C. L'AVENIR DU FIDOM
1. Les propositions du secrétariat d'Etat à l'outre-mer
Lorsque la pratique diverge à ce point des textes, il est souvent plus facile de modifier les textes que la pratique .
Aussi, votre rapporteur a demandé au secrétaire d'Etat à l'outre-mer s'il convenait de modifier le décret n°84-712 du 17 juillet 1984 portant réforme du fonds d'investissement des départements d'outre-mer. Il a reçu la réponse suivante :
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Une des principales difficultés rencontrées pour la bonne application des textes régissant les crédits du FIDOM réside dans l'effacement du rôle du comité directeur, ce qui s'explique par l'importance prise par la contractualisation des crédits inscrits à ce chapitre budgétaire. En effet, l'évolution croissante de la contractualisation des crédits inscrits au FIDOM a privé, de facto, le comité directeur de la réalité de son pouvoir d'affectation ce qui a rendu moins nécessaire sa convocation. L'évolution des crédits contractualisés (70% en 1995 ; 95% en 2001) a rendu inopérante l'orientation qui avait été prise de redonner un rôle actif au comité directeur. Ainsi, les crédits non contractualisés et relevant donc effectivement de la décision du comité directeur (ou par délégation du comité restreint) s'élevaient, pour les quatre DOM, St-Pierre-et-Miquelon et Mayotte , à 24 MF en 1995, 28 MF en 1996, 30 MF en 1997, 18 MF en 1998, 29 MF en 1999 et 32 MF en 2000). Le niveau relativement limité de ces crédits, et par suite des enjeux, ont paru disproportionné avec la mobilisation d'un comité directeur pour statuer sur leur utilisation. A la lumière de cette évolution, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer proposera une réforme des textes en vigueur concernant la gestion du FIDOM. Les évolutions à mettre en oeuvre devront s'inscrire dans le cadre plus large des dispositions de la loi n° 2000-1207 d'orientation pour l'outre-mer (LOOM) qui prévoit des modalités de suivi des comptes économiques et sociaux des départements d'outre-mer. En effet, l'article 74 de la LOOM instaure une « commission des comptes économiques et sociaux des départements d'outre-mer » dont la mission est double. Il s'agit de rendre compte annuellement au Parlement et au Gouvernement à la fois de la situation économique et sociale des DOM (et de Saint Pierre et Miquelon), ce qui doit inclure la présentation des dépenses d'investissements de l'Etat (et donc du FIDOM) et des conditions de la mise en oeuvre des dispositions instaurées par cette loi. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer propose de mettre à profit la création de cette Commission, dont les règles doivent être fixées par un prochain décret, pour clarifier les structures de suivi des crédits d'investissements de l'Etat outre-mer. La Commission de l'article 74 se substituerait au comité directeur du FIDOM. La question se posera de lui laisser un rôle décisionnel, devenu résiduel au vu de la part prépondérante des crédits du FIDOM qui sont contractualisés, ou de ne lui confier qu'un rôle consultatif ce qui, en première analyse, paraît juridiquement possible. Le décret du 17 juillet 1984 sur le FIDOM devrait par conséquent être aménagé en ce sens. A noter que pour procéder à cette substitution, il importe d'étendre la compétence de cette Commission à Mayotte qui est éligible au FIDOM. Un amendement au projet de loi relatif à Mayotte, adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale le 4 avril dernier [2001], permet cette extension. Telles sont les perspectives d'évolution du texte régissant le FIDOM. |
Votre rapporteur salue la volonté du gouvernement de faire évoluer un texte devenu obsolète.
Cependant, l'idée du gouvernement d'étendre le champ du rapport de la commission des comptes économiques et sociaux des départements d'outre-mer créée par l'article 74 de la loi d'orientation pour l'outre-mer au compte-rendu de l'utilisation des crédits du FIDOM, appelle une triple réaction :
- en 1994, le ministre chargé de l'outre-mer a indiqué au comité directeur du FIDOM, selon le procès verbal de la séance du 14 juin 1994, qu'il avait « obtenu que le Premier ministre redonne vie à la commission de coordination des investissements publics d'outre-mer 9 ( * ) , ce qui devrait nous permettre de renforcer la cohérence des financements de l'Etat ». Cette initiative est restée sans lendemain. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer n'a pas été en mesure de fournir à votre rapporteur la date de la dernière réunion de la commission ;
- la commission créée par l'article 74 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 « transmet chaque année au gouvernement et au Parlement un rapport d'évaluation sur la mise en oeuvre des dispositions de la présente loi. Ce rapport dresse notamment un bilan détaillé du coût des mesures et de leur efficacité en matière d'emploi et d'insertion. Ce rapport analyse également la situation des femmes et l'impact des mesures visant à promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes ». La présentation des dépenses d'investissement de l'Etat évoquée par le gouvernement dans sa réponse ci-dessus n'est nullement évoquée, pas plus que le compte rendu de la situation économique et sociale des DOM, de Saint-Pierre et Miquelon et de Mayotte ;
- quand bien même la commission assurerait un suivi des dépenses du chapitre 68-01, il n'en reste pas moins que le FIDOM, en tant que fonds doté d'une existence juridique, semble avoir vécu dans l'esprit du gouvernement, qui n'envisage pas de redonner au comité directeur un rôle dans la détermination de l'utilisation des crédits du fonds .
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Les indications apportées par le gouvernement à la Cour des comptes En réponse à des observations formulées par la Cour des comptes, dont la teneur n'a pas été communiquée à votre rapporteur, le gouvernement a indiqué que « à la lumière des observations de la Cour, des évolutions de la structure des crédits inscrits au FIDOM et compte tenu de la pratique observée ces dernières années, le SEOM proposera de procéder à une réforme des textes en vigueur concernant la gestion du FIDOM. Il souhaite également inscrire les évolutions en cause dans le cadre plus large des dispositions de la loi n° 2000-1207 d'orientation pour l'outre-mer (LOOM) qui prévoit des modalités de suivi des comptes économiques et sociaux des départements d'outre-mer. En effet, l'article 74 de la LOOM instaure une « commission des comptes économiques et sociaux des départements d'outre-mer (CCESDOM) » dont la mission est double. Il s'agit de rendre compte annuellement au Parlement et au gouvernement à la fois de la situation économique et sociale des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ce qui doit inclure la présentation des dépenses d'investissement de l'Etat (et donc du FIDOM), et des conditions de la mise en oeuvre des dispositions instaurées par cette loi. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer propose de mettre à profit la création de cette commission, dont les règles doivent être fixées par un prochain décret, pour réfléchir à une meilleure articulation entre celle-ci et les instances en charge de la gestion des crédits du FIDOM. A noter que la compétence de cette commission a été étendue à Mayotte qui est éligible au FIDOM. » Le secrétariat d'Etat a également indiqué à la Cour qu'il veillerait « à la révision des modalités réglementaires fixant l'organisation et le fonctionnement du FIDOM en tenant compte [de l'] articulation avec la commission de l'article 74 de la loi d'orientation pour l'outre-mer étant précisé que le décret d'application de cet article ne pourra confier à ladite commission qu'un rôle de suivi de l'emploi du FIDOM. En effet, après expertise, il apparaît que la présence d'élus locaux en son sein renvoie à un niveau législatif l'attribution d'un rôle plus complet (même consultatif). » Les précisions apportées à la Cour des comptes renforcent votre rapporteur dans son sentiment que la commission créée par l'article 74 de la loi d'orientation pour l'outre-mer ne constitue pas l'outil approprié dans le cadre duquel pourraient s'inscrire les évolutions du régime juridique du FIDOM. |
2. Adapter ou supprimer le FIDOM
Votre rapporteur partage le sentiment du gouvernement quant à la nécessité de modifier les textes qui régissent le FIDOM. Il considère que le gouvernement devra trancher entre deux solutions possibles :
- adapter le FIDOM au nouveau contexte de la contractualisation , en réformant son architecture. Les crédits du fonds pourraient être répartis en deux sections, l'une pour les crédits contractualisés, l'autre pour les crédits non contractualisés. Dans l'attente de la réforme de la nomenclature budgétaire prévue par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, ces sections pourraient faire l'objet de deux articles distincts au sein du chapitre 68-01 du budget du ministère de l'intérieur, à l'image de ce qui est pratiqué pour le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
Les missions du comité directeur seraient revues (de même que sa composition). Le comité pourrait se prononcer sur l'utilité des dépenses du FIDOM et émettre, avant la négociation des contrats de plan, un avis aussi bien sur la proportion de crédits contractualisés que sur le choix des secteurs dans lesquels le FIDOM est appelé à intervenir dans le cadre des contrats de plan.
Le pouvoir du comité restreint en matière de répartition des crédits non contractualisés pourrait être explicitement reconnu.
Cette solution présente l'avantage de préserver au FIDOM une spécificité, puisque l'évaluation de ses performances reviendrait à un organe original, le comité directeur composé à la fois d'élus et de représentants de l'exécutif, ces derniers provenant de différents ministères. Par ailleurs, le maintien du comité restreint chargé de répartir les crédits non contractualisés marquerait l'affirmation du principe de l'existence de tels crédits.
- tirer les conséquences de la banalisation du FIDOM en le supprimant . Le chapitre 68-01 deviendrait un chapitre d'investissement « de droit commun », dont les crédits pourraient ou non être contractualisés (la répartition en deux articles étant de toute façon nécessaire), selon la volonté du gouvernement. Dans l'hypothèse où ils subsisteraient, les crédits non contractualisés seraient exclusivement gérés par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
* 9 La commission interministérielle de coordination des investissements publics dans les départements d'outre-mer a été créée par le décret n° 70-1026 du 5 novembre 1970. Sa compétence à été étendue aux territoires d'outre-mer par le décret n° 81-287 du 25 mars 1981. Elle est compétente pour assurer la coordination des investissements réalisés chaque année outre-mer par les différents départements ministériels. Elle examine chaque année un rapport d'exécution.