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La politique commune des transports

 

II. UNE POLITIQUE ESSENTIELLEMENT RÉGLEMENTAIRE

A. UNE PRIORITÉ DONNÉE À LA LIBÉRALISATION

La libéralisation est un phénomène ancien dans le transport maritime, le droit des mers reposant sur le principe de la liberté de navigation. En revanche, les Etats ont toujours exercé un contrôle exclusif sur les transports terrestres, ainsi que, par analogie, sur l'espace aérien au-dessus de leur territoire.

1. Une libéralisation précoce pour le transport fluvial

Le transport fluvial, en dépit d'une part de trafic marginale dans la plupart des Etats membres, peut se prévaloir d'un rôle de précurseur. En effet, les choix opérés pour bâtir une politique commune des transports s'inspirent des principes dégagés par la Commission Centrale pour la Navigation du Rhin (CCNR), créée en 1815 lors du Congrès de Vienne.

Conférence diplomatique permanente de plénipotentiaires de gouvernement, la CCNR est la plus ancienne « autorité supranationale » dotée de tribunaux. Depuis sa création, elle a exercé ses compétences pour libéraliser le transport fluvial par étapes : traité de Mayence de 1831 ; traité de Londres qui instaure la liberté de navigation pour les eaux intermédiaires entre l'Escaut et le Rhin, faisant renaître le port d'Anvers.

Toujours en vigueur, la convention de Mannheim de 1868 proclame quatre libertés : la liberté de navigation sur les eaux intermédiaires du delta ; la liberté de navigation pour les marchandises comme pour les personnes ; la liberté de transit pour les marchandises ; la liberté de traitement pour tous les pavillons. Elle instaure l'égalité de traitement entre les nationaux.

En dépit de ces quatre libertés affirmées depuis longtemps sur le Rhin, qui assure les deux tiers des trafics européens par voies d'eaux intérieures, la compétitivité du transport fluvial en Europe souffrait de réglementations nationales diverses, de l'hétérogénéité des réseaux et de l'atomisation de la profession. La Communauté a donc mis en oeuvre une politique de libéralisation, qui présente la particularité de s'accompagner d'une action de restructuration du marché de la navigation intérieure.

Le règlement 1101/89/CEE du 27 avril 1989 met en place une politique de réduction des surcapacités des flottes, par le « déchirage » des vieilles cales, qui doit garantir à terme la compétitivité du transport fluvial grâce à la restructuration des entreprises concernées. Selon la règle « du vieux pour du neuf », le propriétaire d'un bateau nouvellement mis en service doit, soit déchirer un tonnage de cale équivalent, soit verser une contribution spéciale affectée au financement du déchirage. Reconduite à plusieurs reprises, cette règle est prolongée jusqu'en 2003 par le règlement 718/99/CE du 29 mars 1999, mais assortie d'une dégressivité jusqu'au niveau zéro. A partir de 2004, elle serait érigée en mécanisme de veille, qui pourrait être réactivé en cas de perturbation du marché.

Les réglementations internes des Etats membres sont remises en question. La directive 96/75/CE du 19 novembre 1996 supprime progressivement les systèmes de « tour de rôle » afin d'aboutir à une libéralisation complète du marché le 1er janvier 2000. Les contrats doivent désormais être librement conclus entre les parties concernées et les prix librement négociés, le cas échéant, au sein de bourses d'affrètement.

L'Union européenne suscite par ailleurs une coopération entre les organismes portuaires, avec la création à Bruxelles de la Fédération européenne des ports intérieurs, le 20 avril 1994.

2. Une libéralisation organisée pour le transport routier

Dans les années 1960, les Etats membres voulaient garder leurs prérogatives en matière de transport routier car ce secteur apparaissait stratégique, au lendemain de la guerre. Pour protéger leurs chemins de fer, ils encadraient le transport routier, le contingentaient et en fixaient la tarification.

A partir de cette situation réglementée, la libéralisation du transport routier a été l'une des préoccupations majeures de la politique européenne des transports, et s'est effectuée progressivement.

Le règlement 3572/90 et la directive 96/26 du 29 avril 1996 harmonisent les dispositions d'accès à la profession. Le principe de libre accès est admis depuis le 1er janvier 1993. L'accès à la profession est soumis à des critères qualitatifs qui remplacent le critère quantitatif que constituait le contingentement communautaire. Les entreprises doivent seulement prouver qu'elles sont qualifiées par rapport à trois critères : honorabilité, capacité financière et capacité professionnelle du transporteur. L'équivalence des diplômes est reconnue.

Parallèlement, la Communauté a libéralisé les transports internationaux. Le règlement 4058/89/CEE libéralise les prix des transports de marchandises, libéralisation effective depuis le 1er janvier 1990. La liberté totale de prestation de services est effective depuis le 1er janvier 1993. Le règlement 881/92/CEE du 26 mars 1992 remplace l'ancien système basé sur des autorisations bilatérales et des quotas. L'autorisation communautaire d'effectuer des services de transports internationaux est délivrée, pour une période renouvelable de cinq ans, par l'Etat membre dans lequel le transporteur est établi.

Une clause de sauvegarde est toutefois prévue par le règlement 3916/90/CEE du 21 décembre 1990 en cas de crise du marché du transport routier dans l'un des Etats membres. La Commission peut alors prendre toute mesure visant à empêcher toute nouvelle affectation de la capacité de transport offerte sur le marché affecté, en fixant des limites à l'accroissement de l'activité des transporteurs existants et des restrictions pour l'accès au marché de nouveaux transporteurs.

En ce qui concerne le cabotage routier, jusqu'alors régi par des autorisations contingentées, le règlement 3118/93/CE du 25 octobre 1993 a accru le nombre des autorisations de 60 % au 1er janvier 1994, puis de 30 % par an jusqu'au 1er juillet 1998, date de la libéralisation totale. Cette évolution n'a été acquise qu'après de longues discussions, certains Etats membres faisant valoir l'insuffisante harmonisation des conditions d'exercice de la profession.

La libéralisation du transport de voyageurs reste très partielle, le règlement 2454/92/CEE libéralisant les services occasionnels et les services de navette avec hébergement.

3. Une libéralisation subie pour le transport aérien

La libéralisation du transport aérien en Europe s'est faite sous la pression du mouvement de déréglementation parti des Etats-Unis.

Initialement, le transport aérien était très encadré. La Convention de Chicago du 7 décembre 1944 établit la souveraineté complète et exclusive de chaque Etat sur l'espace atmosphérique au-dessus de son territoire. Elle définit six libertés de l'air, deux dites « techniques » et quatre dites « commerciales ». Les lignes régulières sont exclues du bénéfice des libertés commerciales, qui doit être négocié dans le cadre d'accords bilatéraux.

Dans un arrêt du 30 avril 1986, la Cour de justice des Communautés européennes, tout en confirmant l'incompatibilité des règles françaises d'homologation des tarifs aériens des agences de voyage avec le droit de la concurrence, constatait l'absence de dispositions communautaires spécifiques au transport aérien.

En conséquence, la Communauté a adopté le règlement 3976/87/CEE du 14 décembre 1987 concernant l'exemption des règles de concurrence pour certaines catégories d'accords et de pratiques concertées dans le domaine des transports aériens. Complémentaires, la directive n° 87/601 précisait les tarifs des services aériens réguliers entre les Etats membres et la directive 87/602/CEE répartissait la capacité de sièges entre les transporteurs aériens sur les services aériens réguliers entre les Etats membres.

A partir du mois d'août 1992, les Etats-Unis ont multiplié les accords dits « open sky » avec certains Etats membres : Pays-Bas en 1992, Allemagne en 1994, Belgique, Luxembourg et Autriche en 1995. Ces accords prévoient le libre accès à toutes les lignes, des capacités et des fréquences illimitées, l'autorisation d'opérer sans restriction en tout point de chacun des Etats signataires. Ils prévoient également la flexibilité tarifaire, le rapatriement sans restriction des revenus produits, la possibilité de conclure des accords commerciaux relatifs aux opérations aériennes, à l'exploitation et à l'accès aux systèmes automatisés de réservation.

L'Union européenne s'est adaptée à la nouvelle donne. Le règlement 2408/92/CEE du 23 juillet 1992 définit l'accès des transporteurs aériens aux liaisons intracommunautaires et la libéralisation des droits de trafic. Toutefois, un Etat membre peut imposer une obligation de service public à des services aériens réguliers vers un aéroport régional sur une liaison qui est considérée comme vitale pour le développement économique de la région. A compter du 1er janvier 1993, les droits de cabotage sont ouverts aux services consécutifs d'un service international, en prolongement ou en préliminaire à un vol, et peuvent être limités à 50 % de la capacité mise en oeuvre. Le cabotage est généralisé au 1er avril 1997.

Le règlement 2409/92/CEE du 23 juillet 1992 libéralise les tarifs aériens, en interdisant aux Etats membres de désapprouver un tarif aérien qui présente un rapport raisonnable avec l'ensemble des coûts supportés par le transporteur. Les compagnies fixent librement leurs prix depuis le 1er janvier 1993, mais les Etats membres veulent empêcher une guerre des prix identique à celle qui s'est produite aux Etats-Unis à la suite de la dérégulation.

4. Une libéralisation difficile pour le transport ferroviaire

La « revitalisation » des chemins de fer est l'un des axes majeurs de la politique commune des transports. Organisé dans les Etats membres sous la forme d'entreprises publiques monopolistiques, le transport ferroviaire est en déclin relatif par rapport aux autres modes, comme le montrent les chiffres du premier chapitre. Pour inverser cette tendance, la Communauté a misé sur une réforme de structure des entreprises nationales, et sur l'introduction d'opérateurs privés.

La directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991 repose sur quatre principes essentiels : l'indépendance de gestion des entreprises ferroviaires qui doivent viser l'équilibre financier ; la séparation de l'activité de transport et de la gestion des infrastructures, financée par une redevance d'exploitation ; l'assainissement financier, par la réduction de l'endettement des entreprises ferroviaires ; l'accès à l'infrastructure ferroviaire au bénéfice des regroupements internationaux d'entreprises et des compagnies exploitant des services de transport combiné.

Le bilan de la mise en oeuvre de cette première directive reste relativement décevant. L'autonomie de gestion des entreprises ferroviaires a certes progressé dans les Etats membres, mais comporte encore des restrictions. Les obligations de service public, qui viennent restreindre la liberté commerciale des entreprises, ne sont ni précisément définies, ni négociées. La séparation entre activité de transport et gestion d'infrastructure est le plus souvent demeurée théorique, certains Etats membres maintenant même des compagnies intégrées. Le plus souvent, l'assainissement financier s'est réduit à une opération de cantonnement de la dette héritée du passé, sans qu'une véritable capacité de remboursement apparaisse.

L'ouverture des réseaux ferrés nationaux prend la forme de corridors de fret, résultants de la coopération entre réseaux et ouverts aux regroupements internationaux et aux entreprises ferroviaires assurant des services de transport combiné. En 1997, des corridors de fret étaient opérationnels sur trois axes dans l'Union européenne: Hambourg-Brindisi par Brême, Rotterdam-Gioia Tauro par Gênes, Rotterdam-Vienne par Brême et Hambourg.

Une nouvelle étape de la libéralisation du transport ferroviaire a été franchie avec l'ensemble de trois propositions de directives présenté par la Commission en 1998 et désigné sous l'appellation de « paquet ferroviaire ». L'accord politique dégagé à son propos lors du Conseil Transports du 9 décembre 1999 prévoit :

- la définition d'un réseau transeuropéen de fret ferroviaire, couvrant l'essentiel des grandes lignes ;

- le libre accès à ce réseau pour tout opérateur de chemin de fer détenteur d'une licence et répondant aux conditions de sécurité ;

- la séparation entre les organismes de prestation de services de transport et les organismes de gestion des infrastructures (avec des dérogations pour le Luxembourg, l'Irlande, l'Espagne, la Grèce et l'Autriche) ;

- un système transparent, non discriminatoire et harmonisé pour la tarification des infrastructures, les redevances étant fondées sur le coût marginal.

En juillet 2000, le Parlement européen est revenu sur le compromis dégagé par le Conseil, en supprimant les dérogations obtenues par certains Etats membres et en préconisant une extension des droits d'accès à l'intégralité du réseau ferré européen à l'issue de cinq ans, ainsi qu'au transport international de voyageurs à compter de 2010.

L'accord en conciliation intervenu en novembre 2000 prévoit l'accès des entreprises ferroviaires à l'ensemble du réseau ferré européen pour le transport international de marchandises à l'issue d'une période de sept ans après l'entrée en vigueur de la directive sur le développement des chemins de fer communautaires, qui modifie la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991.