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Financement des infrastructures de transport à l'horizon 2020.

 

B. 1993-1997 : LA RÉORGANISATION DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS

Les programmes d'infrastructures du début des années 90 étaient ambitieux, mais certaines réformes structurelles étaient nécessaires pour les mettre en oeuvre.

1. La loi d'orientation pour l'aménagement du territoire

La loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a constitué une certaine réorientation de la politique des transports.

La loi reposait sur l'idée qu'il n'existe pas d'aménagement du territoire sans infrastructures. Elle disposait que le schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT) « établit les principes régissant la localisation des grandes infrastructures de transport (...) ».

Le SNADT devait être approuvé par le Parlement après consultation des collectivités locales.

Des schémas sectoriels, pris par décret, devaient préciser les orientations générales fixées par le schéma national. L'article 17 de la loi d'orientation, consacré aux schémas des infrastructures de transport énonçait un objectif clair : « en 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de 50 kilomètres ou de 45 minutes d'automobile d'une autoroute ou d'une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit d'une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse ».

Le même texte prévoyait la révision du schéma directeur routier national et du schéma directeur des voies navigables jusqu'en 2015 ainsi que l'établissement à la même échéance, d'un schéma du réseau ferroviaire, d'un schéma des ports maritimes et d'un schéma des infrastructures aéroportuaires.

Le schéma directeur routier national devait définir les grands axes des réseaux routiers et autoroutiers dans une perspective de desserte équilibrée et de désenclavement, quels que soient les trafics constatés.

Au schéma directeur des voies navigables revenait de préciser les axes reliant les bassins économiques pour favoriser le report du trafic des marchandises sur la voie d'eau, ainsi que la mise en réseau des voies fluviales à grand gabarit et leur raccordement aux grands sites portuaires français.

Le schéma du réseau ferroviaire révisait et prolongeait le schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse, les liaisons ferrées de transports d'intérêt national, les « autoroutes ferroviaires » et les liaisons régionales afin que soient assurées la continuité et la complémentarité des réseaux pour les personnes et les marchandises.

La loi confiait au schéma des ports maritimes le soin de définir les grandes orientations de l'organisation portuaire.

Enfin le schéma des infrastructures aéroportuaires prévoyait le développement international des aéroports situés en dehors de la région Ile-de-France, ainsi que l'adaptation des aéroports commerciaux installés dans cette région aux évolutions du trafic aérien civil.

2. La réforme autoroutière

En 1993, le gouvernement a décidé d'achever le schéma directeur autoroutier en dix ans au lieu de quinze ans. Compte tenu de la fragilité de certaines sociétés autoroutières, une réforme a été décidée afin de permettre l'accélération du programme autoroutier.

Ainsi, l'organisation du système autoroutier concédé a été réformée en 1994, de manière à accroître l'autonomie de gestion des sociétés d'autoroutes. Trois principes avaient présidé à cette réforme :

- une recapitalisation des sociétés d'autoroutes par Autoroutes de France (ADF), qui est aujourd'hui l'actionnaire principal des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes ;

- une réorganisation en trois pôles géographiques, avec trois groupes mères-filiales (SAPRR-AREA6(*), ASF-ESCOTA7(*), SANEF-SAPN8(*)) ;

- la mise en place de contrats de plan quinquennaux avec l'Etat, qui permettent une programmation à moyen terme des investissements et laissent davantage de liberté tarifaire aux sociétés pour équilibrer leurs comptes.

La réforme du secteur autoroutier mise en oeuvre en 1994 a profondément modifié les règles de fixation des tarifs de péage. Le contrôle de l'Etat ne s'exerce plus à travers des autorisations annuelles mais, a posteriori, par la vérification du respect des règles tarifaires et des engagements inscrits dans les cahiers des charges des sociétés et dont les modalités d'application sont reprises dans des contrats de plan liant l'Etat aux sociétés concessionnaires.

La réforme de 1994 a incontestablement permis de restructurer le secteur autoroutier afin de lui permettre de poursuivre son développement. Toutefois, la mise en place des contrats de plan quinquennaux n'a pas tenu toutes ses promesses puisque depuis l'achèvement des premiers contrats de plan en 1999, seul un contrat avec la société d'autoroutes ASF a été signé, afin d'accompagner l'ouverture de son capital. Depuis, les contrats avec les autres sociétés d'autoroutes sont « en cours de négociation » sans que l'on sache quand ils pourront aboutir. Cette situation est particulièrement préjudiciable à la lisibilité de la politique autoroutière de l'Etat.

3. La réforme ferroviaire

Le développement du réseau ferroviaire a été réalisé au cours des années 1980 et 1990 par un endettement croissant du système ferroviaire, cet endettement étant porté jusqu'en 1997, essentiellement par la SNCF.

Il était donc nécessaire de trouver une solution à cet endettement devenu insoutenable.

La loi du 13 février 1997 a séparé les activités relatives à l'exploitation des infrastructures et celles relatives à la gestion, conformément à la directive n° 91-440 du 29 juillet 1991. Elle a permis de clarifier la situation financière de la SNCF, par inscription au passif de RFF, établissement chargé de l'infrastructure, de l'endettement de la SNCF à hauteur de 20,5 milliards d'euros auxquels se sont ajoutés en juillet 1997, 3 milliards d'euros.

Depuis, la dette ferroviaire, répartie entre RFF, la SNCF et le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD), s'établit à environ 40 milliards d'euros.

La dette « ferroviaire »  depuis 1997

   

Dette SNCF

 

SAAD 9(*)

 

RFF

 

Dette Totale

   

Encours moyen

Taux de charge

 

Encours moyen

Taux de charge

 

Encours moyen

Taux de charge

 

Encours moyen

   

(en M€)

(en %)

 

(en M€)

(en %)

 

(en M€)

(en %)

 

(en M€)

1992

 

14 644

9,65%

 

5 409

9,24%

       

20 053

1993

 

18 772

8,75%

 

5 246

9,01%

       

24 018

1994

 

22 207

7,99%

 

5 013

8,60%

       

27 220

1995

 

25 536

7,88%

 

4 712

8,31%

       

30 248

1996

 

28 728

7,17%

 

4 357

7,59%

       

33 085

1997

 

5 732

6,86%

 

8 540

6,87%

 

21 176

7,25%

 

35 448

1998

 

6 595

5,36%

 

8 414

6,86%

 

22 178

6,78%

 

37 187

1999

 

6 295

5,04%

 

8 946

7,02%

 

22 941

6,27%

 

38 182

2000

 

6 002

4,95%

 

8 930

7,33%

 

23 665

6,75%

 

38 597

2001

 

6 145

4,12%

 

8 930

7,42%

 

24 847

6,41%

 

39 922

Evolution et décomposition de la dette ferroviaire 1992-2001

(en millions d'euros)

Chaque année, l'Etat verse une contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et une dotation en capital à RFF. En 2003, la contribution devrait s'élever à 1,65 milliard d'euros et la dotation en capital à 1,8 milliard d'euros10(*).

S'agissant des investissements à venir, la séparation entre la SNCF et RFF a conduit à poser le principe d'interdiction de dégrader davantage les comptes de RFF. L'article 4 du décret du 5 mai 1997 portant statut de RFF dispose que « RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national (...) que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement ». Ainsi, la part d'investissement restant à la charge de RFF doit être couverte par les excédents bruts d'exploitation futurs actualisés à la date de mise en service aux taux de 8 % (soit un taux de rendement interne financier de 8 %).

L'engagement de RFF dans les nouveaux projets d'infrastructures ne peut donc être aussi fort qu'auparavant, les dotations budgétaires de l'Etat ou des collectivités locales viennent donc nécessairement suppléer l'opérateur.

* 6 Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône-Autoroutes Rhône et Alpes.

* 7 Autoroutes du Sud de la France- Société des Autoroutes Estérel-Côte d'Azur-Provence-Alpes.

* 8 Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France - Société des autoroutes Paris-Normandie.

* 9 Le « service annexe d'amortissement de la dette ferroviaire » (SAAD) qui représente 8,9 milliards d'euros, est, il faut le rappeler, une forme « d'objet financier non identifié », puisqu'il semble que cette dette n'est ni agrégée dans les comptes de l'Etat, qui verse pourtant chaque année une dotation de 677 millions d'euros pour sa stabilisation, ni dans ceux de la SNCF ou de RFF. Il conviendrait enfin que le statut juridique de ce « service annexe » soit clarifié.

* 10 De fortes incertitudes pèsent toutefois sur les dotations en capital versées à RFF. En effet, en 2001, la totalité de la dotation, soit 1,8 milliard d'euros n'a pu être versé. Le solde de 762 millions d'euros a été versé en 2002. La dotation en capital en 2003 devrait directement dépendre des cessions de participations de l'Etat.