), il a rendu publique, le 15 juin 2000, une " proposition pour une Charte des Services d'intérêt général ".

D'après le CEEP et la CES, " il est patent que l'introduction de l'article 16 dans le Traité n'a guère modifié la pratique communautaire, et que jusqu'à présent c'est la Cour de justice qui a apprécié, au cas par cas, l'équilibre judicieux entre les missions d'intérêt général et les règles de concurrence ".

Il apparaît donc nécessaire d'adopter un texte officiel qui développe le concept de valeur commune exprimé par l'article 16, explicite les principes et les conditions permettant aux services d'intérêt général d'accomplir leur mission, et puisse servir de référence dans la recherche de l'équilibre entre leur dimension économique et leur dimension sociale. "

Ils demandent aux institutions européennes d'adopter une Charte des services d'intérêt économique général sur la base de leur proposition commune, en lui accordant un statut de protocole annexé au traité sur l'Union européenne.

Votre rapporteur présentera plus loin certains points originaux de cette proposition de Charte, qui lui paraissent mériter une attention particulière.

b) La mention des services d'intérêt général dans le projet de Charte des droits fondamentaux

Le Conseil européen, réuni à Cologne en juin 1999, a confié la tâche d'élaborer un projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne à une " Enceinte ", ultérieurement autoproclamée " Convention ", qui associe des représentants des gouvernements des Etats membres, des Parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission.

Dans le cadre des travaux de cette Convention, le Comité européen de liaison sur les services d'intérêt général (CELSIG) a présenté une contribution qui proposait d'inclure dans le projet de Charte un article consacrant le droit d'accès aux services d'intérêt général ainsi que la contribution de ceux-ci à l'exercice des droits fondamentaux.

Le projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a été finalement arrêté par la Convention le 2 octobre 2000, puis examiné par le Conseil européen de Biarritz des 13 et 14 octobre 2000 et sera approuvé par le Conseil européen de Nice des 7 et 8 décembre 2000.

L'article 36 de ce texte concerne l'accès aux services d'intérêt général, et dispose : " L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union. "

Votre rapporteur a été, en sa qualité de président de la délégation pour l'Union européenne, le représentant du Sénat à la Convention, avec Mme Marie-Madeleine Dieulangard comme efficace suppléante. Pour la petite histoire, il faut savoir que l'adoption de cet article a été difficile. Selon certains Etats membres du Nord, il était non seulement pas nécessaire, mais même dangereux.

Du reste, la portée concrète de l'article 36, disposition proclamatoire, apparaît pour l'instant des plus limitées.

D'après le commentaire article par article du projet de Charte des droits fondamentaux établi par la présidence de la Convention, " cet article, qui se fonde sur l'article 16 du traité instituant la Communauté européenne, ne crée pas de droit en lui-même, mais pose le principe du respect par l'Union de l'accès aux services d'intérêt économique général prévu par les dispositions nationales dès lors qu'il est compatible avec le droit communautaire ".

D'une manière plus générale, l'une des dispositions finales du projet de Charte des droits fondamentaux (article 52) précise expressément que " les droits reconnus par la présente Charte, qui trouvent leur fondement dans les traités communautaires ou dans le traité sur l'Union européenne, s'exercent dans les conditions et limites définies par ceux-ci ".

Dès lors, la proclamation au profit des citoyens européens d'un droit d'accès aux services d'intérêt général n'apparaît pas a priori de nature à déplacer le point d'équilibre entre concurrence et service public auquel le droit communautaire est aujourd'hui parvenu.

Néanmoins, sur le plan de la procédure, la reconnaissance de l'accès aux services publics comme droit personnel pourrait offrir de nouvelles opportunités de saisine de la Cour de justice des Communautés européenne dans le domaine des services publics, qui est actuellement l'affaire quasi exclusive des entreprises et des Etats.

Sur le fond, cette irruption du citoyen-utilisateur des services publics dans le débat pourrait infléchir la jurisprudence de la Cour de justice et, partant, la pratique de la Commission.

Tout dépend, en fait, de la valeur juridique qui sera accordée à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne par le Conseil européen de Nice qui doit normalement clore la Conférence intergouvernementale en cours sur la réforme des institutions communautaires. Les avis sont partagés, mais il semble qu'il ne soit possible dans l'immédiat ni de lui donner force contraignante, ni même d'inscrire dans le traité une référence à la Charte.

c) Les conclusions du Conseil européen de Lisbonne

Le point 19 des conclusions du Conseil des chefs d'Etats et de gouvernements qui s'est tenu à Lisbonne les 23 et 24 mars 2000 proclame : " le Conseil européen estime qu'il est essentiel, dans le cadre du marché intérieur et d'une économie de la connaissance, de tenir pleinement compte des dispositions du traité relatives aux services d'intérêt économique général et aux entreprises chargées de la gestion de ces services. Il invite la Commission à mettre à jour sa communication de 1996, compte tenu des dispositions du traité. "

Cette disposition, à l'origine de la nouvelle communication de la Commission sur les services d'intérêt général, a été adoptée sur demande de l'Allemagne.

En effet, une clarification du rôle des services publics dans la construction communautaire est apparue nécessaire aux autorités fédérales allemandes, à la suite de l'offensive menée contre les banques régionales dépendantes des Länder.

Les Landesbanken sont des établissements publics de crédit régionaux, comparables aux caisses d'épargne françaises. Elles bénéficient d'apports financiers et d'une garantie illimitée de la part des Länder allemands, qui leur permettent de se refinancer sur le marché à des conditions avantageuses. Les banques privées allemandes, se considérant victimes d'une distorsion de concurrence, ont porté plainte auprès de la Commission européenne.

Au mois de juillet 1999, la Commission européenne a engagé des procédures d'enquête contre six Landesbanken et demandé à celle contrôlée par la Rhénanie du Nord-Westphalie de rembourser à sa région de tutelle 808 milliards d'euros (5,3 milliards de francs), au titre d'un apport d'actifs considéré comme une aide d'Etat. Refusant d'obtempérer, le Land concerné et le gouvernement fédéral allemand ont porté l'affaire devant la Cour de justice, au mois de mai 2000. La Fédération bancaire européenne (FBE) s'est à son tour jetée dans la bataille et a porté plainte auprès de la Commission, au mois de juillet 2000, contre le régime des garanties accordées aux Landesbanken, s'attirant en retour les foudres des Caisses d'épargne européennes.

Les Länder ont même menacé de refuser de ratifier le futur traité de Nice, comme le droit constitutionnel allemand leur en donne la possibilité, si un modus vivendi n'est pas trouvé pour leurs établissements de crédit.

Au Conseil européen de Lisbonne, la France a soutenu la demande de l'Allemagne d'une actualisation par la Commission de sa communication sur les services d'intérêt général en Europe, car elle est traditionnellement plus sensible que la plupart des autres Etats membres aux multiples fonctions des services publics dans le bon fonctionnement de l'économie, l'égalité entre les citoyens et l'aménagement du territoire.

* (1) Eurobaromètre 53 de juillet 2000, sur le thème " les Européens et les services d'intérêt général ". Pour les résultats détaillés, consulter le site Internet de la Commission :
http :/www.europa.eu.int/comm/dgs/health consumer/index en.htm