B. L'ÉDICTION DE DEUX RÈGLES SUPPLÉMENTAIRES DE « DISCIPLINE BUDGÉTAIRE »
Les deux règles de discipline budgétaire posées par l'article, qui sont contradictoires avec la règle du règlement 1466/97, consistent à définir des limites quantitatives au déficit public et à la dette publique. Cette méthode est apparemment simple car fondée sur des critères objectifs. Toutefois, l'existence de tempéraments à ces normes quantitatives et la latitude d'appréciation laissée au Conseil viennent, comme pour les dispositions du premier pilier, atténuer la rigueur et la lisibilité de la discipline budgétaire.
1. Les limites imposées aux déficits publics et aux dettes publiques
Au terme du dispositif de l'article 104, paragraphe 2, la discipline budgétaire est censée ne pas être respectée en tant qu'elle intéresse les déficits publics , prévus ou effectifs, si ceux-ci dépassent 3 % du PIB.
Si tel est le cas, un manquement à la discipline budgétaire n'est pour autant pas nécessairement établi. Autrement dit, le dépassement de la valeur de 3 % du PIB ne constitue pas automatiquement un fait « d'indiscipline budgétaire », passible de sanctions .
Deux cas de figure alternatifs sont envisagés. Ils permettent tous deux de décerner un label de bonne conduite budgétaire, même si le critère quantitatif évoqué ci-dessus n'est pas atteint :
Ø si le rapport entre le déficit public et le PIB a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de 3 % du PIB ;
Ø si le dépassement de la valeur de référence n'est qu' exceptionnel et temporaire et que le rapport entre le déficit public et le PIB reste proche de 3 % .
Lorsque le déficit public d'un État ne dépasse pas 3 % du PIB, il est réputé ne pas être en situation de déficit excessif et ne peut être soumis à des sanctions.
Toutefois, même si un État membre respecte ce critère, la Commission est habilitée à élaborer un rapport et à transmettre son avis au Conseil si elle estime qu'il y a un risque de déficit excessif dans cet État membre (article 104, paragraphe 3, second alinéa).
L'article 104 organise la surveillance communautaire des déficits publics des États membres mais aussi du montant de leur dette publique (paragraphe 2 de l'article 104).
Il indique en effet que la discipline budgétaire suppose le respect du critère relatif au rapport du déficit public dans le PIB, mais aussi d'un critère qui concerne la dette publique. De ce point de vue, la discipline budgétaire est respectée si le poids de la dette publique dans le PIB ne dépasse pas une valeur de référence, fixée à 60 % par le protocole n° 5 annexé au traité. Dans le cas contraire, la discipline budgétaire n'est pas respectée à moins que ledit rapport « ne diminue suffisamment et n'approche de 60 % à un rythme satisfaisant ».
2. Des limites relatives
Derrière ces dispositions apparemment simples, l'article 104 porte en germe un débat entre les tenants d'une appréciation stricte de ses dispositions et ceux favorables à une interprétation souple de ces règles .
La lettre même du traité donne plutôt raison à ces derniers en ce qu'elle admet - voir supra - quelques écarts par rapport aux valeurs arithmétiques fixées dans le protocole n° 5 annexé au traité.
Le déficit public d'un État membre peut dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB sans pour autant être considéré comme excessif. Il en va de même pour la dette publique. Toutefois, pour échapper à cette qualification, des conditions sont posées. En matière de déficit, ces conditions apparaissent exigeantes :
Ø D'abord, le traité impose qu'il prenne une valeur proche de 3 % du PIB. Aucune définition précise de ce qu'est une valeur proche de 3 % du PIB n'est donnée par le texte. Mais, on peut inférer de la pratique récente de la Commission suivie par le Conseil que cette valeur ne saurait être éloignée de plus de quelques dixièmes de points de PIB de la valeur de 3 %.
Ø Ensuite, il faut, on le rappelle, que ce dépassement soit, ou bien exceptionnel et temporaire, ou bien inscrit dans un processus d'ajustement budgétaire caractérisé par une réduction substantielle et constante du rapport du déficit public dans le PIB.
Toutefois, une source majeure d'assouplissement peut être trouvée dans la rédaction du paragraphe 6 de l'article qui prévoit que pour décider s'il y a ou non déficit excessif le Conseil entreprend une « évaluation globale ».
On peut observer qu'il est difficile de concilier cette marge d'appréciation laissée au Conseil avec la rigueur des règles posées par le paragraphe 2 de l'article. On doit aussi souligner que manquent des indications sur la méthode d'évaluation globale que doit suivre le Conseil 19 ( * ) .
A ce sujet, il n'est possible que de formuler des hypothèses. Sans doute, dans une évaluation globale, s'agit-il de prendre en considération tous les éléments pertinents pour juger de la situation des finances publiques d'un État, et en particulier leur évolution sur moyenne période. Mais on conviendra que cela est un peu vague.
Peut-être alors pourrait-on considérer que le paragraphe 3 de l'article est susceptible d'apporter un peu de précision quant à la méthode d'évaluation globale que devrait suivre le Conseil. Il y est en effet indiqué que lorsqu'elle élabore un rapport en cas de déficit ou de dette excessifs, la Commission examine « si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement » et « tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre ».
* 19 Malgré les précisions apportées sur ce point par le règlement n° 1467-97 - v. infra -, on ne peut considérer que cette indétermination ait réellement cessé.