Rapport d'information n° 343 (2002-2003) de MM. Joël BOURDIN, Philippe MARINI, fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification, déposé le 10 juin 2003

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• INTRODUCTION
• CHAPITRE I :
  
  LES GRANDS TRAITS DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE ET DE LEUR ÉVOLUTION AU COURS DE LA DERNIÈRE DÉCENNIE
• I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE AUGMENTENT, MAIS AVEC DE FORTES DISPARITÉS ENTRE PAYS
• A. GLOBALEMENT, UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
• B. DES EXPLICATIONS LIÉES AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET AUX CONTRAINTES PESANT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
• II. DES SITUATIONS TRÈS CONTRASTÉES, LA FRANCE HANDICAPÉE
• A. UNE DISPERSION DES NIVEAUX DE PRÉLÈVEMENTS QUI, MÊME LÉGÈREMENT RÉDUITE, RESTE IMPORTANTE
• 1. Une légère réduction de la dispersion des taux de pression fiscale
• 2. La France dans le groupe des pays les plus mal placés
• B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE, PEU DE CHANGEMENTS EN DIX ANS ET DES PROFILS TRÈS DISPARATES
• 1. Peu de changements...
• 2. Des profils très disparates
• 3. Une centralisation très variable selon les pays
• CHAPITRE II :
  
  L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS,
  DES SYMPTÔMES DE CONCURRENCE FISCALE,
  LA FRANCE MAL PLACÉE
• I. UNE BAISSE DES TAUX LÉGAUX UN ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE
• A. L'ALLEMAGNE, UNE RÉDUCTION DES TAUX, UN ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE.
• B. LE ROYAUME-UNI, UNE FISCALITÉ PROGRESSIVE ET MODÉRÉE
• C. L'ESPAGNE, UNE BAISSE LIMITÉE DES TAUX, LE MAINTIEN DE RÈGLES D'ASSIETTE DIVERSIFIÉES
• D. L'ITALIE, UN PROCESSUS ÉVOLUTIF DE REMISE EN ORDRE
• E. LES PAYS-BAS, UN PAYS DE CONTRASTES
• II. DES RÉFORMES AUX EFFETS NUANCÉS ; UN PANORAMA DE CONCURRENCE FISCALE OÙ LA FRANCE EST MAL PLACÉE
• A. UNE STABILITÉ GLOBALE
• B. UNE CONCURRENCE FISCALE ?
• 1. La réduction des taux légaux d'imposition semble s'être accompagnée, le plus souvent, mais pas systématiquement, d'un allégement de la pression fiscale
• 2. Les baisses des taux légaux d'imposition, symptômes d'une volonté de concurrence fiscale qui en comporte de nombreux autres ?
• 3. La France, un espace peu attractif
• a) En France, un taux de taxation élevé
• b) Le point de vue de la localisation des filiales
• CHAPITRE III :
  
  UNE ACCENTUATION DE LA PRESSION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES MÉNAGES
• I. DES RÉFORMES POURSUIVANT UN DOUBLE OBJECTIF DE RÉDUCTION DES TAUX D'IMPOSITION ET D'ÉLARGISSEMENT DES ASSIETTES
• A. LES RÉFORMES DANS QUELQUES PAYS EUROPÉENS
• B. LES RÉFORMES EN FRANCE
• II. UN ALOURDISSEMENT MOYEN DU POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ET UNE ACCENTUATION DE SA PROGRESSIVITÉ
• A. LA FRANCE EST LARGEMENT RESTÉE À L'ÉCART DU PROCESSUS DE BAISSE DES TAUX MOYENS D'IMPOSITION
• 1. Une baisse des taux moyens d'imposition
• 2. Une baisse qui n'a pas été uniforme
• a) A peu près partout, une réduction des prélèvements sur les très bas revenus
• b) Pour les autres catégories de revenus, une grande diversité des évolutions
• B. UNE AUGMENTATION DE LA PRESSION FISCALE SUR LE REVENU DES MÉNAGES
• C. UNE GRANDE VARIÉTÉ DES SITUATIONS NATIONALES
• 1. D'importantes disparités
• 2. Deux modèles ?
• D. UNE PROGRESSIVITÉ ACCRUE
• 1. Un phénomène particulièrement marqué en France
• 2. La nécessité d'un renversement de tendance
• CHAPITRE IV :
  
  LES COTISATIONS SOCIALES,
  UNE VARIABLE EFFICACE DES POLITIQUES D'EMPLOI ?
  
  
• I. UN OBJECTIF ASSEZ LARGEMENT PARTAGÉ, LA RÉDUCTION DU COÛT DU TRAVAIL
• A. DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX ET CIBLÉS DE COTISATIONS
• B. LA SITUATION EN FRANCE
• II. UN BILAN À NUANCER
• A. UNE AMORCE DE DÉCRUE DES CHARGES PESANT SUR LE TRAVAIL
• B. UNE GRANDE DIVERSITÉ DES SITUATIONS NATIONALES
• C. ELÉMENTS D'ÉVALUATION
• 1. Les allégements de charges, quels effets sur l'emploi ?
• a) Des allégements de charges permettent de réduire le chômage classique
• b) Des enchaînements dont l'efficacité est subordonnée à des données de contexte
• (1) Quel bouclage financier ?
• (2) De l'importance d'être cohérent
• 2. Les « trappes à bas salaires », un effet pervers à surveiller
• CHAPITRE V :
  
  INCITER AU TRAVAIL,
  UNE PRÉOCCUPATION COMMUNE, DES DISPOSITIFS PLUS OU MOINS EFFICACES
• I. UN OBJECTIF COMMUN, INCITER AU TRAVAIL PEU QUALIFIÉ EN LUTTANT CONTRE LES TRAPPES À INACTIVITÉ
• A. UN DIAGNOSTIC À LA PERTINENCE RELATIVE...
• B. ... MAIS ÉTAYÉ PAR DES DONNÉES ARITHMÉTIQUES PEU CONTESTABLES
• II. DES RÉFORMES DIFFÉRENTES PAR LEUR CONTENU ET PAR LEUR IMPACT
• A. PRÉSENTATION DES TROIS DISPOSITIFS
• 1. L'Earned Income Tax Credit
• 2. Le Working Families Tax Credit
• 3. La Prime pour l'emploi
• B. DES DISPOSITIFS QUI DIFFÈRENT SENSIBLEMENT
• 1. Des efforts financiers très disparates, des niveaux de « prestation » très inégaux
• 2. Un traitement différent du temps partiel
• 3. Une prise en compte variable de la dimension familiale
• 4. Des modalités d'administration différentes
• C. DES DISPOSITIFS AUX EFFETS TRÈS VARIABLES
• 1. Effets sur l'incitation au travail
• a) Evaluation de l'EITC
• b) Evaluation du WFTC
• c) Evaluation de la PPE
• 2. Des effets redistributifs très différents
• a) L'EITC est un instrument efficace de réduction de la pauvreté aux Etats-Unis
• b) Le WFTC est un instrument de redistribution au profit des familles
• c) Les effets de la PPE sont plus modestes et se diffusent assez largement dans l'échelle des revenus
• CHAPITRE VI :
• 
  L'IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL
• I. UNE FISCALITÉ FRANÇAISE RELATIVEMENT FAVORABLE POUR LES REVENUS D'INTÉRÊT
• II. UNE FISCALITÉ FRANÇAISE PARTICULIÈREMENT LOURDE POUR LES REVENUS DES ACTIONS
• A. UNE SITUATION AMBIGUË DANS LE CAS DE L'IMPOSITION DES DIVIDENDES
• 1. Une imposition des dividendes particulièrement lourde pour les personnes imposées au taux supérieur de l'impôt sur le revenu, selon l'OFCE
• 2. Une analyse remise en cause par le commissariat général du Plan dans le cas des revenus moyens
• B. POUR L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES, LA SITUATION DE LA FRANCE EST COMPARATIVEMENT DÉFAVORABLE, TANT PAR SA STRUCTURE QUE PAR SON TAUX
• III. LA FRANCE FAIT PARTIE DES PAYS OÙ LES REVENUS D'INTÉRÊT SONT LES PLUS PRIVILÉGIÉS PAR RAPPORT AUX REVENUS DES ACTIONS
• A. L'ÉTAT DES LIEUX
• B. INSTAURER UN PRÉLÈVEMENT LIBÉRATOIRE À TAUX UNIQUE ?
• CHAPITRE VII :
  
  LES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE EN EUROPE
• I. DES FISCALITÉS LOCALES TRÈS DIFFÉRENTES D'UN PAYS À L'AUTRE
• A. DES COLLECTIVITÉS LOCALES D'IMPORTANCE ET D'AUTONOMIE FINANCIÈRE VARIABLES
• 1. Le modèle « européen » : des collectivités locales au faible poids financier et à faible autonomie fiscale
• 2. Les pays d'Europe du nord : des collectivités locales au fort poids financier et à forte autonomie fiscale
• 3. Le « modèle français » : des collectivités locales au faible poids financier et à forte autonomie fiscale
• B. DES ASSIETTES VARIABLES
• 1. Les taxes foncières, un impôt important en Europe latine et exclusif dans les îles britanniques
• 2. Les impôts sur les revenus et les bénéfices, presque exclusifs dans les pays scandinaves
• 3. Autres types d'impôts locaux
• II. LES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE EN EUROPE
• A. UNE TENDANCE EN TROMPE-L'oeIL À LA RÉDUCTION DU POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
• 1. Une tendance générale à la réduction du poids financier des collectivités territoriales
• 2. Les pays où le poids financier des collectivités locales est faible ont connu une évolution inverse
• B. L'ABSENCE DE RÉFORME FISCALE D'ENVERGURE
• 1. La fiscalité locale des personnes physiques
• 2. L'imposition locale des entreprises
• EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET LA DÉLÉGATION POUR LA PLANIFICATION
• ANNEXE :
  
  
  ÉTUDE DE L'OFCE
  
  « LES RÉFORMES FISCALES EN EUROPE 1992-2001 »
  
• LES SOCIÉTÉS TRANSFRONTALIÈRES (SOCIÉTÉ MÈRE RÉSIDENTE EN FRANCE) : SOURCES D'IMPOSITION
• I. IS
• III. IR
• 1. Retenue à la source
• 2. Retenue à la source selon
• 3. Convention bilatérale

N° 343

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 juin 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) et de la délégation du Sénat pour la planification (2) sur les réformes fiscales intervenues dans les pays européens au cours des années 1990,

Par MM. Philippe MARINI et Joël BOURDIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

(2) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; Mme Évelyne Didier, MM. Serge Lepeltier, Marcel Lesbros, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Pierre André, Yvon Collin, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Joseph Kerguéris, Patrick Lassourd, Michel Pelchat, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Bruno Sido.

INTRODUCTION

Le présent rapport sur les réformes fiscales intervenues en Europe au cours de la dernière décennie du siècle précédent est, avant tout, destiné à mettre à la disposition du Sénat, et du public en général, les résultats d'une étude commandée par la Commission des Finances du Sénat et la Délégation du Sénat pour la planification.

Même si les rapporteurs ne partagent pas la totalité de leurs points de vue, il faut remercier les chercheurs de l'Observatoire français des conjonctures économiques d'avoir relevé le défi d'une présentation systématique des réformes des prélèvements obligatoires réalisées sur notre continent.

Des réformes ? Le mot est sans doute un peu trop fort car la première conclusion marquante qui ressort de l'étude est bien que la multiplicité des mesures adoptées ne fait pas en soi réforme. L'analyse peine en effet à identifier un remodelage de grande ampleur orienté vers la poursuite d'objectifs clairement identifiés dans les pays étudiés, pour la période sous revue. On en comprend les raisons qui, au-delà des difficultés intrinsèques de toute réforme, semblent fondamentalement liées à deux phénomènes caractéristiques de la période : une croissance économique lente dans ses débuts et, à de rares exceptions près, des dépenses publiques en hausse, quand seule une maîtrise de ces dépenses favoriserait une réforme ambitieuse et durable des prélèvements. L'absence de grands bouleversements des systèmes de prélèvements obligatoires est évidemment un motif de déception pour tous ceux qui, comme vos rapporteurs, s'inquiètent de l'effet nocif, sur les plans économique mais aussi social, de prélèvements excessifs. Cette déception vaut tout particulièrement pour notre pays.

On ne peut pour autant caractériser la période comme une période d'immobilisme fiscal. Des réaménagements fiscaux se sont additionnés qui, dans l'ensemble, ont partagé une inspiration commune - mais dont la logique n'a, de loin, pas été poussée à son terme - : supprimer les excès des différentes catégories de prélèvements pour une plus grande neutralité de l'impôt et une meilleure compétitivité fiscale.

Une plus grande neutralité des prélèvements ? Cette logique peut traduire parfois un certain renoncement à l'utilisation de la fiscalité à des fins d'incitation, elle semble surtout la conséquence d'une contrainte de financement résultant des diminutions de taux nominaux d'imposition mises en oeuvre et ne doit pas être considérée comme d'application systématique. Au cours des années 90, les pays européens ont aussi souhaité manier leurs prélèvements à des fins structurelles, qu'il s'agisse des incitations adressées aux acteurs du marché du travail pour résoudre certains des graves problèmes posés par la situation de l'emploi en Europe, ou qu'il s'agisse de poursuivre un objectif de compétitivité fiscale.

Celui-ci est sans doute le deuxième élément qui a pu structurer les réaménagements fiscaux entrepris. Il invite à s'interroger sur l'existence en Europe d'un processus de concurrence fiscale dont votre commission des finances avait pu démonter les ressorts dans un précédent rapport^1(*). Même si elle débouche sur des résultats nuancés, l'analyse des réformes entreprises ne peut manquer d'en souligner la dimension essentiellement nationale, contrepartie de l'absence de progrès dans l'harmonisation fiscale européenne, non plus que l'inspiration compétitive qui anime les pays européens. Celle-ci n'a pas pu s'épanouir complètement et c'est sans doute un effet inattendu des contraintes du Pacte de stabilité et de croissance que d'avoir contenu les concurrences fiscales en Europe.

Cependant, certains Etats ont pris de l'avance et la compétition fiscale en Europe, très vive pour certains prélèvements, n'a pas fini d'être un sérieux sujet de préoccupation, d'autant que l'Union européenne est exposée à un processus de globalisation auquel ses composantes s'ajustent en ordre dispersé.

CHAPITRE I :

LES GRANDS TRAITS DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE ET DE LEUR ÉVOLUTION AU COURS DE LA DERNIÈRE DÉCENNIE

La situation des prélèvements obligatoires en Europe offre un panorama contrasté avec une grande variété des niveaux et des structures de prélèvements.

Dans l'ensemble, les pays européens, qui ont connu ne moyenne un alourdissement du poids des prélèvements, se sont toutefois un peu rapprochés les uns des autres dans les années 1990. Cette convergence, qui reste très limitée, apparaît d'abord comme le résultat d'un rattrapage des pays initialement les moins développés et des nécessités de la réduction des déficits publics, mais peut également être attribuée aux pressions liées à des phénomènes de concurrence fiscale.

Mais, il faut, en préambule de ce rapport, insister à nouveau sur les problèmes de méthode que pose le concept de prélèvements obligatoires. Ces problèmes, qui sont signalés depuis des années, sont récurrents, et on peut regretter que peu de progrès aient été réalisés pour les résoudre. Le niveau et le taux des prélèvements obligatoires occupent pourtant une place très importante dans le débat public et les comparaisons internationales foisonnent avec des enjeux d'image importants. L'encadré ci-après ne mentionne que quelques unes des difficultés que pose un indicateur auquel il apparaît essentiel d'apporter une plus grande robustesse.

PRÉCISIONS DE MÉTHODE

Les données présentées dans ce rapport sont essentiellement issues des Statistiques des recettes publiques de l'OCDE. Sous le terme de « prélèvements obligatoires », l'OCDE regroupe en principe l'ensemble des versements obligatoires (y compris cotisations sociales) effectués sans contrepartie au profit des administrations publiques.

Les administrations publiques comprennent les autorités supranationales (institutions de l'Union européenne), les administrations centrales, régionales et locales, les entités publiques autonomes (églises dans certains pays), à l'exception des entreprises publiques, et les organismes de Sécurité sociale. Un certain flou existe quant à l'appartenance aux secteurs des administrations publiques de certains organismes d'assurance maladie ou d'assurance retraite. Les mutuelles ne font pas partie des administrations publiques (dans la mesure où l'adhésion y est facultative). Les fonds de pension par capitalisation n'y figurent pas, sauf dans certains pays où ils sont obligatoires et socialement contrôlés (Finlande, par exemple). Les régimes obligatoires y figurent, même s'ils sont juridiquement gérés par le secteur privé (pour la France, Unedic, Arrco, Agirc).

L'expression de « sans contrepartie » exclut en principe les versements qui ouvrent des droits à des prestations proportionnelles aux versements. C'est ainsi que ne sont pas considérées comme prélèvement obligatoire certaines taxes qui sont le paiement d'un service rendu (passeports, redevance radio-télévision, amendes, etc.). Par contre, en dérogation à ce principe, sont comptabilisées dans les prélèvements obligatoires toutes les cotisations obligatoires, même si elles donnent droit à des prestations plus ou moins directement liées aux cotisations versées (en matière de retraite ou de chômage).

Les cotisations volontaires sont exclues des prélèvements obligatoires de même que les cotisations obligatoires mais versées à des organismes extérieurs au secteur des administrations publiques (dans les pays où les salariés sont obligés de s'assurer, mais peuvent le faire auprès de leurs entreprises ou d'une assurance privée). Enfin, les cotisations fictives ne sont pas comptabilisées dans les prélèvements obligatoires : la création d'une caisse de retraite pour les fonctionnaires augmente donc le taux de prélèvement obligatoire.

Les données de l'OCDE sont comptabilisées sur la base des versements effectivement reçus par les administrations. Elles tiennent donc compte des dispositions fiscales particulières : crédit d'impôts, avoir fiscal, par exemple. De façon générale, les recettes sont nettes des dépenses fiscales. Le taux de prélèvement obligatoire est donc plus faible pour les pays qui offrent des ristournes de cotisations sociales au lieu de subventions à l'emploi, des crédits d'impôt aux familles plutôt que des prestations familiales, des primes à l'emploi plutôt des subventions aux travailleurs peu qualifiés, des ristournes à l'impôt sur les sociétés plutôt que des subventions à l'investissement, etc. De même, ce taux est fictivement plus faible dans les pays qui exonèrent les retraites et les chômeurs de cotisations ou d'impôt, mais qui tiennent compte de cette exonération dans le calcul des prestations.


Au terme de la décennie 1990, la France, qui connaissait initialement un très haut niveau de prélèvements obligatoires, a augmenté le poids de ses prélèvements obligatoires, ce qui la place en mauvaise posture pour affronter une concurrence fiscale qui pourrait s'accentuer et nuit à ses performances économiques.

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE AUGMENTENT, MAIS AVEC DE FORTES DISPARITÉS ENTRE PAYS

A. GLOBALEMENT, UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En Europe, le poids des prélèvements obligatoires (P.O.) dans le PIB a augmenté de 1,8 point entre 1990 et 2000, passant de 39 à 40,8 points du PIB.

Total des prélèvements obligatoires en pourcentage du produit intérieur brut

(1) 1991 ; (2) 1999.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Seuls trois des quinze pays européens ont connu une réduction de la part des P.O. dans le PIB : la Suède (- 0,3 point), les Pays-Bas (- 1 point) et l'Irlande (- 2 points). Il est à souligner que ces réductions sont intervenues dans des pays très hétérogènes au regard du poids des P.O.

Dans les douze autres pays, une augmentation plus ou moins marquée du poids des prélèvements est intervenue.

B. DES EXPLICATIONS LIÉES AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET AUX CONTRAINTES PESANT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Plusieurs situations semblent pouvoir être distinguées.

Les « nouveaux entrants du Sud », c'est-à-dire les pays ayant adhéré dans les années 80, qui étaient aussi ceux dans lesquels le poids des prélèvements était le plus bas, ont connu une nette augmentation des prélèvements. Tel est le cas pour la Grèce et le Portugal, et, à moindre degré, pour l'Espagne. Dans ces pays, l'augmentation des prélèvements obligatoires peut être mise en relation avec un processus de développement et l'adoption progressive d'un modèle social à l'européenne.

En outre, à l'exception notable du Royaume-Uni, il paraît exister une certaine corrélation entre l'ampleur de l'augmentation des prélèvements obligatoires et le niveau des déficits publics. En effet, les pays qui ont le plus accru leurs P.O. sont aussi ceux qui ont connu à un moment donné les plus forts déficits publics.

Source : Rapport économique, social et financier. Projet de loi de finances pour 1999.

L'Italie, la Belgique et la France relèvent de ce diagnostic que semblent venir confirmer a contrario les Pays-Bas et, surtout, l'Allemagne qui a connu des déficits historiques plus modérés.

Cette corrélation doit être mise en rapport avec les nécessités induites par le processus de qualification pour l'euro, qui a imposé aux pays une réduction plus ou moins importante des déficits publics en fonction des situations de départ, réduction largement, quoique inégalement selon les pays, obtenue par une hausse du « taux de pression fiscale ».

* Niveau de 2001 moins niveau de 1990. Ensemble des recettes publiques.

Source : OCDE, Perspectives économiques, décembre 2001

Enfin, une relation négative entre la croissance et l'évolution du poids des prélèvements obligatoires semble se dégager.

Plus la croissance est élevée, moins le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB s'accroît.

II. DES SITUATIONS TRÈS CONTRASTÉES, LA FRANCE HANDICAPÉE

Malgré un certain rapprochement, le paysage des prélèvements obligatoires en Europe présente de forts contrastes avec des niveaux et des structures des prélèvements très différents selon les pays.

A. UNE DISPERSION DES NIVEAUX DE PRÉLÈVEMENTS QUI, MÊME LÉGÈREMENT RÉDUITE, RESTE IMPORTANTE

1. Une légère réduction de la dispersion des taux de pression fiscale

Si, entre 1990 et 2000, la dispersion des taux de P.O. s'est plutôt réduite, l'Europe reste caractérisée par d'importants écarts de niveaux de prélèvements obligatoires.

En 1990, huit pays enregistraient un taux de prélèvements obligatoires supérieur à la moyenne européenne, et sept pays un taux inférieur. En 2000, hormis l'Italie, dont le taux de prélèvements est désormais supérieur à la moyenne, la composition de ces deux groupes de pays n'a pas changé. Le premier groupe est constitué des pays suivants : Suède, Danemark, Finlande, Belgique, France, Pays-Bas, Luxembourg, Autriche et Italie. Quant au second groupe, il rassemble toujours l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Irlande, l'Espagne, le Portugal et la Grèce.

Dans ce panorama marqué par une certaine stabilité des positions, il faut toutefois mettre en évidence le resserrement des situations.

Les écarts à la moyenne sont moins amplement dispersés en 2000 que dix ans plus tôt. La Suède occupe toujours le premier rang en termes de taux de prélèvements obligatoires mais celui-ci n'excède plus le taux moyen que de 12,5 points contre 14,6 en 1990. De la même manière, le Danemark, toujours en deuxième position, s'est un peu rapproché du taux moyen. Cinq des huit pays du premier groupe ont connu un tel processus, seuls de ces cinq pays, la Belgique, la France et l'Autriche augmentant leur décrochage par rapport au taux de PO moyen entre 1990 et 2000. Dans le second groupe, celui des pays qui connaissaient en 1990 un taux de prélèvements inférieur à la moyenne, seul un pays - l'Allemagne - a accentué l'écart entre son taux de PO et le taux de PO moyen.

2. La France dans le groupe des pays les plus mal placés

Il n'en reste pas moins que, même raccourcie, l'échelle des taux de prélèvements obligatoires en Europe continue de présenter des degrés nettement marqués.

Les deux cas extrêmes, la Suède et l'Irlande, exceptés, plusieurs groupes de pays se détachent :

· un premier groupe composé du Danemark, de la Finlande, de la Belgique et de la France, où le taux de prélèvements est nettement (de + de 4,5 points) supérieur à la moyenne ;

· un deuxième groupe avec l'Autriche, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas, dont les taux de prélèvements ne sont qu'un peu supérieurs à cette moyenne ;

· trois pays, la Grande-Bretagne, l'Allemagne et la Grèce, où les taux de PO sont assez sensiblement inférieurs à celle-ci ;

· enfin, deux pays, l'Espagne et le Portugal qui, même s'ils se sont rapprochés du taux moyen, restent très éloignés de ce dernier.

Cette situation correspond assez étroitement aux niveaux relatifs des dépenses publiques dans les Etats européens.

Dépenses publiques en 2000

(en points de PIB)

Il existe cependant quelques nuances liées à l'existence de soldes publics différents et de ressources publiques alternatives aux prélèvements obligatoires.

Ecarts entre les dépenses publiques
et les prélèvements obligatoires en 2000

(en points de PIB)

Ces nuances ne sont pas négligeables, comme le montre le tableau ci-avant. L'écart existant entre les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires constitue un indice de la soutenabilité des finances publiques. En effet, plus cet écart est grand, plus le socle de financement du secteur public apparaît dépendant de recettes non fiscales dont la récurrence est moins avérée que pour les recettes fiscales. Par ailleurs, quand il s'accompagne d'un plus fort déficit public, il engendre des charges d'intérêt qui sont susceptibles, en fonction des conditions comparées de la croissance et du coût de la dette, d'enclencher un effet boule de neige de l'endettement qui creuse mécaniquement le besoin de financement public.

De ces différents points de vue, la situation de la France apparaît très inquiétante. Avec un très haut niveau de ses dépenses publiques, malgré le poids très élevé de ses prélèvements obligatoires, notre pays est l'un des pays d'Europe que l'écart très important entre ses prélèvements et ses dépenses publics désigne tout particulièrement comme étant confronté à un sérieux problème de soutenabilité de ses finances publiques.

B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE, PEU DE CHANGEMENTS EN DIX ANS ET DES PROFILS TRÈS DISPARATES

1. Peu de changements...

La structure moyenne des prélèvements obligatoires en Europe n'a que légèrement évolué en dix ans.

Sur fond d'augmentation globale, le poids des impôts sur les biens, sur le patrimoine et sur le revenu des ménages s'est alourdi ; celui de l'impôt sur les sociétés s'est également accru, mais dans de moindres proportions. En revanche, la pression exercée par les cotisations sociales a été très légèrement allégée.

La hiérarchie des prélèvements demeure, malgré tout, inchangée en 2000 par rapport à ce qu'elle était dix ans plus tôt.

Poids des prélèvements obligatoires dans le PIB de l'UE (en % du PIB)

1. Les impôts sur les biens comportent principalement, outre les très nombreuses formes d'accises, la TVA.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Les cotisations sociales demeurent la source de recettes publiques la plus importante, suivies par les impôts sur les biens et les impôts sur les revenus des ménages. Les parts respectives des impôts sur les sociétés et des impôts sur le patrimoine, bien qu'en augmentation, arrivent loin derrière.

Par rapport à la structure fiscale des Etats-Unis, l'Europe présente la particularité principale de taxer beaucoup plus lourdement les biens et les salaires à travers les cotisations sociales.

Le poids des prélèvements sur les biens et services est plus élevé en Europe de 7,1 points de PIB et celui sur les salaires (les cotisations sociales) de 5,6 points de PIB.

En revanche, les Etats-Unis connaissent un niveau de prélèvements sur les revenus des ménages et sur le patrimoine supérieur à ce qu'il est en Europe, de 1,7 point et 0,7 point de PIB respectivement.

L'alourdissement des prélèvements obligatoires aux Etats-Unis, qui, entre 1990 et 2000, a été plus élevé qu'en Europe - 2,7 points de PIB contre 1,8 point de PIB - s'est manifesté par une sensible augmentation de l'imposition des revenus des ménages américains qui a atteint 1,9 point de PIB.

2. Des profils très disparates

En dépit d'un certain rapprochement des structures nationales des prélèvements obligatoires, le paysage européen reste marqué, en ce domaine, par de nettes disparités.

Un certain rapprochement des structures des prélèvements s'est opéré, comme le montre la variation, au cours des années 1990, des écarts de position nationale par catégorie de prélèvements, par rapport à la moyenne européenne.

S'agissant des impôts sur les biens et services, l'écart entre les pays les plus éloignés de la moyenne par le haut (le Danemark) et le bas (l'Espagne) s'est amenuisé entre 1990 et 2000 (il était alors de 5,2 points contre 6,4 points en 1990). Hormis le Portugal, les écarts positifs de taxation se sont réduits, tandis que, excepté l'Allemagne, les écarts négatifs ont connu un même phénomène. Le total des écarts à la moyenne, indice grossier des disparités de taxation, se réduit très sensiblement, révélant une convergence des systèmes d'imposition des biens st services que les progrès réalisés en matière d'harmonisation réglementaire de la TVA expliquent largement.

S'agissant des impôts sur le revenu des ménages, un même processus de convergence peut être décelé, même s'il a atteint une ampleur plus limitée. Il est en correspondance avec le processus de rapprochement du poids relatif des cotisations sociales.

De façon surprenante, les deux catégories d'imposition qui ont, à l'inverse, connu une accentuation de la disparité des prélèvements nationaux sont ceux considérés comme les plus susceptibles de converger en raison de la mobilité présumée de leurs assiettes, à savoir l'imposition des sociétés et celle du patrimoine.

Il n'en demeure pas moins que ces impôts sont ceux qui connaissent la dispersion la plus faible, ce qui correspond bien à l'intuition d'une harmonisation naturelle des systèmes de prélèvements sur des ressources mobiles dans un espace de liberté des flux.

Cette appréciation étant fondée sur des données très agrégées, on peut établir que les années 90 ont été marquées par un rapprochement des systèmes fiscaux des Etats membres, qu'il ait été organisé comme en matière d'imposition des biens et services ou qu'il ait résulté d'une somme de décisions étatiques individuelles plus ou moins discrétionnaires.

L'essentiel reste que le panorama de la structure des systèmes fiscaux européens est, en 2000 comme en 1990, fort éclaté.

Structure des recettes fiscales selon l'assiette des taxes en % du PIB (1990)

1. Etats-Unis.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Structure des recettes fiscales selon l'assiette des taxes en % du PIB (2000, sauf (1))

1. Année 1999 pour l'Irlande, le Portugal et les Etats-Unis.

2. Etats-Unis.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Le poids des impôts sur le revenu des ménages varie beaucoup selon les pays. Il reste exceptionnellement élevé dans les pays nordiques ainsi qu'en Belgique. Il est relativement faible dans les pays du sud et aux Pays-Bas, la France ayant, au cours des années 90, rapproché sa situation, caractérisée par un faible niveau comparé de l'impôt sur le revenu, de la moyenne européenne, en particulier du fait de l'instauration de la contribution sociale généralisée (CSG), classée par les « comptables nationaux » dans les impôts sur le revenu des ménages..

En dépit d'un glissement vers la contribution sociale généralisée (classée comme impôt sur le revenu) du financement des régimes sociaux, la France conserve la première place au regard du poids des cotisations sociales. Pour cette catégorie de prélèvements, le total des écarts à la moyenne est élevé (presque autant que pour l'impôt sur le revenu), ce qui témoigne d'une grande disparité des situations nationales.

Dans un cas seulement, le Danemark, le faible niveau des cotisations sociales compense le haut niveau de l'impôt sur le revenu. Mais, sinon aux Pays-Bas et, à un moindre degré, en France, ce mécanisme de vases communicants paraît faire défaut ailleurs. La Suède, avec un haut niveau d'impôt sur le revenu connaît aussi un haut niveau de cotisations sociales, tout comme la Belgique. Inversement, en position médiane ou inférieure à la moyenne au regard de l'impôt sur le revenu, l'Espagne, la Grèce, l'Irlande, le Luxembourg, l'Italie, le Portugal et la Grande-Bretagne connaissent aussi un niveau relativement modeste des cotisations sociales.

Les situations des pays sont beaucoup plus proches pour les trois autres catégories de prélèvements. Les impôts sur les biens ne sont réellement comparativement très élevés qu'au Danemark et au Portugal pour des motifs différents, le poids important de la consommation dans le PIB de ce dernier pays, celui des accises dans le premier. Pour l'impôt sur les sociétés, seuls la Finlande et le Luxembourg se détachent, par le haut et, l'Allemagne et l'Autriche, par le bas. Pour les impôts sur le patrimoine, ils ne sont relativement élevés qu'au Luxembourg et en Grande-Bretagne.

Cette dispersion des structures des prélèvements obligatoires se confirme si l'on considère non plus les assiettes des prélèvements mais leur répercussion économique immédiate.

Structure des recettes fiscales selon leur répercussion économique immédiate en % du PIB (1999)

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Les impôts sur les produits apparaissent relativement homogènes. En revanche, l'imposition du revenu des ménages et les prélèvements sur les salaires sont nettement contrastés. La France, on doit y insister, pénalise très fortement les salaires puisqu'elle n'est devancée que par la Suède au regard des prélèvements sur le travail.

3. Une centralisation très variable selon les pays

La répartition des prélèvements entre les types d'administration est très différenciée selon les pays.

Répartition des prélèvements selon l'administration perceptrice,
en % du total des recettes

1. Communautés européennes. Cette colonne représente les prélèvements affectés au financement du budget des Communautés européennes.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Dans deux des trois pays fédéraux (Belgique et Allemagne), le poids de la fiscalité des Etats est extrêmement fort, de l'ordre de 10 % du PIB, supérieur à celui des Etats-Unis et dans les pays scandinaves, la fiscalité locale est très importante (de 10 à 15 % du PIB).

Le poids des impôts perçus par les administrations centrales va de 11 % du PIB en Allemagne à plus de 25 % (Danemark, Irlande, Royaume-Uni, Suède).

Les recettes propres de la Sécurité sociale sont très faibles dans certains pays où elle est financée par le budget de l'Etat, totalement (Danemark, Suède) ou partiellement (Royaume-Uni, Irlande). Au contraire, elles sont très fortes dans les modèles bismarkiens (France, Pays-Bas, Belgique, Allemagne).

Les pays européens s'étagent entre les pays très centralisés où le gouvernement central prélève plus des 2/3 du total des recettes (Irlande, Royaume-Uni, Grèce, Portugal, Luxembourg, Danemark) et des pays peu centralisés pour des raisons diverses : Allemagne, en raison du poids des Länder, Belgique en raison de sa division linguistique, France en raison du poids des recettes de la Sécurité sociale, Suède en raison du poids des communes.

CHAPITRE II :

L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS,
DES SYMPTÔMES DE CONCURRENCE FISCALE,
LA FRANCE MAL PLACÉE

Le contour des prélèvements sur les entreprises est très difficile à dessiner. A des prélèvements directs particulièrement dispersés selon qu'ils touchent les sociétés ou des entreprises individuelles, les entreprises en général ou les entreprises évoluant dans un secteur donné, effectués au niveau national ou au niveau local, il faut ajouter des prélèvements plus indirects qui, établis sur les propriétaires de l'entreprise ou sur ses créanciers, affectent de façon significative la vie des entreprises.

D'importants progrès de méthode restent à entreprendre pour asseoir plus solidement la catégorie des prélèvements sur les entreprises et les comparaisons présentées dans ce chapitre le sont sous cette importante réserve.

Tout comme pour les prélèvements obligatoires en général, l'imposition des entreprises ne semble pas avoir connu de nettes modifications en Europe. C'est du moins la conclusion à laquelle invite la considération des évolutions relatives au poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB. Ce résultat est de nature à étonner si on se réfère aux analyses théoriques qui établissent un risque élevé de concurrence fiscale en matière d'imposition des entreprises.

Aussi bien, un raffinement de l'analyse s'impose et la prise en compte d'autres données conduisent à des conclusions sensiblement différentes.

Il convient d'abord de relever qu'une stratégie de baisse des taux légaux d'imposition des sociétés a été partagée par la plupart des pays européens. Si, en pratique, cette stratégie n'a pas toujours été suivie d'une baisse de la pression fiscale, on ne peut pour autant la considérer comme relevant d'un simple affichage.

Dans la plupart des pays, elle semble avoir débouché sur des allégements fiscaux effectifs. Par ailleurs, elle témoigne, en soi, d'une détermination compétitive qui, même si ses résultats concrets, appréhendés globalement, sont ambigus, semble animer de nombreuses pratiques fiscales concurrentielles à dimension microéconomique.

A défaut de pouvoir entièrement étayer les préoccupations engendrées par la perspective d'une intensification de la concurrence fiscale, les données disponibles montrent que les pays européens sont inégalement attractifs de ce point de vue et que la France occupe une position peu favorable.

I. UNE BAISSE DES TAUX LÉGAUX UN ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE

Comme pour les prélèvements sur les revenus des ménages, l'imposition des sociétés a évolué dans le sens d'une diminution des taux légaux et, souvent, d'une extension de l'assiette d'imposition.

Une très forte baisse des taux légaux d'imposition des sociétés est intervenue en Europe entre 1986 et 2001 avec, en moyenne, un allégement de près de 30 % par rapport au taux observé en 1986.

TAUX NOMINAUX DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Note : Le taux est celui de l'impôt du gouvernement central et la moyenne pour l'Union européenne est non pondérée.

Source : OCDE

Ce mouvement s'est nettement modéré au cours de la décennie 1990-2000 avec même, dans quelques cas, un renversement de tendance (Autriche, Finlande).

Toutefois, c'est bien la baisse des taux d'imposition qui constitue la caractéristique essentielle des réformes de l'impôt sur les sociétés intervenues en Europe dans le proche passé.

Parallèlement, dans de nombreux pays, les régimes d'imposition dérogatoires ont été banalisés, qu'il s'agisse du régime des amortissements, des provisions ou encore des bénéfices distribués. Pour autant, outre l'existence dans tous les pays de procédures exceptionnelles (voir le II), certains pays ont emprunté la voie d'une diversification des modalités d'imposition des entreprises.

A. L'ALLEMAGNE, UNE RÉDUCTION DES TAUX, UN ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE.

En Allemagne, les taux d'imposition ont été continûment réduits au cours de la période et cette tendance se poursuit dans la réforme récemment adoptée.

IMPOSITION DES BÉNÉFICES

1. Introduction de la surtaxe de solidarité de 5,5 % introduite en 1993.

2. Y compris surtaxe de solidarité.

Dans le nouveau système, les bénéfices des entreprises sont imposés au niveau de l'entreprise et les dividendes sont imposés au niveau de l'actionnaire ; le crédit d'impôt disparaît. En contrepartie, le taux d'imposition des bénéfices est uniforme à 25 %, soit un taux d'imposition total de 39,3 % en incluant la surtaxe de solidarité et la taxe professionnelle assise sur les bénéfices, contre 52,3 % (bénéfices réinvestis) et 43,6 % (bénéfices distribués) en 2000. Il n'y a plus d'élimination complète des doubles-impositions ; seule la moitié des dividendes reçus par les actionnaires (personnes physiques) est incluse dans leur base imposable et les dividendes interentreprises ne sont plus soumis à l'impôt. Mais, l'exonération des dividendes versés par des filiales étrangères détenues à hauteur de plus de 10 % par des sociétés résidentes est désormais étendue à l'ensemble des dividendes en provenance de sociétés non résidentes.

C'est également pour compenser la suppression du système d'imputation complète que le gouvernement a modifié le régime d'imposition des plus-values de cessions de participation. Les plus-values peuvent en effet être considérées comme des profits accumulés, ayant déjà été soumis à l'impôt sur les sociétés, si bien que leur taxation au moment de la cession de participation induirait une double taxation.

L'exonération des plus-values s'appliquait déjà dans le cas des cessions de participations étrangères depuis 1994 pour les participations supérieures à 10 % du capital. Pour le gouvernement, cette mesure permet donc aussi de traiter désormais de manière équivalente les investissements en Allemagne et à l'étranger et d'éviter la multiplication de sociétés holding dans d'autres pays européens.

Avec cette réforme, il s'agit de renforcer l'attractivité fiscale du territoire allemand.

Combinée à cette inspiration, la poursuite d'une plus grande neutralité fiscale marque la réforme. La base d'imposition est élargie par la suppression d'un certain nombre de règles dérogatoires en matière d'amortissements et de provisions. L'application d'un taux uniforme d'imposition des bénéfices est plus favorable au réinvestissement des bénéfices, puisque les bénéfices non distribués étaient auparavant imposés à un taux supérieur à celui des bénéfices distribués. La réforme vise donc à accroître le taux d'autofinancement des entreprises, jugé trop faible en comparaison internationale.

Pour préciser les ordres de grandeur, des simulations ont été réalisées par le Conseil des Sages en novembre 2001. Ces simulations distinguent 3 modes de financement (autofinancement, émission d'actions, endettement) et 5 types d'investissement (intangibles, bâtiments, machines, placements financiers, stocks) et permettent notamment de mesurer l'impact de la réforme sur le taux moyen effectif d'imposition, entendu comme le taux d'imposition que supporte un investissement type qui rapporterait avant impôt une rentabilité de 20 % (voir chapitre sur la réforme de l'imposition des bénéfices).

La baisse du taux d'imposition légal se traduit par une baisse du taux moyen effectif d'imposition (tous types d'investissement et tous types de financement confondus) de 3,2 points. Elle est plus faible que la réduction du taux d'imposition légal (13 points pour les bénéfices non distribués, 4,3 points pour les bénéfices distribués) en raison du durcissement du régime d'amortissement. Alors qu'avant réforme le taux d'imposition était supérieur en cas d'autofinancement, l'harmonisation des taux conduit à aligner le taux d'imposition moyen d'un investissement type financé par autofinancement sur celui d'un investissement type financé par émission d'action (38,8 %). Le taux d'imposition moyen reste en 2001 le plus élevé des grands pays européens.

B. LE ROYAUME-UNI, UNE FISCALITÉ PROGRESSIVE ET MODÉRÉE

Au Royaume-Uni, la fiscalité des entreprises a subi d'importantes modifications depuis 10 ans.

LES PRINCIPAUX AMÉNAGEMENTS DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES
AU ROYAUME-UNI

Réduction de 33 à 30 % du taux d'imposition des bénéfices (- 3,3 milliards de livres en 2000-2001, - 3,75 en 2001-2002).

Suppression du remboursement du crédit d'impôt versé aux actionnaires exonérés (+ 5,4 milliards).

Suppression de l'Advance Corporation Tax (ACT), pré-paiement de l'impôt sur les bénéfices lors du versement des dividendes, et introduction d'un paiement trimestriel pour les grandes entreprises (+ 2 milliards).

Taxation des services publics privatisés.

Introduction d'une fiscalité portant sur l'utilisation industrielle et commerciale d'énergie dans le but de réduire les émissions de CO2.

Mesures spécifiques pour les PME (- 1,2 milliard de livres en 2001-2002) : taux réduit, crédit d'impôt pour la R&D, réductions d'impôts pour les employés bénéficiant d'options ; création d'un taux 0 à partir de 2002 pour les petits bénéfices (265 millions de livres en 2003-2004).

Le Royaume-Uni, qui connaissait des taux d'imposition des sociétés les plus bas de l'OCDE, a poursuivi les allégements de taux. Malgré cette situation, la part des recettes tirées de l'impôt des sociétés dans le PIB est supérieure à celle des autres pays du G7. Le taux applicable aux PME a été réduit de 23 à 20 % (jusqu'à 300 000 livres de bénéfices) en 2000 et à 19 % en avril 2002. Au 1^er avril 2000, un taux réduit de 10 % jusqu'à 10 000 livres de bénéfices a également été introduit, ce taux a été abaissé à 0 au 1^er avril 2002. Aujourd'hui, l'imposition des bénéfices est progressive.

La création, dans le budget 2002, du taux 0 pour l'impôt des sociétés qui déclarent moins de 10 000 livres de bénéfices imposables est particulièrement débattue. Elle peut être une source d'évasion fiscale pour des personnes qui, se constituant en société, peuvent échapper à l'imposition à concurrence de 10 000 livres de bénéfices. En se constituant en société, un travailleur indépendant peut se verser un traitement de 4 615 livres, représentant le plafond de l'abattement de l'impôt sur le revenu, et réaliser des bénéfices de 10 000 livres, qu'il s'attribuera sous forme de dividendes, en échappant à toute imposition. Il devient donc possible de faire échapper un revenu de 15 000 livres à toute imposition, un salarié, avec le même revenu, devant acquitter 3 827 livres d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales. Le budget estime que le coût de la mesure sera de 265 millions de livres (0,23 point de PIB) en 2003-2004 et de 450 millions en 2004-2005 (0,39 point de PIB), estimant que la proportion de personnes qui se constitueront en société sera faible. L'Institute for Fiscal Studies (Blow et al., 2002) estime pour sa part que la mesure est potentiellement coûteuse, jugeant vraisemblable que 50 % des travailleurs indépendants décident de se constituer en société ce qui leur permettrait d'économiser plus de 500 livres d'impôt par an et représenterait un coût budgétaire de 1,2 milliard de livres (de 2,5 si tous les travailleurs indépendants se constituaient en société).

IMPOSITION DES BÉNÉFICES EN 2000-2001

Sources : HM Treasury, Budget, Adam et al. (2001).

La diminution des taux légaux d'imposition a été plus que compensée par la suppression du remboursement de l'avoir fiscal sur les dividendes.

Outre un objectif financier, la suppression du remboursement du crédit d'impôt est destinée à stimuler l'investissement : dans l'ancien système, les bénéfices distribués à des actionnaires exonérés étaient au total moins taxés que les bénéfices non distribués, incitant à des versements de dividendes au détriment de l'autofinancement.

C. L'ESPAGNE, UNE BAISSE LIMITÉE DES TAUX, LE MAINTIEN DE RÈGLES D'ASSIETTE DIVERSIFIÉES

L'Espagne s'est inscrite dans le même processus de réduction des taux légaux d'imposition des sociétés.

Elle se singularise par rapport à l'Allemagne et au Royaume-Uni - où les cours sont plus faibles - par le maintien, voire la création, de nombreux crédits d'impôts (investissements à l'étranger, en R&D, dépenses de formation professionnelle, investissements culturels, investissements pour préserver l'environnement, investissements liés à Internet).

Le taux général est de 35 %, mais il existe un taux réduit de 30 %.

LES TAUX D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS SELON LE CHIFFRE D'AFFAIRES
ET LE BÉNÉFICE EN 2001

Source : Ministerio de economia y hacienda.

Par ailleurs, depuis 2002, les entreprises alimentant un fonds de pension de retraite pour leurs travailleurs peuvent déduire 10 % des fonds de leur base imposable et les limites d'apports de fonds pour la constitution de plans de retraites privés sont assouplies.

D. L'ITALIE, UN PROCESSUS ÉVOLUTIF DE REMISE EN ORDRE

L'Italie a longtemps suivi un parcours inverse à celui de la majorité des pays européens, qui ont réalisé d'importantes baisses du taux de l'imposition sur les sociétés financées par l'élargissement de la base imposable.

En effet, de 1980 à 1997 le taux légal est réduit de 10 points dans la moyenne des pays européens, tandis qu'en Italie il augmente de 17 points. Le taux d'imposition sur le bénéfice des sociétés passe de 36,25 % à 53,2 %. En 1993 un impôt sur le patrimoine net d'entreprise a été introduit, d'abord temporairement, puis de façon définitive. En 1995, la « loi Tremonti » rend déductible de l'IS les dépenses d'investissements en biens d'équipement, mais il ne s'agit que d'une mesure conjoncturelle. Ce n'est qu'en 1996 qu'a été introduite une réforme plus structurelle. En 1998, année de son entrée en vigueur, la différence entre le taux italien et le taux moyen européen est devenu inférieur à 6 points.

La réforme se donnait quatre objectifs principaux :

1°) Simplification de la relation entre le contribuable et le système fiscal ;

2°) Décentralisation par un transfert de la responsabilité de certaines dépenses et des recettes afférentes aux administrations locales ;

3°) Baisse du taux légal et élargissement de la base imposable ;

4°) Neutralité de l'imposition.

Le paysage fiscal d'avant la réforme comportait, outre l'IS à 37 %, une multiplicité d'impôts sur les entreprises, levés à tous les niveaux administratifs : ILOR, impôt local sur le bénéfice d'entreprise (de 16,2 %) ; ICIAP, impôt municipal sur les entreprises ; impôt sur le patrimoine net des entreprises (0,75 % du capital, soit un prélèvement sur les profits entre 5 et 10 %) ; cotisation au système de santé assise sur les rémunérations des salariés, payée par les salariés (1 %) et l'employeur (11,46 %).

L'objectif de simplification a été atteint par la substitution à ces différents impôts supplémentaires locaux d'un impôt unique, l'IRAP (impôt régional sur l'activité productive). Son assiette est originale et très large puisque constituée de la valeur ajoutée. Par conséquent, le taux de l'IRAP (4,25 %) est faible. Son introduction répond aussi à un objectif de neutralité par rapport aux facteurs de production, car tous (y compris le capital) sont imposés au même taux. La réforme de 1998 a atteint son objectif de baisser le taux d'imposition des bénéfices à recettes constantes. Avec la substitution de l'IRAP à l'ILOR, le taux d'imposition des profits s'est réduit de 53,2 à 41,25 %. Par ailleurs, le financement du système de santé en a été modifié dans un sens moins assurantiel et plus contributif, les recettes d'IRAP se substituant en partie aux cotisations sociales pour financer le système de santé.

L'IRAP, dont les recettes financent 40 % des dépenses courantes des régions, a également permis d'abandonner partiellement les transferts de l'administration centrale en faveur de l'autonomie fiscale. Le renforcement progressif de l'autonomie permettra aux régions d'augmenter le taux de l'IRAP (à ce jour d'un point au maximum) en plus du taux actuel fixé par l'Etat et de le moduler selon les secteurs.

Par ailleurs, l'impôt sur les sociétés a été profondément réformé. L'introduction de la Dual Income Tax (DIT), aujourd'hui suspendue, appelle malgré tout l'attention par son originalité. Elle avait substitué au taux unique de 37 % de l'IS deux taux d'imposition :

un taux allégé (19 %) est appliqué à la rentabilité « ordinaire » du capital investi. Celle-ci se calcule en appliquant un taux d'intérêt calculé sur la base du taux des obligations publiques et privées (actuellement 7 %) au patrimoine net, c'est-à-dire aux variations d'actifs réalisés au cours d'une période de référence ;

un taux plus élevé (37 %) est appliqué aux bénéfices supplémentaires.

Le taux moyen de l'impôt dépend du poids relatif des deux composantes des profits. La DIT introduit ainsi un prélèvement progressif sur le revenu d'entreprise basé sur le taux de rentabilité du capital utilisé. Le système est proche des systèmes scandinaves. L'idée d'imposer les revenus du capital à un taux proportionnel et inférieur à celui appliqué au revenu du travail, ainsi que le partage des bénéfices en deux composantes, est commune aux deux systèmes.

Cette réforme a été guidée par des considérations d'efficacité : réduire le taux marginal d'imposition des bénéfices et faire face à la concurrence fiscale par la baisse du taux moyen, trop élevé par rapport aux niveaux européens.

La loi de finances pour 2001 a prolongé cette réforme par la baisse d'un point (de 37 à 36 %) du taux ordinaire sur les bénéfices résiduels. Le taux d'imposition est aujourd'hui de 32,5 % en moyenne, mais il doit diminuer jusqu'à 25 %, à mesure du déclassement des actifs constitués avant 1996 et du renforcement de la part des actifs assujettis au taux de 19 %.

In fine, le taux d'imposition total (comprenant l'IRAP) varie de 23,25 % (un des plus bas d'Europe), pour les entreprises bénéficiant entièrement de la DIT à un maximum de 40,25 %, le plus élevé en Europe.

La réforme fiscale de 1997-98 a permis de réduire le coût relatif du financement sur fonds propres des nouveaux investissements et placé l'Italie parmi les pays qui offrent des dispositions fiscales généreuses aux nouveaux investissements.

Toutefois, le nouveau gouvernement a modifié le système en cause en accentuant sa dimension incitative. La loi « Tremonti-bis » prévoit l'exclusion de la base de l'impôt sur les sociétés (IS) de 50 % du volume des investissements et des dépenses en formation (dans la limite de 20 % de la masse salariale), excédant la moyenne des 5 dernières années. Ces mesures sont conjoncturelles et concernent les investissements effectués en 2001 et en 2002.

La loi « Tremonti-bis » crée une segmentation du prélèvement entre entreprises avec la coexistence de trois taux d'imposition.

Elle assurerait la transition vers une réforme complète de la fiscalité annoncée au cours de la campagne électorale, qui envisage, outre la suppression de la DIT, la baisse du taux de l'IS à 33 % et l'élargissement de la base imposable pour inclure partiellement les dividendes et les plus-values des participations substantielles. La proposition de réforme introduit une limitation de la déductibilité des intérêts pour rééquilibrer la perte de neutralité du système.

Le programme électoral comprenait aussi l'abolition de l'IRAP, censé augmenter à l'excès les prélèvements sur les bénéfices (33 % de DIT plus 5 % d'impact moyen de l'IRAP). Mais le coût de sa disparition (2,3 points de PIB en 2000), et le problème du financement des régions, ont réorienté le gouvernement vers une redéfinition graduelle de la base imposable. La dernière proposition comprend l'exclusion de la masse salariale de la base imposable. Une simulation estime le montant de la réduction d'impôt à 60 % (1,6 point de PIB).

E. LES PAYS-BAS, UN PAYS DE CONTRASTES

Aux Pays-Bas, l'imposition des sociétés n'a pas fait l'objet de réformes spécifiques dans les années 1990. Elle repose sur un système dual. Les bénéfices sont imposés à un taux de 35 %, un taux réduit de 30 % étant appliqué aux « petits bénéfices ». Plusieurs dispositifs sont mis en place pour compenser la double imposition. En particulier, les dividendes interentreprises tirés de participations substantielles dans des entreprises néerlandaises ou étrangères sont exonérés de l'impôt.

Le taux d'imposition effectif moyen (celui que supporte un investissement type), qui rapporterait avant impôt une rentabilité de 20 %, se situe avec 31 % dans la moyenne européenne et est donc supérieur à celui de l'Irlande et des pays du Nord de l'Europe. En revanche, un certain nombre de dispositifs du droit fiscal des sociétés sont très favorables à l'implantation de holdings aux Pays-Bas. Les entreprises faisant partie d'un groupe international peuvent ainsi constituer des réserves spéciales allant jusqu'à 80 % du revenu financier qualifié (essentiellement intérêts et royalties), et les gains en capital tirés de participations substantielles (5 % et plus du capital) dans d'autres entreprises, néerlandaises ou étrangères, sont exonérés de l'impôt sur les sociétés.

II. DES RÉFORMES AUX EFFETS NUANCÉS ; UN PANORAMA DE CONCURRENCE FISCALE OÙ LA FRANCE EST MAL PLACÉE

Les recettes tirées de l'imposition société n'ont pas reculé malgré les baisses de taux mises en oeuvre par les Etats. On pourrait en déduire que la concurrence fiscale, prévisible en théorie, a épargné l'Europe. Cette conclusion serait erronée. La prise en compte de nombreux indicateurs micro-économiques et l'absence de progrès substantiels dans l'harmonisation des prélèvements sur les entreprises en Europe convergent vers le diagnostic de l'existence d'une concurrence fiscale, que la France est mal placée pour affronter.

LES MÉTHODES DE COMPARAISON DES CHARGES
PESANT SUR LES ENTREPRISES

De nombreuses méthodes de comparaison des charges pesant sur les entreprises ont été développées. Outre la comparaison des taux légaux d'imposition, on peut distinguer deux grands types de méthodes : celles qui sont fondées sur des taux apparents d'imposition rapportant des recettes fiscales effectives à leurs assiettes économiques (type IS/EBE - impôt sur les sociétés rapporté à l'excédent brut d'exploitation) et celles qui sont fondées sur des taux simulés - taux effectifs moyens ou marginaux - portant sur des investissements fictifs.

La comparaison des taux légaux est limitée par l'existence d'une grande diversité des règles d'assiette en matière de fiscalité des entreprises et par celle des autres prélèvements pesant sur les entreprises.

La comparaison des taux apparents de taxation consiste souvent à analyser le poids dans le PIB des recettes d'impôt sur les sociétés. Mais, cet indicateur de pression fiscale apparente, est sensible au partage de la valeur ajoutée. Aussi est-il préférable de rapporter les recettes fiscales à un indicateur du revenu des entreprises, l'excédent net d'exploitation (ENE) en règle générale.

Ce deuxième indicateur peut être amélioré de deux manières : d'une part, seul le revenu des entreprises soumises à l'IS devrait être pris en compte, et non l'ENE de l'ensemble de l'économie. D'autre part, d'autres impôts - notamment la taxe professionnelle en France - doivent être intégrés dans la charge fiscale pesant sur les entreprises. On définit ainsi le taux implicite de taxation, rapport de l'ensemble de la charge fiscale pesant sur les entreprises au revenu des entreprises soumises à l'IS.

A côté de ces indicateurs macroéconomiques, des indicateurs microéconomiques sont proposés. Il s'agit de calculer des taux d'imposition en appliquant la législation fiscale à des cas-types d'entreprises ou d'investissements.

Cette seconde catégorie d'indicateurs, les taux effectifs d'imposition, a pour objectif de permettre les comparaisons internationales de pression fiscale en se fondant uniquement sur les paramètres de législation fiscale. Il s'agit d'une méthode qui reste assez largement expérimentale. Par conséquent, les résultats sur lesquels elle débouche doivent être considérés avec beaucoup de précautions. Leurs calculs sont généralement complexes dans la mesure où ils dépendent du type d'investissement considéré. Plus précisément, il faut formuler une hypothèse sur le bien financé (matériel, bâtiment...), les différents biens ouvrant droit à des amortissements différents, et sur les modalités de son financement (autofinancement, émission d'actions, emprunt), celles-ci ayant des traitements comptables et fiscaux différents.

Il s'agit dans tous les cas de comparer la charge fiscale pesant sur un investissement d'un rendement donné. Cette méthode peut être appliquée à une entreprise, elle débouche alors sur l'élaboration de taux effectifs moyens d'imposition. Elle peut être appliquée à un investissement marginal et débouche alors sur la mise en évidence de « coins fiscaux marginaux ».

A. UNE STABILITÉ GLOBALE

Comme pour l'imposition du revenu des ménages, la baisse des taux légaux d'imposition ne s'est pas toujours traduite par un recul des recettes tirées par les Etats de la taxation des entreprises.

La considération des taux apparents d'imposition des sociétés conduit à mettre en évidence une stabilité globale et une faible dispersion.

Le poids de l'impôt sur les sociétés (IS) exprimé en points de PIB est relativement proche. Seuls se distinguent, l'Autriche et l'Allemagne (avec des recettes nettement inférieures à la moyenne), le Luxembourg et, dans une moindre mesure, le Royaume-Uni (avec des recettes d'IS légèrement supérieures à l'ensemble des autres pays). Au cours de la décennie 1990, le poids de l'IS - qui s'était beaucoup accru dans les années 80 - n'a que légèrement progressé dans l'ensemble des pays de l'UE. Cette progression est en grande partie due aux évolutions conjoncturelles et aux conditions de partage de la valeur ajoutée entre les salaires et les profits, au bénéfice de ceux-ci. En outre, elle laisse à penser que les modifications structurelles opérées dans les pays membres au cours des dernières années se sont compensées.

Impôt sur les sociétés en % du PIB

* Estimations/Prévisions.

Sources : Commission européenne/Eurostat.

La part de l'impôt sur les sociétés dans les recettes fiscales, qui s'était réduite entre 1970 et 1986, s'est renforcée depuis.

Part de l'IS dans les recettes fiscales

Source : OCDE, calculs des auteurs

B. UNE CONCURRENCE FISCALE ?

Les variations concernant les taux apparents d'imposition ne confirment pas totalement l'existence d'un processus de concurrence fiscale que les analyses théoriques conduisent à redouter tout particulièrement en matière de prélèvements sur les entreprises.

Pour autant, des indicateurs plus micro-économiques délivrent un message différent et plus conforme aux intentions concurrentielles qui semblent avoir fondé les baisses des taux légaux d'imposition des sociétés.

1. La réduction des taux légaux d'imposition semble s'être accompagnée, le plus souvent, mais pas systématiquement, d'un allégement de la pression fiscale