B. LE MARCHÉ DES BIENS CULTURELS N'EST PAS " UNIQUE "
Les aspects culturels doivent également être pris en compte dans la mise en oeuvre des règles régissent le marché unique, c'est-à-dire les quatre libertés fondamentales du traité (libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux), les droits d'auteur ainsi que la fiscalité.
Les difficultés du marché de l'art dans l'Union européenne ont été abordées dans deux rapports parlementaires récents (4 ( * )) . Tous deux soulignent le déclin général du marché de l'art dans l'Union européenne, en particulier en France, du fait de règles pénalisantes au niveau du cadre réglementaire et fiscal de l'Union.
1. La libre circulation des professionnels ...
Les ressortissants communautaires ont la liberté de se déplacer ou de séjourner dans un Etat membre autre que celui de leur résidence. Ce droit de séjour permet notamment à tout ressortissant communautaire de rechercher et d'exercer une activité salariée ou non salariée, quel que soit le domaine d'activité envisagé. Pour l'application de ce principe, plusieurs initiatives ont été prises, notamment la mise en place d'un système général de reconnaissance des diplômes ; dans la très grande majorité des cas, les professions réglementées du secteur culturel relèvent de ce système tels les commissaires-priseurs.
S'agissant de la sécurité sociale, les travailleurs culturels et les artistes qui circulent dans la Communauté sont régis par un règlement communautaire du 14 juin 1971, complété par un règlement du 2 juin 1983, qui coordonne les différents régimes nationaux applicables aux travailleurs salariés ou non salariés se déplaçant à l'intérieur de la Communauté.
Si le principe de la libre circulation des personnes semble s'appliquer de façon satisfaisante aux professionnels de la culture, certains problèmes qui leur sont spécifiques ont amené les ministres de la culture à réfléchir au contexte particulier dans lequel les professions culturelles s'exercent, allant même jusqu'à évoquer l'idée d'un statut de l'artiste . Les Etats membres, dans leur grande majorité, ont souligné leur intérêt pour la situation des professions artistiques (fiscalité directe, situation sociale, etc). Mais ils ont insisté sur le fait qu'ils considéraient ces questions comme relevant des compétences nationales et ne voyaient pas, à ce stade, la justification d'une action communautaire, notamment en raison du principe de subsidiarité (Conseil informel d'Anvers, 19 et 20 septembre 1993).
2. ... et des biens culturels
La libre circulation des biens concerne également les biens culturels. Néanmoins, ce principe doit se concilier avec la légitime protection du patrimoine culturel des Etats membres, et plus particulièrement de leurs trésors nationaux.
Aussi, dans son article 30 (ex article 36), le traité prévoit que les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 28 et 29 (ex articles 30 à 34) en adoptant ou en maintenant des interdictions, des restrictions ou des mesures d'effet équivalentes à l'importation, l'exportation ou au transit à l'intérieur de la Communauté, lorsqu'il s'agit de trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique.
Toutefois, la notion de trésor national est très difficile à déterminer.
Il est possible de distinguer deux grandes orientations dans l'interprétation de la notion de trésor national :
- une interprétation extensive qui est le fait des pays exportateurs de biens culturels, ayant un riche patrimoine, rarement recensé de façon exhaustive ;
- une interprétation restrictive qui est le fait des pays importateurs de biens culturels, ayant un patrimoine plus restreint en volume, et où sont situées, le plus souvent, les grandes places du commerce de l'art.
Cette difficulté fait obstacle à une coopération efficace en vue de la protection de ces biens .
Or, la réalisation du marché unique a imposé, à partir du l er janvier 1993, l'élimination de tout contrôle aux frontières intracommunautaires, obligation ne souffrant aucune exception, quel que soit le produit en cause. Une protection efficace des trésors nationaux des quinze Etats membres nécessiterait donc que chaque Etat membre contribue à la protection des trésors nationaux des autres.
Tel est l'objectif du règlement relatif à l'exportation des biens culturels du 9 décembre 1992, qui subordonne l'exportation de biens culturels à la présentation d'une licence d'exportation valable dans toute la Communauté. Ce règlement a été complété par la directive du 15 mars 1993 relative à la restitution des biens culturels ayant illicitement quitté le territoire d'un Etat membre. Celle-ci vise à créer entre les pays de l'Union, par le biais d'un recours judiciaire, une obligation de restitution des biens ayant quitté illicitement le territoire d'un Etat membre.
Néanmoins, cette directive " restitution " s'avère très peu efficace ; ainsi, en 1999, une seule demande officielle de restitution avait été enregistrée. Il semble qu'une coopération policière plus développée serait une voie plus appropriée .
3. Les droits d'auteur
Le droit d'auteur présente des aspects à la fois économiques, juridiques et culturels. De façon générale, le droit d'auteur est défini comme un droit exclusif d'exploitation d'une oeuvre littéraire, musicale ou artistique. Il est constitué de prérogatives d'ordre patrimonial et d'ordre moral. Dans l'ordre patrimonial, le titulaire d'un droit d'auteur bénéficie essentiellement de deux prérogatives : autoriser la représentation (communication directe au public) ou la reproduction de son oeuvre (fixation matérielle de l'oeuvre par tout procédé). Il bénéficie également de prérogatives de droit moral, tel le droit de s'opposer à toute déformation de son oeuvre ou le droit d'en revendiquer la paternité, justifiées par le fait que l'oeuvre est le reflet de la personnalité de l'auteur. Les droits voisins sont, quant à eux, des droits proches du droit d'auteur, visant à protéger certaines professions artistiques qui n'effectuent pas une activité de création stricto sensu comme les artistes interprètes ou exécutants, les producteurs de phonogrammes et les organismes de radiodiffusion.
L'émergence de nouvelles technologies et la réalisation du marché intérieur pour 1992 ont donné une impulsion à l'action de la Communauté dans ce domaine. Elle s'est traduite par l'adoption de plusieurs directives.
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DIRECTIVES EN MATIÈRE DE DROITS D'AUTEUR ET DROITS VOISINS - Directive concernant la protection juridique des programmes d'ordinateur du 14 mai 1991. C ette directive a pour objet d'accorder la protection du droit d'auteur aux programmes d'ordinateur, sous quelque forme que ce soit, en tant qu'oeuvres littéraires. Elle détermine les bénéficiaires de l'objet de la protection, les droits exclusifs des personnes protégées pour autoriser ou interdire certains actes, ainsi que la durée de la protection (durée de 50 ans portée à 70 ans par la directive citée ci-après). - Directive relative au droit de location et de prêt et à certains droits voisins du droit d'auteur dans le domaine de la propriété intellectuelle du 19 novembre 1992. Cette directive prévoit, d'une part, des droits exclusifs de location et de prêt d'oeuvres protégées par le droit d'auteur, pour certains groupes de titulaires (auteurs, artistes interprète ou exécutant, producteurs de phonogrammes et producteurs de films) et, d'autre part, des droits de fixation, de reproduction, de distribution, de radiodiffusion et de communication au public dans le domaine de la protection des droits voisins. - Directive relative à la coordination de certaines règles du droit d'auteur et des droits voisins du droits d'auteur applicables à la radiodiffusion par satellite et à la retransmission par câble du 27 septembre 1993. Cette directive complète, en matière de propriété intellectuelle, la directive du 3 octobre 1989 " Télévision sans frontières " et vise à harmoniser le cadre juridique de l'espace audiovisuel unique en posant d'une part, le principe de l'acquisition contractuelle des droits de communication par satellite dans un lieu unique et, d'autre part, celui de la gestion collective pour la négociation des droits de retransmission par câble. - Directive relative à l'harmonisation de la durée de protection du droit d'auteur et de certains droits voisins du 29 octobre 1993 . Cette directive harmonise la durée de protection du droit d'auteur sur une période de 70 ans après la mort de l'auteur ou de 70 ans après que l'oeuvre ait été licitement rendue accessible au public. La durée de protection des droits voisins est de 50 ans après le fait générateur. - Directive relative à la protection juridique des bases de données, du 11 mars 1996. Elle vise à harmoniser le droit d'auteur applicable aux bases de données sous quelque forme que ce soit (électronique ou non électronique). Elle instaure également un nouveau droit économique, droit sui generis , protégeant l'investissement financier et professionnel d'un fabricant d'une base de données et lui donnant ainsi la possibilité d'empêcher l'extraction et/ou la réutilisation, non autorisées, de la totalité ou d'une partie substantielle du contenu de la base de données. |
La mise en place d'un cadre législatif communautaire n'est pas achevée.
Ainsi, la proposition de directive relative au droit de suite présentée par la Commission en mars 1996, est encore en cours d'examen, de même que la proposition de directive sur l'harmonisation de certains aspects relatifs aux droits d'auteurs et droits voisins dans la société de l'information, présentée en décembre 1997 par la Commission.
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La proposition de directive sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information La proposition de la Commission met en place un cadre juridique harmonisé régissant le droit d'auteur dans le marché intérieur et transpose les principales obligations résultant des traités adoptés en 1996 au sein de l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI). Elle aborde quatre domaines principaux. • Le premier domaine est celui du droit de reproduction. L'article 2 prévoit ainsi pour les auteurs, interprètes et producteurs de phonogrammes un droit exclusif d'autoriser ou d'interdire la reproduction de leurs oeuvres. Il fournit une définition volontairement large de la notion de reproduction afin de couvrir aussi bien la reproduction analogique que numérique, aussi bien la reproduction par un réseau que " hors ligne ". Mais l'article 5 atténue les effets de cette définition " maximaliste " en énumérant des exceptions. L'une de ces exceptions s'impose à tous les Etats membres : sont exemptés du droit de reproduction, les " actes de reproduction provisoires (...) qui font partie intégrante d'un procédé technique ayant pour unique finalité de permettre une utilisation d'une oeuvre (...) et qui n'ont pas de signification économique indépendante ". Cette exception s'explique par des raisons techniques. Elle vise les reproductions provisoires, éphémères, réalisées accessoirement en vue de l'utilisation finale d'une oeuvre en réseau. En effet, la transmission en réseau s'opère par une succession de reproductions volatiles, qui se succèdent avant que l'oeuvre ne soit fixée sur l'écran de l'ordinateur. Les autres exceptions restent à la discrétion des Etats membres. Les Etats peuvent par exemple prévoir des limitations au droit de reproduction exclusif pour les reproductions par reprographie, pour les reproductions effectuées pour des établissements accessibles au public et qui ne visent aucun avantage économique ou commercial (notamment les bibliothèques publiques), pour des utilisations à des fins d'illustration de l'enseignement ou de recherche scientifique ou pour certaines citations. Il est précisé que les exceptions, qu'elles soient obligatoires ou facultatives, ne sont applicables qu'aux reproductions répondant au test dit " des trois étapes ", à savoir : ne concerner que des cas spécifiques, ne causer aucun préjudice injustifié aux intérêts légitimes des titulaires du droit et ne pas porter atteinte à l'exploitation normale de leurs oeuvres. • Le deuxième point abordé par la proposition de directive est le droit de communication au public. L'article 3 prévoit pour les auteurs, interprètes, producteurs de phonogrammes ou de films et organismes de radiodiffusion, un droit exclusif d'autoriser ou d'interdire toute communication au public de leurs oeuvres originales et des copies de celles-ci. Toutefois, pour les droits voisins, ce droit ne concerne pas les communications dites à la demande, la discussion restant ouverte sur ce point au sein de l'OMPI. Ici encore, des exceptions sont prévues par l'article 5, mais elles sont moins nombreuses que pour le droit de reproduction et demeurent toutes laissées à l'appréciation des Etats. • Le troisième point abordé par la proposition concerne le droit de distribution. Conformément à un article du traité de l'OMPI sur le droit d'auteur, l'article 4 prévoit pour les auteurs un droit exclusif sur toute forme de distribution au public, par la vente ou par tout autre moyen, de l'original de leurs oeuvres ou des copies. • Enfin, la proposition prévoit l'obligation pour les Etats d'assurer une protection juridique appropriée contre les activités susceptibles de faciliter la neutralisation des mesures techniques destinées à protéger le droit d'auteur ou un droit voisin si ces activités n'ont qu'une raison commerciale. Les nombreuses difficultés soulevées par cette proposition ont été analysées par un rapport de la Commission des Affaires culturelles du Sénat, ainsi que par un rapport de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale (5 ( * )) . En première lecture, le Parlement européen a adopté plusieurs amendements qui, de manière générale, améliorent la situation des auteurs, notamment l'introduction de la condition d'un usage autorisé pour l'exception au droit de reproduction, l'extension de la " compensation équitable " aux différentes exceptions aux droits et la distinction entre copie analogique et numérique, en liant cette dernière à l'utilisation des systèmes techniques et à une juste compensation. Après de difficiles négociations, le Conseil des Ministres est parvenu à aboutir à un accord politique, le 25 mai 2000, puis à une position commune, le 28 septembre 2000. Le compromis dégagé au Conseil tient compte de plusieurs revendications du Royaume-Uni, notamment sur la question des copies privées. Le texte prévoit, en effet, que l'indemnisation des détenteurs des droits d'auteurs sera laissée à l'appréciation des Etats membres et pourra dans certaines situations être nulle. De même, parmi les exceptions, le " timeshifting " (copie privée pour un usage différé) est autorisé sans obligation de " compensation équitable " aux titulaires de droits. Par ailleurs, le texte du compromis contient une longue liste d'exceptions facultatives, ce qui abouti à laisser une grande marge de manoeuvre aux Etats. Les réactions des professionnels au compromis ont été contradictoires. Ainsi, si l'Industrie européenne du matériel électronique grand public (EACEM) s'est déclarée satisfaite, en revanche de Groupement européen des Sociétés d'Auteurs et Compositeurs (GESAC), l'EFCA ( European Film Companies Alliance ) et IMPALA (association des producteurs et éditeurs indépendants de musique) ont jugé le compromis décevant en raison du nombre élevé d'exceptions. Les exceptions en faveur de la copie privée ont, en particulier, suscité la déception à la fois du Bureau européen des Unions de Consommateurs (BEUC), et de la Fédération Internationale de l'Industrie Phonographique (IFPI). Le Parlement européen devrait se prononcer, en deuxième lecture, sur la proposition modifiée au début de l'année 2001. |
Ces initiatives ont soulevé certaines difficultés.
La directive de 1992 relative au droit de prêt a suscité récemment une controverse portant sur la question du droit de prêt dans les bibliothèques. En effet, la directive fait obligation aux Etats membres de l'Union européenne de reconnaître le droit exclusif pour un auteur d'autoriser ou d'interdire la location et le prêt d'originaux et de copies d'oeuvres protégées par le droit d'auteur et d'en retirer, le cas échéant, une rémunération équitable. Or, si l'existence et la légitimité de ce droit ne sont pas contestables, la question de sa mise en oeuvre par l'ensemble des organismes de prêt, et particulièrement les bibliothèques, pose de nombreuses difficultés en France.
Quant au droit de suite, il n'est reconnu que par onze Etats sur quinze, et sur ces onze, seuls huit l'appliquent en pratique.
Enfin, la proposition sur le droit d'auteur dans la société de l'information peut susciter également des interrogations. En effet, si l'on doit souhaiter une adoption rapide de la proposition communautaire, on peut en revanche regretter le faible degré d'harmonisation du texte issu du compromis négocié entre les Etats membres. Or, la marge de manoeuvre laissée aux Etats membres aboutit à vider de son contenu la proposition initiale, dans un domaine où une plus grande harmonisation paraissait souhaitable.
Ainsi, la politique de l'Union européenne visant à harmoniser les législations nationales en matière de droits d'auteur constitue un élément fondamental pour le secteur de la culture. Mais elle continue à se heurter à l'existence, sur le territoire de la Communauté, de deux systèmes radicalement différents, l'un d'origine britannique, globalement favorable aux entreprises, l'autre d'origine française, très protecteur des créateurs.
4. La fiscalité
La réalisation du marché unique et la suppression des barrières douanières et fiscales intracommunautaires qu'elle impliquait, ont amené la Communauté à modifier sensiblement le régime fiscal sur le chiffre d'affaires applicable aux acquisitions intracommunautaires et à rapprocher les taux de la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d'accises en vigueur dans chaque Etat membre.
La Communauté a mis en place au ler janvier 1993 une phase transitoire de rapprochement des impôts indirects. Cette phase permet de procéder à la convergence progressive des taux de TVA et d'accises en vigueur dans les différents Etats membres.
A cette fin, elle a adopté, le 19 octobre 1992, une directive portant modification de la première directive de 1977. Conformément à ce texte, les Etats membres ne peuvent recourir qu'à deux catégories de taux, un taux réduit ne pouvant être inférieur à 5 % et un taux normal ne pouvant être inférieur à 15 %. Cette directive prévoit également des dérogations temporaires au régime général ainsi qu'une liste de produits et services pouvant bénéficier d'un taux réduit. Le système transitoire, ainsi mis en place, maintient, pour les assujettis, le principe de taxation des biens dans le pays de consommation tout en permettant la suppression des contrôles aux frontières. Toutefois, le système définitif de taxation, qui doit reposer sur le principe de taxation dans le pays d'origine, n'a toujours pas été adopté.
Le Conseil a complété, le 14 février 1994 , ce dispositif par une directive portant sur les biens d'occasion, les oeuvres d'art, les antiquités, les biens de collection . Entrée en vigueur le 1 er janvier 1995, elle concerne des biens qui font l'objet de transactions multiples et qui, générant à chaque stade de transaction des recettes fiscales, pouvaient provoquer un risque de double imposition entre Etats membres. Selon ce régime particulier, les ventes entre les particuliers ne sont pas soumises à la TVA, et pour les professionnels, y compris en ce qui concerne les ventes aux enchères publiques organisées par les commissaires-priseurs, le principe est la taxation sur la marge du revendeur. Le taux applicable est le taux normal de l'Etat membre à l'exception des ventes réalisées par les artistes ou par leurs héritiers, pour lesquelles le taux réduit de l'Etat membre concerné s'applique.
Le principe général est donc que les biens et les services culturels sont soumis à la TVA. Mais le législateur européen a prévu la faculté pour les Etats membres d'appliquer, pour la majorité de ces biens et services, le taux réduit de TVA, afin notamment de favoriser la création artistique et intellectuelle et l'accès à la culture.
Ce taux réduit est ainsi applicable : aux livres et magazines, aux droits d'auteurs et droits voisins, aux expositions et manifestations culturelles, aux entrées de cinéma, de musée, de salles de concert, de théâtre, aux services de télévision (redevance publique, abonnement.) En revanche, le taux normal de TVA s'applique à d'autres biens et services culturels, tels que : les disques, les cassettes audio, les cassettes vidéo, les CD Rom et les CD, aux travaux de conservation et de restauration des monuments.
Les milieux professionnels européens (éditeurs vidéo et multimédia-producteurs de disques... ) plaident en faveur de l'inclusion de ces produits dans la liste des biens et services pouvant bénéficier du taux réduit, car ils estiment que l'application de taux différents (5 et 15 % minima) entre, d'une part le cinéma et la télévision et, d'autre part, la vidéo, crée des distorsions de concurrence au détriment de la vidéo, alors qu'il s'agit simplement de modes différents de transmission des mêmes films ou programmes. Ils soulignent, en outre, que la vidéo et les supports multimédia constituent de nouveaux moyens de diffusion et d'accès à la culture qu'il convient d'encourager.
Par ailleurs, le dispositif communautaire est, depuis 1996, celui de la " TVA à l'importation ". Ainsi, les objets d'art importés dans la Communauté sont soumis au taux réduit de TVA, alors que ceux qui sont exportés en sont exemptés.
Les effets de la TVA sur le marché de l'art ont donné lieu à des interprétations diverses.
Un point apparaît toutefois clairement, c'est la grande diversité des taux de TVA applicables dans les différents Etats membres sur les oeuvres d'art, les objets de collection et les antiquités.
TVA APPLICABLE AUX OEUVRES D'ART, AUX OBJETS DE COLLECTION ET AUX ANTIQUITÉS. Source : Commission européenne
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IRL |
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PB |
A |
P (3) |
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GB |
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Oeuvres d'art, objets de collection (taux normal) |
21 |
25 |
16 |
18 |
16 |
20,6 |
21 |
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15 |
17,5 |
20 |
17 |
22 |
25 |
17,5 |
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Oeuvres d'art, objets de collection (TVA à l'importation) |
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25 (1) |
7 |
8 |
7 |
5,5 |
12,5 |
10 |
6 |
6 |
10 |
5 |
22 (4) |
2 |
5 |
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Cas particuliers (5) |
6 |
25 (1) |
7 |
8 |
7 |
5,5 |
12,5 |
10 |
6 |
6 |
10 |
5 |
22 (4) |
12 |
17,5 |
(1) En pratique, le Danemark applique un taux de 5 % à l'importation et pour les cas particuliers.
(2) En Italie, les objets d'art livrés à titre occasionnel sont cependant imposables au taux normal.
(3) Au Portugal, le taux normal s'applique aux importations d'antiquités. A Madère et aux Açores, le taux normal est de 12 % et le taux réduit de 4 %.
(4) En Finlande, les objets d'art - y compris ceux livrés par leur auteur ou par ses ayants droit - sont en pratique exemptés de TVA. Cette pratique a donné lieu à une mise en demeure de la Commission européenne en 1998.
(5) Il s'agit de divers objets d'art livrés par leur auteur et par ses ayants droit ou, à titre occasionnel, par un assujetti autre qu'un assujetti-revendeur (2 ème paragraphe de l'article 12 (3) c) de la 6 ème directive TVA).
De plus, comme le soulignent MM. Aicardi et Chandernagor (6 ( * )), la TVA à l'importation procède d'une mauvaise compréhension du marché de l'art : " à la différence des marchés de biens et de services, c'est l'exportation qui appauvrit et l'importation qui enrichit ".
En définitive, les règles actuelles laissent subsister de nombreuses entraves pour le dynamisme du marché de l'art en Europe.
Il convient, toutefois, de modérer cette affirmation puisque si elle est valable pour la majorité des Etats membres, en particulier la France, le Royaume-Uni a su préserver le dynamisme de son propre marché.
* (4) Pour le Sénat, celui de Yann Gaillard (n° 330 (1998-1999) Marché de l'art : les chances de la France - 9 avril 1999) et pour l'Assemblée nationale, celui de Pierre Lellouche (n° 1965, le marché de l'art à l'épreuve de la mondialisation, 25 novembre 1999) .
* (5) Pour le Sénat, le rapport de la commission des Affaires culturelles du Sénat (rapport 327, 1998-1999), présenté par Mme Danièle Pourtaud, qui a donné lieu à une résolution de la Haute assemblée (résolution n° 317), et pour l'Assemblée nationale, le rapport de la délégation pour l'Union européenne, présenté par M. Jacques Myard, " Le droit d'auteur et les droits voisins dans l'environnement numérique : agir contre le piratage ", rapport d'information n°1108)
* (6) Rapport de la commission d'études pour la défense et l'enrichissement du patrimoine national et le développement du marché de l'art présidée par M. Maurice Aicardi, fait à la demande du Premier ministre (juillet 1995).