L'avenir de la montagne : un développement équilibré dans un environnement préservé

II. ADAPTER LES CONTRAINTES EN MATIÈRE D'URBANISME

A. DES CONTRAINTES MULTIPLES

1. Les exigences de continuité et de préservation des espaces agricoles

a) La protection de l'environnement et des espaces agricoles

La loi « montagne » a instauré une obligation de protection de l'environnement et des espaces agricoles.

Ainsi, le I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme prévoit que les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées ^{42 ( * )} .

Cette obligation peut faire l'objet d'exceptions :

- les constructions nécessaires à ces activités ainsi que les équipements sportifs liés notamment à la pratique du ski et de la randonnée peuvent y être autorisés ;

- peuvent être également autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale des sites, dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage ^{43 ( * )} , ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.

Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard.

Le Conseil d'Etat a défini les terres agricoles à protéger au titre de cet article. Il s'agit des terres agricoles plates, et donc mécanisables, qui correspondent souvent à des prairies de fauche complémentaires d'une activité d'élevage (Conseil d'Etat, 6 février 1998, Commune de Faverges).

b) Le principe de continuité de l'habitat

(1) Le principe

(a) La loi « montagne »

La loi « montagne » s'est également traduite par l'obligation de construire en continuité avec les bourgs et les villages existants, en vertu des dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme.

Cet article prévoit que sous réserve de l'adaptation, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants.

Cette règle n'admet d'exception que lorsque la préservation des espaces naturels et agricoles ou la protection contre les risques naturels imposent :

- la délimitation de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ;

- ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées.

Cet article précise que la capacité d'accueil des espaces destinés à l'urbanisation doit être compatible avec la préservation des espaces naturels et agricoles.

(b) Depuis la loi « solidarité et renouvellement urbains », la nécessité d'un SCOT pour l'urbanisation de certaines agglomérations

De même, à compter du 1 ^er juillet 2002 et en application de la loi SRU, en l'absence d'un schéma de cohérence territoriale (SCOT) applicable, dans les communes situées dans un périmètre d'au maximum 15 kilomètres autour d'une agglomération de plus de 15.000 habitants, « les zones naturelles et les zones d'urbanisation future » délimitées par les plans locaux d'urbanisme (PLU) des communes « ne peuvent pas être ouvertes à l'urbanisation » (article L. 122-2 du code de l'urbanisme). En pratique, cela concerne moins les communes touristiques de haute montagne, appelées à être intégrées dans un SCOT, que des communes de moyenne montagne, et celles situées dans des vallées.

Certaines dérogations sont possibles, avec l'accord du préfet. Tout d'abord, le préfet peut autoriser une « extension limitée ». Ensuite, il peut également constater l'existence d'une « rupture géographique » due à des circonstances naturelles, notamment au relief, et, en conséquence, exclure de cette limitation une commune située dans le périmètre des 15 kilomètres.

Ces nouvelles dispositions ne semblent pas poser de problème d'application. En effet, la distinction entre espaces urbanisés et espaces non urbanisés est aujourd'hui classique depuis une vingtaine d'années et répond à des critères simples et bien définis par la jurisprudence : une zone urbanisée est une zone pourvue de tous les équipements publics et caractérisée par la présence aux alentours d'un nombre suffisant de constructions (Conseil d'Etat, 19 janvier 1985, Baron). En outre, la notion d'extension limitée de l'urbanisation, que l'on trouve déjà dans la loi « littoral » du 3 janvier 1986, est elle aussi bien cernée depuis un arrêt du Conseil d'Etat (12 février 1993, Commune de Gassin).

(2) Une règle stricte et uniforme

La règle de continuité est justifiée dans son principe, dans la mesure où elle permet de protéger les terrains agricoles et les paysages, et aussi de limiter le coût des équipements publics nécessaires aujourd'hui pour toute construction habitable.

Cependant, son application rigoureuse sur des territoires où les zones d'habitat sont dispersées peut parfois accentuer le processus de désertification en limitant les opportunités de construction de nouveaux logements. Certaines communes de montagne se trouvent donc dans l'incapacité d'accueillir de nouveaux habitants, fragilisant ainsi les commerces et les services publics de proximité.

(3) Un contentieux abondant

La disposition de la loi « montagne » en matière d'urbanisme ayant suscité le plus grand nombre de contentieux est celle relative à l'urbanisation en continuité. Les recours concernent essentiellement des certificats d'urbanisme et des permis de construire, mais parfois aussi des documents d'urbanisme.

Le Conseil d'Etat a censuré partiellement des plans d'occupation des sols (POS) qui prévoyaient un certain nombre de zones NB (dites naturelles, mais en réalité constructibles de façon limitée sur de grandes superficies) ou NA (d'urbanisation future) en discontinuité avec l'urbanisation existante.

Ont ainsi été annulés certains de ces zonages dans les POS d'Ampus (Conseil d'Etat, 7 décembre 1990), de Saint-Blaise (Conseil d'Etat, 10 mai 1995) et de Cipières (Conseil d'Etat, 10 juin 1998).

Cependant le juge a également admis la possibilité d'une continuité d'urbanisation en prolongement d'un lotissement existant, assimilé à un hameau (cf. arrêt Commune d'Ampus précité).

c) Des assouplissements ont déjà été effectués

(1) L'assouplissement de la règle de continuité

Le principe d'urbanisation en continuité a fait l'objet d'assouplissements.

Tout d'abord, la loi du 4 février 1995 a autorisé :

- l'urbanisation en continuité des hameaux existants, qui figurait dans la directive du 22 novembre 1977 ;

- la réfection et l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

Ensuite, la loi SRU du 13 décembre 2000 a ajouté à cette liste l'adaptation des constructions existantes. Elle a également prévu, à titre exceptionnel, et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission des sites, la délimitation de zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, en l'absence de SCOT.

(2) L'assouplissement du principe de préservation des terres agricoles

La loi du 4 février 1995 a permis de tenir compte de l'évolution de l'agriculture et du développement du tourisme rural.

C'est ainsi que peuvent être aujourd'hui autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale des sites, la restauration et la reconstruction d'anciens chalets d'alpage, ainsi que les extensions limitées de chalets existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière.

(3) La possibilité de transferts de coefficients d'occupation des sols, pour les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages

L'article L. 123-4 du code de l'urbanisme ^{44 ( * )} prévoit que dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le PLU peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant du coefficient d'occupation du sol (COS) fixé pour l'ensemble de la zone pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone.

Dans ces secteurs, les constructions ne sont autorisées qu'après de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s'ajoutant alors aux possibilités transférées. Par ailleurs, la densité maximale de construction dans ces secteurs est fixée par le règlement du plan.

En cas de transfert, la totalité du terrain dont les possibilités de construction sont transférées est frappée de plein droit d'une servitude administrative d'interdiction de construire constatée par un acte authentique publié au bureau des hypothèques, qui ne peut être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat.

Cette disposition, relativement peu connue, mériterait d'être davantage utilisée.

(4) La question de la construction à proximité des axes routiers

Selon l'article L. 111-1-4 du code de l'urbanisme (dit « amendement Dupont »), en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites :

- dans une bande de 100 mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations ;

- dans une bande de 75 mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation.

La loi ne reconnaissait qu'une possibilité d'assouplissement : ces règles ne s'appliquaient pas si le PLU contenait des règles concernant ces zones.

Selon le rapport d'information fait par le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme ^{45 ( * )} , ces dispositions interdisaient « toute construction nouvelle dans certaines vallées encaissées où l'essentiel, voire parfois la totalité, des terrains constructibles sont situés dans la bande de terrain inconstructible visée par l'article L. 111-1-4 précité ».

Ces dispositions ont depuis été assouplies par la loi SRU. Désormais, elles ne s'appliquent pas, en l'absence de PLU, si une étude ayant reçu l'accord de la commission départementale des sites est jointe à la demande d'autorisation du projet ^{46 ( * )} .

d) Réformes pouvant être envisagées

Les règles relatives à l'urbanisme en montagne présentent un double inconvénient :

- elles constituent plus qu'ailleurs une source d'insécurité juridique ;

- elles ne peuvent pas être adaptées aux spécificités locales.

(1) Améliorer la sécurité juridique

La sécurité juridique ne pourra être pleinement satisfaisante tant que l'on n'aura pas donné à la juridiction administrative les moyens nécessaires pour traiter les recours pour excès de pouvoir dans un délai satisfaisant. En effet, la longueur intolérable des délais aboutit au blocage de fait de nombreux projets.

Cette situation étant rappelée, il est possible de faire les propositions suivantes.

(a) Mieux préciser certaines notions par voie de circulaire

Tout d'abord, il pourrait être utile de mieux préciser certaines notions, par voie de circulaire.

Tel est tout d'abord le cas de la notion de continuité. Pour citer un exemple parmi d'autres, votre rapporteur a eu connaissance, dans le département de Haute-Savoie, d'un cas où l'administration avait accordé un certificat d'urbanisme positif pour une parcelle de terrain au mois de juillet 2001, puis l'avait refusé au mois de décembre de la même année pour une parcelle contiguë, sans que rien ne semble justifier cet écart de traitement ^{47 ( * )} . S'il n'est sans doute pas souhaitable de préciser cette notion par la loi (l'objectif essentiel étant d'améliorer la sécurité juridique, une certaine stabilité de la législation est nécessaire afin d'éviter d'obliger le juge à abandonner sa jurisprudence antérieure), il pourrait en revanche être utile de mieux la préciser à l'administration, à travers à une circulaire.

De même, la notion d'adaptation, de réfection et d'extension limitée des constructions existantes semble interprétée de manière parfois trop restrictive par l'administration. En effet, le code de l'urbanisme ne définit ni les constructions existantes, ni la notion de ruine. C'est pour cette raison que pour autoriser la restauration de la ferme de Fretma ^{48 ( * )} , dans le parc national des Cévennes, le préfet de Lozère s'est référé aux dispositions relatives aux chalets d'alpage, estimant que ce bâtiment était une ruine. La notion de ruine n'est pas juridiquement définie par le code de l'urbanisme, et la jurisprudence l'utilise différemment selon qu'elle est amenée à appliquer un texte qui n'autorise que la réfection ou l'extension d'habitations existantes, ce qui exclut le changement de destination des bâtiments, ou un texte qui autorise l'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions existantes, comme le font l'article L. 111-1-2 et, depuis la loi SRU, l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Dans le premier cas, les tribunaux examinent si l'état de la construction permet de considérer qu'elle reste affectée à l'habitation, et ils qualifient de ruine non habitable un bâtiment auquel il manque une partie du toit ou des murs extérieurs. Dans le second cas, ils vérifient si l'importance des constructions restant sur le terrain est suffisante pour estimer qu'elles ont une réalité et ne sont pas totalement détruites. Là encore, une précision, par voie de circulaire, serait utile.

En outre, la notion de « terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières » est ambiguë, même si la loi mentionne certains critères devant être pris en compte ^{49 ( * )} . Tel est également le cas de celle d' « espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ». Comme le souligne M. François Servoin, « ces notions souvent subjectives ne sont pas toutes définies avec précision par les textes juridiques et sont, finalement, en cas de litiges, souvent laissées à l'appréciation du juge » ^{50 ( * )} .

Enfin, il pourrait être précisé que la notion de chalet d'alpage doit être comprise au sens large, et inclut en particulier les bâtiments d'estive. Cette précision serait particulièrement utile dans le cas du Massif central et des Pyrénées. Elle semble devoir être apportée par voie de circulaire, dans la mesure où une modification de la loi pourrait être interprétée par le juge comme signifiant que la notion de chalet d'alpage était auparavant plus restrictive.

Proposition n° 59. : Préciser par voie de circulaire certaines notions utilisées par la loi « montagne » (continuité ; adaptation, réfection et extension limitée des constructions existantes ; terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières ; patrimoine naturel et culturel montagnard ; chalet d'alpage).

(b) La nécessité d'une meilleure autorégulation de l'administration

Une meilleure autorégulation de l'administration est en outre nécessaire.

En effet, il arrive que le préfet décide de retirer un certificat d'urbanisme, alors que la phase de validité de celui-ci n'est pas expirée. Or, le fait qu'un terrain soit soudainement considéré comme inconstructible peut avoir des conséquences dramatiques. Les membres de la mission commune d'information connaissent de ce phénomène des exemples hélas trop nombreux, comme votre rapporteur a pu s'en rendre compte dans le département de la Haute-Savoie. Ainsi, l'administration a demandé, dans le cadre de la révision d'un plan d'occupation des sols, qu'une parcelle soit classée en zone inconstructible, s'opposant par là même aux avis du commissaire enquêteur et au choix du conseil municipal ^{51 ( * )} . De même, un propriétaire s'est vu indiquer, lors du renouvellement de son certificat d'urbanisme, qu'en application de la loi « montagne » sa parcelle était inconstructible ^{52 ( * )} . Dans les deux cas, les personnes concernées avaient réalisé d'importants travaux.

Pour ces personnes, ces traitements sont ressentis comme de véritables expropriations, sans indemnité, ce qui est contraire aux principes fondamentaux de notre démocratie. Cela est d'autant plus choquant que les personnes concernées ont acquitté les droits et la TVA correspondant à un terrain à bâtir.

Certes, le principe de légalité impose de retirer un acte illégal. Il n'en demeure pas moins que les modalités d'application de ce principe sont, dans certains départements, difficilement acceptables.

Proposition n° 60. : Harmoniser par circulaire les modalités de retrait des certificats d'urbanisme par l'administration.

(2) Adapter certaines règles

(a) Faut-il supprimer la notion de hameau ?

Actuellement le hameau est défini par l'arrêt Commune de Saint Gervais (Conseil d'Etat, 5 février 2001). Selon cet arrêt, un hameau est « caractérisé par l'existence de plusieurs bâtiments suffisamment proches les uns des autres pour être regardés comme groupés ». Plus précisément, les constructions d'un hameau doivent être distantes de 30 mètres au maximum. Ce critère était justifié dans le cas de la commune de Saint Gervais mais ne peut constituer une définition générale du hameau. Ainsi, dans certaines régions on considère traditionnellement qu'un hameau peut réunir des bâtiments distants de 150 mètres.

L'existence d'un problème au sujet de la définition du hameau fait l'objet d'un consensus parmi les élus. Ainsi, selon le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme ^{53 ( * )} , « la principale difficulté relative à l'application de la loi « montagne » concerne la construction en zone historiquement mitée. Elle pourrait être résolue grâce à une appréciation souple de la notion de « hameau » (...) ».

De même, à l'occasion de la discussion du projet de loi SRU, l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté des dispositions tendant à préciser la notion de hameau, qui ont ensuite été supprimées par l'Assemblée nationale ^{54 ( * )} .

Dans ces conditions, il est parfois envisagé de supprimer la référence faite par la loi « montagne » à la notion de hameau. On pourrait en particulier revenir à la notion de « parties actuellement urbanisées », utilisée par plusieurs articles du code de l'urbanisme et dont l'interprétation a été bien précisée par la jurisprudence. Une solution alternative, étudiée plus loin, consisterait à faire préciser la notion de hameau dans le cadre des prescriptions particulières de massif.

Proposition n° 61. : Supprimer la référence à la notion de hameau, ou faire préciser cette notion par les prescriptions particulières de massif.

(b) Les travaux effectués sur des bâtiments d'alpage ou d'estive

Un autre domaine où la législation mériterait d'être assouplie est celui des travaux effectués sur les chalets d'alpage et des bâtiments analogues.

(i) Autoriser la restauration de chalets non raccordés à la voirie et aux principaux réseaux

Actuellement, selon la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, « peuvent être (...) autorisées, par arrêté préfectoral, après avis de la commission départementale des sites, dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, la restauration ou la reconstruction d'anciens chalets d'alpage, ainsi que les extensions limitées de chalets d'alpage existants lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière » (I de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme).

Cette disposition a pu être appliquée en moyenne montagne, comme dans le Cantal (restauration de burons sur l'Aubrac) et la Lozère (restauration de la ferme de Fretma, présentant un intérêt historique, dans le parc national des Cévennes).

Il convient de préciser que dans ce dernier cas, le permis de construire a finalement été retiré par le préfet, à la demande des ministres concernés. En effet, le projet avait suscité de fortes polémiques, du fait en particulier de l'opposition du parc national des Cévennes. Le projet n'est cependant pas abandonné, mais doit être rendu compatible avec les objectifs du parc national. Cet exemple illustre la difficulté qu'il peut y avoir à concilier différents aspects de la protection du patrimoine montagnard.

On peut rappeler par ailleurs que depuis une disposition adoptée par le Sénat lors de la discussion de la loi SRU, le III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme prévoit que la règle de continuité ne s'applique pas dans le cas « de l'adaptation, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes ».

Cependant, l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme prévoit que la certitude d'un raccordement aux réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité est obligatoire pour que soit délivré le permis de construire ^{55 ( * )} . Cette disposition ne semble pas adaptée au cas des chalets utilisés seulement l'été : pour ces chalets, seul l'assainissement autonome (au moyen de toilettes chimiques) semble devoir être imposé, l'absence d'eau et d'électricité ne constituant pas une nuisance pour un tiers. Un problème analogue se pose en cas d'absence de raccordement à la voirie.

De même, s'il ne semble pas acceptable que la restauration de chalets d'alpage oblige la commune à effectuer l'hiver de coûteux travaux de déneigement, ce problème pourrait être évité si le chalet était occupé seulement l'été.

Ainsi, certains maires accordent le permis de construire en y prévoyant que le chalet ne sera pas utilisé l'hiver, mais ce document n'est ni légal, ni opposable aux utilisateurs ultérieurs.

Une solution serait d'instaurer, pour les utilisateurs du bâtiment, une servitude administrative, publiée aux hypothèques, interdisant l'utilisation du chalet l'hiver.

Proposition n° 62. : Permettre la réalisation de travaux sur des chalets d'alpage, même en l'absence de raccordement à la voirie ou aux réseaux d'eau et d'électricité, moyennant l'instauration d'une servitude administrative, publiée aux hypothèques, interdisant l'utilisation du chalet l'hiver.

(ii) Empêcher le démontage de certains chalets

Un second problème lié aux chalets d'alpage est celui de la pratique qui consiste à démonter un chalet pour le reconstruire dans une autre commune. Cette pratique conduit à l'appauvrissement du patrimoine architectural des vallées concernées.

En effet, l'article L. 430-1 du code de l'urbanisme prévoit que le permis de construire n'est nécessaire que pour certaines communes, dont celles disposant d'un POS ou d'un PLU. Sauf dans certains cas particuliers, la délivrance d'un permis de construire n'est pas obligatoire si la commune ne dispose d'aucun de ces documents.

Il semblerait donc souhaitable de modifier la législation, de manière à prévoir que le conseil municipal d'une commune dépourvue de document d'urbanisme puisse décider de rendre obligatoire le permis de démolir.

Proposition n° 63. : Dans les communes dépourvues de document d'urbanisme, autoriser la mise en place du permis de démolir par une délibération du conseil municipal.

(c) L'urbanisation à la périphérie des lacs

Les règles relatives à la distance d'urbanisation par rapport à la rive des lacs imposent également des contraintes très strictes, appliquées uniformément. Il ne s'agit nullement de remettre en cause cette règle, mais de permettre, pour son application, de prendre en compte les réalités du terrain, dans le strict respect de la protection de l'environnement.

Actuellement, l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme prévoit que « les parties naturelles des rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à mille hectares sont protégées sur une distance de trois cent mètres à compter de la rive ». Y sont interdits toutes constructions, installations et routes nouvelles ainsi que toutes extractions et tous affouillements.

Peuvent être cependant autorisés :

- les bâtiments à usage agricole, pastoral ou forestier ;

- les refuges et gîtes d'étapes ouverts au public pour la promenade et la randonnée ;

- les installations à caractère scientifique si aucune autre implantation n'est possible ;

- les équipements d'accueil et de sécurité nécessaires à la pratique de la baignade ou des sports nautiques ainsi que l'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions existantes.

Le PLU peut adapter ces dispositions dans deux cas de figure :

- l'extension mesurée des agglomérations ;

- l'ouverture d'un terrain de camping dans le respect du paysage et des caractéristiques propres à cet espace sensible.

Par ailleurs, il est possible de créer, « à titre exceptionnel », des « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement », à condition qu'il existe soit un SCOT ou un schéma de secteur pour l'ensemble des communes riveraines, soit un PLU si le plan d'eau est situé à l'intérieur du territoire administratif d'une seule commune.

Dans le cas des plans d'eau artificiels existant à la date du 10 février 1994 ^{56 ( * )} , les ministres de l'urbanisme et de l'environnement peuvent, « à titre exceptionnel », autoriser l'implantation « d'une opération d'urbanisation intégrée à l'environnement dont la surface de plancher hors oeuvre nette n'excède pas 30.000 mètres carrés », après avis de la commission départementale des sites. Cette disposition, dite « amendement Fabrège », est de portée limitée car elle était destinée essentiellement à régulariser une opération de près de 30.000 mètres carrés déjà réalisée sur les bords du lac de Fabrège, et n'a été utilisée que pour cette seule opération.

Dans le cas des lacs de superficie supérieure à 1.000 hectares, soumis à la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, à la protection et à la mise en valeur du littoral, des règles spécifiques s'appliquent. Ces règles sont, d'une manière générale, plus strictes. Cependant, elles ne s'appliquent que dans une bande de 100 mètres à partir du rivage.

Ces règles posent un certain nombre de difficultés, en particulier dans les cas où le respect de la règle des 100 ou des 300 mètres conduit à construire des bâtiments sur un terrain pentu, ce qui est fréquemment le cas en montagne. On pourrait imaginer d'adapter ces dispositions, dans une « logique de projet ». Ainsi, on pourrait prévoir que les documents d'urbanisme peuvent, après réalisation d'une étude paysagère intégrée au document d'urbanisme et donc soumise à enquête publique, pour la portion de la rive les concernant, déterminer la zone dans laquelle l'urbanisation est interdite, en respectant la contrainte d'une distance moyenne de la rive de 100 ou 300 mètres ; la règle des 100 ou 300 mètres continuant à s'appliquer, sous sa forme actuelle, pour les communes dépou rvues de documents d'urbanisme.

Proposition n° 64. : Dans le cas des lacs de montagne, prévoir que les documents d'urbanisme peuvent, après réalisation d'une étude paysagère (soumise à enquête publique), pour la portion de la rive les concernant, déterminer la zone dans laquelle l'urbanisation est interdite, en respectant la contrainte d'une distance moyenne de la rive de 100 ou 300 mètres (selon que le lac concerné est soumis à la loi « montagne » ou à la loi « littoral »).

(3) Prendre en compte les spécificités de la moyenne montagne

L'un des principaux problèmes posés par la législation actuelle semble être son inadéquation à la situation de la moyenne montagne, dont l'urbanisation est, par nature, discontinue.

(a) Le problème

Comme le souligne le rapport du groupe de travail de la commission des affaires économiques du Sénat sur la modernisation du droit de l'urbanisme ^{57 ( * )} , « la loi « montagne » a été principalement conçue pour protéger les espaces de haute montagne. Elle a permis de préserver des pans entiers du territoire d'une urbanisation galopante. Il ne saurait donc être question de revenir sur ses acquis. Cependant, son application pose des problèmes récurrents en zone de moyenne montagne où, depuis toujours, l'habitat est dispersé. (...) Une interprétation par trop restrictive des textes empêche tout développement des communes intéressées. (...) C'est pourquoi il serait souhaitable, au sein des zones montagnardes, de distinguer entre les zones de haute montagne qui doivent continuer à bénéficier d'une protection absolue et les régions de moyenne montagne où l'habitat est structurellement et historiquement « mité » ».

En particulier, certaines zones ont été qualifiées de zones de montagne afin de pouvoir les faire bénéficier des primes à l'élevage et à l'agriculture de montagne. Si cette revendication était légitime, elle a eu pour conséquence d'entraîner pour ces zones des contraintes en matière d'urbanisme qui n'avaient pas lieu d'être.

Ainsi, il arrive que le principe de continuité soit inadapté, soit parce que la totalité de certains territoires n'est pas exploitée par l'agriculture (comme dans le cas de certaines zones du Massif central), soit parce que l'extension urbaine est inévitable (comme dans celui des communes de l'arrière-pays niçois).

(b) Diverses possibilités ont pu être envisagées

On pourrait donc distinguer deux niveaux de zonage :

- un premier niveau , constituant la protection de base, aurait pour objectif essentiel de maintenir les activités agricoles . Il comprendrait les dispositions figurant actuellement à ce sujet au I de l'article L.145-3 du code de l'urbanisme (préservation des terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières), et permettrait aux communes concernées de bénéficier des primes prévues pour l'agriculture de montagne ;

- un second niveau , constituant une protection complémentaire dans certaines zones, aurait pour objectif de limiter les extensions urbaines (comme l'implantation des stations de sports d'hiver en haute montagne). Il comprendrait les dispositions figurant actuellement à ce sujet au III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme (obligation de construire en continuité avec les bourgs et les villages existants).

Une autre possibilité, envisagée par le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme ^{58 ( * )} , consisterait à distinguer deux niveaux de contrainte en matière d'urbanisme : dans les régions historiquement « mitées », « le POS [devenu PLU] devrait comporter trois grands types de zonages seulement. L'un couvrirait les zones inconstructibles, le deuxième les zones urbanisées, et le troisième les zones « mitées » et susceptibles de recevoir de nouvelles constructions selon un coefficient maximal d'occupation qu'il conviendrait de définir compte tenu des spécificités locales ».

Certains envisagent d'aller plus loin.

Ainsi, notre collègue Michel Teston a proposé, lors de l'examen du projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire, que dans les communes dotées d'un document de planification, la règle de construction en continuité avec les bourgs et hameaux existants soit assouplie lorsque l'intérêt de la commune affirmé par une délibération du conseil municipal, le justifie. Bien évidemment, ces extensions ne pourraient s'effectuer que sous réserve des impératifs de sauvegarde des espaces naturels, des paysages, de la salubrité et de la sécurité publiques.

De même, le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme ^{59 ( * )} , estimant que « l'application de la loi « montagne » peut conduire à interdire tout développement à certaines localités », considère qu' « il serait souhaitable de préciser son champ d'application en astreignant l'Etat à produire, lorsqu'une commune voit son développement presque totalement entravé par cette loi, une étude sur la constructibilité résiduelle. Sur la base de ces études, la commune pourrait demander au préfet d'autoriser, après avis de la commission des sites, la création d'une ou de zones de « mutations foncières » destinées à accueillir de nouvelles activités, en fonction des besoins ».

(c) Etendre à la montagne les bénéfices des mesures d'assouplissement de la loi SRU

La solution proposée par la mission commune d'information est d'étendre aux zones de montagne le bénéfice des mesures d'assouplissement de la loi SRU.

A la suite d'un amendement adopté au Sénat sur proposition de sa commission des lois, le 4° de l'article L.111-1-2 du code de l'urbanisme prévoit qu'en l'absence de documents d'urbanisme, sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune le justifie, dès lors que cette construction ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Il est précisé que cet intérêt peut consister à éviter une diminution de la population communale.

Cependant, cette disposition ne concerne pas les zones de montagne, dans la mesure où pour celles-ci, ce sont les dispositions, plus restrictives, de la loi « montagne », qui s'appliquent. On peut s'interroger sur la pertinence d'une telle restriction. Le dernier recensement a en effet malheureusement permis de constater que, dans certains départements -dont le Cantal-, la baisse démographique avait pu représenter, en dix ans, jusqu'à 20 % de la population totale. Cette situation extrêmement préoccupante, si elle perdure, risque de conduire rapidement à une véritable « fracture territoriale ». C'est pourquoi il est vital de ne pas amplifier cette désertification en interdisant trop systématiquement la construction dans ces secteurs, même si les constructions qui seraient ainsi autorisées doivent s'insérer dans leur environnement de façon maîtrisée et faire l'objet d'une attention particulière sur le plan de la qualité tant architecturale que paysagère.

Ainsi, il serait utile de prévoir que dans les communes de montagne où la pression urbanistique est faible (cette pression pouvant être évaluée par référence à des critères relatifs à la démographie et aux constructions de résidences secondaires), le conseil municipal et le préfet peuvent autoriser des constructions ou installations en-dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.

Proposition n° 65. : Prévoir que dans les communes de montagne où la pression urbanistique est faible (cette pression pouvant être évaluée par référence à des critères relatifs à la démographie et aux constructions de résidences secondaires), le conseil municipal et le préfet peuvent autoriser des constructions ou installations en-dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.

(4) Les communes soumises à la fois à la loi « littoral » et à la loi « montagne »

Il convient également de mentionner la situation des communes soumises à la fois à la loi « littoral » et à la loi « montagne ».

L'article L.146-9 du code de l'urbanisme prévoit que dans les espaces proches du rivage des communes riveraines de la mer et incluses dans le champ d'application de la loi « montagne », la loi « littoral » s'applique seule. Cependant, il n'existe pas de telle disposition dans le cas des communes de montagne riveraines de lacs de superficie supérieure à 1.000 hectares (soumis à la fois à la loi « montagne » et à la loi « littoral »).

Afin de supprimer cette contrainte excessive pesant sur certaines communes, à l'occasion de la discussion de la loi SRU, le Sénat a adopté une disposition instituant un droit à une constructibilité minimale pour les communes soumises à la fois à la loi « montagne » et à la loi « littoral », qui s'exercerait, même en l'absence de document d'urbanisme, sur la base d'une étude de constructibilité résiduelle élaborée par l'Etat. Cette disposition a ensuite été supprimée par l'Assemblée nationale.

Une solution peut-être plus aisément applicable serait de prévoir que les règles de la loi « montagne » en matière d'urbanisme ne s'appliquent pas dans les espaces proches du rivage des communes riveraines de lacs de superficie supérieure à 1.000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi « montagne ».

2. Les contraintes en matière de tourisme

La loi « montagne » impose également des contraintes excessives en matière d'aménagement touristique, ce qui est d'autant plus dommageable que celui-ci est l'un des facteurs essentiels du développement économique de la montagne.

a) Des contraintes juridiques supplémentaires dans le cas du tourisme

Le IV de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme prévoit des contraintes spécifiques dans le cas de l'aménagement touristique. Ainsi, « le développement touristique et, en particulier, la création d'une unité touristique nouvelle (UTN) doivent prendre en compte les communautés d'intérêt des collectivités locales concernées et contribuer à l'équilibre des activités économiques et de loisirs, notamment en favorisant l'utilisation rationnelle du patrimoine bâti existant et des formules de gestion locative pour les constructions nouvelles. Leur localisation, leur conception et leur réalisation doivent respecter la qualité des sites et les grands équilibres naturels ».

La jurisprudence a permis de préciser la notion de « qualité des sites » et celle de « grands équilibres naturels ».

Le juge tient compte :

- d'une part, de la qualité du site et de la sensibilité des équilibres naturels ;

- d'autre part, de l'importance des atteintes à ce site et à ses équilibres naturels, et des mesures compensatoires envisagées ou non dans le projet d'UTN.

C'est ainsi que le Conseil d'Etat :

- valide une UTN bien intégrée dans le site et comportant peu de déboisements (Conseil d'Etat, 25 mai 1992, Commune de Cruseilles) ;

- annule une opération d'UTN altérant de manière irréversible les paysages, la faune et la flore et engendrant de graves risques d'avalanches (Conseil d'Etat, 4 juillet 1994, Commune de Vaujany).

b) Les unités touristiques nouvelles (UTN)

La loi « montagne » a mis en place une procédure relative aux unités touristiques nouvelles, dite « procédure UTN ». Le principal article concerné est l'article L.145-9 du code de l'urbanisme.

(1) Définition des UTN

L'article L. 145-9 du code de l'urbanisme distingue quatre catégories d'UTN :

- les UTN en site vierge ;

- les UTN en discontinuité ;

- les UTN de plus de 8.000 mètres carrés de surface de plancher hors oeuvre ;

- les UTN portant extension ou renforcement significatif des remontées mécaniques, selon des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. Ce seuil est actuellement de 4 millions d'euros (article R. 145-10 du code de l'urbanisme) ^{60 ( * )} .

Ainsi, toute installation touristique n'est pas considérée comme une UTN.

(2) Le cas des remontées mécaniques

Dans le cas des remontées mécaniques, à la procédure UTN s'ajoutent des contraintes spécifiques, découlant notamment du fait que les remontées mécaniques, mêmes touristiques et sportives, sont considérées comme des modes de transports publics (et entrent donc dans le champ de la LOTI) ^{61 ( * )} . En particulier, les remontées mécaniques sont soumises à une procédure de double autorisation préalable (par le maire, sur avis conforme du préfet), la première avant les travaux de construction, la seconde avant la mise en exploitation ^{62 ( * )} . La mission commune d'information a demandé à M. Edouard Lacroix, avocat à la Cour, de réaliser une étude sur le régime des remontées mécaniques ^{63 ( * )} qui suggère un certain nombre de réformes, que la mission reprend à son compte :

- remplacer la référence actuelle à un seuil financier, servant à déterminer si la procédure UTN s'applique, par un seuil relatif aux nombres de skieurs concernés (afin de s'assurer que le domaine skiable a la capacité d'accueillir l'accroissement des skieurs permis par des remontées mécaniques plus performantes) ;

- alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ;

- préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » en matière de remontées mécaniques concernent seulement celles dédiées au ski ou à des loisirs assimilés (on voit mal pourquoi les remontées mécaniques utilisées comme transports urbains par des communes de montagne -comme le téléphérique de Grenoble- devraient être soumises à cette loi, alors que ce n'est pas le cas d'équipements analogues situés en plaine -comme les funiculaires de Paris et Lyon).

Proposition n° 66. : Modifier le régime des remontées mécaniques sur les points suivants :

- remplacer la référence actuelle à un seuil financier, pour le déclenchement de la procédure UTN, par un seuil relatif aux nombres de skieurs concernés ;

- alléger le contenu des dossiers destinés à la demande d'autorisation et de construction ;

- préciser que les règles figurant dans la loi « montagne » concernent les seules remontées mécaniques dédiées au ski ou à des loisirs assimilés.

(3) Obligation de disposer d'un PLU

Une UTN ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un plan local d'urbanisme (PLU) opposable aux tiers (article L. 145-9 du code de l'urbanisme).

(4) La procédure UTN : une procédure décentralisée dans le cadre du SCOT, depuis la loi SRU

Avant la création des commissions UTN au sein de chaque comité de massif, les décisions étaient prises par la commission nationale des UTN, instance centralisée mise en place par une circulaire de 1977. Ce système centralisé a été rapidement considéré comme insupportable par les maires des communes de montagne.

C'est pourquoi la loi « montagne » a en partie décentralisé cette procédure, cette décentralisation n'étant effective -pour les communes dotées d'un SCOT- que depuis la loi SRU.

(a) Le dispositif antérieur à la loi SRU était en pratique seulement déconcentré

Jusqu'à la loi SRU, qui crée le schéma de cohérence territoriale (SCOT) en remplacement du schéma directeur (créé par la loi du 7 janvier 1983), la loi prévoyait que la procédure de droit commun était celle du schéma directeur, la procédure d'exception étant, comme actuellement, celle d'autorisation par le préfet de massif.

Cependant en pratique la procédure d'exception a été la plus utilisée. Comme le soulignait le rapport de la commission d'évaluation de la politique de la montagne, les schémas directeurs élaborés et approuvés avant 1985 concernaient souvent des zones urbaines de fond de vallée, de sorte que les zones de montagne étaient rarement couvertes par un schéma directeur. Ainsi, en pratique la procédure était seulement déconcentrée.

(b) Une décision prise par l'EPCI chargé du SCOT

Depuis la loi SRU, selon l'article L.145-11 du code de l'urbanisme, en l'absence de SCOT ou de schéma de secteur approuvé, la création d'une UTN est autorisée par le préfet de massif.

Ainsi, la procédure de droit commun est celle du SCOT ou du schéma de secteur. Ce n'est qu'en l'absence de ces documents que la création d'une UTN doit être autorisée par le préfet de massif ^{64 ( * )} .

Les principales différences entre les deux procédures sont indiquées par le tableau ci-après. Compte tenu d'une durée analogue, la procédure de modification du SCOT pourrait sembler plus souple, et donc plus intéressante.

PRINCIPALES DIFFÉRENCES ENTRE LES DEUX PROCÉDURES UTN EN VIGUEUR

	Procédure de droit commun	Procédure d'autorisation
Niveau de prise de la décision	EPCI compétent pour le SCOT	Préfet de massif
Niveau d'élaboration du projet	Intercommunal	Communal
Délai pendant lequel doivent être entrepris les travaux	Durée du SCOT	4 ans
Durée de la procédure (1)	1 an	1 an (préparation + 4 mois)

(1) Estimations avancées par M. François Servoin dans « Les conséquences de la loi SRU sur les unités touristiques nouvelles », revue Géomètre , mars 2002.

En zone de montagne, le SCOT « précise, le cas échéant, l'implantation et l'organisation générale des unités touristiques nouvelles ^{65 ( * )} .

Par ailleurs, l'article 145-4 du code de l'urbanisme prévoit que le périmètre du SCOT ou du schéma de secteur, arrêté par le représentant de l'Etat, « tient compte de la communauté d'intérêts économiques et sociaux à l'échelle d'une vallée, d'un pays, d'un massif local ou d'une entité géographique constituant une unité d'aménagement cohérent ».

Dans le cadre de cette procédure de droit commun, la décision est donc prise par l'EPCI compétent pour le SCOT.

(c) La commission UTN ne joue qu'un rôle consultatif

Au sein du comité de massif se trouve une commission, appelée « commission spécialisée » par la loi « montagne » puis « commission spécialisée des UTN » par la loi SRU. Cette commission, désignée par le comité de massif en son sein, est composée majoritairement de représentants des régions, des départements, des communes ou de leurs groupements.

Elle joue un rôle consultatif, dans deux cas de figure.

Tout d'abord, elle est chargée d' « émettre un avis sur les projets d'unités touristiques nouvelles » (article 7 de la loi « montagne »).

Ensuite, elle est consultée au sujet du projet de SCOT « lorsque le projet comporte des dispositions relatives à la création d'une ou plusieurs unités touristiques nouvelles » ^{66 ( * )} . Cette procédure s'applique également en cas de révision du SCOT ou du schéma de secteur approuvé, de manière plus ou moins complexe selon que la révision a ou non pour seul objet d'y introduire une UTN (avec en ce cas deux passages devant la commission UTN) ^{67 ( * )} .

(5) Problèmes posés et solutions envisagées

Malgré les aménagements importants introduits par la loi SRU, la procédure UTN continue de poser certains problèmes.

(a) Problèmes de fond

Tout d'abord, les UTN doivent naturellement respecter les dispositions des alinéas I, II et IV de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. Or, on a vu que les notions auxquelles ces dispositions font référence sont souvent imprécises.

Ensuite, l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme distingue quatre catégories d'UTN, sans qu'il soit toujours évident de déterminer si un équipement donné doit ou non être considéré comme UTN.

Proposition n° 67. : Préciser dans la loi quels équipements sont considérés comme UTN.

(b) Alléger la procédure

En outre, la procédure pourrait être allégée -par exemple déconcentrée au niveau des communes- dans quatre cas de figure.

Le premier, envisagé à l'occasion du congrès annuel de l'ANEM en octobre 2001, est celui des petites opérations, notamment pour les projets situés en secteur vierge tels les refuges de haute montagne. Alors que l'aménagement des grands équipements de tourisme hivernal est terminé, les UTN concernent fréquemment de petits équipements. Ainsi, la jurisprudence rend actuellement nécessaire le recours à la procédure UTN pour des travaux aussi peu importants que l'installation d'un fil-neige.

Dans le cas des petites opérations se pose également le problème de leur prise en compte éventuelle par le SCOT. En effet, selon le Conseil d'Etat l'existence et la localisation de l'UTN doivent être prévues par le SCOT. Ainsi, dans l'état actuel du droit, la réalisation d'une UTN non prévue par un SCOT n'est possible qu'après la modification du SCOT. Il semble nécessaire, dès lors, de revoir la relation entre SCOT et UTN. On pourrait ainsi prévoir que le SCOT détermine, outre les principales UTN, un plafond (défini selon des critères à déterminer) en-dessous duquel de petites opérations seraient possibles. Si le gouvernement a proposé de modifier en ce sens le dispositif actuel dans le décret d'application de la loi SRU, le Conseil d'Etat a disjoint sa proposition, la considérant comme contraire à la lettre de la loi « montagne » -bien qu'elle eût été certainement plus conforme à ce qui semble souhaitable du point de vue de la gestion de l'urbanisme ^{68 ( * )} .

Proposition n° 68. : Adopter une disposition selon laquelle un SCOT peut prévoir une « enveloppe » de petites UTN.

Le deuxième type d'allégement envisageable concerne les situations d'urgence (comme la reconstruction à l'identique d'un équipement ayant subi un sinistre accidentel).

De même, le remplacement d'une installation de remontée mécanique pourrait faire l'objet d'une procédure simplifiée. Une étude d'impact serait nécessaire.

Enfin, la procédure pourrait être allégée dans le cas des petites communes. En effet, comme le souligne le groupe de travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme ^{69 ( * )} , la disposition selon laquelle une UTN ne peut être réalisée que dans une commune disposant d'un PLU « est irréaliste, s'agissant de très petites communes qui, comme on l'a vu ci-dessus, n'ont pas les moyens de réaliser un [tel document]. Aussi a-t-elle pour effet d'interdire toute UTN sur leur territoire. Une procédure respectueuse de l'environnement, prévoyant par exemple l'octroi d'une dérogation, pourrait être mise en oeuvre afin d'exempter les très petites communes de cette disposition ».

Proposition n° 69. : Alléger la procédure UTN pour les petites opérations, les situations d'urgence, le remplacement d'installations de remontées mécaniques et, sous certaines conditions, les petites communes.

(c) Réformer les commissions UTN ?

En outre, il serait envisageable de réformer les commissions UTN.

Tout d'abord, le statut des commissions UTN est ambigu. En effet, elles sont, selon la loi « montagne », constituées au « sein » des comités de massif, mais ne sont pas des commissions « du » comité de massif. En particulier, les membres des comités de massif n'appartenant pas à la commission UTN n'ont aucune vocation à être informés des travaux de celle-ci. Ainsi, selon M. François Servoin, « loin de dynamiser l'action du comité [de massif], elle la confisque à son profit » ^{70 ( * )} .

Ensuite, selon les informations recueillies par la mission commune d'information, les commissions UTN prendraient trop souvent leurs décisions au cas par cas, sans élaborer de doctrine. On pourrait envisager l'obligation, pour les commissions UTN, d'élaborer périodiquement des règles générales destinées à guider leur action.

Proposition n° 70. : Mieux intégrer les commissions UTN aux comités de massif, et rendre obligatoire l'élaboration par chaque commission de règles générales destinées à guider son action.

(d) Reconnaître un droit à l'expérimentation des collectivités locales en matière d'UTN

Dans l'étude précitée ^{71 ( * )} , demandée à M. Edouard Lacroix, des propositions sont également faites pour modifier le régime des UTN :

- reconnaissance d'un droit des collectivités territoriales à l'expérimentation en matière d'UTN ;

- traitement différencié de la haute et de la moyenne montagne ;

- transfert des compétences du préfet de massif à un exécutif local en matière d'UTN.

Si les objectifs des deux dernières propositions semblent pouvoir être atteints par certaines des réformes préconisées par la mission commune d'information (allègement de la procédure UTN et renforcement du rôle du SCOT pour les petites opérations), la première mériterait de faire l'objet d'une étude approfondie.

Proposition n° 71. : Etudier l'éventualité d'une expérimentation en matière d'UTN.

(e) La mission conjointe des ministères de l'équipement, de l'environnement et du tourisme

A l'occasion du Conseil national de la montagne de février 2001, le Premier ministre a demandé la mise en place d'une mission conjointe du ministère de l'équipement, du ministère de l'aménagement du territoire et du secrétariat d'Etat au tourisme, relative notamment à une éventuelle révision de la procédure UTN ^{72 ( * )} . Cette mission a été confiée à MM. Bernard Rousseau, inspecteur général du tourisme, Alain Wauters, représentant du conseil général des Ponts et Chaussées, et Louis Blaise, inspecteur général de l'environnement.

Auditionnés par la mission commune d'information, les membres de cette mission ont envisagé, notamment :

- que la procédure d'autorisation d'une UTN ne concerne plus le préfet de massif mais celui du département ;

- l'instauration d'une procédure analogue à celle des PPDT (programmes pluriannuels de développement touristique) prévue par le décret de 1977, afin d'inscrire les réflexions de la commission UTN dans une perspective d'ensemble.

Les propositions à venir de cette mission devront naturellement être prises en considération dans le cadre d'une éventuelle réforme de la procédure UTN.

(f) Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristiques de la montagne

Enfin, on pourrait envisager de renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristiques de la montagne (SEATM), rattaché au secrétariat d'Etat au tourisme, afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique.

A l'occasion de son audition par la mission commune d'information, le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire a envisagé une telle éventualité. Il a précisé que cette suggestion serait étudiée à l'occasion de la refonte des décrets sur les comités de massif. ^{73 ( * )}

Proposition n° 72. : Renforcer le rôle du service d'études et d'aménagement touristique en montagne(SEATM), afin de lui permettre d'apporter aux massifs une véritable assistance technique.

* ⁴² La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition.

* ⁴³ La mission commune d'information estime que la notion de chalet d'alpage doit être comprise au sens large, et inclut en particulier les bâtiments d'estive.

* ⁴⁴ Dont la rédaction actuelle résulte de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui reprenait les dispositions de l'article L. 123-2, tel qu'il était alors rédigé.

* ⁴⁵ Louis Althapé, rapport d'information n° 265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

* ⁴⁶ Ces règles ou cette étude doivent attester de la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages.

* ⁴⁷ Commune de La Balme de Thuy.

* ⁴⁸ Autorisation ensuite retirée.

* ⁴⁹ Il est précisé que « la nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition ».

* ⁵⁰ François Servoin, « Les conséquences de la loi SRU sur les unités touristiques nouvelles », revue Géomètre , mars 2002.

* ⁵¹ Commune de Thônes,26 mars 2002.

* ⁵² Commune de Mieussy (mars 2002).

* ⁵³ Louis Althapé, rapport d'information n° 265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

* ⁵⁴ L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que la notion de hameau pourrait être définie par le PLU. Le Sénat a ensuite adopté un amendement présenté par MM. Hérisson, Amoudry et Franchis précisant que devait être préalablement demandé l'avis de la commission de conciliation départementale compétente en matière d'élaboration de SCOT, de schémas de secteur, de PLU et de cartes communales. Ces dispositions, auxquelles le gouvernement était défavorable, n'ont pas été retenues dans le texte définitif. Elles risquaient en effet d'apporter un faux sentiment de sécurité et d'entraîner pour les communes des contentieux importants. Si les modalités retenues étaient peut-être perfectibles, la nécessité de préciser la définition du hameau n'en est pas moins reconnue.

* ⁵⁵ Article L. 421-5 du code de l'urbanisme : «Lorsque, compte tenu de la destination de la construction projetée, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte de ladite construction, le permis de construire ne peut être accordé si l'autorité qui le délivre n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public lesdits travaux doivent être exécutés».

* ⁵⁶ Date de publication de la loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction.

* ⁵⁷ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

* ⁵⁸ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

* ⁵⁹ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

* ⁶⁰ Décret n° 2002-748 du 2 mai 2002 relevant le seuil financier au-delà duquel les modifications des remontées mécaniques sont considérées comme unités touristiques nouvelles et modifiant le code de l'urbanisme (le seuil précédent était de 2,67 millions d'euros).

* ⁶¹ Loi 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.

* ⁶² Articles L. 445-1 à L. 445-4, R. 445-1 et R. 445-2 du code de l'urbanisme.

* ⁶³ Annexe II du rapport.

* ⁶⁴ En outre, si un SCOT ne prévoit pas une UTN, celle-ci n'est possible qu'après modification du SCOT (cf. ci-après).

* ⁶⁵ Décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifiant le code de l'urbanisme et le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et relatif aux documents d'urbanisme.

* ⁶⁶ Article L.122-8 du code de l'urbanisme (né de la loi SRU).

* ⁶⁷ Articles L.122-8 (UTN introduite à l'occasion du SCOT) et L.145-12 (modification d'un SCOT motivée dans le seul dessein d'y introduire une UTN) du code de l'urbanisme.

* ⁶⁸ Le projet de décret contenait la disposition suivante : « En zone de montagne, le schéma de cohérence territoriale définit les principes d'implantation des unités touristiques nouvelles. Il précise la capacité globale d'hébergement et d'équipement de ces unités touristiques, le cas échéant commune par commune. Il peut définir la localisation des unités les plus importantes, qui doit prendre en compte les risques naturels et la qualité de l'environnement et des paysages ». Le Conseil d'Etat a supprimé cet alinéa au motif qu'« il résulte des dispositions combinées de l'article 74 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme, issu de l'article 72 de la même loi, que la création de toute unité touristique nouvelle est subordonnée à la condition d'être prévue par un schéma directeur ou un schéma de secteur. Cette règle ne comporte aucune dérogation, notamment en fonction de l'importance des unités touristiques nouvelles à créer. Seule une modification de la loi du 9 janvier 1985 ou de l'article L. 145-9 du code de l'urbanisme pourrait autoriser la création d'une unité touristique nouvelle ne figurant pas dans un schéma de cohérence territoriale, document qui a remplacé le schéma directeur. En l'état de la législation, il est donc exclu que le schéma de cohérence territoriale se borne à définir les principes d'implantation des unités touristiques nouvelles et la localisation des seules unités les plus importantes à créer. »

* ⁶⁹ Louis Althapé, rapport d'information n°265 (1999-2000), commission des affaires économiques.

* ⁷⁰ François Servoin, « Les comités de massif entre décentralisation et déconcentration », 1997.

* ⁷¹ Annexe II du rapport.

* ⁷² L'autre sujet étant l'aspect intercommunal de la gestion du territoire comme de l'offre touristique.

* ⁷³ Réponse écrite.