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L'étude relative à l'évaluation des systèmes d'information statistique sur les administrations publiques

30 janvier 2001 : les lacunes de l'information statistique relative aux administrations publiques ( rapport d'information )

 

 

2.5. La fonction publique

Des nombreux rapports sur la fonction publique centrale française décrivent les difficultés spécifiques inhérentes à ce secteur. La définition même de l'objet à étudier pose problème. Quand peut-on dire qu'un salarié est employé par l'Etat ? L'inexistence d'une typologie consensuelle s'accompagne très directement de l'impossibilité de comptabiliser simplement le nombre de personnes payées par le budget de l'Etat.

Il existe fondamentalement deux sources d'informations sur les employés de l'Etat : la loi de finance et le recensement de l'INSEE, lequel est réalisé à partir de l'exploitation des fichiers de paie de la fonction publique. Il faut ajouter des enquêtes réalisées par la Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique (DGAFP) qui donnent lieu à la publication d'un rapport annuel.

La loi de Finances ne tient compte que des emplois budgétaires, c'est à dire des emplois permanents et à temps complet présentés dans les « verts », documents budgétaires annexes à la loi de Finance. En fait, une telle source d'information est très partielle. En effet, un emploi budgétaire autorisé peut ne pas être pourvu ou bien, à l'inverse, il peut servir de support à deux personnes employées à mi-temps. De plus, la connaissance définitive des emplois budgétaires réellement utilisés n'est effective qu'avec la loi de règlement.

L'enquête de l'INSEE permet de se faire une idée très détaillée des agents employés par l'Etat, par ministère, par corps, par grade, par sexe, par age, par département et par type d'emploi (plein temps ou mi-temps). Le Rapport annuel sur la fonction publique et la réforme de l'Etat souligne toutefois que « dans les statistiques issues du fichier de paie, les salariés sont affectés à leur ministère payeur, et non pas nécessairement à celui dans lequel ils sont en fonction »16(*). Il ne s'agit donc pas proprement parler de statistiques d'emploi.

Contrairement aux emplois qui sont connus par ministère, les rémunérations, primes comprises, ne sont disponibles que par catégorie socioprofessionnelle. Cette pratique rend impossible toute mise en évidence de différences de traitement entre personnels de même rang mais d'affectation différente. Le « rapport Joxe » sur la Fonction publique de l'Etat de décembre 1999 concluait ainsi que « les rémunérations accessoires forment un ensemble particulièrement complexe et opaque qui n'évolue pas dans le sens d'une simplification mais dans celui de l'ajout de mesures catégorielles nouvelles »17(*).

Pour ce qui concerne l'évolution de l'emploi public en cours d'année, l'information française est très en deçà de celle des autres pays étudiés. Elle est en fait presqu'inexistante.

Cette absence tient pour l'essentiel au traitement particulier réservé à la sphère publique en France. Alors qu'il est possible de suivre mensuellement les effectifs et trimestriellement les salaires du secteur privé, ni le ministère de l'Emploi, ni l'INSEE ne publient de données sur l'évolution de l'emploi dans le secteur public. Pour les salaires, seule une information rapide de l'INSEE publie l'évolution de l'indice du salaire de base de la fonction publique d'Etat.

En matière de publications sur les effectifs et les salaires des administrations publiques, l'information britannique est dans une situation inverse à celle de la France. Le suivi infra annuel y est relativement meilleur et le détail des données annuelles relativement moins satisfaisant. Seuls les Civil service statistics, qui ne regroupent qu'une partie des effectifs publics, sont présentés de manière très détaillée. Ce document n'est pas aussi détaillé que son équivalent français publié par l'INSEE mais il participe de la même philosophie : présenter une photographie socio-économique des agents recensés. Il ne concerne que les civil servants, qui ne représentent qu'une faible part de l'emploi public. Le New earnings survey s'avère également particulièrement intéressant car il permet de disposer chaque année d'une enquête détaillée sur les revenus des différentes branches de l'économie. A nouveau, l'utilisation d'une méthodologie identique pour le secteur privé et le secteur public permet la réalisation d'analyses comparatives pertinentes.

La situation des Etats-Unis en matière d'effectifs et de salaires dans les fonctions publiques cumule les avantages du système britannique et du système français. En effet, il existe à la fois des données infra annuelles sur la fonction publique homogènes avec celles des autres secteurs et des données quadriennales très détaillées issues d'une procédure de recensement. Tous les quatre ans, le Census Bureau réalise en effet un recensement très détaillé de l'ensemble des fonctions publiques américaines permettant pour l'essentiel de croiser l'activité et la localisation de chaque agent. Bien qu'étant d'un grand détail, ces documents présentent sur certains points moins d'informations que ceux réalisés par l'INSEE.

* 16 La fonction publique et la réforme de l'Etat, Rapport annuel mars 1998 - mars 1999, p. 181.

* 17 Rapport Joxe (1999), http://www.ccomptes.fr/Cour-des-comptes/publications/rapports/fonction publique/fpetat20.htm, p 1 / 2.