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Voyage au bout .... de l'immobilier universitaire

 

D. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE UNIVERSITAIRE : LE NÉCESSAIRE MAINTIEN D'UNE COHÉRENCE GÉNÉRALE

Le rappel des orientations du schéma des services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche fait apparaître clairement que le pilotage de la politique immobilière universitaire ne peut être exclusivement local.

1. Un document d'orientation à portée limitée : le schéma des services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

La stabilisation prévisible de la démographie étudiante, avec des situations cependant contrastées, impose une organisation plus coordonnée des implantations universitaires : le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur a ainsi défini les grandes lignes d'une typologie des sites universitaires en distinguant quelques grands centres pluridisciplinaires, pluri-établissements, réunissant des formations supérieures de haut niveau, des laboratoires de recherches dotés des infrastructures nécessaires et répondant aux standards internationaux au sein des grandes métropoles.

Un renforcement des capacités de négociation des universités devrait donc s'effectuer dans le cadre de ce schéma qui fixe les grandes lignes de l'aménagement du territoire universitaire.

Conformément à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les services collectifs d'enseignement supérieur et de recherche font partie intégrante de la politique d'aménagement du territoire. Un schéma de développement organise les modalités de leur répartition sur le territoire national, dans une perspective de long terme et arrête notamment les orientations pour renforcer les grands ensembles régionaux et les grands axes d'une gestion prévisionnelle des effectifs. Son contenu peut être résumé comme suit :

a) Une lisibilité insuffisante dans l'organisation territoriale de l'enseignement supérieur et de la recherche : deux logiques à concilier

L'absence de politique globale résulte d'abord du poids de l'histoire et de la distinction institutionnelle entre les établissements d'enseignement supérieur et les établissements de recherche. Elle résulte également des différences d'approche dans l'organisation territoriale de l'enseignement supérieur et de la recherche : un système d'enseignement supérieur traditionnellement piloté par une logique de formation, et naturellement enclin à s'implanter sur l'ensemble du territoire pour répondre à la demande sociale, au risque parfois d'une certaine dispersion et d'un manque de taille critique, et un système de recherche fondé sur l'excellence et la nécessité d'une compétitivité reconnue au niveau international, au risque d'une excessive concentration.

b) De nouvelles contraintes

L'ouverture des frontières et la mobilité croissante des étudiants, des enseignants et des chercheurs vont imposer à nos universités d'être reconnues en Europe et dans le monde et soumettre les laboratoires de recherche à une concurrence sur le plan international.

La stabilisation, voire la décroissance des effectifs étudiants, avec le déséquilibre qu'elles induisent entre les filières peut aboutir à une compétition excessive entre les établissements d'enseignement supérieur. Les départs à la retraite de chercheurs, d'enseignants-chercheurs et de personnels techniques et administratifs, qui seront particulièrement importants dans certaines disciplines (la physique, la chimie, les sciences humaines et sociales) et dans certaines zones géographiques (Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur...) risquent également d'entraîner le dépérissement de certains centres scientifiques et des fractures nouvelles entre les territoires.

Dans le même temps, le développement des nouvelles technologies permet de mettre en place un certain nombre de ressources partagées à différentes échelles et accroît les possibilités de mise en réseau de différents sites universitaires autour de centres plus importants.

L'objectif du schéma de services collectifs est ainsi d'éviter l'apparition et le développement de nouveaux déséquilibres, en organisant l'offre d'enseignement supérieur et de recherche sur l'ensemble du territoire et en définissant pour chaque échelle territoriale la forme de service et d'équipement adaptée.

c) Une organisation de l'enseignement supérieur plus cohérente

Cette organisation doit se faire par un développement des réseaux qui ont vocation à mieux articuler les différents niveaux du système d'enseignement supérieur :

Les grands centres universitaires pluridisciplinaires doivent regrouper souvent plusieurs établissements, qui offrent sur l'ensemble des champs disciplinaires des formations supérieures de haut niveau et des laboratoires de recherche dotés des infrastructures nécessaires et répondant aux standards internationaux ; ces centres doivent être compétitifs avec les grandes villes universitaires (Munich, Oxford ou Barcelone) et contribuer au développement des métropoles régionales.

Les autres pôles universitaires sièges d'universités doivent proposer un éventail large de formation, offrir des formations de troisième cycle plus spécialisées et disposer de capacités de recherche sur quelques créneaux d'excellence.

Les implantations universitaires, IUT et antennes universitaires des villes moyennes devront être renforcées en coordination avec la carte des STS : il s'agit moins de créer de nouveaux sites que de structurer les implantations existantes pour renforcer le développement économique local, en s'appuyant sur les formations professionnalisantes, sur l'insertion de ces formations dans le tissu économique local et sur la création de plate-formes technologiques en lien avec les PME-PMI.

d) Une recherche mieux répartie

Le développement des métropoles régionales impose de rééquilibrer le potentiel de recherche sur le territoire, notamment en direction des régions à dynamique universitaire forte où les organismes de recherche restent encore peu implantés : le Nord-Pas-de-Calais ou la Bretagne par exemple. Cette stratégie d'aménagement du territoire repose sur un soutien accru aux équipes scientifiques locales, dès lors qu'elles sont évaluées positivement et qu'elles s'insèrent dans un réseau de centres d'excellence.

Elle s'appuie également sur la mise en place d'une gestion prévisionnelle des effectifs, permettant d'optimiser la répartition disciplinaire et géographique des compétences, sur un rapprochement accru entre les organismes de recherche et les universités et sur l'implantation d'équipements structurants.

e) Un système d'enseignement supérieur et de recherche davantage inséré dans le tissu local

Depuis le plan U2000, l'université est devenue une composante essentielle du développement urbain. Si l'augmentation des capacités d'accueil peut être considérée comme achevée, à l'exception de la région parisienne et de Paris, cette politique de construction doit cependant dans les années à venir, laisser la place au renouvellement, à la rénovation et à la mise en sécurité du patrimoine universitaire. Elle devra contribuer à améliorer la qualité de vie et de travail des étudiants et des personnels (logements étudiants, bibliothèques, équipements culturels, équipements sportifs, vie associative...). Cet objectif constitue, comme il a été vu, un volet important des contrats de Plan État-région conclus pour les années 2000-2006.

En outre, il est souhaitable que l'enseignement supérieur et la recherche jouent un rôle croissant dans le développement économique local : la création d' « incubateurs » en lien avec les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, la constitution de centres nationaux de recherche technologique associant laboratoires publics et privés, l'instauration de plates-formes technologiques entre les établissements d'enseignement professionnel, les départements d'IUT et les entreprises devraient y contribuer.

f) Une cohérence territoriale fondée sur la mise en réseau

La mise en réseau des différents centres d'enseignement supérieur et de recherche constitue une priorité pour l'organisation territoriale de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Cette mise en réseau suppose une identification des principaux pôles de compétence sur l'ensemble du territoire, quel que soit le domaine considéré (réseau des génopôles, des maisons des sciences de l'homme, des centres de recherche technologique...). Elle passe également par la multiplication des échanges entre les différents centres, au moyen notamment de l'infrastructure de télécommunication à très haut débit que constituera Renater III, qui permettra à tous les sites d'être interconnectés aux réseaux européens du même type.

g) Les observations de la mission

La mission d'information tient à rappeler que ce schéma a été soumis à une concertation, tant au plan national que régional, notamment avec la Délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire. Des modifications importantes ont été apportées notamment sur l'ouverture internationale, le développement des nouvelles technologies et la formation tout au long de la vie, les regroupements interrégionaux...

Certaines observations faites par la Délégation du Sénat ont été prises en compte, en particulier celles relatives aux nouvelles technologies et à la culture scientifique et technique, au rôle du CNAM en matière d'accueil de nouveaux publics et à la nécessité de mener des études à caractère prospectif en vue de la révision du schéma. En revanche, les annexes ont été maintenues même si elles ne comportent pas toutes un aspect prospectif ou normatif.

Au total, la mission tient rappeler que le schéma n'est pas un document de programmation mais d'orientation ; il ne participe pas directement au processus d'allocation des crédits même si les lois de finances permettent de respecter les engagements des contrats de plan qui couvrent la première période du schéma.

2. Un pilotage de la politique immobilière universitaire qui ne peut être exclusivement local

Divers interlocuteurs de la mission, notamment l'actuel directeur de l'enseignement supérieur ainsi qu'un ancien responsable de la DATAR, ont souligné la nécessité de remédier à un certain éparpillement des sites universitaires, certes encouragé, avec quelque légitimité par les collectivités territoriales, mais aussi défendu par les responsables universitaires.

a) La nécessité d'une démarche patrimoniale de niveau régional

La mission d'information estime nécessaire que les établissements, via leurs contrats quadriennaux passés avec l'État puissent formuler leurs projets de formation et de recherche, en y associant leurs partenaires économiques, notamment en matière de recherche, mais aussi leurs partenaires étrangers, toute recherche étant désormais européenne ou mondiale.

Cet objectif passe sans doute par la définition d'une politique de site incluant un fort partenariat régional et impliquant une démarche contractuelle associant les universités, les collectivités territoriales et l'État dans un véritable projet partenarial : l'implantation dans l'espace universitaire de grands plateaux technologiques à l'échelle d'une thématique participe de cet objectif et nécessite d'associer tous les acteurs à la conduite d'un projet de formation et de recherche, en s'inscrivant dans un développement durable d'activités économiques au plan local, en relation avec l'État.

b) Une nécessaire prise en compte de la dimension européenne

Toute démarche partenariale régionale en matière universitaire et de recherche doit désormais s'inscrire dans le cadre « d'euro-régions » : à titre d'exemple, un grand projet universitaire de formation et de recherche pourrait être développé dans une grande région « universitaire » du sud-est, dont les établissements seraient alors en mesure de concurrencer les grands sites universitaires du « versant latin » de notre pays ; une même logique pourrait conduire à envisager un rapprochement du potentiel universitaire et de recherche des deux régions Aquitaine et Midi-Pyrénées, afin de répondre au pôle universitaire constitué autour de Barcelone.

La prise en compte de cette dimension européenne permettrait d'éviter que les capacités de formation et de recherche, qui sont évidemment conditionnées par l'immobilier, dépendent à l'excès des initiatives, et du financement des collectivités territoriales et privilégient trop largement le local au détriment d'une dynamique internationale.

Selon le directeur de l'enseignement supérieur, une politique universitaire de site au plan régional est inévitable, sauf à assister dans les quinze ans à venir à l'effacement de nos universités du concert international : le maintien de cinq universités sur un même site atomisé, qui n'est pas une situation exceptionnelle, n'est plus aujourd'hui concevable.

On citera à cet égard l'exemple de la région PACA, où la coexistence des académies de Nice et d'Aix-Marseille conduit à avoir deux schémas académiques des formations spécifiques, qui pourraient être fondus dans un schéma « supra ordonnant » unique autorisant une meilleure visibilité régionale, mais aussi internationale des formations et de la recherche.

On rappellera que la région PACA, qui pèse déjà d'un grand poids universitaire au niveau européen, comme d'ailleurs les régions Rhône-Alpes et Aquitaine, a d'ores et déjà développé une coopération scientifique avec des universités étrangères.

Force est de constater que les projets purement hexagonaux de proximité seront de plus en plus menacés dans l'avenir car la référence en matière de recherche universitaire est aujourd'hui plus européenne et internationale que commandée par de prétendues cultures d'établissement : la culture des chercheurs est désormais internationale et indépendante de leur université.

Compte tenu de l'exiguïté du cadre national, de la mobilité aujourd'hui internationale des enseignants-chercheurs, notre pays doit développer de grands laboratoires de recherche tournés vers l'extérieur, au delà d'une compétition stérile purement nationale entre les grands centres universitaires régionaux.

c) Vers une coordination plus satisfaisante

Si les plans U2000 et U3M ont considérablement modifié la donne en matière de politique immobilière universitaire, on peut regretter un manque de coordination interministérielle dans leur mise en oeuvre, les préfets ayant souvent relayé les positions de leur département, ainsi qu'une coordination régionale et interrégionale insuffisante, alors que celle-ci aurait pu être assurée par les préfets de région.

Dans la pratique, le recteur dans le domaine du bâti universitaire est loin d'être toujours le « patron », même s'il est chargé de la coordination du schéma académique des formations ; des contradictions peuvent apparaître au plan inter-départemental du fait parfois de la position de faiblesse de l'État, ou de son représentant, lorsque les collectivités territoriales s'engagent dans le contrat de plan : si le dispositif académique est trop faible pour exercer la maîtrise d'ouvrage, comme on l'a vu dans la mise en oeuvre d'U2000, la collectivité territoriale est tentée de prendre le relais.

Il importe donc de trouver le meilleur niveau régional, ou interrégional, pour assurer une gestion patrimoniale satisfaisante.

Dans cette perspective, il serait nécessaire d'élaborer une carte des sites universitaires prenant en compte les situations locales et les contraintes de la concurrence entre établissements, ce qui impliquerait de définir au niveau interministériel des schémas directeurs associant notamment les directions régionales de l'équipement, les conseils régionaux, les conseils généraux et les villes ; ceci permettrait de dépasser la politique certes volontariste et légitime des collectivités, développée ces dernières années, qui s'est traduite sans doute par une délocalisation excessive des sites universitaires et la mise en place de pseudopodes d'universités de plein exercice.

Enfin, et alors que les besoins universitaires « territoriaux » sont aujourd'hui pour l'essentiel satisfaits, il conviendrait sans doute de définir un nouvel établissement public d'enseignement supérieur et de recherche, intégrant toutes des composantes de l'enseignement supérieur.

d) La nécessité d'un projet patrimonial intra et inter-universitaire

Compte tenu du lien existant entre patrimoine universitaire et contenu des formations, toute nouvelle construction devrait s'appuyer sur un projet patrimonial intra et inter-universitaire dépassant les seuls projets d'établissement qui sont décidés en l'absence de tout schéma directeur et sans qu'une réflexion ait été engagée sur leur utilité collective.

Dans cette perspective, si les universités sont compétentes, compte tenu de leur autonomie, pour définir leur projet scientifique et ont vocation à préserver leurs laboratoires de recherche, qui sont d'ailleurs de plus en plus partagés entre établissements, elles devraient cependant pouvoir disposer d'un dispositif d'expertise d'État, en particulier dans leurs relations avec les collectivités territoriales.

e) Contre le tropisme scissiparitaire : un regroupement souhaitable des disciplines et des sites universitaires

Le niveau de notre potentiel universitaire et de recherche est hypothéqué par un manque d'organisation et de cohérence au niveau des sites, qui restent insuffisamment identifiables, notamment de l'étranger.

Le développement de grandes « places universitaires » comportant des liens organiques entre établissements apparaît ainsi souhaitable, la compétition stérile constatée trop souvent entre établissements, par exemple entre les trois universités d'Aix-Marseille n'ayant pas de justification : il pourrait également être envisagé une organisation transversale pour certains premiers cycles qui pourraient déboucher sur une spécialisation disciplinaire dans tel ou tel établissement.

De même, on conçoit mal qu'une « vieille » université comme celle de Clermont-Ferrand, qui se caractérise par une véritable culture locale, ne soit pas dans l'avenir « accrochée » au grand pôle universitaire lyonnais.

Pour sa part, Paris souffre en dépit de ses 150 000 étudiants, d'une compétition locale inter-universitaire développée entre des universités qui sont loin d'avoir un niveau international, alors que la véritable concurrence, notamment pour la recherche scientifique, se situe désormais entre Paris et Londres.

Afin de freiner le tropisme scissiparitaire des universités parisiennes, il conviendrait donc d'encourager un regroupement par grandes thématiques disciplinaires, ce qui suppose une certaine mutualisation des espaces universitaires, par exemple entre Paris V, Paris VI et Paris VII.

Plus généralement, s'agissant de la situation universitaire francilienne, qui constitue un problème en soi, comme il sera vu plus loin, compte tenu de son potentiel de recherche et de l'importance de sa population étudiante, il serait souhaitable de développer une cohérence entre Paris intra et extra muros, en faisant de la région Île-de-France un modèle international : un tel objectif suppose sans doute un redécoupage de la Sorbonne, des regroupements disciplinaires thématiques, qui n'ont pas été retenus par les ambitieuses opérations de réhabilitation et de restructuration en cours et la définition de projets universitaires communs afin que les universités parisiennes soient en mesure de supporter la comparaison avec leurs homologues de Londres, Oxford, Munich, Bologne ou Barcelone...

Dans le même sens, si l'équilibre est aujourd'hui satisfaisant sur le plan de la recherche entre Paris et la province, il conviendrait sans doute de densifier celle-ci dans la région francilienne, notamment en confortant le plateau de Saclay et de la développer dans les universités nouvelles franciliennes où, à l'exception d'Evry, elle a été négligée, comme d'ailleurs sur un plan plus général, dans les IUT.

Dans cette perspective, il apparaît nécessaire de développer en Ile-de-France de grandes dominantes thématiques dans des champs disciplinaires voisins : la création d'un grand pôle génomique autour des sciences du vivant, associé à la chimie fine, participerait d'un tel objectif.

3. Les observations et propositions de la mission

La mission estime que la mise en évidence d'une cohérence générale dans la conduite de la politique immobilière universitaire reste nécessaire pour décliner cette cohérence au niveau intra et inter-régional des implantations : le rôle de l'Etat est en effet de coordonner la carte universitaire, en assurant par ailleurs une indispensable péréquation académique et régionale.

Dans cette perspective, elle proposera notamment qu'il soit mis fin à l'implantation quelque peu anarchique des formations courtes professionnalisées et que celle des STS soit véritablement contrôlée par la centrale afin d'éviter des doublons avec les départements d'IUT.

Elle suggèrera également d'engager une réflexion sur la mise en place de schémas directeurs immobiliers au niveau académique ou régional qui déclineraient précisément les orientations du schéma des services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche en renforçant sa portée.

Enfin, sur un plan plus général, et dans le respect des principes de l'autonomie des universités, elle souhaiterait que la gestion des crédits d'Etat par les responsables universitaires s'effectue avec toute la rigueur voulue. Certaines difficultés de fonctionnement que connaissent actuellement plusieurs universités, notamment celles implantées sur des sites étendus et dispersés, trouvent sans doute pour partie leur origine, outre les caractéristiques de leurs infrastructures, dans une gestion insuffisamment rigoureuse de leur dotation globale de fonctionnement, voire d'un détournement de ces crédits vers l'investissement.