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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion conjointe avec le comité d'évaluation des politiques publiques, tenue le mardi 30 octobre 2001, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a entendu une communication de M. Yves Fréville, sur la politique de recrutement et la gestion des universitaires et des chercheurs, puis a procédé à l'audition de M. Rémi Barré, directeur de l'Observatoire des sciences et des techniques et de M. Pierre-Yves Cusset, pour la société Repères.

M. Yves Fréville, rapporteur pour le comité d'évaluation des politiques publiques
, a rappelé que la politique de recrutement et la gestion des universitaires et des chercheurs était le premier sujet traité par le comité d'évaluation des politiques publiques du Sénat et qu'il avait été choisi en juin 2000. Il a indiqué que ce choix avait été bien anticipé et qu'il était en phase avec l'actualité, puisque la Cour des comptes, dans le tome II de son rapport public particulier relatif à la fonction publique de l'Etat, avait consacré un chapitre à la gestion des enseignants-chercheurs, que M. Jean-Paul Fitoussi avait rendu un rapport sur la réforme de l'enseignement supérieur de l'économie, que le président de l'université de Poitiers, M. Éric Espéret, avait remis au ministre de l'éducation nationale son rapport sur les obligations de service des enseignants-chercheurs et que le ministre de la recherche, M. Roger-Gérard Schwartzenberg, avait présenté au Conseil des ministres du 24 octobre dernier une communication sur un plan de recrutement pluriannuel de chercheurs. Il a ensuite souligné que le comité, pour effectuer sa première étude, avait dû élaborer une méthodologie constituant un équilibre entre les méthodes de travail traditionnelles du Parlement, notamment au moyen d'auditions et de demandes de pièces, et le recours à une expertise externe. Il s'est félicité, de ce point de vue, que le comité ait ainsi anticipé le souhait exprimé par le président du Sénat, Christian Poncelet, dans son discours d'orientation.

M. Yves Fréville, rapporteur, a ainsi précisé qu'il avait effectué plus de trente auditions de responsables du ministère de l'éducation nationale et de la recherche ainsi que de présidents de section du Conseil national des universités (CNU) et du Comité national de la recherche scientifique, représentant un champ disciplinaire relativement large. Il a également sollicité une contribution écrite de l'ensemble des présidents de section et des présidents d'université, ainsi que des syndicats de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il a expliqué qu'il avait constamment souhaité donner la parole aux membres de la communauté scientifique, et qu'à ce titre, il avait mis en place un forum de discussion sur le site Internet du Sénat afin de connaître l'avis des intéressés sur l'organisation de leur profession, qui, avec plus de 1.400 contributions en deux mois, avait remporté un vif succès. Puis il a expliqué avoir passé commande de deux études à des experts extérieurs, la première portant sur la situation et l'évolution démographiques de l'emploi public dans l'enseignement supérieur et la recherche, effectuée par l'Observatoire des sciences et des techniques (OST), la seconde prenant la forme d'un sondage réalisé par la société Repères auprès de 4.000 universitaires. Il a du reste précisé que ce sondage avait également été un succès, puisqu'il avait donné lieu à un taux de retour de 25 % alors que, dans la plupart des cas, il n'est que de 10 %. Il a toutefois vivement regretté que les ministres de l'éducation nationale et de la recherche n'aient pas souhaité être auditionnés par la commission et le comité d'évaluation réunis.

M. Yves Fréville, rapporteur, a ensuite présenté la problématique du sujet, précisant qu'il s'était placé dans la situation d'évaluer une politique sur le long terme, en particulier ses résultats actuels et ses perspectives futures. Il a rappelé que l'universitaire ou le chercheur jouissait d'un statut dérogatoire au sein de la fonction publique qui en fait un fonctionnaire à part, la liberté académique étant d'ailleurs reconnue en France depuis une décision du Conseil constitutionnel de 1984 comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République : ce principe se traduit par une autonomie des corps universitaires en matière de recrutement et de gestion des carrières, l'universitaire étant choisi puis jugé par ses pairs au sein d'instances spécifiques organisées par discipline. Cette organisation entraîne donc un risque évident de conservatisme, pouvant dégénérer en mandarinat, en syndicalisation excessive ou, le plus souvent, en corporatisme disciplinaire. Sur le plan institutionnel, le système français repose sur un système dual comprenant, d'une part, des grandes écoles et des facultés, et, d'autre part, des organismes de recherche, dont le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est l'exemple le plus achevé, qui emploient des chercheurs à vie. Notre système national se distingue ainsi de la « norme » internationale qui ne connaît que des universités pluridisciplinaires dont les personnels ont tous une activité de recherche. Les agences de recherche n'ont pas de personnels statutaires mais orientent la recherche au sein des universités.

S'agissant des seules universités, M. Yves Fréville, rapporteur, a estimé que le système était mal régulé parce que le pouvoir y est partagé entre trois niveaux d'autorité qui se neutralisent plutôt qu'ils ne s'équilibrent :

- l'Etat : il répartit les emplois entre les universités, mais ne dispose ni de l'information, ni des moyens susceptibles de mettre en oeuvre une politique du personnel au niveau de l'établissement ;

- l'université : théoriquement autonome, elle peut définir une politique d'utilisation de ses personnels, mais ne dispose pas, en fait, des emplois et, face aux universitaires, se retrouve très souvent sans réels pouvoirs ;

- les corps universitaires : ils conservent une très large autonomie par rapport à l'université, tant lors de recrutements que de l'avancement.

Il s'agit de tenter de concilier ces trois niveaux d'autorité et les principes que chacun d'entre eux représente.

M. Rémi Barré, directeur de l'OST, a indiqué que, dans l'étude qu'il avait effectuée, il avait tenté de répondre à trois questions : les conséquences des importantes évolutions démographiques affectant les universitaires et les chercheurs, l'attractivité de la carrière de ces derniers, et l'importance des « viviers » de futurs universitaires et chercheurs.

S'agissant de l'aspect démographique de l'étude, il a rappelé que la population visée comprenait environ 65.000 personnes dont trois-quarts d'universitaires. Il a expliqué que le taux de recrutement était constitué de la somme du taux de départ, en particulier en retraite, et de la variation annuelle des effectifs. Il a indiqué que, au cours des années 1990, environ 1.900 départs avaient lieu chaque année ; ce nombre serait de 2.400 en 2004 et de 2.800 en 2008, puis se stabiliserait. Dans les années 1990 également, la population des universitaires et des chercheurs a vu ses effectifs croître de 2,5 % par an, soit environ 1.600 personnes supplémentaires chaque année, auxquelles il convient d'ajouter 1.900 départs, soit la réalisation d'environ 3.500 recrutements annuels. Il a souligné que la totalité de cette augmentation des effectifs pouvait être attribuée aux enseignants-chercheurs, les effectifs des chercheurs restant, quant à eux, stables.

M. Rémi Barré a indiqué qu'au cours des prochaines années, ces recrutements passeraient de 3.500 à 4.000, voire 4.500 par an, soit une augmentation de 15 %, pour maintenir stables les effectifs, estimant que cette évolution ne constituait pas un bouleversement. Il a toutefois distingué les disciplines « jeunes », par exemple les sciences pour l'ingénieur, les sciences de l'information en particulier, et les disciplines « vieilles » comme la physique, les évolutions démographiques affectant ces deux catégories de discipline étant différentes.

M. Rémi Barré a ensuite noté que l'obtention du doctorat, en un minimum de huit années d'études suivies d'une période post-doctorale, donnait au parcours des enseignants-chercheurs et des chercheurs un caractère extrêmement long, avec des rémunérations faibles de l'ordre de 6.000 francs par mois, alors même que, dans certaines disciplines, la concurrence peut être extrêmement forte avec le secteur privé. Par ailleurs, la lisibilité de ces parcours, notamment vue de l'étranger, apparaît bien souvent excessivement réduite. Il a indiqué que le déroulement de carrière devenait plus intéressant à partir de 40 ans, mais que, d'une manière générale, les carrières étaient moins rapides aujourd'hui qu'il y a une quinzaine d'années, mais aussi plus rapides à l'université que dans les organismes de recherche. Il a ainsi conclu que, au regard du caractère finalement faible de l'attractivité des carrières, ces professions étaient avant tout le fait de vocations.

Abordant la question des « viviers », il a considéré que les politiques conduites depuis le début des années 1990 avaient fait disparaître tout problème d'ordre quantitatif. En effet, la population des doctorants peut être évaluée entre 30.000 et 40.000 personnes, dont 25 % d'étudiants étrangers. Environ 10.000 d'entre eux soutiennent leur thèse chaque année, puis entre 3.000 et 3.500 candidats sont effectivement recrutés.

M. Pierre-Yves Cusset, pour la société Repères, a ensuite présenté, à l'aide d'une vidéo-projection, les principaux résultats du sondage effectué auprès de 4.000 enseignants-chercheurs au cours de l'été dernier. S'agissant du recrutement, il a indiqué que le système actuel de recrutement des maîtres de conférences était globalement critiqué, en particulier par les intéressés, même s'il restait préféré à d'autres systèmes, en particulier une intervention des instances locales précédant celle des instances nationales ou encore l'organisation d'un concours national sur épreuves. Il a ensuite noté que les deux-tiers des enseignants-chercheurs étaient favorables à l'interdiction ou à la limitation des recrutements locaux.

A cet égard, il a estimé que l'un des principaux enseignements du sondage était l'existence d'un clivage entre les universitaires « localo-confiants » et « localo-défiants », ces derniers étant toutefois les plus nombreux, à hauteur des deux-tiers. Les premiers se rencontrent plus généralement chez les maîtres de conférences, qui ont d'ailleurs été nommés dans l'université dans laquelle ils avaient soutenu leur thèse. Ils se montrent plus satisfaits que la moyenne à l'égard du système de recrutement et considèrent que l'instance locale est la plus légitime pour prendre les décisions d'avancement. Les seconds, au contraire, sont davantage composés de professeurs d'université qui s'estiment peu satisfaits des modalités de recrutement, préférant plus souvent un système de recrutement par concours national. Ils ont, plus fréquemment que les « localo-confiants », travaillé dans plusieurs universités ainsi que dans des universités étrangères. Enfin, ils estiment que l'obligation qu'ont les agents publics de rendre compte de leur activité n'est pas satisfaite dans l'enseignement supérieur.

Si le découpage en sections du CNU, comme la composition de celles-ci, satisfont la majorité des répondants au sondage, un tiers des universitaires souhaiterait qu'elles comportent davantage d'universitaires étrangers et de membres élus plutôt que nommés. 40 % des sondés émettent des critiques à l'encontre de la composition des commissions de spécialistes qui, au sein des universités, recrutent les enseignants-chercheurs. Sur ce point également, un tiers des universitaires souhaiterait qu'elles comportent davantage de personnes extérieures à l'université.

M. Pierre-Yves Cusset a ensuite abordé la question de l'avancement et de l'évaluation de ces enseignants. Le sondage a montré que les décisions d'avancement devaient prendre davantage en compte la qualité de l'enseignement, pour 80 %, les charges administratives, pour 70 %, la qualité de la recherche, pour 40 %, et les séjours à l'étranger, pour 30 %. De surcroît, 80 % des enseignants-chercheurs se disent favorables à l'évaluation de l'enseignement par les étudiants et un tiers d'entre eux souhaiterait que le résultat de l'évaluation soit porté à la connaissance de l'ensemble de l'université.

En matière de rémunérations et de conditions de travail, plus de la moitié des répondants assure des heures complémentaires, essentiellement parce qu'elles sont indispensables au bon fonctionnement des unités de formation et de recherche (UFR). Sept enseignants-chercheurs sur dix consacreraient entre 20 % et 60 % de leur temps de travail à la recherche. Par ailleurs, les trois-quarts des universitaires se disent favorables à la possibilité de moduler leur charge d'enseignement dans le cadre d'un contrat individuel pluriannuel passé avec le président de l'université. Deux tiers d'entre eux souhaiteraient continuer à assumer des charges administratives, à condition qu'elles soient davantage prises en compte dans leur évaluation, ou qu'elles ouvrent droit à une rémunération spécifique.

Il a indiqué que, en matière de mobilité, un tiers des universitaires avait travaillé dans plusieurs universités, et que 70 % de ceux-ci considéraient que cette expérience avait été profitable à leurs travaux de recherche. Les deux tiers des enseignants chercheurs n'ont travaillé que dans une seule université, essentiellement parce qu'ils pensent que le système universitaire ne favorise pas la mobilité. Du reste, en général, ils sont relativement intéressés par une mobilité temporaire dans un organisme public de recherche, dans l'administration ou dans le secteur privé, mais très peu, soit 10 %, seraient intéressés par une mobilité définitive. Enfin, les enseignants-chercheurs sondés ont considéré que les principaux problèmes qu'ils rencontraient étaient, dans l'ordre : le manque de temps pour la recherche, la faiblesse des rémunérations, l'insuffisance du personnel administratif, la lourdeur des charges d'enseignement et les blocages dans l'avancement de la carrière.

M. Yves Fréville, rapporteur, a considéré que les politiques à long terme mises en place il y a une décennie s'essoufflaient aujourd'hui. Certes, un ensemble cohérent de mesures avait été pris à la fin des années 1980 et au début des années 1990, sous l'impulsion de Claude Allègre, alors conseiller spécial du ministre de l'éducation nationale de l'époque, lorsqu'il avait fallu adapter le format des universités à l'accroissement des effectifs d'étudiants. Il a notamment cité la reconstitution d'un vivier de futurs universitaires et chercheurs, suite à l'alignement de la thèse sur une norme internationale, grâce en particulier à l'instauration d'allocations de recherche et à la création des attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER). Il a toutefois estimé qu'il convenait de surmonter l'écueil de la reconstitution de personnels hors statut intégrables à terme dans la fonction publique sans garantie de qualité. Par ailleurs, le problème des « post-doc » restait entier, alors que la recherche de niveau international reposait essentiellement sur eux : faute de ce type de personnels, les laboratoires de recherche français se trouvent dans l'obligation de recourir à des chercheurs à vie dont on peut s'interroger sur la pertinence.

M. Yves Fréville, rapporteur, a également mis au compte de ces politiques la revalorisation de la fonction universitaire, avec la création d'un système de primes. Il a toutefois insisté sur le fait que ces mesures avaient coïncidé avec la dépression économique en 1992-1993 mais qu'elles se sont révélées moins incitatives dans un contexte de croissance retrouvée. Ainsi l'attractivité des carrières pour les meilleurs éléments s'est-elle fortement réduite : le déroulement de carrière s'est en effet « tunnélisé », d'autant plus que les mauvais ne sont pas sanctionnés ni les meilleurs récompensés. La fonction publique universitaire française n'est ainsi, selon lui, absolument pas compétitive sur le plan international, et comporte le risque d'une « médiocratisation » générale, notamment dans les disciplines de pointe. Le rapporteur a dès lors considéré qu'il fallait pouvoir recourir à des contrats de droit public permettant de recruter des universitaires ou des chercheurs de renommée internationale. Enfin, il a évoqué la contractualisation réalisée entre l'Etat et les universités, tout en regrettant que ces contrats ne comportent aucun volet relatif aux emplois.

M. Yves Fréville, rapporteur, a plaidé pour la mise en place progressive d'une politique cohérente de gestion des ressources humaines. Il s'est déclaré hostile à des mesures brutales de court terme qui seraient nécessairement rejetées par la communauté scientifique et a indiqué qu'il ne serait pas à l'origine d'une 25modification du décret de 1984 relatif au statut des enseignants chercheurs.

Il a alors formulé des propositions allant dans trois directions :

- au niveau des personnels, il a estimé que l'obligation de service aujourd'hui uniquement fixée en termes d'enseignement devant les étudiants était devenue obsolète. Il a dès lors proposé que soit instauré un contrat pluriannuel entre l'universitaire et son établissement. Un tel contrat devrait définir certains objectifs, notamment en matière de recherche ou de pédagogie, et apporter de la souplesse dans la gestion du temps. Ce contrat serait également la base du contrôle de l'activité dans ses différentes dimensions (enseignement, recherche, administration). Il a également considéré que les universités elles-mêmes devaient faire l'objet d'une véritable évaluation, l'enseignement supérieur souffrant aujourd'hui de l'absence de coordination des enseignements et du caractère parfois factice de certains programmes. Il s'est alors déclaré favorable à la proposition de Jean-Paul Fitoussi de développer une agence d'évaluation externe des universités, qui devrait, selon lui, passer par la transformation du comité national d'évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (CNE) ;

- au niveau des établissements, l'essentiel est de leur permettre de concevoir et d'appliquer une politique efficace de gestion des personnels. Le rapporteur a ainsi souhaité que soit améliorée la gouvernance des universités et renforcée l'autorité du président, ce dernier ne devant plus être tributaire de majorités disciplinaires fluctuantes, mais devenir l'exécutif d'un véritable conseil d'orientation sur le modèle anglo-saxon, repris dans les universités nouvelles françaises. Il a également considéré que les universités devaient être capables de faire respecter leurs orientations par les commissions de spécialistes, la composition de ces dernières devant d'ailleurs être beaucoup plus ouverte, par exemple, à l'ensemble des enseignants de l'établissement, voire aux représentants du personnel administratif et des étudiants ;

- quant à l'Etat, il doit se donner les moyens d'assurer le pilotage du système universitaire : s'il a mis en place des modèles de répartition des moyens tels que San Remo, ceux-ci ne sont guère performants puisqu'ils ne font que perpétuer les importantes inégalités disciplinaires. Il a également estimé que l'université devait proposer à l'Etat une répartition plus rationnelle de ses emplois sur le plan de l'enseignement, ce qui suppose des réflexes moins corporatistes. L'Etat devrait définir une politique globale de l'emploi scientifique couvrant à la fois le champ des universités et celui des organismes de recherche : par exemple, le CNRS pourrait être doté d'emplois dans les secteurs ne correspondant pas à une activité d'enseignement supérieur suffisante, comme le latin médiéval ou l'astronomie. Il a considéré à cet égard que le plan de recrutement de chercheurs annoncé par le ministre, s'il était parfaitement acceptable dans son principe, aurait probablement pour conséquence de freiner l'émergence en France d'un système de recherche plus flexible et plus capable d'affronter la concurrence internationale.

M. Jean-Pierre Demerliat a souhaité connaître l'avis du rapporteur sur les modalités de recrutement des maîtres de conférences. Il a en effet regretté que ces derniers soient qualifiés uniquement sur titres, la section compétente du CNU n'auditionnant quasiment jamais les candidats.

M. Philippe Adnot a estimé qu'il lui paraissait extrêmement difficile de s'exonérer du contexte international et qu'il convenait de pouvoir attirer les meilleurs étudiants et enseignants en France, à l'exemple de ce que fait le Massachusetts Institute of Technology (MIT). De ce point de vue, il a souligné une contradiction entre cette réalité internationale et les positions défendues par de nombreux enseignants-chercheurs dans leurs réponses au sondage. Enfin, il a insisté sur la nécessité de réaliser des innovations en matière d'évaluation de l'enseignement supérieur et de la recherche.

M. Yves Fréville, rapporteur, a indiqué qu'il avait connu et pratiqué quasiment tous les modes de recrutement des maîtres de conférences, le critère essentiel restant toutefois la qualification sur travaux scientifiques. Il a estimé qu'il était nécessaire qu'à l'échelon local, les commissions de spécialistes auditionnent les candidats dans des conditions matérielles satisfaisantes et équitables, à l'exemple de ce qui se pratique dans les universités américaines. Il a estimé qu'il fallait dépasser la logique interne des modèles de type San Remo, et profiter des périodes de croissance économique pour remettre à plat la répartition des moyens entre universités et entre disciplines. Enfin, il a considéré que le système universitaire français, s'il devait promouvoir l'excellence, devait aussi continuer de remplir ses missions de service public à destination de tous.

Le comité et la commission ont alors donné acte au rapporteur de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.

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