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N° 250

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 février 2002

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne(1) sur l'amélioration des procédures de transposition des directives communautaires en droit français,

Par M. Hubert HAENEL,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaire ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gilbert Chabroux, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.



Union européenne.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A l'automne 2000, le Gouvernement a demandé au Parlement de l'habiliter à transposer, par voie d'ordonnances, une cinquantaine de directives communautaires, dont certaines de grande importance. Beaucoup de députés et de sénateurs ont découvert à cette occasion l'ampleur du retard français dans la transposition des textes communautaires et les graves conséquences de cette situation :

- la fragilisation de la position de la France dans les négociations communautaires, notre pays se situant à l'avant-dernier rang pour les mesures de transposition et détenant le triste record des procédures contentieuses pour non-transposition ou transposition insuffisante, avec le risque de se voir condamné au versement d'amendes ou d'astreintes ;

- une forte insécurité juridique, la jurisprudence développée par la Cour de justice reconnaissant un effet direct partiel aux directives communautaires lorsque le délai prévu pour leur transposition a été dépassé ;

- une atteinte à l'esprit communautaire, car la construction européenne repose sur la confiance mutuelle entre les Etats membres, qui ont pour l'essentiel la responsabilité de l'application du droit communautaire ;

- un mauvais « signal » vis-à-vis des pays candidats, de qui nous exigeons une reprise intégrale de l'acquis communautaire sans satisfaire nous-mêmes à cette exigence ;

- finalement, une atteinte au fonctionnement équilibré de notre démocratie, le recours aux ordonnances conduisant à la transposition de plusieurs dizaines de textes à caractère législatif sans les garanties qu'apporte l'examen parlementaire.

Les débats, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, ont montré le profond malaise que suscitait la tentative de régler le problème en recourant aux ordonnances. Ils ont logiquement conduit à une interrogation sur les causes du retard français dans la transposition.

Il s'est avéré, tout d'abord, que contrairement à ce que suggérait le Gouvernement, ce retard ne résultait pas principalement de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées, car deux tiers des textes non transposés dans les délais avaient un caractère purement réglementaire et n'appelaient donc aucune intervention du Parlement.

Ensuite, chacun a dû reconnaître que si, pour quelques textes, la non-transposition résultait de choix (ou de difficultés) politiques, le problème ne devait pas être placé sur un terrain partisan, tous les gouvernements qui se sont succédé au fil des ans ayant une part de responsabilité dans le phénomène. Celui-ci n'était pas nouveau, puisque certains textes européens attendaient depuis quelque vingt années une transposition complète.

Il fallait donc s'attacher à repérer plus précisément les causes des dysfonctionnements afin de leur porter remède. A défaut, le stock des textes à transposer était condamné à augmenter à nouveau.

Cette conclusion des débats du Sénat est encore confirmée par le dernier « tableau d'affichage du marché intérieur » publié en novembre 2001 par la Commission européenne. La France - dix mois après l'entrée en vigueur de la loi d'habilitation - reste, avec la Grèce, le pays dont le déficit de transposition est le plus important, et conserve de très loin la palme des procédures d'infraction.

De tels résultats appellent, à l'évidence, non point des lois de circonstance, mais bien une amélioration durable des méthodes. Après avoir rappelé les initiatives prises en ce sens, on en examinera les premiers résultats.

I. LES INITIATIVES

A) LE DIAGNOSTIC DE LA DÉLÉGATION DU SÉNAT

Dès la fin du débat sur la loi d'habilitation, la délégation pour l'Union européenne du Sénat a publié un rapport (n° 182, 2000-2001) comportant une analyse des causes du déficit de transposition.

· Relevant que la cause principale de ce déficit est d'ordre administratif, le rapport observe que le dysfonctionnement administratif en cause a été repéré depuis longtemps, qu'il a été autrefois souligné par le Conseil d'Etat, et que pas moins de quatre circulaires du Premier ministre (une tous les quatre ans de 1986 à 1998 !) ont tenté d'y remédier.

La nature de ce dysfonctionnement est bien connue. D'une part, les effets sur le droit interne des projets de directive ne sont pas pris en compte dans les négociations. D'autre part, la coordination interministérielle n'est pas suffisamment efficace, de telle sorte que les désaccords entre administrations aboutissent à des blocages durables.

Or, les efforts pour améliorer cette situation sont restés lettre morte. La circulaire du 9 novembre 1998, dernière en date, précise qu'il est « nécessaire en particulier de s'assurer, dès le début de la négociation, que les formulations ou définitions envisagées ne risquent pas de soulever des difficultés d'interprétation ou de créer des incohérences au regard des dispositions existantes en droit interne ». Elle prévoit pour cela que chaque proposition de directive devra faire l'objet d'une étude d'impact juridique comprenant :

- la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la modification seront nécessaires en cas d'adoption de la directive ;

- un avis sur le principe du texte, sous l'angle juridique et celui de la subsidiarité ;

- un tableau comparatif des dispositions communautaires et nationales ;

- si les informations nécessaires sont disponibles, une note de droit comparé.

La circulaire ajoute que cette étude d'impact juridique « s'efforcera également d'identifier les difficultés que pourrait soulever la transposition en droit interne des dispositions de cette proposition de directive ».

Enfin, le même texte prévoit que la transposition « préparée, ainsi qu'il a été dit, dès le stade de la négociation, doit être entreprise aussitôt que la directive a été adoptée », et souligne que « les difficultés de nature juridique et administrative traditionnellement rencontrées dans cet exercice sont principalement dues à des interrogations sur le choix du niveau de texte adéquat dans la hiérarchie des normes internes ainsi qu'à des hésitations ou des désaccords sur le rôle qui incombe à chaque ministère ».

Il est prévu à cet égard que, dans le délai de trois mois, chaque ministère participant à la transposition élaborera « un échéancier d'adoption des textes relevant de ses attributions accompagné, pour chacun de ces textes , d'un avant-projet de rédaction et d'un tableau de concordance permettant d'identifier clairement les dispositions transposées ».

Or, la délégation a été amenée à constater que, plus de deux ans après la publication de cette circulaire, celle-ci n'avait pas reçu un commencement d'application, aucune étude d'impact juridique, notamment, n'ayant été effectuée.

· A côté des causes administratives, le rapport de la délégation souligne que, dans plusieurs cas, le retard pris dans la transposition des directives doit être attribué au fait que les gouvernements se sont constamment dérobés devant certains arbitrages rendus pourtant nécessaires par les compromis acceptés à Bruxelles, et ont mis en avant un prétendu encombrement de l'ordre du jour des assemblées pour éviter d'avoir à prendre leurs responsabilités. Et le rapport énumérait les cas les plus criants :

« Qui nous fera croire que c'est l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées qui a empêché de transposer la directive « Natura 2000 », alors que chacun sait que ce sont les protestations que suscitait le projet de créer un réseau européen écologique qui ont incité à geler l'application de cette directive ?

« Qui nous fera croire que c'est la durée des débats parlementaires qui a empêché de transposer plus tôt la directive de 1976 sur l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes qui autorise celles-ci à travailler la nuit alors que chacun sait que c'est la peur de mécontenter la CGT et FO qui a fait reculer le Gouvernement ?

« Qui nous fera croire que c'est la charge de travail du Parlement qui a retardé la transposition des directives ouvrant le marché de l'électricité ou du gaz à la concurrence ? ».

B) LES PROPOSITIONS DE LOI

Le débat engagé par le rapport de la délégation s'est prolongé par la discussion par le Sénat, le 14 juin 2001, de deux propositions de loi qui abordent chacune un des deux volets du dysfonctionnement observé.

· La première proposition de loi complète l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 en vue de permettre un contrôle du Parlement sur la transposition des directives communautaires. Elle a été adoptée à l'unanimité par le Sénat.

Cette proposition de loi repose sur l'idée que la circulaire du 9 novembre 1998 définit les réponses adéquates aux difficultés d'ordre administratif qui sont la cause de la plupart des retards de transposition, et que l'objectif à poursuivre doit donc être de faire en sorte que le Gouvernement mette effectivement en oeuvre les obligations qu'il s'est lui-même imposées.

Pour cela, il est prévu de reprendre dans un texte législatif les principales dispositions de la circulaire, c'est-à-dire la nécessité de procéder à une étude d'impact juridique sur toute proposition de directive, et de tenir un échéancier d'adoption des textes législatifs nécessaires à la transposition des directives communautaires définitivement adoptées. Pour pouvoir donner à ces dispositions une valeur d'obligation légale, et pour permettre au Parlement de mieux exercer son contrôle, le texte prévoit de rendre les délégations pour l'Union européenne de chaque assemblée destinataires des études d'impact juridique et des échéanciers d'adoption.

Le texte de la proposition de loi, telle qu'elle a été adoptée par le Sénat, est le suivant :

Article unique

Après le deuxième alinéa du IV de l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Sur tout projet ou proposition d'acte des Communautés européennes ou de l'Union européenne ayant une incidence sur des dispositions de nature législative, le gouvernement leur communique, dans le délai de deux mois à partir de la transmission de ce projet ou de cette proposition au Conseil de l'Union, une étude d'impact juridique. Cette étude comprend la liste des textes législatifs de droit interne dont l'élaboration ou la modification sera nécessaire en cas d'adoption du texte, un avis sur le principe du texte sous l'angle juridique et celui de la subsidiarité ainsi qu'un tableau comparatif des dispositions communautaires et nationales. Elle est adaptée au vu des évolutions qu'est susceptible de connaître la proposition ou le projet.

« Dans les trois mois suivant la notification d'une directive, le Gouvernement leur communique un échéancier d'adoption des textes législatifs permettant sa transposition en droit interne. »


· La seconde proposition de loi qu'a adoptée le Sénat - sans opposition - est une proposition de loi constitutionnelle, dont le texte est le suivant :

Article unique

L'article 48 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une séance par mois est réservée à la transposition des directives communautaires et à l'autorisation de ratification ou d'approbation des conventions internationales. L'ordre du jour de cette séance est fixé par le gouvernement ou, à défaut, par chaque assemblée. »


Un tel dispositif préserve les attributions du Gouvernement, qui demeure libre de choisir les projets de loi de transposition qu'il entend inscrire à l'ordre du jour des assemblées. Néanmoins, dès lors qu'une séance par mois ne pourra être consacrée qu'à la transposition de directives ou à l'autorisation de ratification de conventions, le Gouvernement aura tout intérêt à l'utiliser pleinement et ne pourra, en tout état de cause, se prévaloir de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées pour repousser sans cesse l'inscription à l'ordre du jour des textes de transposition.

Si le Gouvernement n'utilisait pas la séance mensuelle réservée, chaque assemblée pourrait alors décider d'inscrire des projets ou propositions de loi de transposition de directives ou des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de conventions internationales, comme le Sénat l'a fait dans le passé pour la directive « Natura 2000 ».

C) LA CRÉATION D'UN GROUPE DE TRAVAIL

Bien qu'il ne se soit pas rallié aux solutions proposées par le Sénat, le Gouvernement a reconnu que les préoccupations exprimées par notre assemblée étaient légitimes.

Souhaitant que ces questions fassent l'objet d'un examen serein, dégagé de toute préoccupation partisane, il a provoqué la création d'un groupe de travail composé de fonctionnaires relevant de l'exécutif et de fonctionnaires relevant de chacune des deux assemblées.

Le groupe de travail a tenu sa première réunion le 29 juin 2001 - deux semaines après les délibérations du Sénat - et terminé ses travaux le 8 octobre.

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