ANNEXE 2
Comptes rendus d'auditions
Audition de M. Henri GUILLAUME , inspecteur général des finances
Audition de M. Gilbert SANTEL , directeur général de l'administration et de la fonction publique
Audition
de
M. Nicolas TENZER
, chef du service de l'évaluation et de la
modernisation de l'Etat au Commissariat général du Plan
Audition de
M. Luc ROUBAN
, directeur de recherche au Centre national de
la recherche scientifique
M. Henri Guillaume, inspecteur général des finances
Au
cours d'une seconde séance, consacrée à des auditions
portant sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances,
tenue dans l'après-midi du mercredi 2 mai 2001, la commission, sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, a
procédé à l'audition de M. Henri Guillaume, inspecteur
général des finances.
M. Henri Guillaume
a tout d'abord rappelé qu'il
était l'auteur, pour le compte de l'inspection générale
des finances, d'une étude comparative menée sur huit pays
étrangers et relative aux systèmes de gestion de la performance
et à leur articulation avec les procédures budgétaires. Il
a estimé qu'un tel système de gestion devrait permettre tout
à la fois d'expliciter les objectifs de chaque organisation
administrative, de définir des normes de performance et des indicateurs
de résultat, d'accorder des souplesses aux gestionnaires en contrepartie
d'engagements de résultats et de mettre en place des procédures
renouvelées d'audit et de contrôle a posteriori.
M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître les
conditions requises pour la mise en place de tels systèmes de gestion de
la performance dans les organismes publics, ainsi que les difficultés
pratiques qui pouvaient apparaître dans la définition des
programmes.
M. Henri Guillaume a souligné que les systèmes qu'il avait
étudiés s'étaient toujours appuyés sur des
expériences de réforme de l'Etat engagées de longue date.
Il a distingué quatre autres éléments communs à ces
expériences étrangères :
- en premier lieu, un assainissement des finances publiques, parfois
brutal, s'appuyant sur des démarches d'examen systématique des
programmes et des politiques ;
- en deuxième lieu, une rénovation des procédures
budgétaires, avec la définition d'enveloppes globales, dites
« descendantes », sous la responsabilité des
ministres ; en contrepartie de cette souplesse de gestion, un
contrôle global de la dépense publique a été
instauré. La proposition de loi organique va d'ailleurs dans le sens de
cette globalisation souhaitable des crédits ;
- en troisième lieu, une très forte décentralisation
des décisions de gestion des ressources humaines ;
- en dernier lieu, un développement important de l'information
comptable, notamment analytique et patrimoniale.
Il a ensuite distingué les trois principales étapes de la mise
en place des systèmes de gestion de la performance :
- tout d'abord, une planification stratégique, sur une
échelle de trois à cinq ans, pour définir les objectifs
retenus, cette planification étant un « exercice
politique » dont la responsabilité revenait à
l'exécutif ;
- ensuite, une identification de centres de responsabilité claire
avec une séparation entre la fonction de définition et
d'évaluation des politiques qui revenait à l'administration
centrale et la fonction de gestion, décentralisée au sein de
services autonomes ;
- enfin, des engagements sur les performances en échange de
souplesses de gestion.
Il a rappelé que seuls quatre pays avaient engagé,
parallèlement à ces réformes, une révision de leurs
nomenclatures budgétaires (notamment au Royaume-Uni et aux Pays-Bas) et
que dans ces pays, un exercice comptable « à blanc »
avait toujours été prévu avant l'introduction de la
nouvelle nomenclature non réalisée d'ailleurs à ce jour.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord
rappelé que la réforme de l'ordonnance organique était
plus qu'une simple réforme de procédure budgétaire. Il a
souhaité savoir si, dans un contexte où l'on se dirigerait vers
une connaissance pluriannuelle des dépenses et des ressources de l'Etat,
les notions mêmes de performance ne devaient pas, elles aussi,
évoluer.
M. Henri Guillaume a rappelé qu'il fallait distinguer la mesure de
l'efficacité des politiques publiques et celle de l'efficience des
organismes qui concourent à ces politiques. Il a en particulier
souligné le fait qu'un pays pouvait être doté d'organismes
bien gérés d'un point de vue micro-économique, alors qu'au
plan macro-économique, les politiques mises en place étaient
inefficientes. Il a insisté pour que la mise en place de systèmes
de gestion de la performance se fasse progressivement et de façon
pragmatique.
M. Jean-Philippe Lachenaud, en sa qualité de rapporteur spécial
des crédits de l'enseignement supérieur, a souhaité savoir
comment transposer en France les expériences étrangères,
notamment finlandaise, de décentralisation dans l'enseignement
supérieur, alors qu'en France moins de 10 % de l'enveloppe
budgétaire sont aujourd'hui décentralisés au niveau des
établissements. Il s'est également déclaré
favorable à des programmes limités, définis de
façon pragmatique dans les seuls secteurs où ils auraient un
sens.
En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Henri Guillaume a
reconnu qu'un président d'université, en règle
générale, ne connaissait pas la masse salariale de son
université et ne disposait ni de comptabilité analytique, ni de
bilan patrimonial de son établissement. Il a donc estimé que des
progrès sur ces trois points devaient constituer l'amélioration
minimale attendue dans de tels établissements. Sur la notion de
programme, il a affirmé qu'il fallait agir de façon pragmatique
et ne mettre en place des programmes que dans les secteurs où les
conditions de leur réussite étaient réunies. Il a
également rappelé que tous les pays étudiés avaient
prévus des expérimentations. Aux Etats-Unis en particulier, la
loi a prévu un calendrier de mise en oeuvre de la réforme. Il a
enfin réaffirmé la nécessité d'un réexamen
périodique des programmes.
M. Yves Fréville a interrogé M. Henri Guillaume sur les
modalités de la définition des objectifs à moyen terme et
leur articulation avec la procédure budgétaire devant le
Parlement. Il a également souhaité connaître le sentiment
de l'intervenant sur la fongibilité asymétrique des
crédits prévue dans la proposition de loi organique de
M. Didier Migaud.
M. Henri Guillaume
a indiqué que la définition des
objectifs à moyen terme relevait du ministre gestionnaire qui prenait un
engagement politique, formalisé dans un document public. Il a
rappelé à cette occasion toute l'ambiguïté de la
notion de programme, à la fois instrument de gestion publique et
instrument du contrôle parlementaire. Il s'est déclaré
favorable à une fongibilité des dépenses de
fonctionnement, qu'il a retrouvée dans tous les pays
étudiés, et a jugé raisonnable la règle de
fongibilité asymétrique de l'actuelle proposition de loi
organique. Il a ajouté qu'à ses yeux la masse salariale
constituait un meilleur indicateur que le volume d'emplois, dont les rapports
de la Cour des comptes montraient régulièrement le peu de
réalisme.
M. Yann Gaillard a souhaité savoir quel était le cheminement
idéal de telles réformes. En particulier, il s'est demandé
si la réforme de l'Etat était un préalable indispensable
à la réforme de la procédure budgétaire.
M. Henri Guillaume
a estimé que, dans le contexte national, la
réforme de la procédure budgétaire était une
condition nécessaire de la modernisation de la gestion publique et le
point de départ d'une réforme de l'Etat plus vaste.
M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître le
sentiment de M. Henri Guillaume sur les notions de mission et de
programme. Il a également demandé quel pouvait être le
rôle du Parlement dans la définition ou le contrôle des
objectifs et enfin de quelles sources d'information le Parlement pouvait
disposer pour nourrir son contrôle.
M. Henri Guillaume
a estimé que le développement de
l'interministérialité cachait parfois un refus de définir
de façon claire les responsabilités. Il a souhaité que les
futurs programmes ne soient pas la simple transposition de tous les
agrégats. Le dispositif envisagé par la proposition de loi
organique lui paraît suffisant pour traiter le cas des programmes
interministériels. Puis il a rappelé les trois raisons qui
avaient conduit les pays étudiés à s'engager dans des
réformes de modernisation de la gestion publique : la contrainte
budgétaire, le souci d'une utilisation plus efficace de l'argent public
et, surtout, l'impératif de transparence de l'action administrative. Le
Parlement est, selon lui, un lieu privilégié du débat sur
l'efficacité de l'action administrative, grâce notamment à
la transmission des rapports d'activité, mais avec le risque dans
certains pays d'être mal informé, car surinformé. Il a
ajouté que cette réforme devait constituer une occasion de
transformer, d'une part le contrôle interne administratif (passage
à un contrôle a posteriori, développement des audits
comptables et des audits de la performance, renforcement des corps de
contrôle des ministères) et, d'autre part, le contrôle
externe, celui de la Cour des comptes, mais aussi celui du Parlement, qui y
trouvera l'occasion d'étoffer ses structures de contrôle. Il a
conclu en rappelant l'importance de l'attention portée à la
certification des systèmes d'information pour assurer une information
claire et incontestée.
M. Gilbert Santel, directeur général de l'administration et de la fonction publique, délégué interministériel pour la réforme de l'Etat
M.
Gilbert Santel a d'abord précisé que le terme de réforme
de l'Etat devait être entendu, dans la suite de ses propos, comme
concernant les actions tendant à moderniser l'administration, de
nombreuses mesures, d'ordre économique par exemple, pouvant par
ailleursconcourir à la réforme de l'Etat au sens large. Puis, il
a présenté les trois grandes orientations du gouvernement en
matière de réforme de l'administration.
La première concerne l'amélioration de la qualité du
service rendu. Si, d'une manière générale, la France
connaît une situation relativement satisfaisante de la qualité de
ses services publics, il est exact de constater que, d'un point de vue
historique, l'administration française a été peu
habituée à se soucier des préoccupations des usagers. La
théorie française du service public est fondée sur
l'idée que l'Etat est le seul garant de l'intérêt
général : par conséquent, le respect des
procédures a toujours prévalu sur la façon dont elles
étaient mises en oeuvre et sur leurs conséquences, certaines
organisations syndicales continuant d'ailleurs à exprimer cette
position. Ainsi, la prise en considération des attentes des usagers par
l'administration constitue une avancée en matière de
réforme de l'Etat : les services publics doivent pouvoir prendre
des engagements à l'égard des usagers et mesurer leurs
performances. Cette préoccupation est du reste commune à
l'ensemble des pays de l'Union européenne, une grille commune
d'évaluation ayant été adoptée par la
réunion semestrielle des directeurs généraux de la
fonction publique des Etats membres de l'Union, à la fin 2000.
M. Gilbert Santel a ensuite abordé la deuxième orientation
générale de la réforme de l'Etat, qui porte sur
l'amélioration de la gestion publique. Il a en effet estimé que
la principale critique qui pouvait être légitimement
adressée à notre système de gestion publique
résidait dans une responsabilisation insuffisante des dirigeants, tant
au niveau politique qu'au niveau administratif. Il convient donc de mettre en
oeuvre ce qu'il a appelé une « chaîne
vertueuse » objectifs/moyens/résultats/sanction, afin de
pouvoir tirer les conséquences des résultats obtenus par l'action
publique. Il a précisé que, désormais, les objectifs
étaient mieux identifiés grâce à la publication des
directives nationales d'orientation, que les moyens bénéficiaient
d'une procédure de mutualisation de « bonnes
pratiques », que les résultats devaient être
appréciés au regard d'indicateurs pertinents sur la bonne
utilisation des crédits et du rapport qualité/prix, et que les
sanctions devaient pouvoir donner lieu à une réorientation des
politiques publiques, ainsi qu'à une plus grande reconnaissance du
mérite des fonctionnaires. A cet égard, il a estimé que la
réforme en cours de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de
finances était indispensable, et que les principes sur lesquels elle
repose - globalisation, pluriannualité, responsabilisation, rendu de
comptes - étaient essentiels. Il a toutefois jugé que cette
étape politique cruciale n'en serait pas moins insuffisante, si elle
n'était relayée par une rénovation profonde des modes
administratifs de gestion eux-mêmes.
Puis il en est venu au troisième axe de la réforme de l'Etat,
consistant à améliorer la gestion des ressources humaines dans
l'administration. Il a observé un écart considérable entre
le contenu du récent rapport particulier de la Cour des comptes relatif
à la fonction publique de l'Etat et la façon dont la presse en a
rendu compte, ajoutant qu'il convenait de ne pas oublier les évolutions
positives intervenues. Il a noté que le statut général de
la fonction publique ne constituait pas un obstacle à la modernisation
de la gestion des ressources humaines, puisqu'il comporte déjà
des dispositions relatives tant aux devoirs des fonctionnaires qu'à la
possibilité d'une rémunération au mérite. Il a
ainsi exposé les mesures mises en oeuvre afin de promouvoir une gestion
plus dynamique des ressources humaines publiques, en particulier la
création de plusieurs statuts d'emploi pour les directeurs des services
déconcentrés, des dispositions en faveur de la transparence,
telle la publication obligatoire de l'ensemble des textes indemnitaires, ou
encore la mise en concurrence des candidats à un poste de haute
responsabilité. Il a estimé qu'une telle modernisation, notamment
en ce qui concerne l'évolution du recrutement, la mobilité ou
l'évaluation des fonctionnaires, devait faire l'objet d'un dialogue
social approfondi avec les organisations syndicales, l'impulsion
interministérielle, si elle est bien-sûr essentielle,
n'étant pas suffisante. Enfin, il a abordé la question de la
gestion prévisionnelle de l'emploi au sein de l'administration,
regrettant son insuffisance, mais soulignant l'ampleur d'une tâche qui
demande une très bonne coordination ainsi qu'une réelle
volonté politique de l'ensemble des ministères, et rappelant que
la création de l'observatoire de l'emploi public avait pour ambition de
mieux connaître les caractéristiques des ressources humaines. Il a
fait part de sa préoccupation quant aux conséquences de
l'évolution du marché du travail pour les recrutements futurs de
fonctionnaires, la concurrence du secteur privé se faisant de plus en
plus vive, ce qui nécessite de parvenir à des carrières
administratives plus attractives.
M. Gilbert Santel a ensuite présenté deux orientations du
gouvernement, de nature transversale. La première est la
déconcentration, qui, en dépit du succès de dispositifs
comme les délégations inter-services ou les projets territoriaux,
connaît un réel retard en matière de gestion des ressources
humaines. La seconde orientation transversale concerne le développement
de l'administration électronique, qui représente un outil
essentiel pour décloisonner les activités administratives.
Puis il a rappelé que la réflexion sur la modernisation de
l'administration se poursuivait également au niveau international. Des
groupes de travail ont été mis en place dans le cadre de la
réunion semestrielle des directeurs généraux de la
fonction publique européens, par exemple sur les services publics
innovants, sur la gestion prévisionnelle de l'emploi public, ou sur les
conséquences des nouvelles technologies, qui donnent lieu à des
échanges extrêmement constructifs. L'approche qualitative y est
également abordée, notamment suite à l'élaboration
d'une grille commune d'évaluation des services publics. En outre,
l'Organisation pour la coopération et le développement
économique (OCDE) comporte le comité PUMA portant sur la
modernisation administrative, dont la principale ambition est de diffuser des
« bonnes pratiques ». Il a toutefois
considéré que les grandes différences qui peuvent
être observées entre pays sont liées essentiellement
à des choix politiques, comme ceux opérés par le
Royaume-Uni ou la Nouvelle-Zélande. Il serait présomptueux, et
sans doute dommageable, de chercher à atteindre un modèle unique
en matière d'administration.
Répondant à des questions de M. Gérard Braun, M. Gilbert
Santel a estimé que, en matière indemnitaire, la modulation des
rémunérations accessoires était déjà
possible, mais que, en raison de fortes inerties, des différences
considérables existaient entre ministères et niveaux
hiérarchiques. Même si de réelles marges de manoeuvre
existent, il conviendrait, selon lui, d'introduire des mesures plus dirigistes
pour moduler davantage les rémunérations accessoires, en fonction
du mérite. Sur le principe de l'expérimentation, il s'est dit
tout à fait favorable à ce qu'une réflexion s'engage sur
ce qui relève nécessairement de l'interministériel et sur
ce qui pourrait relever de la responsabilité d'un seul ministère.
Il a donné l'exemple de la rédaction des textes d'application du
décret d'août 2000 relatif à la réduction du temps
de travail dans la fonction publique de l'Etat, qui aurait pu incomber à
chacun des ministères concernés, au lieu de faire l'objet d'une
longue procédure interministérielle.
M. Nicolas Tenzer, chef du service de l'évaluation et de la modernisation de l'Etat au Commissariat général du Plan
M.
Nicolas Tenzer a insisté sur le fait que la réforme de l'Etat en
France était beaucoup plus lente qu'ailleurs, notre pays ayant fait le
choix d'avancer par « petits pas », contrairement à
d'autres pays, tels que la Finlande, l'Italie, l'Australie ou la
Nouvelle-Zélande, qui ont engagé de profondes réformes
beaucoup plus rapidement. Il faut toutefois dans certains pays faire la part
des annonces et des réalisations. Par ailleurs, de nombreux pays ont une
bien plus grande capacité que la France à exprimer les objectifs
qu'ils assignent à la réforme de leur Etat, objectifs concrets
qu'il convient de définir domaine par domaine et non pas uniquement en
termes de gestion. La France n'a pas encore réussi à engager une
discussion publique sur le sujet, notamment au Parlement, même si l'on
peut espérer que la réforme en cours de l'ordonnance organique
sur les finances publiques y contribuera. Il est vrai aussi que, de
manière interne à l'administration, il est peu de lieu
interministériel qui puisse prendre en charge un tel examen des
objectifs à moyen terme que doit poursuivre chaque ministère.
Surtout, lorsque l'exercice est tenté, ministère par
ministère, il n'est pas vraiment porté politiquement, est souvent
formel et convenu et n'est pas articulé à l'organisation, aux
structures et aux effectifs.
Il a par ailleurs regretté que le monde administratif français
soit très fermé, tant aux universités et au monde de la
recherche - il n'y a quasiment pas en France de
think tanks
privés contrairement aux Etats-Unis, qui réunissent des
personnalités de tous horizons, avec des moyens considérables
d'étude et de recherche -, qu'aux entreprises privées. Cela tient
pour partie au mode de recrutement dans les sphères dirigeantes de
l'État, qui est trop uniforme. L'État éprouve des
difficultés manifestes à fédérer, dans le cadre
d'une stratégie partagée, les attentes et les ambitions de ces
multiples acteurs.
Par ailleurs, en ce qui concerne les relations avec les organisations
syndicales, le dialogue social est excessivement réduit et il porte
essentiellement, au plus haut niveau, sur les salaires. Il est aussi trop
centralisé et formel, comme le reconnaissent la plupart des syndicats
eux-mêmes. Les différents chefs de service, notamment
déconcentrés, n'ont pas la latitude nécessaire d'action et
l'autonomie pour engager des discussions avec les organisations syndicales.
Cette situation est renforcée par la quasi-absence de structures
chargées de la gestion des ressources humaines au niveau
déconcentré. Les syndicats ne sont guère associés
à une réflexion portant sur le format général de
l'État ou sur les objectifs à moyen terme qu'il doit poursuivre,
ce qui peut aussi alimenter des surenchères.
M. Nicolas Tenzer a pourtant jugé la réforme de l'Etat
indispensable. Les demandes des citoyens en termes d'amélioration de la
qualité des services conduisent à établir des comparaisons
avec le secteur concurrentiel. Mais surtout, la nouvelle donne qui
apparaît dans la fonction publique va contraindre les pouvoirs publics
à mettre en oeuvre des réformes. Il a en effet
considéré, reprenant les conclusions du rapport du groupe de
travail du Commissariat général du Plan présidé par
M. Bernard Cieutat, qu'il serait difficile de remplacer nombre pour nombre et
poste pour poste les fonctionnaires partant à la retraite, tant pour des
raisons budgétaires - un tel remplacement engendrerait 115 milliards de
francs supplémentaires de dépenses par an à partir de
2010, charges de retraites comprises - que pour des raisons
démographiques en raison de l'arrivée de classes d'âge
moins nombreuses sur le marché du travail. La concurrence avec le
secteur privé sera d'autant plus accrue que la situation de l'emploi
devrait s'améliorer durablement. Le format de la fonction publique devra
donc nécessairement être redéfini, comme dans d'autres
pays, notamment grâce à un réexamen de la carte des
services publics et à des redéploiements. Sinon, il est à
craindre que la fonction publique soit désorganisée et n'arrive
pas à recruter les personnes dotées des compétences
adaptées. D'ores et déjà, pour certaines fonctions, des
difficultés apparaissent. Du reste, une fonction publique moins
nombreuse permettrait de rendre les carrières plus attractives, en
termes de rémunérations, de formation et de mobilité.
Il a exprimé le souhait que l'Etat se dote des moyens de pilotage
nécessaires à la conduite de la réforme de l'Etat, comme
l'ont fait d'autres pays. Il a notamment cité cinq
éléments lui paraissant devoir être mis rapidement en
place : procéder progressivement à un exercice de budget
« base zéro » pour chaque ministère afin de
mettre en évidence des économies possibles ; définir
un programme-cible pour chaque ministère à un horizon de dix ans,
validé par le Premier ministre et discuté au Parlement ;
définir des référentiels de compétences au sein de
la fonction publique, grâce, par exemple, à la mis en place de
profils de postes, l'administration ne connaissant pas aujourd'hui l'ensembles
des compétences dont elle dispose ; réorganiser les services
à l'occasion de la réduction du temps de travail dans la fonction
publique ; mettre en place un système de gestion au niveau
déconcentré, chaque préfet devenant progressivement le
responsable de la gestion des ressources humaines dans son département.
M. Nicolas Tenzer a ensuite présenté ses préconisations en
matière d'organisation des carrières des fonctionnaires. Il a
noté que la mobilité était un thème très
souvent abordé, généralement pour déplorer son
insuffisance, mais sans que l'on corrige les effets pénalisants des
détachements et des mises à disposition pour le
déroulement de la carrière des fonctionnaires concernés.
Le problème n'est pas en général celui du statut, mais
celui des pratiques. Le caractère interministériel de très
nombreux corps gagnerait donc à être accru dans les faits, et pas
seulement dans la haute fonction publique. Il a ajouté que la
qualité de la formation continue des fonctionnaires devrait être
singulièrement développée, les objectifs poursuivis
jusqu'à présent étant trop souvent purement quantitatifs.
Enfin, il a estimé qu'il convenait de définir des plans de
reconversion pour certains agents, inadaptés à leurs fonctions,
ou exerçant des activités très pénibles, tels les
gardiens de prison.
Il a considéré que les cadres supérieurs de la fonction
publique devaient être sinon gérés par un organisme
centralisé, du moins être intégrés dans un
« vivier » destiné à favoriser des
carrières interministérielles. Cela serait la seule façon,
selon lui, de parvenir à une plus grande diversité dans les
recrutements et le déroulement des carrières et à mettre
fin à une tendance au renfermement de chaque ministère sur
lui-même. Il a ajouté que les emplois pourvus en conseil des
ministres eux-mêmes devraient faire l'objet d'un appel à
candidature, et donner lieu à une présélection des
candidats, prenant la forme, par exemple, d'auditions portant sur leurs projets
de développement des services ou des établissements qu'ils
ambitionnent de diriger. Enfin, il a estimé qu'il était
indispensable d'encourager les carrières internationales, ainsi que
l'établissement de relations beaucoup plus approfondies entre les hauts
fonctionnaires et l'enseignement supérieur et la recherche.
M. Luc Rouban, directeur de recherche au CNRS
M. Luc
Rouban a d'abord rappelé que les comparaisons internationales
étaient d'un maniement toujours délicat, en raison de la
relativité des chiffres disponibles. Notamment, ceux de l'Organisation
pour la coopération et le développement économique (OCDE)
reposent sur une base statistique différente selon les années, ou
recouvrent des changements juridiques dans le statut des agents publics,
désormais employés sous contrat, mais qui continuent de
travailler dans la sphère publique. Il faut donc rapprocher les
données concernant les effectifs du secteur public des données
concernant le niveau global des dépenses effectuées par les
administrations publiques.
Il a estimé qu'il n'existait pas de modèle européen en
matière de réforme de l'Etat, même si l'on retrouve des
préoccupations communes telles que l'amélioration de la
qualité du service rendu, la réduction des charges fiscales, ou
l'intégration des services publics dans l'appréciation
portée sur la compétitivité globale d'un Etat. En
revanche, il n'y a pas de réelle convergence des situations, en raison
de la grande diversité des situations de départ, des objectifs
poursuivis, ou des résultats atteints. Il est toutefois possible
d'établir trois catégories de pays.
La première est constituée des pays d'Europe du Sud, qui, au
cours des années 1990, ont engagé une modernisation de leur Etat
visant à lutter contre la corruption, développer l'Etat de droit,
et adhérer à l'Union économique et monétaire afin
de participer à la monnaie unique européenne. Par ailleurs,
l'opinion publique de ces pays avait généralement une très
mauvaise image des services publics et de leurs agents, seuls 2 % des Grecs,
par exemple, ayant une image positive des fonctionnaires.
Le Royaume-Uni forme une deuxième catégorie à lui tout
seul. Il a engagé une réforme très cohérente, au
fort contenu politique et idéologique, visant à placer
l'administration sur le même registre que le secteur privé :
on a parlé de
New Public Management
. Les réformes
entreprises par les gouvernements Thatcher puis Major reposaient sur les
méthodes utilisées par les entreprises privées dans un
souci de plus grande efficacité : cette démarche s'est
traduite par d'importantes privatisations, par le recours à des
méthodes contractuelles, par une mise en concurrence avec le secteur
privé, par la réduction des effectifs d'agents publics... Il
convient de préciser que le gouvernement de Tony Blair a largement
repris cette politique, en l'amendant toutefois sur ses aspects les plus
partisans ou les plus difficiles à mettre en oeuvre tels que
l'instauration de quasi-marchés dans le domaine de la santé. Ces
réformes avaient également un fondement politique, consistant
à assurer à la classe politique une meilleure emprise sur la
fonction publique, même si la volonté affichée de mieux
séparer la prise de décisions, relevant du pouvoir politique, et
leur mise en oeuvre, relevant de l'administration, paraît contradictoire
avec cet objectif général. L'Irlande a adopté la
même démarche, de même que les anciens dominions
britanniques comme l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Dans ces derniers
pays, le « modèle » britannique a été
appliqué le plus souvent avec une grande rapidité, voire une
certaine brutalité, mais une contradiction de fond est rapidement
apparue entre l'ambition d'améliorer les performances de
l'administration et la forte réduction des dépenses publiques
mise en oeuvre, faisant disparaître les marges de manoeuvre
nécessaires à l'amélioration de la gestion des services
publics.
La troisième catégorie regroupe les autres pays qui ont
abordé la question de la réforme de l'Etat de façon plus
fragmentaire. Certains d'entre eux, tels la Suède ou les Pays-Bas, ont
importé les méthodes britanniques de management de la fonction
publique, tout en restant très attachés à leur
modèle national, qu'il s'agisse de l'Etat-providence ou de l'autonomie
de gestion des collectivités locales, sur laquelle la Grande-Bretagne de
Margaret Thatcher est revenue, mettant un terme au
Local Government
.
Dans des pays comme les Pays-Bas ou le Danemark, les fonctionnaires
étaient déjà gérés comme des salariés
du secteur privé, cette évolution étant de toute
façon facilitée par le système de l'emploi, qui
diffère du système de la carrière existant en France. Il
convient par ailleurs de conserver à l'esprit que, au Royaume-Uni, les
fonctionnaires relèvent uniquement de la Couronne, ce qui donne une
très grande liberté d'action au pouvoir exécutif,
l'essentiel des réformes réalisées par les gouvernements
conservateurs n'ayant fait l'objet que de simples communications au Parlement.
M. Luc Rouban a ensuite insisté sur l'importance du contexte culturel et
institutionnel, notamment des rapports existant entre le pouvoir politique et
la fonction publique. En France, en Allemagne, en Autriche, ou encore en
Espagne, la haute fonction publique est fortement politisée, à la
différence de celle du Royaume-Uni ou de l'Italie. Ainsi, en France, le
thème de la réforme de l'Etat a toujours été
accaparé par les grands corps, alors que les considérations
managériales ont une importance beaucoup plus grande dans les pays dont
la haute fonction publique n'est pas politisée. En outre, la plupart des
pays, tels que la Finlande, la Suède, les Pays-Bas, l'Allemagne..., ont
adopté une gestion de type ministériel, chaque ministère
gérant ses propres personnels : cette situation entraîne des
problèmes de coordination des politiques publiques et de mobilité
des agents, alors que la situation en France est profondément
différente en théorie, en raison de l'existence d'un statut
général de la fonction publique de portée
interministérielle, même si, dans la pratique, la gestion
intervient essentiellement au niveau des innombrables corps.
Autre aspect, la structure de l'Etat est un élément essentiel
à prendre en compte. A cet égard, le cas de l'Allemagne est
intéressant car il s'agit d'un Etat fédéral qui conduit
les réformes de la même façon que dans un Etat unitaire
comme la France, même si les réformes de l'administration y ont
essentiellement concerné les
Länder
. Par ailleurs, des pays
comme l'Espagne ou l'Italie, se sont engagés vers un
quasi-fédéralisme, les communautés autonomes ou
régions y bénéficiant d'une grande autonomie, bien que
l'équivalent des préfets dispose de pouvoirs de coordination des
différents services déconcentrés de l'Etat bien plus
développés qu'en France. Les relations
centre/périphérie jouent donc aussi un rôle important en
matière de réforme de l'Etat.
Quelles que soient les différences nationales, il est cependant
indéniable qu'un mouvement général est perceptible en
Europe, celui de l'alignement du droit de la fonction publique sur le droit du
travail en vigueur dans le secteur privé, ce qui entraîne
d'ailleurs des conséquences très concrètes en
matière de retraites, pour la réforme desquelles la France est
très en retard. Les emplois de direction font de plus en plus l'objet
d'une contractualisation destinée à mieux évaluer les
performances des agents publics.
M. Luc Rouban, abordant la question des effets de ces politiques, a
considéré que, pour des raisons tenant au niveau des
connaissances statistiques en la matière, il n'était possible que
de constater une simple corrélation entre l'assainissement des finances
publiques généralement observé et l'amélioration
des performances des services, mais qu'il n'était pas possible
d'établir un lien de causalité. C'est le cas notamment des
réformes introduites au Royaume-Uni. Sur le plan interne, on constate le
plus souvent une amélioration de l'organisation administrative, mais
également l'apparition d'un fossé de plus en plus profond entre
la haute fonction publique et les agents d'exécution, provoquant un
éclatement de la culture administrative. Il a estimé qu'une telle
situation commençait à apparaître en France, où elle
cause par ailleurs une crise d'autorité des cadres de gestion.
Il a estimé que la satisfaction des usagers était délicate
à apprécier. Ainsi, au Royaume-Uni, la demande de qualité
des services publics de la part des usagers reste forte. Plus
généralement, il a considéré que la réforme
de l'Etat britannique, promouvant le
New Public Management
, était
devenue « une arme de vente » au plan international, tant
auprès des organisations internationales telles que l'OCDE ou le Fonds
monétaire international (FMI), qu'au sein de la Commission
européenne, pourtant bâtie sur le
« modèle » administratif français. Si les
traités communautaires ont joué le rôle d'un catalyseur de
réformes, ils ne proposent pas un modèle d'organisation
administrative : ce vide profite donc aux réformes de type
britannique ou américain, comme le montre le développement des
autorités indépendantes destinées à réguler
le marché.
Il a conclu sur les principes qui devraient guider, selon lui, la
réforme de l'Etat en France. Notre pays devrait abandonner l'esprit
technocratique à l'honneur au cours des années 1950 à
1970, mais aussi procéder à une
« dépolitisation » de sa haute fonction publique,
qui est indispensable afin de conserver en France une capacité
d'expertise technique indépendante et objective.