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Sur les réformes fiscales intervenues dans les pays européens au cours des années 1990

 

Rapport d'information n° 343 (2002-2003) de MM. Joël BOURDIN, Philippe MARINI, fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification, déposé le 10 juin 2003

Disponible au format Acrobat (3,8 Moctets)

N° 343

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 juin 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) et de la délégation du Sénat pour la planification (2) sur les réformes fiscales intervenues dans les pays européens au cours des années 1990,

Par MM. Philippe MARINI et Joël BOURDIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

(2) Cette délégation est composée de : M. Joël Bourdin, président ; Mme Évelyne Didier, MM. Serge Lepeltier, Marcel Lesbros, Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; MM. Pierre André, Yvon Collin, secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Joseph Kerguéris, Patrick Lassourd, Michel Pelchat, Daniel Percheron, Roger Rinchet, Gérard Roujas, Bruno Sido.


Impôts et taxes.

INTRODUCTION

Le présent rapport sur les réformes fiscales intervenues en Europe au cours de la dernière décennie du siècle précédent est, avant tout, destiné à mettre à la disposition du Sénat, et du public en général, les résultats d'une étude commandée par la Commission des Finances du Sénat et la Délégation du Sénat pour la planification.

Même si les rapporteurs ne partagent pas la totalité de leurs points de vue, il faut remercier les chercheurs de l'Observatoire français des conjonctures économiques d'avoir relevé le défi d'une présentation systématique des réformes des prélèvements obligatoires réalisées sur notre continent.

Des réformes ? Le mot est sans doute un peu trop fort car la première conclusion marquante qui ressort de l'étude est bien que la multiplicité des mesures adoptées ne fait pas en soi réforme. L'analyse peine en effet à identifier un remodelage de grande ampleur orienté vers la poursuite d'objectifs clairement identifiés dans les pays étudiés, pour la période sous revue. On en comprend les raisons qui, au-delà des difficultés intrinsèques de toute réforme, semblent fondamentalement liées à deux phénomènes caractéristiques de la période : une croissance économique lente dans ses débuts et, à de rares exceptions près, des dépenses publiques en hausse, quand seule une maîtrise de ces dépenses favoriserait une réforme ambitieuse et durable des prélèvements. L'absence de grands bouleversements des systèmes de prélèvements obligatoires est évidemment un motif de déception pour tous ceux qui, comme vos rapporteurs, s'inquiètent de l'effet nocif, sur les plans économique mais aussi social, de prélèvements excessifs. Cette déception vaut tout particulièrement pour notre pays.

On ne peut pour autant caractériser la période comme une période d'immobilisme fiscal. Des réaménagements fiscaux se sont additionnés qui, dans l'ensemble, ont partagé une inspiration commune - mais dont la logique n'a, de loin, pas été poussée à son terme - : supprimer les excès des différentes catégories de prélèvements pour une plus grande neutralité de l'impôt et une meilleure compétitivité fiscale.

Une plus grande neutralité des prélèvements ? Cette logique peut traduire parfois un certain renoncement à l'utilisation de la fiscalité à des fins d'incitation, elle semble surtout la conséquence d'une contrainte de financement résultant des diminutions de taux nominaux d'imposition mises en oeuvre et ne doit pas être considérée comme d'application systématique. Au cours des années 90, les pays européens ont aussi souhaité manier leurs prélèvements à des fins structurelles, qu'il s'agisse des incitations adressées aux acteurs du marché du travail pour résoudre certains des graves problèmes posés par la situation de l'emploi en Europe, ou qu'il s'agisse de poursuivre un objectif de compétitivité fiscale.

Celui-ci est sans doute le deuxième élément qui a pu structurer les réaménagements fiscaux entrepris. Il invite à s'interroger sur l'existence en Europe d'un processus de concurrence fiscale dont votre commission des finances avait pu démonter les ressorts dans un précédent rapport1(*). Même si elle débouche sur des résultats nuancés, l'analyse des réformes entreprises ne peut manquer d'en souligner la dimension essentiellement nationale, contrepartie de l'absence de progrès dans l'harmonisation fiscale européenne, non plus que l'inspiration compétitive qui anime les pays européens. Celle-ci n'a pas pu s'épanouir complètement et c'est sans doute un effet inattendu des contraintes du Pacte de stabilité et de croissance que d'avoir contenu les concurrences fiscales en Europe.

Cependant, certains Etats ont pris de l'avance et la compétition fiscale en Europe, très vive pour certains prélèvements, n'a pas fini d'être un sérieux sujet de préoccupation, d'autant que l'Union européenne est exposée à un processus de globalisation auquel ses composantes s'ajustent en ordre dispersé.


CHAPITRE I :

LES GRANDS TRAITS DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE ET DE LEUR ÉVOLUTION AU COURS DE LA DERNIÈRE DÉCENNIE

La situation des prélèvements obligatoires en Europe offre un panorama contrasté avec une grande variété des niveaux et des structures de prélèvements.

Dans l'ensemble, les pays européens, qui ont connu ne moyenne un alourdissement du poids des prélèvements, se sont toutefois un peu rapprochés les uns des autres dans les années 1990. Cette convergence, qui reste très limitée, apparaît d'abord comme le résultat d'un rattrapage des pays initialement les moins développés et des nécessités de la réduction des déficits publics, mais peut également être attribuée aux pressions liées à des phénomènes de concurrence fiscale.

Mais, il faut, en préambule de ce rapport, insister à nouveau sur les problèmes de méthode que pose le concept de prélèvements obligatoires. Ces problèmes, qui sont signalés depuis des années, sont récurrents, et on peut regretter que peu de progrès aient été réalisés pour les résoudre. Le niveau et le taux des prélèvements obligatoires occupent pourtant une place très importante dans le débat public et les comparaisons internationales foisonnent avec des enjeux d'image importants. L'encadré ci-après ne mentionne que quelques unes des difficultés que pose un indicateur auquel il apparaît essentiel d'apporter une plus grande robustesse.


PRÉCISIONS DE MÉTHODE

Les données présentées dans ce rapport sont essentiellement issues des Statistiques des recettes publiques de l'OCDE. Sous le terme de « prélèvements obligatoires », l'OCDE regroupe en principe l'ensemble des versements obligatoires (y compris cotisations sociales) effectués sans contrepartie au profit des administrations publiques.

Les administrations publiques comprennent les autorités supranationales (institutions de l'Union européenne), les administrations centrales, régionales et locales, les entités publiques autonomes (églises dans certains pays), à l'exception des entreprises publiques, et les organismes de Sécurité sociale. Un certain flou existe quant à l'appartenance aux secteurs des administrations publiques de certains organismes d'assurance maladie ou d'assurance retraite. Les mutuelles ne font pas partie des administrations publiques (dans la mesure où l'adhésion y est facultative). Les fonds de pension par capitalisation n'y figurent pas, sauf dans certains pays où ils sont obligatoires et socialement contrôlés (Finlande, par exemple). Les régimes obligatoires y figurent, même s'ils sont juridiquement gérés par le secteur privé (pour la France, Unedic, Arrco, Agirc).

L'expression de « sans contrepartie » exclut en principe les versements qui ouvrent des droits à des prestations proportionnelles aux versements. C'est ainsi que ne sont pas considérées comme prélèvement obligatoire certaines taxes qui sont le paiement d'un service rendu (passeports, redevance radio-télévision, amendes, etc.). Par contre, en dérogation à ce principe, sont comptabilisées dans les prélèvements obligatoires toutes les cotisations obligatoires, même si elles donnent droit à des prestations plus ou moins directement liées aux cotisations versées (en matière de retraite ou de chômage).

Les cotisations volontaires sont exclues des prélèvements obligatoires de même que les cotisations obligatoires mais versées à des organismes extérieurs au secteur des administrations publiques (dans les pays où les salariés sont obligés de s'assurer, mais peuvent le faire auprès de leurs entreprises ou d'une assurance privée). Enfin, les cotisations fictives ne sont pas comptabilisées dans les prélèvements obligatoires : la création d'une caisse de retraite pour les fonctionnaires augmente donc le taux de prélèvement obligatoire.

Les données de l'OCDE sont comptabilisées sur la base des versements effectivement reçus par les administrations. Elles tiennent donc compte des dispositions fiscales particulières : crédit d'impôts, avoir fiscal, par exemple. De façon générale, les recettes sont nettes des dépenses fiscales. Le taux de prélèvement obligatoire est donc plus faible pour les pays qui offrent des ristournes de cotisations sociales au lieu de subventions à l'emploi, des crédits d'impôt aux familles plutôt que des prestations familiales, des primes à l'emploi plutôt des subventions aux travailleurs peu qualifiés, des ristournes à l'impôt sur les sociétés plutôt que des subventions à l'investissement, etc. De même, ce taux est fictivement plus faible dans les pays qui exonèrent les retraites et les chômeurs de cotisations ou d'impôt, mais qui tiennent compte de cette exonération dans le calcul des prestations.


Au terme de la décennie 1990, la France, qui connaissait initialement un très haut niveau de prélèvements obligatoires, a augmenté le poids de ses prélèvements obligatoires, ce qui la place en mauvaise posture pour affronter une concurrence fiscale qui pourrait s'accentuer et nuit à ses performances économiques.


I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE AUGMENTENT, MAIS AVEC DE FORTES DISPARITÉS ENTRE PAYS


A. GLOBALEMENT, UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

En Europe, le poids des prélèvements obligatoires (P.O.) dans le PIB a augmenté de 1,8 point entre 1990 et 2000, passant de 39 à 40,8 points du PIB.

Total des prélèvements obligatoires en pourcentage du produit intérieur brut

Pays

1990

2000

Ecarts

Suède

53,6

53,3

- 0,3

Danemark

47,1

48,4

+ 1,3

Finlande

44,7

46,5

+ 1,8

Belgique

43,2

46,0

+ 2,8

France

43,0

45,5

+ 2,5

Pays-Bas

42,8

41,8

- 1

Luxembourg

40,5

42,0

+ 1,5

Autriche

40,5

43,3

+ 2,8

Italie

38,9

42,3

+ 3,4

Allemagne

36,8(1)

37,8

+ 1

Royaume-Uni

35,9

37,7

+ 1,8

Irlande

33,5

31,5

- 2

Espagne

33,0

35,3

+ 2,3

Portugal

29,4

34,7

+ 5,3

Grèce

29,3

38,0

+ 8,7

UE pondéré

39,0

40,8

+ 1,8

Japon

30,7

27,1

- 3,6

Etats-Unis

26,7

28,9(2)

+ 2,2

(1) 1991 ; (2) 1999.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Seuls trois des quinze pays européens ont connu une réduction de la part des P.O. dans le PIB : la Suède (- 0,3 point), les Pays-Bas (- 1 point) et l'Irlande (- 2 points). Il est à souligner que ces réductions sont intervenues dans des pays très hétérogènes au regard du poids des P.O.

Dans les douze autres pays, une augmentation plus ou moins marquée du poids des prélèvements est intervenue.


B. DES EXPLICATIONS LIÉES AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET AUX CONTRAINTES PESANT SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Plusieurs situations semblent pouvoir être distinguées.

Les « nouveaux entrants du Sud », c'est-à-dire les pays ayant adhéré dans les années 80, qui étaient aussi ceux dans lesquels le poids des prélèvements était le plus bas, ont connu une nette augmentation des prélèvements. Tel est le cas pour la Grèce et le Portugal, et, à moindre degré, pour l'Espagne. Dans ces pays, l'augmentation des prélèvements obligatoires peut être mise en relation avec un processus de développement et l'adoption progressive d'un modèle social à l'européenne.

En outre, à l'exception notable du Royaume-Uni, il paraît exister une certaine corrélation entre l'ampleur de l'augmentation des prélèvements obligatoires et le niveau des déficits publics. En effet, les pays qui ont le plus accru leurs P.O. sont aussi ceux qui ont connu à un moment donné les plus forts déficits publics.


Capacité ou besoin (-) de financement des administrations des pays industrialisés
(en % du PIB)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

France

- 1,6

- 2,2

- 3,8

- 5,7

- 5,8

- 4,9

- 4,1

- 3,0

Allemagne

- 2,1

- 3,1

- 2,6

- 3,2

- 2,4

- 3,3

- 3,4

- 2,7

Royaume-Uni

- 0,9

- 2,3

- 6,2

- 7,9

- 6,8

- 5,5

- 4,8

- 1,9

Italie

- 11,1

- 10,1

- 9,6

- 9,5

- 9,2

- 7,7

- 6,7

- 2,7

Belgique

- 5,5

- 6,3

- 6,9

- 7,1

- 4,9

- 3,9

- 3,2

- 2,1

Pays-Bas

- 5,1

- 2,9

- 3,9

- 3,2

- 3,8

- 4,0

- 2,3

- 1,4

Espagne

- 4,1

- 4,2

- 3,8

- 6,9

- 6,3

- 7,3

- 4,6

- 2,6

UE à 15

- 3,5

- 4,2

- 5,1

- 6,1

- 5,4

- 5,0

- 4,2

- 2,4

UEM

- 4,2

- 4,5

- 4,7

- 5,5

- 5,0

- 4,9

- 4,2

- 2,6

Source : Rapport économique, social et financier. Projet de loi de finances pour 1999.

L'Italie, la Belgique et la France relèvent de ce diagnostic que semblent venir confirmer a contrario les Pays-Bas et, surtout, l'Allemagne qui a connu des déficits historiques plus modérés.

Cette corrélation doit être mise en rapport avec les nécessités induites par le processus de qualification pour l'euro, qui a imposé aux pays une réduction plus ou moins importante des déficits publics en fonction des situations de départ, réduction largement, quoique inégalement selon les pays, obtenue par une hausse du « taux de pression fiscale ».


Variation des recettes publiques
de 1990 à 2001*

(en points de PIB)

 

Recettes publiques

Allemagne

1,4

Autriche

1,4

Belgique

2,6

Danemark

- 1,1

Espagne

0,6

Finlande

- 1,3

France

1,9

Grèce

19,7

Irlande

- 3,9

Italie

2,7

Luxembourg

- 1,7

Pays-Bas

- 1,3

Portugal

4,3

Royaume-Uni

2,0

Suède

- 3,0

UE 15

1,7

* Niveau de 2001 moins niveau de 1990. Ensemble des recettes publiques.

Source : OCDE, Perspectives économiques, décembre 2001

Enfin, une relation négative entre la croissance et l'évolution du poids des prélèvements obligatoires semble se dégager.

Plus la croissance est élevée, moins le poids des prélèvements obligatoires dans le PIB s'accroît.


Produit intérieur brut des principaux pays de la zone euro

Taux de croissance en % - volume

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Moyenne annuelle 1990/2000

Augmentation du taux de PO 1990/2000(1)

France

2,6

1,0

1,3

- 0,9

1,8

1,9

1,0

1,9

3,3

3,2

3,2

1,8

+ 2,5

Allemagne(2)

5,7

5,0

2,2

- 1,1

2,3

1,7

0,8

1,4

2,1

3,2

3,2

2,2

+ 1

Italie

2,0

1,4

0,8

- 0,9

2,2

2,9

1,1

2,0

1,8

1,6

2,9

1,6

+ 3,4

Espagne

3,8

2,5

0,9

- 1,0

2,4

2,8

2,4

3,9

4,3

4,0

4,1

2,7

+ 2,3

Pays-Bas

4,1

2,3

2,0

0,8

3,2

2,3

3,0

3,8

4,1

3,9

3,9

3

- 1

Belgique

2,8

1,9

1,6

- 1,5

3,0

2,6

1,2

3,4

2,4

2,7

4,0

2,2

+ 2,8

Zone euro

3,6

2,4

1,4

- 0,8

2,3

2,2

1,4

2,3

2,8

2,6

3,4

2,1

ND

Royaume-Uni

0,7

- 1,5

0,1

2,3

4,4

2,8

2,6

3,5

2,6

2,3

3,0

2,1

+ 1,8

1. En points de PIB.
2. Allemagne : Ouest jusqu'en 1991 ; Allemagne totale depuis 1992.

Source : Rapport économique, social et financier. Projet de loi de finances pour 1999.


II. DES SITUATIONS TRÈS CONTRASTÉES, LA FRANCE HANDICAPÉE

Malgré un certain rapprochement, le paysage des prélèvements obligatoires en Europe présente de forts contrastes avec des niveaux et des structures des prélèvements très différents selon les pays.


A. UNE DISPERSION DES NIVEAUX DE PRÉLÈVEMENTS QUI, MÊME LÉGÈREMENT RÉDUITE, RESTE IMPORTANTE


1. Une légère réduction de la dispersion des taux de pression fiscale

Si, entre 1990 et 2000, la dispersion des taux de P.O. s'est plutôt réduite, l'Europe reste caractérisée par d'importants écarts de niveaux de prélèvements obligatoires.

Evolution des écarts à la moyenne des prélèvements obligatoires en Europe
(1990-2000)

(en points de PIB)

 

1990

2000

Variation

Suède

+ 14,6

+ 12,5

- 2,1

Danemark

+ 8,1

+ 7,6

- 0,5

Finlande

+ 5,7

+ 5,2

- 0,5

Belgique

+ 4,2

+ 4,7

+ 0,5

France

+ 4

+ 4,7

+ 0,7

Pays-Bas

+ 3,8

+ 1

- 2,8

Luxembourg

+ 1,5

+ 1,2

- 0,3

Autriche

+ 1,5

+ 2,5

+ 1

Italie

- 0,1

+ 1,5

+ 1,6

Allemagne

- 2,2

- 3

- 0,8

Grande-Bretagne

- 3,1

- 3,1

0

Irlande

- 5,5

- 9,3

- 3,8

Espagne

- 6

- 5,5

+ 0,5

Portugal

- 9,6

- 6,1

+ 3,5

Grèce

- 9,7

- 2,8

+ 6,9

En 1990, huit pays enregistraient un taux de prélèvements obligatoires supérieur à la moyenne européenne, et sept pays un taux inférieur. En 2000, hormis l'Italie, dont le taux de prélèvements est désormais supérieur à la moyenne, la composition de ces deux groupes de pays n'a pas changé. Le premier groupe est constitué des pays suivants : Suède, Danemark, Finlande, Belgique, France, Pays-Bas, Luxembourg, Autriche et Italie. Quant au second groupe, il rassemble toujours l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Irlande, l'Espagne, le Portugal et la Grèce.

Dans ce panorama marqué par une certaine stabilité des positions, il faut toutefois mettre en évidence le resserrement des situations.

Les écarts à la moyenne sont moins amplement dispersés en 2000 que dix ans plus tôt. La Suède occupe toujours le premier rang en termes de taux de prélèvements obligatoires mais celui-ci n'excède plus le taux moyen que de 12,5 points contre 14,6 en 1990. De la même manière, le Danemark, toujours en deuxième position, s'est un peu rapproché du taux moyen. Cinq des huit pays du premier groupe ont connu un tel processus, seuls de ces cinq pays, la Belgique, la France et l'Autriche augmentant leur décrochage par rapport au taux de PO moyen entre 1990 et 2000. Dans le second groupe, celui des pays qui connaissaient en 1990 un taux de prélèvements inférieur à la moyenne, seul un pays - l'Allemagne - a accentué l'écart entre son taux de PO et le taux de PO moyen.


2. La France dans le groupe des pays les plus mal placés

Il n'en reste pas moins que, même raccourcie, l'échelle des taux de prélèvements obligatoires en Europe continue de présenter des degrés nettement marqués.

Les deux cas extrêmes, la Suède et l'Irlande, exceptés, plusieurs groupes de pays se détachent :

· un premier groupe composé du Danemark, de la Finlande, de la Belgique et de la France, où le taux de prélèvements est nettement (de + de 4,5 points) supérieur à la moyenne ;

· un deuxième groupe avec l'Autriche, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas, dont les taux de prélèvements ne sont qu'un peu supérieurs à cette moyenne ;

· trois pays, la Grande-Bretagne, l'Allemagne et la Grèce, où les taux de PO sont assez sensiblement inférieurs à celle-ci ;

· enfin, deux pays, l'Espagne et le Portugal qui, même s'ils se sont rapprochés du taux moyen, restent très éloignés de ce dernier.

Cette situation correspond assez étroitement aux niveaux relatifs des dépenses publiques dans les Etats européens.

Dépenses publiques en 2000

(en points de PIB)

Belgique

49,9

Allemagne

45,6

Grèce

44,7

Espagne

39,9

France

53,2

Irlande

33,3

Italie

46,5

Luxembourg

41,2

Pays-Bas

45,3

Autriche

51,8

Portugal

44,8

Finlande

48,4

Danemark

53,3

Suède

58,4

Royaume-Uni

37,7

UE 15

45,8

Il existe cependant quelques nuances liées à l'existence de soldes publics différents et de ressources publiques alternatives aux prélèvements obligatoires.

Ecarts entre les dépenses publiques
et les prélèvements obligatoires en 2000

(en points de PIB)

Belgique

+ 3,9

Allemagne

+ 7,8

Grèce

+ 6,7

Espagne

+ 4,6

France

+ 7,7

Irlande

+ 1,8

Italie

+ 4,2

Luxembourg

- 0,8

Pays-Bas

+ 3,5

Autriche

- 8,5

Portugal

+ 10,1

Finlande

+ 1,9

Danemark

+ 4,9

Suède

+ 5,1

Royaume-Uni

0


Ces nuances ne sont pas négligeables, comme le montre le tableau ci-avant. L'écart existant entre les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires constitue un indice de la soutenabilité des finances publiques. En effet, plus cet écart est grand, plus le socle de financement du secteur public apparaît dépendant de recettes non fiscales dont la récurrence est moins avérée que pour les recettes fiscales. Par ailleurs, quand il s'accompagne d'un plus fort déficit public, il engendre des charges d'intérêt qui sont susceptibles, en fonction des conditions comparées de la croissance et du coût de la dette, d'enclencher un effet boule de neige de l'endettement qui creuse mécaniquement le besoin de financement public.

De ces différents points de vue, la situation de la France apparaît très inquiétante. Avec un très haut niveau de ses dépenses publiques, malgré le poids très élevé de ses prélèvements obligatoires, notre pays est l'un des pays d'Europe que l'écart très important entre ses prélèvements et ses dépenses publics désigne tout particulièrement comme étant confronté à un sérieux problème de soutenabilité de ses finances publiques.


B. LA STRUCTURE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN EUROPE, PEU DE CHANGEMENTS EN DIX ANS ET DES PROFILS TRÈS DISPARATES


1. Peu de changements...

La structure moyenne des prélèvements obligatoires en Europe n'a que légèrement évolué en dix ans.

Sur fond d'augmentation globale, le poids des impôts sur les biens, sur le patrimoine et sur le revenu des ménages s'est alourdi ; celui de l'impôt sur les sociétés s'est également accru, mais dans de moindres proportions. En revanche, la pression exercée par les cotisations sociales a été très légèrement allégée.

La hiérarchie des prélèvements demeure, malgré tout, inchangée en 2000 par rapport à ce qu'elle était dix ans plus tôt.

Poids des prélèvements obligatoires dans le PIB de l'UE (en % du PIB)

 

1990

2000

Variation
1990/2000

Total

39

40,8

+ 1,8

dont :

 
 
 

Impôts sur le revenu des ménages

9,6

10,1

+ 0,5

Impôts sur les sociétés

2,7

3,0

+ 0,3

Cotisations sociales

12,8

12,5

- 0,3

Impôts sur le patrimoine

1,8

2,4

+ 0,6

Impôts sur les biens 1)

11,1

11,8

+ 0,7

1. Les impôts sur les biens comportent principalement, outre les très nombreuses formes d'accises, la TVA.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Les cotisations sociales demeurent la source de recettes publiques la plus importante, suivies par les impôts sur les biens et les impôts sur les revenus des ménages. Les parts respectives des impôts sur les sociétés et des impôts sur le patrimoine, bien qu'en augmentation, arrivent loin derrière.

Par rapport à la structure fiscale des Etats-Unis, l'Europe présente la particularité principale de taxer beaucoup plus lourdement les biens et les salaires à travers les cotisations sociales.

Le poids des prélèvements sur les biens et services est plus élevé en Europe de 7,1 points de PIB et celui sur les salaires (les cotisations sociales) de 5,6 points de PIB.

En revanche, les Etats-Unis connaissent un niveau de prélèvements sur les revenus des ménages et sur le patrimoine supérieur à ce qu'il est en Europe, de 1,7 point et 0,7 point de PIB respectivement.

L'alourdissement des prélèvements obligatoires aux Etats-Unis, qui, entre 1990 et 2000, a été plus élevé qu'en Europe - 2,7 points de PIB contre 1,8 point de PIB - s'est manifesté par une sensible augmentation de l'imposition des revenus des ménages américains qui a atteint 1,9 point de PIB.


2. Des profils très disparates

En dépit d'un certain rapprochement des structures nationales des prélèvements obligatoires, le paysage européen reste marqué, en ce domaine, par de nettes disparités.

Un certain rapprochement des structures des prélèvements s'est opéré, comme le montre la variation, au cours des années 1990, des écarts de position nationale par catégorie de prélèvements, par rapport à la moyenne européenne.

Ecarts à la moyenne en 1990 par pays et par grande catégorie de prélèvements

(en points de PIB)

 

Impôts sur les biens

Impôts sur le revenu des ménages

Impôts sur les sociétés

Cotisations sociales

Impôts sur le patrimoine

Allemagne

- 0,6

+ 0,2

- 1

+ 0,5

- 0,6

Autriche

+ 1,6

- 1,1

- 1,3

+ 0,5

- 0,7

Belgique

+ 0,3

+ 4,3

- 0,3

+ 1,5

- 0,6

Danemark

+ 4,7

+ 15,2

- 1,2

- 11,4

+ 0,2

Espagne

- 1,7

- 2,4

+ 0,2

- 1

0

Finlande

+ 3,5

+ 7,6

- 0,7

- 3,1

- 0,7

France

+ 1,1

- 5

- 0,4

+ 6,1

+ 0,9

Grèce

+ 2

- 5,5

- 1,1

- 3,9

- 0,4

Irlande

+ 3,1

+ 1,1

- 1,1

- 7,8

- 0,2

Italie

- 0,2

+ 0,6

+ 1,2

0

- 0,9

Luxembourg

- 0,8

0

+ 3,7

- 1,7

+ 1,6

Pays-Bas

+ 0,2

+ 1

+ 0,5

+ 3,2

- 0,2

Portugal

+ 1,8

- 4,9

- 0,4

- 4,8

- 1

Suède

+ 2,3

+ 11

- 1

+ 1,8

+ 0,1

Grande-Bretagne

0

+ 0,4

+ 1,5

- 6,7

+ 1,1

Total des écarts

23,4

60,3

15,6

54

9,2

Ecarts à la moyenne en 2000 par pays et par grande catégorie de prélèvements

(en points de PIB)

 

Impôts sur les biens

Impôts sur le revenu des ménages

Impôts sur les sociétés

Cotisations sociales

Impôts sur le patrimoine

Allemagne

- 1,2

- 0,5

- 1,2

+ 2,3

- 1,5

Autriche

+ 0,5

- 0,5

- 1

+ 2,3

- 1,8

Belgique

- 0,1

+ 4,2

+ 0,7

+ 1,7

- 0,9

Danemark

+ 3,9

+ 15,2

- 0,7

- 10,3

- 0,8

Espagne

- 1,3

- 2,5

0

- 0,1

- 0,2

Finlande

+ 1,8

+ 5

+ 2,4

- 0,6

- 1,3

France

+ 0,1

- 1,8

+ 0,1

+ 4

+ 0,6

Grèce

+ 1,9

- 5,1

+ 1,4

- 1

- 0,4

Irlande

+ 0,6

- 0,4

+ 0,9

- 8,3

- 0,6

Italie

+ 0,1

0

- 0,5

- 0,5

- 0,6

Luxembourg

0

- 2,5

+ 4,2

- 1,8

+ 2,0

Pays-Bas

0

- 3,8

+ 1,2

+ 3,9

- 0,2

Portugal

+ 2,4

- 4,3

+ 0,9

- 3,8

- 1,3

Suède

- 0,5

+ 8,7

+ 0,7

+ 2,7

- 0,5

Grande-Bretagne

+ 0,4

+ 0,7

+ 0,7

- 6,5

+ 2

Total des écarts

14,8

55,2

16,6

49,8

14,7

S'agissant des impôts sur les biens et services, l'écart entre les pays les plus éloignés de la moyenne par le haut (le Danemark) et le bas (l'Espagne) s'est amenuisé entre 1990 et 2000 (il était alors de 5,2 points contre 6,4 points en 1990). Hormis le Portugal, les écarts positifs de taxation se sont réduits, tandis que, excepté l'Allemagne, les écarts négatifs ont connu un même phénomène. Le total des écarts à la moyenne, indice grossier des disparités de taxation, se réduit très sensiblement, révélant une convergence des systèmes d'imposition des biens st services que les progrès réalisés en matière d'harmonisation réglementaire de la TVA expliquent largement.

S'agissant des impôts sur le revenu des ménages, un même processus de convergence peut être décelé, même s'il a atteint une ampleur plus limitée. Il est en correspondance avec le processus de rapprochement du poids relatif des cotisations sociales.

De façon surprenante, les deux catégories d'imposition qui ont, à l'inverse, connu une accentuation de la disparité des prélèvements nationaux sont ceux considérés comme les plus susceptibles de converger en raison de la mobilité présumée de leurs assiettes, à savoir l'imposition des sociétés et celle du patrimoine.

Il n'en demeure pas moins que ces impôts sont ceux qui connaissent la dispersion la plus faible, ce qui correspond bien à l'intuition d'une harmonisation naturelle des systèmes de prélèvements sur des ressources mobiles dans un espace de liberté des flux.

Cette appréciation étant fondée sur des données très agrégées, on peut établir que les années 90 ont été marquées par un rapprochement des systèmes fiscaux des Etats membres, qu'il ait été organisé comme en matière d'imposition des biens et services ou qu'il ait résulté d'une somme de décisions étatiques individuelles plus ou moins discrétionnaires.

L'essentiel reste que le panorama de la structure des systèmes fiscaux européens est, en 2000 comme en 1990, fort éclaté.

Structure des recettes fiscales selon l'assiette des taxes en % du PIB (1990)

 

ALL

AUT

BEL

DAN

ESP

FIN

FRA

GRC

IRL

ITA

LUX

PB.

PRT

SUE.

RU

UE

EU1

Impôts sur le revenu

Ménages

Sociétés

11,5

10,3

16,2

27,6

10,2

19,3

6,9

5,8

12,4

14,2

16,0

13,8

7,6

22,3

14,1

12,4

11,9

9,8

8,5

13,9

24,8

7,2

17,2

4,6

4,1

10,7

10,2

9,6

10,6

4,7

20,6

10,0

9,6

9,9

1,7

1,4

2,4

1,5

2,9

2,0

2,3

1,6

1,7

3,9

6,4

3,2

2,3

1,7

4,2

2,7

2,0

Prélèvement sur les salaires
dont :

Cotisations sociales

Impôts sur les salaires et la main-d'oeuvre

13,3


15,7

14,3

1,7

11,8

9,7

19,7

9,1

5,4

12,9

11,1

16,0

8,0

15,9

6,1

13,1

6,8

13,3

13,3

14,3

1,4

11,8

9,7

18,9

8,9

5,0

12,8

11,1

16,0

8,0

14,6

6,1

12,8

6,8

0,0

2,4

0,0

0,3

0,0

0,0

0,8

0,2

0,4

0,1

0,0

0,0

0,0

1,3

0,0

0,3

0,0

Impôt sur le patrimoine

1,2

1,1

1,2

2,0

1,8

1,1

2,7

1,4

1,6

0,9

3,4

1,6

0,8

1,9

2,9

1,8

3,0

Impôts sur les Biens et services
dont :

TVA

Accises

9,5


12,7

11,4

15,8

9,4

14,6

12,2

13,1

14,2

10,9

10,3

11,3

12,9

13,4

11,1

11,1

4,5

5,9

8,4

7,1

8,7

5,2

8,7

7,9

7,2

6,9

5,7

4,8

7,1

5,8

8,0

6,1

6,6

0,0

2,4

2,5

2,1

4,7

1,9

4,3

2,7

3,5

5,7

3,0

4,1

2,5

4,1

3,9

3,5

2,9

1,3

Autres

0,0

0,5

0,0

0,0

0,0

0,1

1,4

0,0

0,0

0,0

0,1

0,1

0,2

0,1

1,5

0,5

0,0

Total

35,6

40,5

43,2

47,1

33,2

44,7

42,9

29,3

33,5

38,9

40,9

42,8

29,4

53,6

35,8

38,9

26,2

1. Etats-Unis.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Structure des recettes fiscales selon l'assiette des taxes en % du PIB (2000, sauf (1))

 

ALL

AUT

BEL

DAN

ESP

FIN

FRA

GRC

IRL

ITA

LUX

PB.

PRT

SUE.

RU

UE

JAP

EU2

Impôts sur le revenu

Ménages

Sociétés

11,4

12,3

18,1

28,5

9,9

20,5

11,4

10,4

13,6

14,2

15,0

10,5

9,9

22,5

14,5

13,2

9,1

14,2

9,6

9,6

14,3

25,3

6,6

15,1

8,3

5,0

9,7

10,1

7,6

6,3

5,8

18,8

10,8

10,1

5,7

11,8

1,8

2,0

3,7

2,3

3,0

5,4

3,1

4,4

3,9

2,5

7,4

4,2

4,0

3,7

3,7

3,0

3,5

2,4

Prélèvement sur les salaires
dont :

Cotisations sociales

Impôts sur les salaires et la main-d'oeuvre

14,8


17,5

14,2

2,4

12,4

11,1

17,4

11,7

4,3

12,0

10,7

16,4

8,7

17,5

6,3

12,8

10,0

6,9

14,8

14,8

14,2

2,2

12,4

11,1

16,5

11,5

4,2

12,0

10,7

16,4

8,7

15,2

6,3

12,5

10,0

6,9

0,0

2,7

0,0

0,2

0,0

0,0

0,9

0,2

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

2,3

0,0

0,4

0,0

0,0

Impôt sur le patrimoine

0,9

0,6

1,5

1,6

2,2

1,1

3,0

2,0

1,8

1,8

4,4

2,2

1,1

1,9

4,4

2,4

2,8

3,1

Impôts sur les Biens et services
dont :

TVA

Accises

10,6


12,3

11,7

15,7

10,5

13,6

11,9

13,7

12,4

11,9

11,8

11,8

14,2

11,3

12,2

11,8

5,1

4,7

6,9

8,3

7,4

9,5

6,2

8,1

7,5

8,4

7,1

6,6

5,9

7,3

8,1

7,3

7,0

7,3

2,4

0,0

2,8

2,5

2,3

5,1

2,7

4,3

2,9

4,0

4,5

2,7

5,1

3,5

4,6

3,5

4,0

3,3

1,9

1,5

Autres

0,2

0,5

0,5

0,2

0,4

0,1

1,8

0,2

0,2

2,4

0,2

0,7

0,4

0,2

0,2

0,6

0,1

0,0

Total

37,8

43,3

46,0

48,4

35,3

46,5

45,5

38,0

32,3

42,3

42,0

41,7

34,3

53,3

37,7

40,8

27,1

28,9

1. Année 1999 pour l'Irlande, le Portugal et les Etats-Unis.

2. Etats-Unis.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Le poids des impôts sur le revenu des ménages varie beaucoup selon les pays. Il reste exceptionnellement élevé dans les pays nordiques ainsi qu'en Belgique. Il est relativement faible dans les pays du sud et aux Pays-Bas, la France ayant, au cours des années 90, rapproché sa situation, caractérisée par un faible niveau comparé de l'impôt sur le revenu, de la moyenne européenne, en particulier du fait de l'instauration de la contribution sociale généralisée (CSG), classée par les « comptables nationaux » dans les impôts sur le revenu des ménages..

En dépit d'un glissement vers la contribution sociale généralisée (classée comme impôt sur le revenu) du financement des régimes sociaux, la France conserve la première place au regard du poids des cotisations sociales. Pour cette catégorie de prélèvements, le total des écarts à la moyenne est élevé (presque autant que pour l'impôt sur le revenu), ce qui témoigne d'une grande disparité des situations nationales.

Dans un cas seulement, le Danemark, le faible niveau des cotisations sociales compense le haut niveau de l'impôt sur le revenu. Mais, sinon aux Pays-Bas et, à un moindre degré, en France, ce mécanisme de vases communicants paraît faire défaut ailleurs. La Suède, avec un haut niveau d'impôt sur le revenu connaît aussi un haut niveau de cotisations sociales, tout comme la Belgique. Inversement, en position médiane ou inférieure à la moyenne au regard de l'impôt sur le revenu, l'Espagne, la Grèce, l'Irlande, le Luxembourg, l'Italie, le Portugal et la Grande-Bretagne connaissent aussi un niveau relativement modeste des cotisations sociales.

Les situations des pays sont beaucoup plus proches pour les trois autres catégories de prélèvements. Les impôts sur les biens ne sont réellement comparativement très élevés qu'au Danemark et au Portugal pour des motifs différents, le poids important de la consommation dans le PIB de ce dernier pays, celui des accises dans le premier. Pour l'impôt sur les sociétés, seuls la Finlande et le Luxembourg se détachent, par le haut et, l'Allemagne et l'Autriche, par le bas. Pour les impôts sur le patrimoine, ils ne sont relativement élevés qu'au Luxembourg et en Grande-Bretagne.

Cette dispersion des structures des prélèvements obligatoires se confirme si l'on considère non plus les assiettes des prélèvements mais leur répercussion économique immédiate.

Structure des recettes fiscales selon leur répercussion économique immédiate en % du PIB (1999)

 

ALL

AUT

BEL

DAN

ESP

FIN

FRA

GRC

IRL

ITA

LUX

PB.

PRT

SUE

RU

UE

Revenu des ménages

17,4

18,2

20,0

27,6

11,7

17,6

14,9

12,1

11,6

15,1

15,0

21,5

9,6

23,1

15,1

15,9

Revenu des entreprises

1,8

1,8

3,6

3,0

2,8

4,2

2,9

3,2

3,9

3,3

7,3

4,2

4,0

3,2

3,8

2,9

Coût du travail

7,3

10,1

8,8

0,7

8,4

9,3

12,4

5,4

2,7

8,7

4,7

2,5

5,0

13,9

3,5

7,4

Autres coûts de production

0,1

0,2

0,4

0,1

0,3

0,2

1,9

0,1

0,2

1,9

2,0

0,3

0,0

0,1

0,2

0,5

Prix des produits

10,2

11,8

10,6

15,6

9,7

14,0

11,9

13,0

11,8

10,8

11,5

10,8

14,0

10,9

11,1

11,2

Divers

0,9

1,8

2,2

3,4

2,2

1,1

1,9

3,3

2,0

3,4

1,4

2,8

1,7

1,0

2,6

2,5

Total

37,7

43,9

45,7

50,4

35,1

46,3

45,8

37,1

32,3

43,3

41,8

42,1

34,3

52,2

36,3

40,5

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Les impôts sur les produits apparaissent relativement homogènes. En revanche, l'imposition du revenu des ménages et les prélèvements sur les salaires sont nettement contrastés. La France, on doit y insister, pénalise très fortement les salaires puisqu'elle n'est devancée que par la Suède au regard des prélèvements sur le travail.


3. Une centralisation très variable selon les pays

La répartition des prélèvements entre les types d'administration est très différenciée selon les pays.

Répartition des prélèvements selon l'administration perceptrice,
en % du total des recettes

En 1997

CE1)

Adm. centrales

Etats fédérés

Adm. locales

Séc. Sociale

Allemagne

1,5

29,2

22,0

7,9

39,3

Autriche

1,4

51,2

9,4

10,1

27,9

Belgique

1,9

34,9

23,6

4,4

35,0

Danemark

1,1

62,4

--

31,5

4,1

Espagne

1,9

46,7

--

16,9

34,5

Finlande

1,2

54,8

--

22,7

26,6

France

1,2

42,5

--

10,0

45,1

Grèce

1,8

67,6

--

1,1

29,5

Irlande

2,2

85,0

--

1,8

11,1

Italie

1,1

61,0

--

9,4

26,6

Luxembourg

1,2

67,0

--

5,7

25,3

Pays-Bas

2,3

54,7

--

2,7

40,0

Portugal

1,8

65,0

--

6,6

26,5

Royaume-Uni

1,7

76,9

--

4,1

17,3

Suède

1,0

61,8

--

30,3

8,8

Etats-Unis

--

45,0

19,1

12,0

23,9

Japon

--

36,7

--

26,1

37,2

1. Communautés européennes. Cette colonne représente les prélèvements affectés au financement du budget des Communautés européennes.

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Dans deux des trois pays fédéraux (Belgique et Allemagne), le poids de la fiscalité des Etats est extrêmement fort, de l'ordre de 10 % du PIB, supérieur à celui des Etats-Unis et dans les pays scandinaves, la fiscalité locale est très importante (de 10 à 15 % du PIB).

Le poids des impôts perçus par les administrations centrales va de 11 % du PIB en Allemagne à plus de 25 % (Danemark, Irlande, Royaume-Uni, Suède).

Les recettes propres de la Sécurité sociale sont très faibles dans certains pays où elle est financée par le budget de l'Etat, totalement (Danemark, Suède) ou partiellement (Royaume-Uni, Irlande). Au contraire, elles sont très fortes dans les modèles bismarkiens (France, Pays-Bas, Belgique, Allemagne).

Les pays européens s'étagent entre les pays très centralisés où le gouvernement central prélève plus des 2/3 du total des recettes (Irlande, Royaume-Uni, Grèce, Portugal, Luxembourg, Danemark) et des pays peu centralisés pour des raisons diverses : Allemagne, en raison du poids des Länder, Belgique en raison de sa division linguistique, France en raison du poids des recettes de la Sécurité sociale, Suède en raison du poids des communes.


CHAPITRE II :

L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS,
DES SYMPTÔMES DE CONCURRENCE FISCALE,
LA FRANCE MAL PLACÉE

Le contour des prélèvements sur les entreprises est très difficile à dessiner. A des prélèvements directs particulièrement dispersés selon qu'ils touchent les sociétés ou des entreprises individuelles, les entreprises en général ou les entreprises évoluant dans un secteur donné, effectués au niveau national ou au niveau local, il faut ajouter des prélèvements plus indirects qui, établis sur les propriétaires de l'entreprise ou sur ses créanciers, affectent de façon significative la vie des entreprises.

D'importants progrès de méthode restent à entreprendre pour asseoir plus solidement la catégorie des prélèvements sur les entreprises et les comparaisons présentées dans ce chapitre le sont sous cette importante réserve.

Tout comme pour les prélèvements obligatoires en général, l'imposition des entreprises ne semble pas avoir connu de nettes modifications en Europe. C'est du moins la conclusion à laquelle invite la considération des évolutions relatives au poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB. Ce résultat est de nature à étonner si on se réfère aux analyses théoriques qui établissent un risque élevé de concurrence fiscale en matière d'imposition des entreprises.

Aussi bien, un raffinement de l'analyse s'impose et la prise en compte d'autres données conduisent à des conclusions sensiblement différentes.

Il convient d'abord de relever qu'une stratégie de baisse des taux légaux d'imposition des sociétés a été partagée par la plupart des pays européens. Si, en pratique, cette stratégie n'a pas toujours été suivie d'une baisse de la pression fiscale, on ne peut pour autant la considérer comme relevant d'un simple affichage.

Dans la plupart des pays, elle semble avoir débouché sur des allégements fiscaux effectifs. Par ailleurs, elle témoigne, en soi, d'une détermination compétitive qui, même si ses résultats concrets, appréhendés globalement, sont ambigus, semble animer de nombreuses pratiques fiscales concurrentielles à dimension microéconomique.

A défaut de pouvoir entièrement étayer les préoccupations engendrées par la perspective d'une intensification de la concurrence fiscale, les données disponibles montrent que les pays européens sont inégalement attractifs de ce point de vue et que la France occupe une position peu favorable.


I. UNE BAISSE DES TAUX LÉGAUX UN ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE

Comme pour les prélèvements sur les revenus des ménages, l'imposition des sociétés a évolué dans le sens d'une diminution des taux légaux et, souvent, d'une extension de l'assiette d'imposition.

Une très forte baisse des taux légaux d'imposition des sociétés est intervenue en Europe entre 1986 et 2001 avec, en moyenne, un allégement de près de 30 % par rapport au taux observé en 1986.

TAUX NOMINAUX DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

 

1986

1991

1995

1998

2001

Différence 1986-2001

Différence 1991-2001

Allemagne

56,0

50/36

45/30

45/25

25,0

- 31,0

- 25/- 11

Autriche

50,0

30,0

34,0

34,0

34,0

- 16,0

+ 4

Belgique

45,0

39,0

39,0

39,0

39,0

- 6,0

0

Danemark

50,0

38,0

34,0

34,0

30,0

- 20,0

- 8

Espagne

35,0

35,0

35,0

35,0

35,0

- 0,0

0

Finlande

33,0

23,0

25,0

28,0

29,0

- 4,0

+ 6

France

45,0

42,0

33,3

41,6

36,4

- 8,6

- 5,6

Grèce

49,0

46,0

35/40

35/40

35,0

- 9,0

- 11

Irlande

50,0

43,0

40,0

32,0

20,0

- 30,0

- 23

Italie

36,0

36,0

36,0

37,0

36,0

- 0,0

0

Luxembourg

40,0

33,0

33,0

30,0

30,0

- 10,0

- 3

Pays-Bas

42,0

35,0

35,0

35,0

35,0

- 7,0

0

Portugal

42/47

36,0

36,0

34,0

32,0

- 15,0

- 4

Royaume-Uni

35,0

34,0

33,0

31,0

30,0

- 5,0

- 4

Suède

52,0

30,0

28,0

28,0

28,0

- 24,0

- 2

Union européenne

44,3

36,7

35,1

34,9

32,0

- 12,4

- 4,7

Etats-Unis

46,0

34,0

35,0

35,0

35,0

- 11,0

+ 1

Japon

50,0

50,0

47,5

46,4

46,4

- 3,6

- 3,6

Note : Le taux est celui de l'impôt du gouvernement central et la moyenne pour l'Union européenne est non pondérée.

Source : OCDE

Ce mouvement s'est nettement modéré au cours de la décennie 1990-2000 avec même, dans quelques cas, un renversement de tendance (Autriche, Finlande).

Toutefois, c'est bien la baisse des taux d'imposition qui constitue la caractéristique essentielle des réformes de l'impôt sur les sociétés intervenues en Europe dans le proche passé.

Parallèlement, dans de nombreux pays, les régimes d'imposition dérogatoires ont été banalisés, qu'il s'agisse du régime des amortissements, des provisions ou encore des bénéfices distribués. Pour autant, outre l'existence dans tous les pays de procédures exceptionnelles (voir le II), certains pays ont emprunté la voie d'une diversification des modalités d'imposition des entreprises.


A. L'ALLEMAGNE, UNE RÉDUCTION DES TAUX, UN ÉLARGISSEMENT DE L'ASSIETTE.

En Allemagne, les taux d'imposition ont été continûment réduits au cours de la période et cette tendance se poursuit dans la réforme récemment adoptée.

IMPOSITION DES BÉNÉFICES

Impôt sur les bénéfices

Autres

Incitations fiscales/exonérations

Avant 2001

 
 

1988-1994 1 :

(distribués : 36 %,
non distribués: 50 %)

1994-1999 1:

(d : 30 %, nd : 45 %)

1999- 2000

Distribués : 30 % (31,65 % 2)

Non distribués : 40 % (42,23 % 2)

Les entreprises peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt (différence entre 30/40 %) en cas de distribution différée de bénéfices.


Taxe professionnelle :

Même base que l'impôt sur les bénéfices depuis 1997.

Taux de base fédéral (5 %) et coefficient fixé par les municipalités.

Impôt déductible de sa base,

Exempt de la surtaxe de solidarité.

Impôt sur le patrimoine :

Suppression en janvier 1997.

Impôt foncier :

1,5 % en moyenne de la valeur fiscale du bien.

Amortissements : linéaire ou dégressif. Accéléré : certains types d'investissement seulement.

-- Exonération des provisions pour pensions de vieillesse.

-- Durcissement du régime d'amortissement en 1999.

Pertes :

Entreprises résidentes :


-- ordinaires : report en arrière
(<2 mill. DM, 1 à partir 2001) ; report en avant indéfini
(>2 mill DM, 1 à partir 2001)

-- en capital : limité.

Entreprises non résidentes : restriction de la déductibilité des pertes à partir de janvier 1999.

Janvier 2001

 
 

Taux uniforme de 25 % (26,375 % 2)

Suppression de l'imputation et remplacement par système du demi revenu.

Pas de modification

Pertes :

Entreprises résidentes :

-- ordinaires : report en arrière
(<1 mill. DM à partir 2001)

-- report en avant indéfini
(1 à partir 2001)

1. Introduction de la surtaxe de solidarité de 5,5 % introduite en 1993.

2. Y compris surtaxe de solidarité.

Dans le nouveau système, les bénéfices des entreprises sont imposés au niveau de l'entreprise et les dividendes sont imposés au niveau de l'actionnaire ; le crédit d'impôt disparaît. En contrepartie, le taux d'imposition des bénéfices est uniforme à 25 %, soit un taux d'imposition total de 39,3 % en incluant la surtaxe de solidarité et la taxe professionnelle assise sur les bénéfices, contre 52,3 % (bénéfices réinvestis) et 43,6 % (bénéfices distribués) en 2000. Il n'y a plus d'élimination complète des doubles-impositions ; seule la moitié des dividendes reçus par les actionnaires (personnes physiques) est incluse dans leur base imposable et les dividendes interentreprises ne sont plus soumis à l'impôt. Mais, l'exonération des dividendes versés par des filiales étrangères détenues à hauteur de plus de 10 % par des sociétés résidentes est désormais étendue à l'ensemble des dividendes en provenance de sociétés non résidentes.

C'est également pour compenser la suppression du système d'imputation complète que le gouvernement a modifié le régime d'imposition des plus-values de cessions de participation. Les plus-values peuvent en effet être considérées comme des profits accumulés, ayant déjà été soumis à l'impôt sur les sociétés, si bien que leur taxation au moment de la cession de participation induirait une double taxation.

L'exonération des plus-values s'appliquait déjà dans le cas des cessions de participations étrangères depuis 1994 pour les participations supérieures à 10 % du capital. Pour le gouvernement, cette mesure permet donc aussi de traiter désormais de manière équivalente les investissements en Allemagne et à l'étranger et d'éviter la multiplication de sociétés holding dans d'autres pays européens.

Avec cette réforme, il s'agit de renforcer l'attractivité fiscale du territoire allemand.

Combinée à cette inspiration, la poursuite d'une plus grande neutralité fiscale marque la réforme. La base d'imposition est élargie par la suppression d'un certain nombre de règles dérogatoires en matière d'amortissements et de provisions. L'application d'un taux uniforme d'imposition des bénéfices est plus favorable au réinvestissement des bénéfices, puisque les bénéfices non distribués étaient auparavant imposés à un taux supérieur à celui des bénéfices distribués. La réforme vise donc à accroître le taux d'autofinancement des entreprises, jugé trop faible en comparaison internationale.

Pour préciser les ordres de grandeur, des simulations ont été réalisées par le Conseil des Sages en novembre 2001. Ces simulations distinguent 3 modes de financement (autofinancement, émission d'actions, endettement) et 5 types d'investissement (intangibles, bâtiments, machines, placements financiers, stocks) et permettent notamment de mesurer l'impact de la réforme sur le taux moyen effectif d'imposition, entendu comme le taux d'imposition que supporte un investissement type qui rapporterait avant impôt une rentabilité de 20 % (voir chapitre sur la réforme de l'imposition des bénéfices).

La baisse du taux d'imposition légal se traduit par une baisse du taux moyen effectif d'imposition (tous types d'investissement et tous types de financement confondus) de 3,2 points. Elle est plus faible que la réduction du taux d'imposition légal (13 points pour les bénéfices non distribués, 4,3 points pour les bénéfices distribués) en raison du durcissement du régime d'amortissement. Alors qu'avant réforme le taux d'imposition était supérieur en cas d'autofinancement, l'harmonisation des taux conduit à aligner le taux d'imposition moyen d'un investissement type financé par autofinancement sur celui d'un investissement type financé par émission d'action (38,8 %). Le taux d'imposition moyen reste en 2001 le plus élevé des grands pays européens.

B. LE ROYAUME-UNI, UNE FISCALITÉ PROGRESSIVE ET MODÉRÉE

Au Royaume-Uni, la fiscalité des entreprises a subi d'importantes modifications depuis 10 ans.


LES PRINCIPAUX AMÉNAGEMENTS DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES
AU ROYAUME-UNI

Réduction de 33 à 30 % du taux d'imposition des bénéfices (- 3,3 milliards de livres en 2000-2001, - 3,75 en 2001-2002).

Suppression du remboursement du crédit d'impôt versé aux actionnaires exonérés (+ 5,4 milliards).

Suppression de l'Advance Corporation Tax (ACT), pré-paiement de l'impôt sur les bénéfices lors du versement des dividendes, et introduction d'un paiement trimestriel pour les grandes entreprises (+ 2 milliards).

Taxation des services publics privatisés.

Introduction d'une fiscalité portant sur l'utilisation industrielle et commerciale d'énergie dans le but de réduire les émissions de CO2.

Mesures spécifiques pour les PME (- 1,2 milliard de livres en 2001-2002) : taux réduit, crédit d'impôt pour la R&D, réductions d'impôts pour les employés bénéficiant d'options ; création d'un taux 0 à partir de 2002 pour les petits bénéfices (265 millions de livres en 2003-2004).

Le Royaume-Uni, qui connaissait des taux d'imposition des sociétés les plus bas de l'OCDE, a poursuivi les allégements de taux. Malgré cette situation, la part des recettes tirées de l'impôt des sociétés dans le PIB est supérieure à celle des autres pays du G7. Le taux applicable aux PME a été réduit de 23 à 20 % (jusqu'à 300 000 livres de bénéfices) en 2000 et à 19 % en avril 2002. Au 1er avril 2000, un taux réduit de 10 % jusqu'à 10 000 livres de bénéfices a également été introduit, ce taux a été abaissé à 0 au 1er avril 2002. Aujourd'hui, l'imposition des bénéfices est progressive.

La création, dans le budget 2002, du taux 0 pour l'impôt des sociétés qui déclarent moins de 10 000 livres de bénéfices imposables est particulièrement débattue. Elle peut être une source d'évasion fiscale pour des personnes qui, se constituant en société, peuvent échapper à l'imposition à concurrence de 10 000 livres de bénéfices. En se constituant en société, un travailleur indépendant peut se verser un traitement de 4 615 livres, représentant le plafond de l'abattement de l'impôt sur le revenu, et réaliser des bénéfices de 10 000 livres, qu'il s'attribuera sous forme de dividendes, en échappant à toute imposition. Il devient donc possible de faire échapper un revenu de 15 000 livres à toute imposition, un salarié, avec le même revenu, devant acquitter 3 827 livres d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales. Le budget estime que le coût de la mesure sera de 265 millions de livres (0,23 point de PIB) en 2003-2004 et de 450 millions en 2004-2005 (0,39 point de PIB), estimant que la proportion de personnes qui se constitueront en société sera faible. L'Institute for Fiscal Studies (Blow et al., 2002) estime pour sa part que la mesure est potentiellement coûteuse, jugeant vraisemblable que 50 % des travailleurs indépendants décident de se constituer en société ce qui leur permettrait d'économiser plus de 500 livres d'impôt par an et représenterait un coût budgétaire de 1,2 milliard de livres (de 2,5 si tous les travailleurs indépendants se constituaient en société).

IMPOSITION DES BÉNÉFICES EN 2000-2001

Bénéfice annuel, en £

Taux marginal

Taux moyen

< 10 000

10

10

10 001 - 50 000

22,5

10 à 20

50 001 - 300 000

20

20

300 001 - 1 500 000

32,5

20 à 30

> 1 500 000

30

30

Sources : HM Treasury, Budget, Adam et al. (2001).

La diminution des taux légaux d'imposition a été plus que compensée par la suppression du remboursement de l'avoir fiscal sur les dividendes.

Outre un objectif financier
, la suppression du remboursement du crédit d'impôt est destinée à stimuler l'investissement : dans l'ancien système, les bénéfices distribués à des actionnaires exonérés étaient au total moins taxés que les bénéfices non distribués, incitant à des versements de dividendes au détriment de l'autofinancement.


C. L'ESPAGNE, UNE BAISSE LIMITÉE DES TAUX, LE MAINTIEN DE RÈGLES D'ASSIETTE DIVERSIFIÉES

L'Espagne s'est inscrite dans le même processus de réduction des taux légaux d'imposition des sociétés.

Elle se singularise par rapport à l'Allemagne et au Royaume-Uni - où les cours sont plus faibles - par le maintien, voire la création, de nombreux crédits d'impôts (investissements à l'étranger, en R&D, dépenses de formation professionnelle, investissements culturels, investissements pour préserver l'environnement, investissements liés à Internet).

Le taux général est de 35 %, mais il existe un taux réduit de 30 %.

LES TAUX D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS SELON LE CHIFFRE D'AFFAIRES
ET LE BÉNÉFICE EN 2001

Chiffre d'affaires (euros)

Bénéfice (euros)

Taux

< 5 000 000

< 90 000

30 %

< 5 000 000

> 90 000

35 %

> 5 000 000

> 0

35 %

Source : Ministerio de economia y hacienda.

Par ailleurs, depuis 2002, les entreprises alimentant un fonds de pension de retraite pour leurs travailleurs peuvent déduire 10 % des fonds de leur base imposable et les limites d'apports de fonds pour la constitution de plans de retraites privés sont assouplies.


D. L'ITALIE, UN PROCESSUS ÉVOLUTIF DE REMISE EN ORDRE

L'Italie a longtemps suivi un parcours inverse à celui de la majorité des pays européens, qui ont réalisé d'importantes baisses du taux de l'imposition sur les sociétés financées par l'élargissement de la base imposable.

En effet, de 1980 à 1997 le taux légal est réduit de 10 points dans la moyenne des pays européens, tandis qu'en Italie il augmente de 17 points. Le taux d'imposition sur le bénéfice des sociétés passe de 36,25 % à 53,2 %. En 1993 un impôt sur le patrimoine net d'entreprise a été introduit, d'abord temporairement, puis de façon définitive. En 1995, la « loi Tremonti » rend déductible de l'IS les dépenses d'investissements en biens d'équipement, mais il ne s'agit que d'une mesure conjoncturelle. Ce n'est qu'en 1996 qu'a été introduite une réforme plus structurelle. En 1998, année de son entrée en vigueur, la différence entre le taux italien et le taux moyen européen est devenu inférieur à 6 points.

La réforme se donnait quatre objectifs principaux :

1°) Simplification de la relation entre le contribuable et le système fiscal ;

2°) Décentralisation par un transfert de la responsabilité de certaines dépenses et des recettes afférentes aux administrations locales ;

3°) Baisse du taux légal et élargissement de la base imposable ;

4°) Neutralité de l'imposition.

Le paysage fiscal d'avant la réforme comportait, outre l'IS à 37 %, une multiplicité d'impôts sur les entreprises, levés à tous les niveaux administratifs : ILOR, impôt local sur le bénéfice d'entreprise (de 16,2 %) ; ICIAP, impôt municipal sur les entreprises ; impôt sur le patrimoine net des entreprises (0,75 % du capital, soit un prélèvement sur les profits entre 5 et 10 %) ; cotisation au système de santé assise sur les rémunérations des salariés, payée par les salariés (1 %) et l'employeur (11,46 %).

L'objectif de simplification a été atteint par la substitution à ces différents impôts supplémentaires locaux d'un impôt unique, l'IRAP (impôt régional sur l'activité productive). Son assiette est originale et très large puisque constituée de la valeur ajoutée. Par conséquent, le taux de l'IRAP (4,25 %) est faible. Son introduction répond aussi à un objectif de neutralité par rapport aux facteurs de production, car tous (y compris le capital) sont imposés au même taux. La réforme de 1998 a atteint son objectif de baisser le taux d'imposition des bénéfices à recettes constantes. Avec la substitution de l'IRAP à l'ILOR, le taux d'imposition des profits s'est réduit de 53,2 à 41,25 %. Par ailleurs, le financement du système de santé en a été modifié dans un sens moins assurantiel et plus contributif, les recettes d'IRAP se substituant en partie aux cotisations sociales pour financer le système de santé.

L'IRAP, dont les recettes financent 40 % des dépenses courantes des régions, a également permis d'abandonner partiellement les transferts de l'administration centrale en faveur de l'autonomie fiscale. Le renforcement progressif de l'autonomie permettra aux régions d'augmenter le taux de l'IRAP (à ce jour d'un point au maximum) en plus du taux actuel fixé par l'Etat et de le moduler selon les secteurs.

Par ailleurs, l'impôt sur les sociétés a été profondément réformé. L'introduction de la Dual Income Tax (DIT), aujourd'hui suspendue, appelle malgré tout l'attention par son originalité. Elle avait substitué au taux unique de 37 % de l'IS deux taux d'imposition :

un taux allégé (19 %) est appliqué à la rentabilité « ordinaire » du capital investi. Celle-ci se calcule en appliquant un taux d'intérêt calculé sur la base du taux des obligations publiques et privées (actuellement 7 %) au patrimoine net, c'est-à-dire aux variations d'actifs réalisés au cours d'une période de référence ;

un taux plus élevé (37 %) est appliqué aux bénéfices supplémentaires.

Le taux moyen de l'impôt dépend du poids relatif des deux composantes des profits. La DIT introduit ainsi un prélèvement progressif sur le revenu d'entreprise basé sur le taux de rentabilité du capital utilisé. Le système est proche des systèmes scandinaves. L'idée d'imposer les revenus du capital à un taux proportionnel et inférieur à celui appliqué au revenu du travail, ainsi que le partage des bénéfices en deux composantes, est commune aux deux systèmes.

Cette réforme a été guidée par des considérations d'efficacité : réduire le taux marginal d'imposition des bénéfices et faire face à la concurrence fiscale par la baisse du taux moyen, trop élevé par rapport aux niveaux européens.

La loi de finances pour 2001 a prolongé cette réforme par la baisse d'un point (de 37 à 36 %) du taux ordinaire sur les bénéfices résiduels. Le taux d'imposition est aujourd'hui de 32,5 % en moyenne, mais il doit diminuer jusqu'à 25 %, à mesure du déclassement des actifs constitués avant 1996 et du renforcement de la part des actifs assujettis au taux de 19 %.

In fine, le taux d'imposition total (comprenant l'IRAP) varie de 23,25 % (un des plus bas d'Europe), pour les entreprises bénéficiant entièrement de la DIT à un maximum de 40,25 %, le plus élevé en Europe.

La réforme fiscale de 1997-98 a permis de réduire le coût relatif du financement sur fonds propres des nouveaux investissements et placé l'Italie parmi les pays qui offrent des dispositions fiscales généreuses aux nouveaux investissements.

Toutefois, le nouveau gouvernement a modifié le système en cause en accentuant sa dimension incitative. La loi « Tremonti-bis » prévoit l'exclusion de la base de l'impôt sur les sociétés (IS) de 50 % du volume des investissements et des dépenses en formation (dans la limite de 20 % de la masse salariale), excédant la moyenne des 5 dernières années. Ces mesures sont conjoncturelles et concernent les investissements effectués en 2001 et en 2002.

La loi « Tremonti-bis » crée une segmentation du prélèvement entre entreprises avec la coexistence de trois taux d'imposition.

Elle assurerait la transition vers une réforme complète de la fiscalité annoncée au cours de la campagne électorale, qui envisage, outre la suppression de la DIT, la baisse du taux de l'IS à 33 % et l'élargissement de la base imposable pour inclure partiellement les dividendes et les plus-values des participations substantielles. La proposition de réforme introduit une limitation de la déductibilité des intérêts pour rééquilibrer la perte de neutralité du système.

Le programme électoral comprenait aussi l'abolition de l'IRAP, censé augmenter à l'excès les prélèvements sur les bénéfices (33 % de DIT plus 5 % d'impact moyen de l'IRAP). Mais le coût de sa disparition (2,3 points de PIB en 2000), et le problème du financement des régions, ont réorienté le gouvernement vers une redéfinition graduelle de la base imposable. La dernière proposition comprend l'exclusion de la masse salariale de la base imposable. Une simulation estime le montant de la réduction d'impôt à 60 % (1,6 point de PIB).


E. LES PAYS-BAS, UN PAYS DE CONTRASTES

Aux Pays-Bas, l'imposition des sociétés n'a pas fait l'objet de réformes spécifiques dans les années 1990. Elle repose sur un système dual. Les bénéfices sont imposés à un taux de 35 %, un taux réduit de 30 % étant appliqué aux « petits bénéfices ». Plusieurs dispositifs sont mis en place pour compenser la double imposition. En particulier, les dividendes interentreprises tirés de participations substantielles dans des entreprises néerlandaises ou étrangères sont exonérés de l'impôt.

Le taux d'imposition effectif moyen (celui que supporte un investissement type), qui rapporterait avant impôt une rentabilité de 20 %, se situe avec 31 % dans la moyenne européenne et est donc supérieur à celui de l'Irlande et des pays du Nord de l'Europe. En revanche, un certain nombre de dispositifs du droit fiscal des sociétés sont très favorables à l'implantation de holdings aux Pays-Bas. Les entreprises faisant partie d'un groupe international peuvent ainsi constituer des réserves spéciales allant jusqu'à 80 % du revenu financier qualifié (essentiellement intérêts et royalties), et les gains en capital tirés de participations substantielles (5 % et plus du capital) dans d'autres entreprises, néerlandaises ou étrangères, sont exonérés de l'impôt sur les sociétés.


II. DES RÉFORMES AUX EFFETS NUANCÉS ; UN PANORAMA DE CONCURRENCE FISCALE OÙ LA FRANCE EST MAL PLACÉE

Les recettes tirées de l'imposition société n'ont pas reculé malgré les baisses de taux mises en oeuvre par les Etats. On pourrait en déduire que la concurrence fiscale, prévisible en théorie, a épargné l'Europe. Cette conclusion serait erronée. La prise en compte de nombreux indicateurs micro-économiques et l'absence de progrès substantiels dans l'harmonisation des prélèvements sur les entreprises en Europe convergent vers le diagnostic de l'existence d'une concurrence fiscale, que la France est mal placée pour affronter.


LES MÉTHODES DE COMPARAISON DES CHARGES
PESANT SUR LES ENTREPRISES

De nombreuses méthodes de comparaison des charges pesant sur les entreprises ont été développées. Outre la comparaison des taux légaux d'imposition, on peut distinguer deux grands types de méthodes : celles qui sont fondées sur des taux apparents d'imposition rapportant des recettes fiscales effectives à leurs assiettes économiques (type IS/EBE - impôt sur les sociétés rapporté à l'excédent brut d'exploitation) et celles qui sont fondées sur des taux simulés - taux effectifs moyens ou marginaux - portant sur des investissements fictifs.

La comparaison des taux légaux est limitée par l'existence d'une grande diversité des règles d'assiette en matière de fiscalité des entreprises et par celle des autres prélèvements pesant sur les entreprises.

La comparaison des taux apparents de taxation consiste souvent à analyser le poids dans le PIB des recettes d'impôt sur les sociétés. Mais, cet indicateur de pression fiscale apparente, est sensible au partage de la valeur ajoutée. Aussi est-il préférable de rapporter les recettes fiscales à un indicateur du revenu des entreprises, l'excédent net d'exploitation (ENE) en règle générale.

Ce deuxième indicateur peut être amélioré de deux manières : d'une part, seul le revenu des entreprises soumises à l'IS devrait être pris en compte, et non l'ENE de l'ensemble de l'économie. D'autre part, d'autres impôts - notamment la taxe professionnelle en France - doivent être intégrés dans la charge fiscale pesant sur les entreprises. On définit ainsi le taux implicite de taxation, rapport de l'ensemble de la charge fiscale pesant sur les entreprises au revenu des entreprises soumises à l'IS.

A côté de ces indicateurs macroéconomiques, des indicateurs microéconomiques sont proposés. Il s'agit de calculer des taux d'imposition en appliquant la législation fiscale à des cas-types d'entreprises ou d'investissements.

Cette seconde catégorie d'indicateurs, les taux effectifs d'imposition, a pour objectif de permettre les comparaisons internationales de pression fiscale en se fondant uniquement sur les paramètres de législation fiscale. Il s'agit d'une méthode qui reste assez largement expérimentale. Par conséquent, les résultats sur lesquels elle débouche doivent être considérés avec beaucoup de précautions. Leurs calculs sont généralement complexes dans la mesure où ils dépendent du type d'investissement considéré. Plus précisément, il faut formuler une hypothèse sur le bien financé (matériel, bâtiment...), les différents biens ouvrant droit à des amortissements différents, et sur les modalités de son financement (autofinancement, émission d'actions, emprunt), celles-ci ayant des traitements comptables et fiscaux différents.

Il s'agit dans tous les cas de comparer la charge fiscale pesant sur un investissement d'un rendement donné. Cette méthode peut être appliquée à une entreprise, elle débouche alors sur l'élaboration de taux effectifs moyens d'imposition. Elle peut être appliquée à un investissement marginal et débouche alors sur la mise en évidence de « coins fiscaux marginaux ».


A. UNE STABILITÉ GLOBALE

Comme pour l'imposition du revenu des ménages, la baisse des taux légaux d'imposition ne s'est pas toujours traduite par un recul des recettes tirées par les Etats de la taxation des entreprises.

La considération des taux apparents d'imposition des sociétés conduit à mettre en évidence une stabilité globale et une faible dispersion.

Le poids de l'impôt sur les sociétés (IS) exprimé en points de PIB est relativement proche. Seuls se distinguent, l'Autriche et l'Allemagne (avec des recettes nettement inférieures à la moyenne), le Luxembourg et, dans une moindre mesure, le Royaume-Uni (avec des recettes d'IS légèrement supérieures à l'ensemble des autres pays). Au cours de la décennie 1990, le poids de l'IS - qui s'était beaucoup accru dans les années 80 - n'a que légèrement progressé dans l'ensemble des pays de l'UE. Cette progression est en grande partie due aux évolutions conjoncturelles et aux conditions de partage de la valeur ajoutée entre les salaires et les profits, au bénéfice de ceux-ci. En outre, elle laisse à penser que les modifications structurelles opérées dans les pays membres au cours des dernières années se sont compensées.

Impôt sur les sociétés en % du PIB

 

1980

1990

1996

1997

1998

1999

2000

2001*

2002*

Autriche

1,4

1,3

1,8

1,8

1,8

1,7

1,7

1,8

1,8

Allemagne

1,8

1,8

1,7

1,9

1,9

2,0

2,1

1,9

1,9

Belgique

2,2

2,4

3,1

3,5

3,6

3,5

3,5

3,5

3,4

Danemark

1,5

2,6

3,4

3,7

3,6

3,6

3,5

3,5

3,5

Espagne

1,2

3,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

2,1

Finlande

1,2

2,0

3,0

3,7

3,7

3,7

3,8

3,6

3,5

France

2,1

2,4

1,9

2,2

2,7

2,9

2,9

2,8

2,8

Grèce

0,5

1,7

2,2

2,4

2,9

3,2

3,3

3,3

3,2

Irlande

1,5

2,2

3,6

3,7

3,7

3,7

3,5

3,4

3,3

Italie

2,4

3,7

4,2

4,3

3,9

4,1

4,1

3,9

3,9

Luxembourg

7,6

6,6

6,9

8,3

8,3

8,2

8,2

8,0

7,6

Pays-Bas

3,0

3,4

4,1

4,6

4,5

4,5

4,4

4,2

4,2

Portugal

0,9

2,5

2,7

2,8

2,8

2,9

3,0

3,1

3,1

RU

2,9

4,1

3,8

4,3

4,7

4,7

4,8

4,7

4,7

Suède

1,2

2,0

3,1

2,8

2,9

2,9

2,8

2,7

2,6

Europe

2,2

2,9

2,7

3,0

3,1

3,2

3,2

3,2

3,1

* Estimations/Prévisions.

Sources : Commission européenne/Eurostat.

La part de l'impôt sur les sociétés dans les recettes fiscales, qui s'était réduite entre 1970 et 1986, s'est renforcée depuis.

Part de l'IS dans les recettes fiscales

 

1970

1975

1980

1986

1991

1995

1997

Allemagne

8,1 %

6,9 %

7,9 %

8,4 %

6,3 %

4,4 %

5,9 %

Belgique

6,9 %

7,3 %

5,7 %

5,8 %

5,4 %

6,6 %

7,5 %

Espagne

8,2 %

8,2 %

7,9 %

10,7 %

9,8 %

8,7 %

9,6 %

France

8,7 %

8,3 %

8,0 %

7,9 %

7,6 %

8,3 %

9,3 %

Grèce

1,7 %

3,6 %

3,9 %

4,1 %

5,3 %

7,8 %

7,4 %

Italie

6,8 %

6,4 %

7,9 %

10,7 %

9,8 %

8,8 %

9,6 %

Pays-Bas

6,7 %

7,7 %

6,6 %

7,3 %

7,3 %

7,4 %

10,5 %

Portugal

14,5 %

8,8 %

7,9 %

5,5 %

9,7 %

8,2 %

11,0 %

Royaume-Uni

8,7 %

6,2 %

8,4 %

10,6 %

9,4 %

9,4 %

12,1 %

Source : OCDE, calculs des auteurs


B. UNE CONCURRENCE FISCALE ?

Les variations concernant les taux apparents d'imposition ne confirment pas totalement l'existence d'un processus de concurrence fiscale que les analyses théoriques conduisent à redouter tout particulièrement en matière de prélèvements sur les entreprises.

Pour autant, des indicateurs plus micro-économiques délivrent un message différent et plus conforme aux intentions concurrentielles qui semblent avoir fondé les baisses des taux légaux d'imposition des sociétés.


1. La réduction des taux légaux d'imposition semble s'être accompagnée, le plus souvent, mais pas systématiquement, d'un allégement de la pression fiscale

Les effets des modifications des taux légaux d'imposition ont varié considérablement selon les pays. Leur traduction en termes de taux effectifs moyens d'imposition n'est pas mécanique.


 

Taux nominaux

Taux effectifs moyens d'imposition

 

1991

1999

Variations

1991

1999

Variations

Allemagne

50/36

25

-25/-11

38

46,1

+8,1

Autriche

30

34

+4

n.d.

n.d.

n.d.

Belgique

39

39

0

45,7

33,1

-12,6

Espagne

35

35

0

34,9

12,1

-22 ,8

France

42

36,4

-5,6

45

50,2

+5,2

Italie

36

36

0

40,4

27,3

-13,1

Pays-Bas

35

35

0

58,4

50,4

-8

Portugal

36

32

-4

39,1

25,9

-13,2

Royaume-Uni

34

30

-4

16,5

19

+2,5


Les changements apportés aux taux légaux de l'impôt sur les sociétés peuvent s'accompagner d'évolutions des taux effectifs moyens d'imposition de sens contraire.

Les baisses de taux intervenues en France, en Allemagne et au Royaume-Uni n'ont pas empêché les taux effectifs moyens de s'accroître dans ces pays. Ce résultat paradoxal traduit l'effet de l'élargissement de l'assiette fiscale, dont on a souligné la concomitance avec les baisses de taux nominaux qui sont intervenues dans ces pays. On rappelle ici que les taux effectifs moyens d'imposition comprennent, non seulement l'impôt sur les sociétés, mais aussi les impôts sur les revenus engendrés par l'activité des entreprises, en particulier l'imposition des entrepreneurs individuels et des dividendes.


2. Les baisses des taux légaux d'imposition, symptômes d'une volonté de concurrence fiscale qui en comporte de nombreux autres ?

Les progrès du « marché unique » européen ont suscité des réflexions parallèles sur l'importance pour des Etats européens de s'entendre sur des règles de coordination fiscale en matière d'imposition des sociétés.

Une attention particulière a été portée aux perspectives d'optimisation fiscale des grandes entreprises et aux régimes dérogatoires appliqués par les Etats.

L'application de fait du principe d'imposition dans le pays de la source, associé à une correction imparfaite des doubles impositions et à la coexistence d'une pluralité de régimes d'imposition dans l'UE, permet aux grandes entreprises de minimiser leurs charges d'imposition.

L'existence de régimes ou, le plus souvent, de pratiques dérogatoires renforce cette éventualité. La Commission en a dénombré plus de 200 et l'étude de l'OFCE analyse certaines des voies d'optimisation fiscale, qu'il s'agisse de profiter des régimes dérogatoires d'imposition des « holdings », de mobiliser les techniques de transferts des bénéfices telle que la technique des prix de transferts, ou encore d'offrir des régimes favorables à l'accueil de sièges sociaux.

Face à cette situation, une certaine réaction s'est produite à l'initiative de la Commission. Mais, force est de reconnaître que le Conseil, c'est-à-dire les Etats membres, qui constituent l'échelon politique des institutions européennes, n'a pas réellement progressé vers l'adoption de solutions.

La Commission s'est engagée dans deux démarches complémentaires pour contenir la concurrence fiscale dans le domaine de l'imposition directe des entreprises. La première a consisté à éliminer les sources de concurrence fiscale déloyale ; la seconde, nettement plus ambitieuse, à proposer plusieurs pistes alternatives d'élimination des pratiques d'optimisation fiscale.

Jusqu'à présent, seule la première démarche a reçu des prolongements au sein du Conseil.

Le Conseil Ecofin de décembre 1997 a adopté une série de mesures destinée à lutter contre la concurrence fiscale dommageable, ainsi que le principe de l'élaboration d'un code de bonne conduite.

Encore doit-on souligner la modestie de la portée de la décision du Conseil.

L'accord entre les pays porte non pas sur la concurrence fiscale elle-même mais uniquement sur les formes déloyales de celles-ci avec une acception assez étroite. Plus précisément, est considéré comme contraire au code de bonne conduite, le fait que subsistent dans un Etat membre des traitements fiscaux préférentiels, c'est-à-dire favorisant une catégorie d'entreprises au détriment des autres.

En revanche, en l'état, le fait qu'un Etat membre pratique une imposition très basse, mais généralisée, n'est pas considéré comme relevant du domaine de la lutte contre la concurrence fiscale déloyale. Enfin, le code de bonne conduite n'est pas contraignant juridiquement.

Dans ce contexte, il n'est pas étonnant que les schémas d'harmonisation proposés par la Commission pour contrer l'optimisation fiscale en matière d'impôt sur les entreprises soient restés jusqu'à présent dépourvus de prolongement au sein du Conseil.


LES QUATRE PISTES PROPOSÉES PAR LA COMMISSION POUR ÉLIMINER L'OPTIMISATION EN MATIÈRE DE FISCALITÉ DES ENTREPRISES

Dans un rapport d'octobre 2001, la Commission propose quatre pistes pour contrer l'optimisation fiscale en matière d'imposition des entreprises.

Elles présentent un « crescendo » en termes d'abandon de souveraineté par les Etats membres.

Première piste : un bénéfice imposable consolidé calculé selon les règles de l'Etat de résidence.

Les sociétés résidentes des Etats membres ont la possibilité de calculer le revenu imposable résultant de leurs opérations dans les Etats membres, selon les règles d'imposition des sociétés de l'Etat membre où leurs quartiers généraux sont installés (l'Etat de résidence). Selon un principe de reconnaissance mutuelle, un Etat membre accueillant un investissement en provenance d'un autre Etat membre participant au système s'engage à accepter les règles de cet autre Etat, l'Etat de résidence, pour la détermination de la base imposable située sur son territoire. Dans ce mécanisme, chaque Etat de résidence administre son propre système et les bénéfices imposables qu'il détermine sont ensuite répartis entre les Etats selon une règle commune, en vue d'y être imposés aux taux en application dans ces Etats.

Deuxième piste : un bénéfice imposable consolidé calculé selon des règles européennes.

Cette fois, les sociétés calculent le revenu imposable lié à leurs opérations dans les Etats membres selon des règles communes établies au niveau de l'UE.

Troisième piste : un impôt sur le revenu des sociétés.

Le bénéfice imposable est calculé selon des règles communes mais le taux d'imposition applicable à cette base est, lui aussi, commun.

Piste 4 : une assiette unique harmonisée de l'impôt sur les entreprises dans l'Union européenne.

Des règles communes président au calcul du bénéfice imposable et remplacent les codes fiscaux nationaux. Ce système nouveau s'applique à toutes les entreprises dans tous les Etats membres et remplace les systèmes nationaux.


On peut souligner que cette forme d'inertie européenne tranche avec les modèles, logiquement plus fédéraux en vigueur en Amérique du Nord. Aux Etats-Unis, par exemple, outre l'impôt fédéral, le système en vigueur en matière d'imposition des sociétés au niveau des Etats, marie les deux concepts de consolidation - regroupement et compensation des bases imposables d'entités juridiquement distinctes d'un même groupe - et de répartition de la base consolidée entre les Etats, pour y être imposée aux taux en vigueur dans ces Etats.

La répartition y repose sur la pondération de trois critères - la propriété, les ventes et la masse salariale -, les poids étant déterminés par l'Etat selon les règles duquel la consolidation est opérée.

En conclusion, il apparaît que le défaut de progrès notables vers une harmonisation coopérative des règles d'imposition des entreprises en Europe constitue une autre face de phénomènes de concurrence fiscale qui, jusqu'à présent peu décelables à partir d'une observation macroéconomique, trouvent dans l'existence de règles nationales à géométrie variable et dans les allégements des conditions d'imposition consentis par les Etats, un terrain fertile et une concrétisation empirique.


3. La France, un espace peu attractif

Comme l'avait déjà souligné le rapport de votre commission des finances consacré à la concurrence fiscale déjà cité, la France présente une attractivité fiscale insuffisante par rapport à ses voisins européens.


a) En France, un taux de taxation élevé

Sur la base du critère du taux implicite de taxation des entreprises2(*), la France apparaît comme le deuxième pays le moins bien placé. Elle n'est « précédée » que par l'Italie, pays pour lequel ce ratio n'a qu'une signification limitée en raison du nombre relativement faible d'entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés, du fait des particularités structurelles des entreprises italiennes, souvent individuelles.

Par ailleurs, alors que dans de nombreux pays, une réduction de la pression fiscale est intervenue, la France a parcouru un chemin inverse.

Taux implicites de taxation des entreprises

 

1970

1975

1980

1986

1991

1995

1997

Allemagne

18,9 %

22,4 %

26,9 %

21,2 %

16,5 %

12,0 %

12,7 %

Belgique

26,5 %

41,0 %

43,1 %

27,2 %

24,2 %

29,6 %

32,6 %

Espagne

6,8 %

9,2 %

8,3 %

9,0 %

13,9 %

8,3 %

12,5 %

France

36,1 %

54,9 %

76,1 %

50,4 %

44,6 %

51,4 %

55,1 %

Grèce

1,0 %

2,2 %

3,4 %

5,0 %

6,4 %

9,3 %

10,1 %

Italie

29,1 %

31,4 %

39,9 %

52,7 %

74,7 %

57,9 %

68,0 %

Pays-Bas

20,0 %

32,2 %

26,3 %

20,8 %

22,4 %

21,8 %

29,2 %

Portugal

19,1 %

18,7 %

13,9 %

11,2 %

23,6 %

18,4 %

25,5 %

Royaume-Uni

37,7 %

58,4 %

50,9 %

52,6 %

65,3 %

41,1 %

50,8 %

Source : Economie et Prévision n° 156, 2002-5

« La concurrence fiscale sur le bénéfice des entreprises : théories et pratiques », Bretin - Guimbert - Madiès.


Les enseignements tirés de cet indicateur doivent être considérés avec une certaine prudence en raison des problèmes de méthode évoqués plus haut et de décalages dans le temps entre les recettes et l'assiette prises en compte pour le construire. Les variations de la valeur de cet indicateur d'une année sur l'autre témoignent de la nécessité de croiser les taux implicites de taxation avec d'autres éléments de mesure.

Le recours à des indicateurs microéconomiques, appliquant les législations fiscales nationales à des cas-types d'entreprises, enrichit le diagnostic, même si ces indicateurs construits à partir de données extrêmement difficiles à exploiter doivent être considérés avec prudence, d'autant qu'ils ne reflètent souvent pas une situation générale. Il vient confirmer les handicaps de la France.

Tel est le cas pour les taux effectifs moyens d'imposition des entreprises3(*). Ce taux est particulièrement élevé en France.

Taux effectifs moyens d'imposition des entreprises

 

1991

1999

Allemagne

38,0 %

46,1 %

Belgique

45,7 %

33,1 %

Espagne

34,9 %

12,1 %

France

45,0 %

50,2 %

Italie

40,4 %

27,3 %

Pays-Bas

58,4 %

50,4 %

Portugal

39,1 %

25,9 %

Royaume-Uni

16,5 %

19,0 %

Norvège

22,1 %

8,4 %

Suisse

45,9 %

32,0 %

Canada

34,0 %

42,6 %

Etats-Unis

39,1 %

49,2 %

Japon

53,5 %

52,1 %

Maximum

58,4 %

52,1 %

Médiane

40,4 %

33,1 %

Minimum

16,5 %

- 9,6 %1)

Coeur UE

40,7 %

37,7 %

Périphérie UE

38,7 %

9,5 %

1. Ce taux correspondrait à celui de la Grèce et s'expliquerait par un aménagement du régime d'imposition des dividendes combinant une imposition à taux 0 et le remboursement d'un avoir fiscal.

Source : Bretin (2000).

Une particularité française est de tenir beaucoup moins compte du résultat des entreprises que ses concurrents.

Ainsi, si les prélèvements sont à peu près identiques en France et en Allemagne pour les entreprises bénéficiaires - et comparativement élevés par rapport au Royaume-Uni -, l'Allemagne connaît une législation fiscale mieux adaptée aux performances de ses entreprises.

Taux d'imposition de cas-types d'entreprises (en  % de la valeur ajoutée)
- entreprises bénéficiaires -

 

France

Royaume-Uni

Allemagne

Etats-Unis

Japon

 

New York

Texas

Total des prélèvements hors IS :

3,1

0,6

2,3

1,5

1,4

3,6

- impôt local sur les sociétés

-

-

-

1,4

-

2,3

- taxe professionnelle

2,9

-

2,4

-

-

-

- taxe sur les immobilisations

0,2

0,6

0,2

0,1

1,4

1,3

Impôt sur les sociétés national

4,9

3,6

5,5

4,9

5,0

4,1

Total des prélèvements

8,0

4,2

8,2

6,4

6,4

7,7

- entreprises déficitaires -

 

France

Royaume-Uni

Allemagne

Etats-Unis

Japon

 

New York

Texas

Total des prélèvements hors IS :

3,3

1,0

0,7

0,2

1,2

1,4

- impôt local sur les sociétés

-

-

-

-

-

-

- taxe professionnelle

2,9

-

0,4

-

-

-

- taxe sur les immobilisations

0,4

1,0

0,4

0,2

1,2

1,4

Impôt sur les sociétés national

0,4

-

-

-

-

-

Total des prélèvements

3,7

1,0

0,7

0,2

1,2

1,4

Cette analyse fait l'hypothèse d'un coût salarial identique. Législations 1998.
Source : Fouillat (1999)

Le poids des prélèvements sur les entreprises sans lien avec leurs résultats est particulièrement important en France et explique ces différences.

La considération des coins fiscaux marginaux4(*) sur le capital confirme ces résultats.

En France, en 1999, le coin fiscal marginal d'un investissement constitué de machines, de bâtiments et de stocks, et financé conjointement par autofinancement, par émission d'actions et par emprunt, est de 2,8 %. Ce coin correspond à l'écart de rendement entre un investissement marginal avant impôt (6,2 %) et après impôt (3,4 %).

Non seulement le coin fiscal marginal est élevé en France mais encore, au contraire de la plupart des partenaires européens, il a connu une augmentation.

Coins fiscaux marginaux sur le capital

 

1991

1999

Variations 1999/1991

Allemagne

1,0 %

1,2 %

+ 0,2 %

Belgique

1,3 %

1,2 %

- 0,1 %

Espagne

1,9 %

2,6 %

+ 0,7 %

France

2,1 %

2,8 %

+ 0,7 %

Grèce

0,2 %

1,1 %

+ 0,9 %

Italie

3,1 %

2,3 %

- 0,8 %

Pays-Bas

2,1 %

2,1 %

0

Portugal

1,3 %

1,0 %

- 0,3 %

Royaume-Uni

2,0 %

2,0 %

0

Norvège

2,3 %

2,0 %

- 0,3 %

Suisse

1,7 %

1,2 %

- 0,5 %

Canada

3,8 %

4,3 %

- 0,5 %

Etats-Unis

3,0 %

2,4 %

- 0,6 %

Japon

2,7 %

2,3 %

- 0,4 %

Source : Bretin (2000).


b) Le point de vue de la localisation des filiales

Enfin, la France est très mal classée dans la hiérarchie des pays fiscalement attrayants pour la localisation de filiales de sociétés-mères situées dans les autres pays européens.

Les taux moyens d'imposition de l'investissement dans une filiale installée en France d'une société-mère localisée dans un autre pays européen sont particulièrement peu favorables à des implantations réalisées sur le sol français.

Classement, en termes de taux effectifs moyens d'imposition, du territoire français au sein de l'UE en fonction du pays d'origine de la société-mère qui décide d'implanter une filiale dans l'un des quinze pays de l'UE

Pays d'origine de la société-mère qui décide d'implanter une filiale dans l'un des pays de l'UE

Classement du territoire français au sein des quinze pays de l'UE susceptibles d'accueillir la filiale

Allemagne

14/15

Autriche

13/15

Belgique

14/15

Espagne

13/15

Finlande

14/15

France

13/15

Grèce

10/15

Irlande

14/15

Italie

14/15

Luxembourg

13/15

Pays-Bas

13/15

Portugal

11/15

Royaume-Uni

14/15

Suède

13/15

Note : les taux effectifs sont calculés à partir de la législation fiscale de 1999 et sur la base d'une hypothèse de rendement de l'investissement égal à 20 %.

Dans le cas où une multinationale, dont la société-mère est italienne, décide d'implanter une nouvelle filiale dans l'un des quinze pays européens, la France arrive en quatorzième position si l'on compare les taux effectifs moyens d'imposition des quinze pays de l'UE susceptibles d'accueillir la nouvelle filiale.

Source : calcul des auteurs.


CHAPITRE III :

UNE ACCENTUATION DE LA PRESSION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES MÉNAGES

Il n'y a pas eu, en Europe, de grande réforme de l'imposition des revenus des ménages. Cependant, des tentatives, inscrites souvent dans une perspective pluriannuelle, et fréquemment remises en cause au gré des alternances politiques ou des retournements du cycle économique, ont été faites pour réduire les taux nominaux d'imposition. Elles se sont le plus souvent accompagnées de mesures d'élargissement de l'assiette d'imposition afin de les financer, mais aussi d'assurer une plus grande neutralité et équité de l'impôt sur le revenu.

Le bilan de ces mesures reste décevant. La pression fiscale sur le revenu des ménages, qui avait déjà beaucoup progressé dans la période antérieure, s'est encore accentuée et, compte tenu d'un renforcement de la progressivité, certaines catégories de population ont été plus touchées que d'autres.


I. DES RÉFORMES POURSUIVANT UN DOUBLE OBJECTIF DE RÉDUCTION DES TAUX D'IMPOSITION ET D'ÉLARGISSEMENT DES ASSIETTES

Des réformes sont intervenues, articulées autour d'une baisse des taux légaux d'imposition et d'élargissement de l'assiette.

A. LES RÉFORMES DANS QUELQUES PAYS EUROPÉENS

De façon générale, les réformes mises en oeuvre en Europe durant les dix dernières années ont visé à réduire les taux d'imposition marginaux, censés décourager le travail ou l'épargne.

Cette baisse s'est souvent accompagnée de mesures d'élargissement de la base imposable, par la suppression de certains abattements ou crédits d'impôt. Souvent, les réformes ont visé à améliorer la situation des familles avec enfants, compte tenu des problèmes de natalité en Allemagne et dans les pays d'Europe du Sud et des problèmes de pauvreté au Royaume-Uni.

Une telle orientation a été prise en Allemagne, où la réforme fiscale engagée par le gouvernement Schröder vise à élargir la base imposable afin de permettre une baisse des taux d'imposition. Le taux le plus bas a été ramené de 25,9 % en 1998 à 19,9 % en 2002 ; il devrait baisser à 15 % en 2005. Le taux maximum, déjà passé de 53 % à 48,5 %, doit baisser à 42 %.

Les principales données de la réforme de l'IRPP en Allemagne

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Cumul

Taux maximum

53

51

48,5

48,5

47

47

42

- 11 points

Taux minimum

23,9

22,9

19,9

19,9

17

17

15

- 8,9 points

Minimum non imposable
(en euros)

6681

6902

7206

7235

7426

7426

7664

+ 11 %

Source : ministère des Finances allemand.

La baisse du taux maximum est importante (- 11 points) ainsi que celle du taux minimum, qui est toutefois plus réduite (- 8,9 points). En outre, une hausse du plancher d'imposition est prévue. Toutefois, elle devrait être inférieure à la hausse du salaire moyen sur la période, ce qui devrait se traduire par une augmentation du nombre des contribuables.

En Espagne, plusieurs réformes sont intervenues allant dans ce même sens.

Une réforme en 1992 a eu pour but d'élargir l'assiette fiscale et d'inciter à l'épargne de long terme. Elle a été financée par l'intégration dans l'assiette de nouvelles sources de revenus, comme les avantages en nature.

En 1997, le nombre de tranches de l'IRPP a été réduit de 16 à 10. La réforme de l'impôt sur le revenu des personnes physiques mise en oeuvre en 1999 a poursuivi plusieurs objectifs : réduire la charge fiscale et approfondir les mesures encourageant le travail ; accroître la neutralité envers les divers types de revenus et placements ; remplacer un ensemble d'exonérations par un revenu minimal exonéré ; abaisser le coût de perception de l'impôt.

Les taux marginaux ont été réduits de 56 à 48 % pour la tranche supérieure et de 20 à 18 % pour la tranche inférieure, tandis que le nombre de tranches a diminué de 10 à 6.

Le revenu fictif des logements occupés par leurs propriétaires n'est plus imposable, au nom de la simplification.

Le seuil à partir duquel il faut remplir une déclaration a été relevé à 21.000 € (au lieu de 7.200 € en 1998), ceci devant réduire de 5 millions le nombre de déclarations (soit d'environ un tiers du total des déclarations).

Selon les estimations officielles, ces réformes ont entraîné une baisse de la pression fiscale totale de 11 % (voir le tableau ci-dessous). Les contribuables auraient ainsi bénéficié d'une réduction d'impôts de 4,85 milliards d'euros en 1999, concentrée sur les revenus comparativement faibles.

Effets de la réforme espagnole de 1999 de l'IRPP

Revenu (en euros)

Contribuables concernés (en %)

Réduction de la charge fiscale au titre de l'IRPP (en %)

< 12 020

60,3

29,7

12 02018 030

19,8

15,0

18 03030 051

14,3

8,3

> 30 051

5,6

6,2

Total

100,0

11,1

Source : Ministerio de economia y hacienda

La situation des Pays-Bas apparaît assez typique des problèmes que les aménagements fiscaux de l'impôt sur le revenu ont eu pour objectif de résoudre. Ce pays a connu depuis 1990 une nette érosion de l'assiette d'imposition sous le double-effet de réaménagements ponctuels et des adaptations de comportement des ménages face au système fiscal.

En 1998 l'abattement forfaitaire avait presque doublé, afin d'assurer le maintien du pouvoir d'achat des travailleurs payés au salaire minimum et des bénéficiaires de prestations durant une période où ces salaires et prestations avaient progressé plus lentement que les prix à la consommation. 11,5 % des titulaires de revenus n'acquittaient pas d'impôt sur le revenu en 1998, contre 9 % en 1990. Comme le rappelle l'OCDE, la base d'imposition a été également entamée par l'augmentation des déductions au titre des primes d'assurance-vie et par la déduction illimitée des versements d'intérêts hypothécaires, si bien qu'est devenu nécessaire un alourdissement de la pression fiscale pesant sur un large éventail de salariés. De fait, le taux marginal pour un célibataire s'élevait rapidement de 35,75 % au niveau minimum à 50 % pour l'ouvrier moyen, ce qui a pu inciter les individus à substituer les loisirs au travail en recherchant des emplois à temps partiel. La conjonction de taux marginaux élevés et de prestations sous conditions de ressources dissuade les prestataires (et leurs conjoints) de rechercher un emploi rémunéré et pour rééquilibrer les incitations, les autorités ont augmenté régulièrement l'abattement forfaitaire pour frais professionnels.

C'est dans ce contexte qu'une réforme est intervenue, ordonnée autour d'un élargissement de l'assiette et d'une réduction des taux légaux, destinés à renforcer les incitations à travailler.

Cette réforme n'est que partiellement financée et l'allégement fiscal net devrait s'élever à 2,3 milliards d'euros.


Financement de la réforme fiscale de 2001
(milliards d'euros)

Ressources

Emplois

Limitation des déductions fiscales

4,4

Réduction des taux d'imposition

7,0

Relèvement du taux de la TVA

2,0

Crédit d'impôt sur le revenu du travail

3,6

Relèvement des taxes environnementales

1,7

 
 

Impôt sur le revenu imputé du patrimoine

0,2

 
 

Total

8,3

 

10,6

Source : Ministère des Finances.

On peut observer qu'un crédit d'impôt unique, destiné à renforcer les incitations à rechercher du travail, au montant forfaitaire de 697 euros, est introduit. Il n'est pas prévu qu'il soit réduit progressivement en fonction de l'augmentation des gains, afin de minimiser l'impact du niveau élevé des taux marginaux effectifs.

En outre, une réduction des taux est prévue : la première tranche d'imposition sera dédoublée tandis que le taux marginal supérieur sera ramené de 60 à 52 pour cent.


B. LES RÉFORMES EN FRANCE

En France, l'imposition des revenus des ménages présente la forte particularité de combiner un impôt fortement progressif, l'IRPP (impôt sur le revenu des personnes physiques) avec, depuis les années 1990, une imposition proportionnelle qui est assise sur l'ensemble des revenus mais qui, compte tenu de la corrélation existant entre le niveau du revenu des ménages et sa diversification, touche davantage les revenus relativement les plus élevés.

L'élargissement de l'assiette d'imposition a permis une réduction, quelque peu chaotique, des taux nominaux de l'IRPP.

L'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), progressif, a été complété par la création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991 et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) en 1996, impôts proportionnels, affectés respectivement à la Sécurité sociale et au remboursement de la dette de celle-ci. La CSG avait pour objectif d'élargir la base de financement de la Sécurité sociale et s'est traduite par un alourdissement sensible de la taxation de l'épargne. La CSG et la CRDS étant considérées comme des impôts sur le revenu (IR), la part de l'imposition des revenus des ménages dans le PIB a très fortement augmenté au cours des années 90, passant de 4,6 % du PIB en 1990 à 8,5 % en 2001. L'IRPP stricto sensu n'a pas augmenté : il représentait 3,8 % du PIB en 1990 et 3,7 % en 2001.

L'adjonction à l'IRPP de la CSG et de la CRDS peut être assimilée à un processus d'élargissement de la base taxable qui a permis de contenir l'augmentation des taux marginaux d'imposition sur le revenu sans toutefois prévenir une très forte augmentation du taux apparent d'imposition des revenus.

Évolution du taux apparent d'impôt sur le revenu

 

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Impôt sur le revenu

7,3

7,8

7,6

8,0

8,3

8,3

8,4

8,2

8,6

9,2

12,7

13,1

13,2

Note : il s'agit de l'impôt sur le revenu au sens de la Comptabilité nationale (y compris CSG-CRDS) en pourcentage du revenu disponible brut.

Source : Comptes nationaux.

Celui-ci est passé de 7,6 à 13,2 % du revenu disponible des ménages en 10 ans.


LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'IRPP EN FRANCE

Les principales modifications de la taxation des revenus des ménages depuis le début des années 1990 ont été les suivantes :

- Une importante réforme en 1994 a simplifié un impôt très complexe et réduit de moitié le nombre de tranches passées de 12 à 6.

- Les baisses de taux à la fin de la décennie.

- Une forte diminution des avantages familiaux pour les foyers aisés en 1999.

- Une grande instabilité des nombreux mécanismes d'allégement d'IRPP (dont le nombre a augmenté pendant la première moitié de la décennie et s'est légèrement réduit depuis 1995).

- Une réduction des avantages dont bénéficie l'assurance-vie, des mesures en faveur de l'épargne longue et/ou risquée, mais une diminution des seuils en deçà desquels les revenus d'épargne sont exonérés (voir le chapitre sur l'imposition de l'épargne).

- La création de la PPE en 2001, impôt négatif conditionnel à l'exercice d'une activité professionnelle et très fortement individualisé (voir le chapitre V).

La réforme de 1994 a réduit le produit de l'IRPP de 19 milliards de francs (2,9 milliards d'euros) selon les estimations du moment, soit un peu plus de 6 % du rendement de l'IRPP. En 1997, le gouvernement Juppé a mis en oeuvre un plan de réduction de l'ensemble des taux de l'IRPP, qui devait aboutir au bout de 5 ans à une baisse d'un quart de l'IRPP. Seule la première phase de ce plan a été effectuée, car la nouvelle majorité parlementaire a suspendu le plan. Toutefois, après une stabilisation des taux pendant trois ans, qui a abouti en 1999 à des recettes record compte tenu du dynamisme des revenus en 1998, le gouvernement Jospin a engagé à partir de 2000 un plan de baisse de l'ensemble du barème sur quatre ans.

Ce plan a, à son tour, été révisé lors de la dernière alternance.

Même si ses modalités ont été modifiées au gré des alternances politiques, une baisse des taux marginaux d'imposition a donc été mise en oeuvre.

Les taux d'IRPP

Années1

1974 à 1981

1982 à 1985

1986

1987 à 1992

1993 à 1995

1996 à 1998

1999

2000

20012

2002

« 2000
Juppé

« 2002
Fabius3 »

1ère tranche

5

5

5

5

12

10,5

9,5

8,25

7,5

7,05

7

7

2e tranche

10

10

10

9,6

25

24

23

21,75

21

19,74

20

20,5

3e tranche

15

15

15

14,4

35

33

33

31,75

31

29,14

28

30,5

4e tranche

20

20

20

19,2

45

43

43

41,75

41

38,54

35

40,5

5e tranche

25

25

25

24

50

48

48

47,25

46,75

43,94

41

46,5

6e tranche

30

30

30

28,8

56,8

54

54

53,25

52,75

49,58

47

52,5

7e tranche

35

35

35

33,6

 
 
 
 
 
 
 
 

8e tranche

40

40

40

38,4

 
 
 
 
 
 
 
 

9e tranche

45

45

45

43,2

 
 
 
 
 
 
 
 

10e tranche

50

50

50

49

 
 
 
 
 
 
 
 

11e tranche

55

55

55

53,9

 
 
 
 
 
 
 
 

12e tranche

60

60

58

56,8

 
 
 
 
 
 
 
 

13e tranche

 

65

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1 Il s'agit de l'année du revenu, l'impôt est payé l'année suivante.

2 Ces taux ne prennent pas en compte la réduction de 5 % de l'impôt sur le revenu soumis au barème, mise en oeuvre à l'automne 2002 par la nouvelle majorité.

3 « 2000 Juppé » correspond aux taux prévus pour 2000 dans le plan pluriannuel de réduction des taux de l'IRPP dont la première étape a été mise en place en 1996 et qui a été interrompu en 1997 par la nouvelle majorité. « 2002 Fabius » est le barème applicable aux revenus de 2002 annoncé en 2000 par le ministre des finances de l'époque, modifié par la nouvelle majorité.

Source : Piketty (1999), projets de lois de finances.

II. UN ALOURDISSEMENT MOYEN DU POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU ET UNE ACCENTUATION DE SA PROGRESSIVITÉ

Les objectifs intermédiaires des réformes - baisse des taux marginaux, élargissement de l'assiette - ont, en général, été atteints.

Cependant, plusieurs constats doivent être mis en évidence :

- celui, d'abord, du maintien d'une grande variété des situations nationales ;

- celui, ensuite, d'une légère accentuation de la pression fiscale sur le revenu des ménages ;

- celui, enfin, d'une accentuation de la progressivité de l'imposition du revenu des ménages.


A. LA FRANCE EST LARGEMENT RESTÉE À L'ÉCART DU PROCESSUS DE BAISSE DES TAUX MOYENS D'IMPOSITION

Si les taux moyens d'imposition ont généralement été abaissés en Europe, la France se singularise par le fait que cette baisse n'a été significative que pour les revenus inférieurs au revenu moyen. Dès celui-ci dépassé, c'est un alourdissement de la pression des prélèvements qu'il faut constater.


1. Une baisse des taux moyens d'imposition

Les données rassemblées par l'étude de l'OFCE conduisent globalement au constat qu'une baisse des taux moyens d'imposition5(*) est intervenue dans de nombreux pays européens.

Evolution entre 1989 et 2001 des taux moyen d'imposition du revenu des ménages en Europe, par pays et par tranche de revenu

(couple marié, deux enfants, deux revenus salariaux
la femme travaille et gagne 70 % du salaire du mari)

Niveau du salaire/SMO1

0,7

1

2

3

5

1989

2001

1989

2001

1989

2001

1989

2001

1989

2001

Allemagne

39

33,2

41

40,2

46

48,0

47

48,7

50

48,6

Belgique

40

39,9

46

46,4

56

56,4

61

62,2

67

66,0

Danemark

41

33,1

44

37,2

55

48,0

59

52,9

62

56,8

Espagne

29

30,6

34

33,9

41

40,3

41

40,2

41

40,7

France

40

23,5

42

40,0

46

47,9

49

51,0

53

54,9

Italie

35

38,0

37

42,8

43

49,8

46

53,0

50

56,0

Pays-Bas

41

27,1

46

32,0

51

41,1

53

43,6

57

46,7

Royaume-Uni

29

19,0

33

25,2

36

32,2

38

36,1

40

40,3

1. SMO : salaire moyen ouvrier. Le SMO était de l'ordre de 140 000 francs bruts en 2001.

Source : Calculs de l'OFCE d'après OCDE, Les impôts sur les salaires, 2000-2001, 2002.

2. Une baisse qui n'a pas été uniforme


a) A peu près partout, une réduction des prélèvements sur les très bas revenus

La baisse des taux moyens d'imposition des ménages n'a pas été uniforme. Elle a varié, d'une part, selon les pays, d'autre part, selon le niveau du revenu des ménages (appréhendé à partir d'une fraction du salaire moyen ouvrier - SMO -.)

Evolution du taux moyen d'imposition du revenu des ménages en Europe entre 1989 et 2001 par pays et par tranche de revenu

Niveau du salaire/SMO

0,7

1

2

3

5

Allemagne

- 5,8

+ 0,8

+ 2

+ 1,7

- 1,4

Belgique

- 0,1

+ 0,4

+ 0,4

+ 1,2

- 1

Danemark

- 7,9

- 6,8

- 7

- 6,1

- 5,2

Espagne

+ 1,6

- 0,1

- 0,7

- 0,8

- 0,3

France

- 16,5

- 2

+ 1,9

+ 2

+ 1,9

Italie

+ 3

+ 5,8

+ 6,8

+ 7

+ 6

Pays-Bas

- 13,9

- 14

- 9,9

- 9,4

- 10,3

Royaume-Uni

- 10

- 7,8

- 3,8

- 1,9

+ 0,3

En dehors de la Belgique et de l'Espagne où les taux n'ont presque pas varié, la plupart des pays ont assez nettement réduit les taux d'imposition des plus bas revenus. L'Italie fait exception puisque le taux d'imposition a augmenté pour cette tranche de revenu, comme d'ailleurs pour toutes les autres.


b) Pour les autres catégories de revenus, une grande diversité des évolutions

Seul autre pays à avoir enregistré une augmentation significative de la pression fiscale sur les revenus les plus élevés, la France partage avec l'Italie et l'Allemagne une tendance haussière pour les taux d'imposition appliqués aux revenus dépassant le seuil de deux fois le salaire moyen ouvrier.

En France, les revenus du bas de l'échantillon ont bénéficié d'un allègement fiscal très massif. Mais, cette évolution n'a que peu profité aux autres ménages. Pour les titulaires d'un revenu équivalant au salaire moyen ouvrier, l'avantage est minime, au-delà, la pression fiscale a été accentuée. Pour les autres pays, les taux d'imposition ont nettement diminué dans leur ensemble.

Plusieurs expériences nationales peuvent être distinguées en fonction de la structure des évolutions de pression fiscalo-sociale par strate de revenus.

Au Danemark et aux Pays-Bas, la réduction de la pression fiscale est à la fois de grande ampleur et distribuée uniformément.

Au Royaume-Uni, la réduction de la pression fiscale est conforme à un modèle progressif, maximale pour les plus bas revenus, elle décroît régulièrement pour s'annuler pour les revenus les plus élevés.

En Allemagne, seules les strates extrêmes de revenu sont concernées. La pression fiscale est accrue dès le revenu moyen.

Ces différences d'approches sont l'une des expressions d'une disparité très grande des systèmes de prélèvements sur le revenu des ménages en Europe.


B. UNE AUGMENTATION DE LA PRESSION FISCALE SUR LE REVENU DES MÉNAGES

La baisse des taux moyens d'imposition n'a souvent pas connu de prolongement dans une réduction effective de la pression fiscale sur les ménages appréhendée à partir des données très agrégées de la Comptabilité nationale. De fait, le poids des impôts sur le revenu dans le PIB s'est alourdi de 0,7 point de PIB. La France enregistre le record de hausse en raison de la substitution de prélèvements considérés comme des impôts sur le revenu (CSG et CRDS) à des cotisations sociales.

Sur une longue période, entre 1970 et 2000, la part de l'impôt sur le revenu dans le PIB a nettement augmenté, en lien avec l'accroissement des dépenses publiques, mais aussi en raison du rattrapage effectué par les pays du Sud (Espagne, Italie, Grèce, Portugal).

La forte hausse du poids de l'impôt sur le revenu en France s'explique, quant à elle, par la substitution de la CSG-CRDS à des cotisations sociales salariés.

Mais, sur une période plus récente (1990-2000), malgré la volonté proclamée de réduire les taux d'imposition, on ne peut encore constater de baisse du poids de l'impôt sur le revenu.

Le poids moyen des impôts sur le revenu des ménages en Europe a enregistré un léger alourdissement estimé à 0,7 point de PIB pour l'OCDE et s'établit à environ 10 points de PIB et 24 % des recettes fiscales.

Impôts sur le revenu des ménages en Europe

 

En  % du PIB

Variation 1990-2000

(1)

 

1970

1980

1990

2000

2000

Autriche

7,2

9,2

8,5

9,6

+ 1,1

22,2

Allemagne

8,8

9,8

9,0

9,6

+ 0,6

25,3

Belgique

8,7

15,4

13,9

14,3

+ 0,4

31,1

Danemark

19,6

22,9

24,8

25,3

+ 0,5

52,4

Espagne

1,9

4,7

7,2

7,2

0

19,5

Finlande

12,8

14,0

17,2

15,1

- 2,1

19,5

France

3,8

4,7

4,6

8,3

+ 3,7

18,3

Grèce

2,0

3,6

4,1

5,0

+ 0,9

13,1

Irlande

5,5

10,0

10,7

9,9

- 0,8

31,5

Italie

2,8

7,0

10,2

10,1

+ 0,1

23,9

Luxembourg

6,7

10,9

9,5

7,6

- 1,9

18,1

Pays-Bas

9,9

11,4

10,6

6,3

- 4,3

15,1

Portugal

n.d.

n.d.

4,7

6,0

+ 1,3

17,4

Royaume-Uni

11,7

10,4

10,0

10,8

+ 0,8

28,6

Suède

19,8

19,5

20,6

18,8

- 1,8

35,2

UE 15

7,1

8,7

9,2

9,9

+ 0,7

24,1

(1) En  % des recettes fiscales

Source : OCDE, Statistiques des Recettes publiques, 2001


Une augmentation de la pression fiscale sur le revenu des ménages s'est ainsi produite en dépit des mesures adoptées pour réduire les taux marginaux d'imposition.

Ce phénomène s'explique d'abord par la caractéristique progressive des systèmes fiscaux. Les gains réels de revenu des ménages se sont combinés à la progressivité de l'impôt pour en accroître le poids dans le PIB.

Compte tenu de la progression des revenus réels, la baisse des taux marginaux n'a pas réduit le rendement de l'impôt. Mais, l'élargissement des assiettes d'imposition et des pratiques, quelque peu opaques, comme le défaut d'indexation intégrale des seuils sur l'inflation, sont également à l'origine de l'augmentation de la pression fiscale sur les ménages.

Dans ce panorama, deux pays font exception : le Luxembourg et les Pays-Bas, où au début des années 1990 certaines prestations sociales sont passées d'un financement par l'impôt à un financement par des cotisations sociales.

Le poids de l'imposition du revenu a beaucoup diminué dans ce pays de 4,3 points de PIB de 1990 à 2000, grâce au transfert du financement de certaines prestations sociales de l'impôt aux cotisations sociales, substitution qui apparaît comme originale en Europe.


Les réformes de l'imposition du revenu réalisées aux Pays-Bas

1. La réforme de 1990 : le transfert du financement de certaines prestations de l'impôt aux cotisations sociales

Au début des années 1990 certaines prestations sociales sont passées d'un financement par l'impôt à un financement par des cotisations sociales.

Depuis 1990, les cotisations sociales générales, qui financent l'assurance vieillesse, les pensions de réversion, les allocations familiales et les prestations maternité, sont supportées par l'ensemble des contribuables, et donc intégrées dans les deux premiers taux de l'impôt sur le revenu. Les autres cotisations sociales ne sont supportées que par les salariés (assurance maladie, invalidité et chômage).

Ainsi, l'imposition du revenu a diminué de 4,3 points de PIB de 1990 à 2000.

2. La réforme de 2001 : l'introduction d'un système cédulaire

L'imposition des revenus a fait l'objet d'une réforme d'envergure en 2001, qui modifie radicalement le traitement des différents types de revenus en introduisant un système cédulaire.

Trois boîtes sont distinguées, chacune intégrant des catégories spécifiques de revenus, imposées selon des logiques différentes, sans compensation entre les différentes boîtes, comme l'indique le tableau ci-après.


 

L'imposition du revenu aux Pays-Bas (2001)

 
 
 

« Boîte » 1

« Boîte » 2

« Boîte » 3

 

Base imposable

Revenus du travail

Dividendes, intérêts et gains en capital provenant d'une participation substantielle

Patrimoine net mondial

Taux d'imposition

Quatre tranches :

32,35 %,

37,6 %,

42 % et 52 %

Prélèvement à la source libératoire de 25 %

1,2 % de l'actif net (1)

(1) Imposition du rendement fictif (4 % net) du patrimoine net mondial (moyenne de la valeur du patrimoine au 1er janvier-31 déc.) à un taux de 30 %

La France a d'ores et déjà de facto assez largement recours à l'imposition cédulaire du revenu, notamment par le biais du prélèvement libératoire sur les intérêts.

La réforme néerlandaise est néanmoins intéressante, en particulier en ce qui concerne l'imposition des revenus du patrimoine à un taux unique et déterminé en fonction de leur rendement théorique.

Source : rapport de l'OFCE

C. UNE GRANDE VARIÉTÉ DES SITUATIONS NATIONALES

L'imposition des revenus des ménages est agencée en Europe selon des modalités nationales très variables. Appréhendée à partir du seul IRPP, la taxation des ménages apparaît relativement en retrait en France. Mis, cet indicateur est trompeur.

Tous prélèvements confondus, la France appartient au groupe des pays où la pression fiscale sur les ménages est la plus forte.

1. D'importantes disparités

Les modifications apportées à l'imposition du revenu des ménages peuvent, pour certaines, avoir répondu à des préoccupations communes, elles n'en ont pas été pour autant coordonnées. Chaque pays a poursuivi des objectifs propres, ce qui est conforme au principe de souveraineté fiscale des Etats. Ainsi, si, globalement, une réduction des taux d'imposition est intervenue, cette tendance ne se vérifie pas partout et les situations nationales restent très contrastées.

Même si les comparaisons internationales rencontrent quelques difficultés de méthode (voir encadré ci-dessous), l'imposition du revenu des ménages est marquée par une réelle dispersion.



De quelques difficultés posées par les comparaisons internationales
en matière d'impôt sur le revenu des ménages

Les comparaisons internationales du poids de l'impôt sur le revenu des ménages soulèvent plusieurs difficultés :

- Un même transfert peut être versé sous forme d'une réduction fiscale (ce qui réduit le poids de l'impôt) ou sous forme d'une prestation ou d'une subvention (allocations familiales, mesures incitatives à l'emploi des travailleurs non qualifiés, ...).

- Le financement des prestations sociales fait l'objet de choix différents, certains pays privilégiant les cotisations sociales, d'autres les impôts. Il existe trois types de prestations sociales : les prestations de solidarité réservées aux plus pauvres, les prestation universelles que touchent tous les ménages, les prestations d'assurances (retraites, chômage) réservées aux personnes cotisantes et dépendantes des cotisations versées. En théorie, les deux premières (qui n'ont plus de lien avec l'activité) devraient logiquement être financées par l'impôt, les troisièmes (qui sont des salaires différés) par les cotisations sociales. Ce n'est pas toujours le cas. En France, par exemple, les prestations famille et maladie sont financées par des cotisations, ce qui réduit le poids de l'impôt sur le revenu. En général, l'impôt sur le revenu est particulièrement élevé dans les pays beveridgiens, où il finance les prestations maladie, famille et des prestations retraites universelles. Il est plus bas dans les pays bismarckiens, où les retraites sont financées par des cotisations, surtout si, de plus, les cotisations financent aussi des prestations universelles ou de solidarité.

- La frontière entre l'impôt sur le revenu et les cotisations sociales n'est pas toujours claire, comme le montre l'exemple de la CSG, qui est traitée en comptabilité nationale comme un impôt.

- Rapporter les recettes engendrées par l'impôt sur le revenu au PIB ne suffit pas pour évaluer la pression fiscale sur le revenu des ménages. Les résultats obtenus doivent être décomposés pour identifier l'effet des différentes modalités de partage du revenu national.


En 2000, le poids de l'impôt sur le revenu stricto sensu va de 5 % du PIB en Grèce à 25,3 % au Danemark ; soit, de 13 % des recettes fiscales en Grèce à 52 % au Danemark. Deux types de pays s'écartent fortement de la moyenne :

- les pays scandinaves (Danemark, Finlande, Suède), où l'impôt sur le revenu est très important, en particulier parce qu'il finance le système de protection sociale, qui donne à tous les résidents des prestations uniformes d'un montant relativement élevé ;

- les pays du Sud (Espagne, Grèce, Portugal), marqués par des structures fiscales où les impôts indirects sont très importants et où l'impôt sur le revenu ne joue qu'un rôle mineur.

La considération des taux moyens effectifs d'imposition des ménages par tranche de revenu confirme cette dispersion.

Taux moyen d'imposition en 2001 (couple marié, deux enfants, deux revenus salariaux, la femme travaille et gagne 70 % du salaire du mari)1

Niveau du salaire/SMO

0,7

1

2

3

5

a

b

a

b

a

b

a

b

a

b

Allemagne*

0

33,2

9,5

40,2

27,1

48,0

34,6

48,7

40,3

48,6

Autriche*

1,6

25,1

13,8

35,7

27,7

43,8

35,6

45,4

41,4

46,9

Belgique*

20,8

39,9

28,2

46,4

39,1

56,4

49,9

62,2

48,9

66,0

Danemark**

28,5

33,1

32,5

37,2

43,9

48,0

49,1

52,9

53,0

56,8

Espagne*

3,3

30,6

7,9

33,9

16,9

40,3

21,0

40,2

29,2

40,7

France*

6,6

23,5

11,2

40,0

16,9

47,9

21,5

51,0

27,5

54,9

Italie*

13,4

38,0

16,9

42,8

25,8

49,8

30,3

53,0

34,5

56,0

Pays-Bas**

12,4

27,1

15,5

32,0

30,1

41,1

37,9

43,6

43,6

46,7

Royaume-Uni**

12,8

19,0

16,1

25,2

21,5

32,2

26,8

36,1

32,2

40,3

Suède**

26,2

42,8

29,0

46,1

37,0

53,1

41,4

57,4

48,4

63,4

1. Les coefficients 0,7, 1, 2, 3 et 5 se rapportent au salaire moyen ouvrier dans chacun des pays concerné.

a) IR/salaire net

b) (IR + cotisations sociales - prestations familiales) / salaire super brut. Dans le cas français, la CSG/CRDS figure dans l'impôt sur le revenu.

* Donne droit à une retraite proportionnelle

** Donne droit à une retraite forfaitaire


Source : Calculs des auteurs d'après OCDE, Les impôts sur les salaires, 2000-2001, 2002

Etant entendu que le diagnostic sur les taux moyens d'imposition du revenu des ménages diffère selon l'indicateur choisi, l'approche « étroite » où l'on rapporte les seuls impôts sur le revenu au revenu disponible (colonne a du tableau qui précède) - qui est un indicateur du poids des impôts sur le revenu au sens juridique -, est l'approche qui met en évidence la plus forte dispersion des situations nationales.

Pour un couple au niveau du salaire moyen, l'imposition s'étage de 7,9 % en Espagne à 32,5 % au Danemark.

Les taux moyen d'imposition sur les revenus les plus élevés vont de 27,5 % en France à 53 % au Danemark et, sur les revenus les plus faibles de l'échantillon choisi6(*), de 0 % en Allemagne à 28,5 % au Danemark.

Ces données sont à mettre en relation - plus ou moins étroite - avec la variété des caractéristiques des régimes d'imposition du revenu en Europe.

Caractéristiques de l'impôt sur le revenu en 2001

 

Seuil de paiement*

Nombre de tranches

Taux maximum

Atteint pour*...

Allemagne

0,31

Infinité

48,5

1,93

Autriche

0,57

5

50

2,78

Belgique

0,47

7

60,6

2,84

Danemark

0,16

3

59

1,06

Espagne

0,50

6

48

5,04

Finlande

0,35

6

55,2

2,20

France

0,67

6

53,25

2,74

Grèce

0,67

5

45

5,43

Irlande

0,27

2

44

0,98

Italie

0,16

5

46,4

3,69

Luxembourg

0,43

17

47,2

2,68

Pays-Bas

0,21

4

60

1,93

Portugal

0,53

5

40

4,66

Royaume-Uni

0,32

3

40

1,78

Suède

1,11

2

55,4

1,79

Japon

0,27

4

37

5,27

Etats-Unis

0,23

5

39,6

9,56

* En salaire moyen ouvrier, cas du célibataire.

Sources : OCDE, Les impôts sur les salaires, 2000-2001, 2002; European Tax Handbook, 2001, calculs des auteurs.

Si la plupart des pays font payer l'impôt à la plupart des ménages, d'autres ont un seuil d'imposition élevé : Grèce, France et Suède.

La plupart des pays ont un barème d'imposition à plusieurs tranches. L'Allemagne fait exception avec un taux marginal croissant de façon continue. Le nombre de tranches va de 2 en Suède à 17 au Luxembourg

Le taux maximum est généralement de l'ordre de 50 %. Toutefois, il n'est que de 40 % au Portugal et au Royaume-Uni ; il est proche de 60 % au Danemark, en Belgique et aux Pays-Bas. Par ailleurs, ce taux est parfois atteint très vite (Irlande, Danemark), parfois pour des revenus élevés (Italie, Portugal, Espagne, Grèce).

Si une « approche élargie » (colonnes b du tableau page 63) rapportant le total des prélèvements net des prestations familiales au coût salarial total - qui permet, en particulier, de neutraliser les biais liés à la répartition des prélèvements entre impôts sur le revenu et cotisations sociales - conduit à de réelles nuances, elle ne modifie pourtant pas le diagnostic d'une variété des situations nationales d'imposition des revenus des ménages.

Les différences sont moins nettes mais restent des écarts significatifs dans les prélèvements directs sur le revenu des ménages.


2. Deux modèles ?

Les données figurant dans le rapport de l'OFCE conduisent à distinguer schématiquement deux modèles, comme l'indique le graphique ci-après :

- un premier modèle, où la désincitation à maximiser son revenu est faible, correspondant aux pays où une faible proportion des ménages (correspondant à ceux gagnant au moins 5 fois le salaire ouvrier moyen) est soumise au taux maximum, qui est inférieur à 50 % (Europe du sud, Etats-Unis, Japon) ;

- un second modèle, où la désincitation à maximiser son revenu est élevée, correspondant aux pays où le taux maximum concerne une forte proportion des ménages (ceux gagnant de 1 à 2 fois le salaire ouvrier moyen), et est supérieur à 55 % (Scandinavie). 

La France se rapproche de ce second modèle (avec un taux marginal maximal d'imposition de 53,25 % en 2001, à partir de trois fois le revenu moyen ouvrier environ). L'imposition du revenu y est donc plus désincitative que dans la plupart des autres pays européens.

Le pays où la désincitation est la plus faible est les Etats-Unis. Dans ce pays, le taux maximal d'imposition (de 40 %) ne concerne que les personnes gagnant au moins 10 fois le salaire moyen ouvrier, ce qui correspond à un seuil bien plus élevé que ce que l'on peut observer dans l'Union européenne (en Grèce, pays européen où ce seuil est le plus élevé, il est de 5 fois le salaire moyen ouvrier). Au Royaume-Uni et en Irlande la désincitation à travailler est plus forte qu'aux Etats-Unis puisque si le taux d'imposition maximal est faible (de l'ordre de 40 %), il concerne une proportion importante de ménages (à partir de 1 ou 2 fois le salaire moyen ouvrier).

Les taux d'imposition dans l'Union européenne (2001)

(seuil d'imposition au taux maximum,
en % du salaire moyen ouvrier)

(taux maximum, en % du revenu)

Source : d'après le rapport de l'OFCE (calculs des auteurs d'après OCDE, Les impôts sur les salaires, 2000-2001, 2002)

D. UNE PROGRESSIVITÉ ACCRUE

La progressivité des prélèvements sur les ménages s'est presque partout accentuée en Europe, mais nulle part cette accentuation n'a été plus marquée qu'en France où l'imposition des ménages était déjà l'une des plus concentrées en Europe.

1. Un phénomène particulièrement marqué en France

Le tableau ci-dessous récapitule les évolutions des écarts de taxation entre différents niveaux de revenu7(*).

Evolution de la progressivité des prélèvements sur le revenu des ménages

(couple marié, deux enfants, deux revenus salariaux
la femme travaille et gagne 70 % du salaire du mari)


Niveau du salaire/SMO1

Ecarts des taux moyens d'imposition par strate de revenu

 

5 - 0,7

5 - 1

3 - 1

 

a
1989

b
2001

b - a

a
1989

b
2001

b - a

a
1989

b
2001

b - a

Allemagne

+11

+16,4

+5,4

+9

+8,6

-0,4

+6

+8,5

+2,5

Belgique

+27

+26,1

-0,9

+21

+19,6

-1,4

+15

+15,8

+0,8

Danemark

+21

+23,7

+2,7

+18

+19,6

+1,6

+15

+15,7

+0,7

Espagne

+12

+10,1

-1,9

+7

+6,8

-0,2

+7

+6,3

-0,7

France

+13

+31,4

+18,4

+11

+14,9

+3,9

+7

+11

+4

Italie

+15

+18

+3

+13

+13,2

+0,2

+9

+10,2

+1,2

Pays-Bas

+16

+19,6

+3,6

+11

+14,7

+3,7

+7

+11,6

+4,6

Royaume-Uni

+11

+21,3

+10,3

+7

+15,1

+8,1

+5

+10,9

+5,9

1. SMO : salaire moyen ouvrier

Source : Calculs de l'OFCE d'après OCDE, Les impôts sur les salaires, 2000-2001, 2002.


Le tableau montre qu'une accentuation de la progressivité de l'imposition des revenus des ménages s'est produite dans la plupart des pays. Cette tendance a été la plus forte si l'on considère les très hauts revenus et les plus bas revenus (inférieurs au salaire moyen ouvrier).

En effet, si les taux marginaux supérieurs ont été abaissés, ils l'ont été moins que les taux du bas du barème.

Dans quelques pays dont la France et l'Italie, l'allégement de la pression fiscale sur les bas revenus a été financé par une accentuation des prélèvements sur les revenus dépassant le salaire moyen. Pour ces pays, la progressivité s'accentue mais cette accentuation est plus forte pour les revenus atteignant 3 fois le salaire moyen que pour les revenus plus élevés.

La progressivité du système d'imposition des revenus varie cependant beaucoup d'un pays à l'autre et selon l'indicateur adopté pour le mesurer.

Estimée à partir d'un indicateur « étroit » comprenant les prélèvements hors cotisations, la progressivité apparaît très forte en Allemagne, en Autriche, en Belgique et aux Pays-Bas. Elle est plus limitée en France, en Italie et au Royaume-Uni. Cependant, pour la France, les résultats sont biaisés par le champ des données de l'étude qu ne comprennent pas les revenus inférieurs à 0,7 fois le SMO, qui échappent à l'IRPP. En les réintégrant, la progressivité ressortirait nettement plus accusée.

Taux moyen d'imposition du revenu des ménages en Europe

Taux moyen
1 par tranches de salaire

Niveau du salaire/SMO

Allemagne

Autriche

Belgique

Danemark

Espagne

France

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

Suède

0,7

0

1,6

20,8

28,5

3,3

6,6

13,4

12,4

12,8

26,2

1

9,5

13,8

28,2

32,5

7,9

11,2

16,9

15,5

16,1

29

2

27,1

27,7

39,1

43,9

16,9

16,9

25,8

30,1

21,5

37

3

34,6

35,6

49,9

49,1

21

21,5

30,3

37,9

26,8

41,4

5

40,3

41,4

48,9

53

29,2

27,5

34,5

43,6

32,2

48,4

1. Taux moyen « étroit » : Impôt sur le revenu / salaire net.

Écarts :

5 - 1

40,3

39,8

28,1

24,5

25,9

20,9

21,1

31,2

19,4

22,2

3 - 1

34,6

34

29,1

20,6

17,7

14,9

16,9

25,5

14

15,2


Appréciée à partir d'un indicateur « élargi » (avec les cotisations), la progressivité des mécanismes d'imposition des revenus des ménages est dans tous les pays, sauf la France, moins accusée que lorsqu'on la mesure à partir du seul impôt sur le revenu des ménages.

La prise en compte des cotisations sociales, en général proportionnelles, tasse l'échelle des prélèvements.

La France et le Royaume-Uni se singularisent avec une progressivité plus forte qui est liée aux allégements différenciés de prélèvements mis en place dans ces pays.

La France apparaît comme le pays qui pratique le système de prélèvements sur le revenu des ménages le plus progressif de l'échantillon. Aux effets des allégements spécifiques de cotisations sociales s'ajoutent ceux de l'introduction et de l'augmentation des taux de la CSG qui frappe plus lourdement les ménages à revenus élevés en raison de la part des revenus financiers dans leur revenu global.

Longtemps présenté comme peu progressif, notre système de prélèvements sociaux a « muté » vers une logique de plus en plus progressive.

Taux moyen d'imposition du revenu des ménages en Europe

Taux moyen
1 par tranches de salaire


 

Allemagne

Autriche

Belgique

Danemark

Espagne

France

Italie

Pays-Bas

Royaume-Uni

Suède

0,7

33,2

25,1

39,9

33,1

30,6

23,5

38

27,1

19

42,8

1

40,2

35,7

46,4

37,2

33,9

40

42,8

32

25,2

46,1

2

48

43,8

56,4

48

40,3

47,9

49,8

41,1

32,2

53,1

3

48,7

45,4

62,2

52,9

40,2

51

53

43,6

36,1

57,4

5

48,6

46,9

66

56,8

40,7

54,9

56

46,7

40,3

63,4

Écarts :

5 - 1

15,4

21,8

26,1

23,7

10,1

31,4

18

19,6

21,3

20,6

3 - 1

15,5

20,3

22,3

19,8

9,6

27,5

15

16,5

17,1

14,6

1. Taux moyen « élargi » : Impôts sur le revenu + cotisations sociales - prestations familiales/salaire super brut. Le salaire super brut comprend le salaire direct + les cotisations sociales employeurs et salariés.

L'ensemble de ces développements portent sur des niveaux de revenus dépassant le seuil de déclenchement de l'impôt personnalisé sur le revenu (l'impôt sur le revenu des personnes physiques en France). L'inclusion dans l'analyse de l'ensemble des ménages accentue la progressivité des systèmes d'imposition du revenu en Europe, en particulier en France.

La situation de la France est, en effet, éloquente. L'IRPP y est très fortement concentré sur les hauts revenus. Cette situation est constante malgré l'instabilité des règles de calcul de l'impôt sur le revenu, dont témoignent la succession de ses réformes, et la multiplicité des régimes dérogatoires. Elle résulte de la structure du barème mais aussi de ce que la moitié des foyers fiscaux ne paye pas l'IRPP du fait de l'étroitesse de l'assiette de prélèvement.

Répartition de l'impôt sur le revenu (y compris PPE) par déciles en 2002

Déciles

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Total

Impôt payé en 2000

0,0

0,0

0,1

1,0

2,2

3,6

5,6

8,7

14,6

64,2

100

Impôt payé en 2003
(hors PPE1)

0,0

0,0

0,0

0,4

1,6

2,9

4,7

7,9

13,8

68,7

100

Impôt payé en 2003
(y compris PPE1)

-0,2

-1,7

-2,4

-1,7

-0,9

2,5

4,3

7,6

14,9

75,9

100

1. PPE : Prime pour l'emploi

Note : En 2000, les 10 % de ménages ayant les revenus les plus élevés payaient 64,2 % de l'impôt sur le revenu encaissé par l'Etat. En 2003, les 10 % de ménages ayant les revenus les moins élevés ont perçu une aide équivalant à 0,2 % du total recettes d'impôts sur le revenu, tandis que les 10 % les plus aisés ont payé un IRPP équivalant à 75,9 % de ce total.

Source : Notes bleues de Bercy, septembre 2001, PLF 2002.

L'introduction de la prime pour l'emploi n'a fait qu'accroître encore cette concentration, comme le montre le tableau ci-avant.

Aux effets des seuils et du barème, il faut ajouter l'impact des pratiques suivies en matière d'indexation des différentes tranches sur l'évolution de la progressivité de l'IRPP.


Si, en théorie, il existe une indexation des tranches sur l'inflation, il faut préciser que, de 1993 à 2001, le premier seuil du barème a été nettement plus augmenté que l'inflation (+2,5 % par an en moyenne pour une inflation moyenne de 1,4 %), en raison de la forte hausse de 1997 (+11,3 %). Les cinq autres seuils, au contraire, ont été légèrement sous-indexés (+1,1 % en moyenne entre 1993 et 2001). Cet effet de ciseaux, favorable aux foyers imposés dans les tranches les plus basses et défavorable aux foyers imposés dans les tranches les plus hautes, a accentué encore la progressivité du prélèvement et amputé l'impact de la baisse des taux nominaux marginaux de l'IRPP pour les revenus au-delà de la première tranche.


2. La nécessité d'un renversement de tendance

L'OFCE indique, à juste titre, qu'« une tendance commune vers l'atténuation de la progressivité de l'impôt se dessine maintenant au sein des pays européens. En France le taux marginal supérieur est redescendu à 54 % en 1996 et a ensuite été réduit à 52,5 %, l'Espagne et l'Allemagne se sont engagés à une baisse progressive du taux supérieur de 11 points respectivement sur la période de 1997 à 2003 et de 2000 à 2005. L'Italie est la pointe du processus d'affaiblissement de la progressivité par une réforme, qui met en place un barème à deux tranches avec un taux supérieur à 33 %. Cette évolution suit l'abaissement massif des taux supérieurs de l'impôt sur le revenu mis en place depuis le début des années 1980 aux Etats-Unis. Ce taux, relevé par l'administration Clinton, a été ultérieurement baissé par l'administration Bush. L'évolution fut similaire au Royaume-Uni de 1979 à 1988 avec une baisse du taux marginal supérieur de 98 % à 40 %, non remise en cause par les travaillistes ».

Dans ce contexte, la France doit poursuivre la diminution de ses taux supérieurs d'imposition et renverser son habitude de recourir à l'accentuation de la pression fiscale sur les revenus intermédiaires à laquelle elle s'est trop souvent laissée aller dans les années récentes.

CHAPITRE IV :

LES COTISATIONS SOCIALES,
UNE VARIABLE EFFICACE DES POLITIQUES D'EMPLOI ?

Même si les pays européens connaissent des situations très différentes au regard des cotisations sociales, une certaine communauté d'inspiration combinant un objectif d'amélioration de la compétitivité et de réduction du « coin socio-fiscal » a orienté les mesures prises en la matière.

Des allégements de cotisations, qu'ils soient généraux ou ciblés, ont été mis en oeuvre. Leur efficacité, toujours délicate à apprécier, doit, globalement, être reconnue. Mais, leur impact ultime doit être nuancé.


I. UN OBJECTIF ASSEZ LARGEMENT PARTAGÉ, LA RÉDUCTION DU COÛT DU TRAVAIL

La baisse du coût du travail dans l'optique d'une lutte contre le chômage a justifié une série d'allégements de cotisations sociales dans différents pays européens. L'objectif est à la fois d'augmenter la compétitivité et de réduire le « coin sociofiscal »8(*) censé décourager l'embauche et la participation au marché du travail.


A. DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX ET CIBLÉS DE COTISATIONS

Dans de nombreux pays, une baisse générale des cotisations est intervenue et elle a alors porté sur les cotisations employeurs qui sont supposées avoir l'impact le plus direct sur le coût du travail. Tel fut le cas en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et en France.

Plus nombreux encore sont les pays ayant choisi des baisses ciblées de cotisations.

Les allégements spécifiques et leurs cibles sont présentés dans le tableau ci-après.

Allègements spécifiques de cotisations sociales en Europe

 

Allègement bas salaires

Autres allègements spécifiques

Montant

en %PIB

Autriche

Non

non

--

--

Belgique

Oui

salariés âgés, jeunes, réduction du temps de travail

2,9 Md €

1,1

Danemark

Non

non

--

--

France

Oui

Réduction du temps de travail

7,6 Md €

1,0

Finlande

Non

petites entreprises, entreprises intensives en main d'oeuvre

non disp.

non disp.

Allemagne

non (en projet)

non (en projet)

--

--

Grèce

Oui

nouveaux embauchés

non disp.

non disp.

Italie

Oui

catégories à fort taux de chômage, PME, régions défavorisées (Italie du Sud), jeunes

autour de 350 Md €, par an

> 0,1

Irlande

 
 
 
 

Pays-Bas

Oui

chômeurs de longue durée

1,1 Md €, par an

0,3

Portugal

Non

jeunes, chômeurs, handicapés, retraités en activité partielle, footballeurs professionnels

non disp.

non disp.

Espagne

Non

+ 65 ans, transformations de CDD en CDI particulièrement pour les femmes

non disp.

non disp.

Suède

Non

non

--

--

Royaume-Uni

Oui

non

1,0 Md €*

0,25

* L'évaluation de l'ampleur de l'allègement pour le Royaume-Uni est faite par rapport à la situation de 1997. En 1997, le système anglais était anti-progressif du fait de l'existence de seuil. La comparaison avec les autres pays est donc délicate.

Sources : Plans nationaux pour l'emploi (version 2002 sauf France et Italie, version 2001), OCDE, MISSOC, Peer Review et différentes sources nationales.

Les cibles des allégements spécifiques sont diverses.

Si ces allégements portent souvent sur les bas salaires, tous les pays européens n'ont pas emprunté cette voie. Dans un certain nombre de pays, les cibles ont été choisies directement en fonction de caractéristiques des populations bénéficiaires non liées au salaire, les chômeurs, mais aussi parfois des salariés déterminés en fonction de leur âge ou de leur appartenance géographique ou sectorielle.

L'ampleur des allégements spécifiques dans les différents pays varie aussi beaucoup. La Belgique et la France avec des mesures représentant environ 1 point de PIB se distinguent par le haut. Aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les allégements spécifiques sont nettement plus modestes. Il est probable qu'il existe dans les situations nationales d'emploi et dans l'existence des salaires minimaux plus ou moins élevés une explication à ces différences. Mais ce n'est pas toujours le cas puisque l'Allemagne avec un haut taux de chômage n'a encore que projeté de mettre en oeuvre des allégements spécifiques.


APERÇU SUR LES ALLÉGEMENTS SPÉCIFIQUES
DE COTISATIONS SOCIALES EN EUROPE

En Belgique, une réduction forfaitaire des cotisations sociales employeurs, augmentée pour les publics de moins de 25 ans et de plus de 50 ans fait suite aux réductions de charges entreprises dans les années 1980, puis sur les bas salaires en 1993. Une réduction supplémentaire est prévue à partir de 2001 pour les chômeurs de plus de 45 ans (plan activa). En outre, une réduction de charges sociales salariés (8 % de revenu en plus pour les salaires bas) est intervenue à partir de 2000 et il existe une aide forfaitaire unique en cas de réduction de la durée du travail (800 euros par heure réduite par salarié, non permanente), puis permanente (de 250 à 600 euros par salarié par an selon l'ampleur de la réduction). Avec, au total, 31 millions d'euros, cette aide représente un dispositif de faible ampleur.

En Finlande, la réduction de charges a été modulée. Elle va de 0,1 point pour les petites entreprises à 0,35 pour les grandes. Par ailleurs, une réduction de 0,65 point pour les entreprises intensives en main-d'oeuvre a été mise en place.

En Grèce, la réduction de charges employeurs concerne les bas salaires (2 points de réduction pour les salaires inférieurs à 580 euros par mois), avec une suppression dans le cas des salaires les plus bas. Une réduction de charges employeurs est prévue dans le cas d'une nouvelle embauche.

En Italie, jusqu'en 2000 il existait une aide forfaitaire (de 4 100 euros à 5 100 euros) pour l'embauche nouvelle en CDI avec un plafond annuel. L'aide était versée en une seule fois. Les PME seules étaient éligibles au dispositif. Depuis, un dispositif supplémentaire a été introduit pour les zones à fort taux de chômage (1 500 euros) et en 2000, le dispositif antérieur a été étendu à toutes les PME, devenant une aide mensuelle (413 euros) pour une durée de 3 ans (soit 14 868 euros pour trois années).

Aux Pays-Bas, depuis 1996, le SPAK est un allègement forfaitaire de cotisations sociales employeurs sur les bas salaires (jusqu'à 1,15 salaire minimum) qui réduit (en 2000) de 10 % le coût salarial. L'allègement et le seuil sont proportionnels à la durée du travail. Le t-SPAK est, quant à lui, un allègement entre 115 et 130 % du salaire minimum pour ceux qui ont bénéficié avec le même employeur du SPAK. Pour les chômeurs de longue durée nouvellement embauchés, un allègement supplémentaire pendant 4 ans est possible, doublant le SPAK.

Au Portugal, il existe une exonération de cotisations sociales patronales pendant une année pour les groupes ciblés lors de la transformation d'un CDD en CDI. Pour les travailleurs handicapés, le taux de cotisations patronales est de 12,5 au lieu de 23,7 %, pour les footballeurs il est de 17,5.

Au Royaume-Uni, en dessous d'un seuil de salaires (environ 609 euros par mois), il n'y a pas de cotisations sociales salariés ou employeurs. Le taux est ensuite constant et s'applique au salaire moins le seuil. Passé un second seuil (+ de 4 000 euros par mois), le taux des cotisations employeurs redevient nul. Auparavant, avant 1997, en dessous d'un seuil (environ 400 € par mois) il n'y avait ni cotisations sociales ni ouverture de droits et, au-delà du seuil, la montant des cotisations sociales était de 5 % du salaire plus 10 % du salaire moins le seuil.

La réforme intervenue au Royaume-Uni apparaît ainsi singulière puisqu'elle combine incitation au travail des « peu qualifiés » et allégement des cotisations dues par les plus hauts revenus.


B. LA SITUATION EN FRANCE

Dans ce panorama, la situation française apparaît assez singulière : les baisses généralisées de cotisations sociales ont été l'occasion d'une nette modification de la logique de financement du système social ; quant aux allégements ciblés, ils sont, depuis la réduction du temps de travail, moins consacrés à résoudre des problèmes particuliers d'intégration au marché du travail qu'à compenser la hausse du coût salarial unitaire par tête induite par cette politique.

En France, le taux de cotisation apparent qui rapporte les versements au titre des cotisations sociales à la masse salariale brute a été réduit, légèrement pour les cotisations patronales, plus substantiellement pour les cotisations salariés.

Taux de cotisations apparents

 

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Cotisations patronales

30,4

33,1

32,7

32,2

32,9

33,1

33,3

32,5

32,7

32,7

32,5

32,7

31,5

Cotisations salariés

12,4

14,8

17,1

17,0

17,4

17,8

18,1

18,1

18,4

17,4

13,5

13,6

13,6

Note : il s'agit des cotisations versées respectivement par les sociétés non financières et par les salariés en pourcentage de la masse salariale brute.

Source : Comptes nationaux.

Cet allégement a été financé par la création de ressources nouvelles, la CSG, la CRDS, la TGAP et par l'augmentation de divers droits dont ceux taxant les tabacs, mesures qui se sont traduites par un élargissement de la base de contribution à la protection sociale et, ainsi, par une modification de la logique du financement dans un sens moins assurantiel et plus contributif.

Les taux de CSG - CRDS

Assiette

Revenus de remplacement1

Autres revenus

Bénéficiaire

CNAF2

FSV3

Maladie

Total CSG

CRDS

CNAF2

FSV3

Maladie

Total CSG

CRDS

Février 1991

1,1

0,0

0,0

1,1

0,0

1,1

0

0

1,1

0,0

Juillet 1993

2,4

0,0

0,0

2,4

0,0

2,4

0

0

2,4

0,0

1994

1,1

1,3

0,0

2,4

0,0

1,1

1,3

0

2,4

0,0

Février 1996

1,1

1,3

0,0

2,4

0,5

1,1

1,3

0

2,4

0,5

1997

1,1

1,3

1,0

3,4

0,5

1,1

1,3

1

3,4

0,5

1998

1,1

1,3

3,8

6,2

0,5

1,1

1,3

5,1

7,5

0,5

2001

1,1

1,15

3,95

6,2

0,5

1,1

1,15

5,25

7,5

0,5

1. Les revenus de remplacement sont les pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que les allocations chômage et préretraite. Les titulaires de minima sociaux ou du minimum vieillesse sont exonérés. Les personnes non imposables titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité ou d'allocations chômage ou de préretraites, sont exonérées si leur revenu fiscal de référence est inférieur à un certain seuil (6819 euros pour la première part du quotient) et taxés au taux réduit de 3,8 % si leur revenu fiscal est supérieur à ce seuil ;

2. Branche famille de Régime général de Sécurité sociale ;

3. Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Rapports de la Commission des Comptes de la Sécurité Sociale.


Deux conséquences s'ensuivent :

Le financement de la sécurité sociale est en effet de plus en plus assuré par l'impôt.

Le financement des Administrations de Sécurité Sociale

 

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Dépenses et recettes des Administrations de Sécurité sociale (en % du PIB)

 
 
 
 

Dépenses

20,1

22,6

21,9

22,4

23,2

24,2

24,2

24,2

24,4

24,4

24,0

23,9

23,5

Recettes

21,2

23,1

22,1

22,2

22,7

23,3

23,6

23,6

23,9

23,9

23,9

24,1

24,1

Structure du financement (en % des recettes totales)

 
 
 
 
 
 
 

Cotisations sociales

82,3

81,4

84,4

83,5

82,7

80,8

78,6

78,3

77,7

75,4

66,7

67,2

66,6

Impôts

0,5

1,2

1,6

2,9

3,5

4,8

7,1

7,1

7,2

9,8

18,9

19,1

21,6

Autres

17,2

17,5

14,0

13,5

13,8

14,5

14,3

14,6

15,1

14,7

14,3

13,8

11,7

Source : Comptes nationaux.

Le système de financement de la protection sociale est devenu de plus en plus progressif. L'alourdissement de la CSG a davantage amputé les revenus les plus élevés du fait de leur composition qui comprend des revenus du travail et, en proportion non négligeable, des revenus nouvellement taxés : les revenus financiers.

Cette accentuation de la progressivité s'explique par ailleurs par le fait que la France a également conduit une politique active d'allégements ciblés de cotisations sociales, dont la finalité a été radicalement modifiée après la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail.

Dès le 1er juillet 1993 ont été mises en place des exonérations dégressives de cotisations patronales pour les salaires mensuels inférieurs à 1,2 SMIC avec pour objectif de réduire le coût du travail, jugé responsable du chômage des travailleurs les moins qualifiés. Les baisses de cotisations ont été étendues jusqu'à 1,3 SMIC et fortement renforcées en 1995. Le taux de cotisations patronales au niveau du SMIC est passé, en plusieurs étapes, de 40 % au début des années 1990 à 22 % en 1996.


 

Les dispositifs d'allègements de charges patronales sur les bas salaires :

- 1er juillet 1993 : exonérations de cotisations d'allocations familiales pour les salaires inférieurs à 1,1 SMIC (5,4 points) ; réduction de moitié entre 1,1 et 1,2 SMIC. Réduction pour un SMICard : 5,4 points.

- 1er janvier 1995 : les seuils sont relevés à 1,2 et 1,3 SMIC respectivement pour l'exonération totale et l'exonération partielle.

- 1er septembre 1995 : s'ajoute à la mesure précédente une réduction dégressive de cotisations maladie, totale au niveau du SIMC (12,8 points) et nulle au niveau de 1,2 SMIC. Réduction pour un SIMCard : 18,2 points.

- 1er octobre 1996 : les deux mesures fusionnent en une ristourne unique dégressive (« ristourne Juppé ») pour les salaires mensuels inférieurs à 1,33 SMIC.

- 1er janvier 1998 : le seuil est abaissé de 1,33 à 1,3 SMIC.

1er juillet 1993

5,4 points jusqu'à 1,1 SMIC
2,7 points de 1,1 à 1,2 SMIC

1er janvier 1995

5,4 points jusqu'à 1,2 SMIC
2,7 points de 1,2 à 1,3 SMIC

1er septembre 1995

18,2 points au niveau du SMIC
de 18,2 points à 5,4 points du SMIC à 1,2 SMIC
2,7 points de 1,2 à 1,3 SMIC

1er octobre 1996

18,2 points au niveau du SMIC
de 18,2 points à 0 point du SMIC à 1,33 SMIC

1er octobre 1998

18,2 points au niveau du SMIC
de 18,2 points à 0 point du SMIC à 1,3 SMIC

1er février 2000

26 points au niveau du SMIC
de 26 points à 2,7 points du SMIC à 1,8 SMIC
4.000 F par an au-delà de 1,8 SMIC


La réduction du temps de travail a modifié la logique des dispositifs précédents.

Les réductions de cotisations patronales pour les entreprises ayant signé un accord de réduction du temps de travail (RTT) ont été amplifiées. Les entreprises dans lesquelles un accord a été signé bénéficient d'une baisse de cotisation annuelle de 4 000 francs (610 euros) pour chaque salarié (quel que soit son niveau de salaire) et de réductions dégressives qui sont plus élevées que les réductions prévues par le dispositif Juppé et concernent les salariés gagnant jusqu'à 1,8 SMIC. En régime de croisière, le coût de l'aide forfaitaire était estimé à 6,1 milliards d'euros et l'extension de la ristourne dégressive devait coûter 3,8 milliards d'euros. Aujourd'hui, le taux normal de charges sociales et fiscales sur les salaires payées par les entreprises est d'environ 45 % (en dessous du plafond de Sécurité sociale), mais il est seulement de 18 % ou 26 % pour les salariés au SMIC, selon que leur entreprise a signé un accord de réduction du temps de travail ou non.

Mais, avec la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, une part importante des allégements spécifiques de cotisations sociales ne correspond plus à un objectif de réduction du coût du travail de catégories de population données, mais à la nécessité de compenser le surcoût salarial occasionné par la mesure de diminution de la durée du travail.

Une nouvelle modification du dispositif d'allègements de charges patronales en trois étapes, de 2003 à 2005, est prévue. Les aides conditionnelles à la mise en place d'un accord de réduction du temps de travail sont supprimées et la ristourne « Juppé » est étendue progressivement. A terme, l'allègement concernera les salaires inférieurs à 1,7 SMIC, ce qui constitue une extension du champ des bénéficiaires aux salaires compris entre 1,3 et 1,7 SMIC. Le niveau d'allègement sera supérieur à son niveau actuel : le taux de cotisations patronales sera réduit de 26 points au niveau du SMIC contre 18,2 jusqu'en 2002, et à 1,3 SMIC, la ristourne sera de 11,5 points de cotisations contre 0 avec le dispositif « Juppé ». Un des corollaires importants de cette réforme est la perte, pour les entreprises ayant passé des accords de RTT, de l'aide forfaitaire dont elles bénéficiaient pour chaque salarié, quel que soit le niveau de rémunération. Pour les bas salaires, la ristourne aura tendance à augmenter, même dans les entreprises qui bénéficiaient des aides « Aubry ». Ce nouveau dispositif n'est plus conditionné par une réduction du temps de travail. Il n'est pour autant pas un pas supplémentaire vers un allégement net des charges salariales. En effet, il s'inscrit dans un contexte marqué par une très nette hausse du SMIC horaire et il vise à compenser cette hausse.

Selon les estimations disponibles, la hausse du coût du travail pour un salarié au SMIC à 39 heures passerait, ainsi, grâce au nouveau régime d'allégements, de 11,4% à 4,61 % après allégements sur la période 2003-2005.


II. UN BILAN À NUANCER

L'impact socio-économique des mesures d'allégements de charges sociales doit être nuancé. Certes, une décrue des charges pesant sur le travail a été amorcée et elle a contribué à préserver ou créer des emplois. Cependant, au-delà des questions que pose l'évaluation quantitative de leurs résultats intermédiaires, il faut s'interroger, d'une part sur les impacts complets de ces mesures, d'autre part, sur leur cohérence avec le contexte économique et social.


A. UNE AMORCE DE DÉCRUE DES CHARGES PESANT SUR LE TRAVAIL

Au cours de la décennie écoulée, le poids des cotisations sociales dans le PIB est resté remarquablement stable en Europe.

Recettes de cotisations sociales
en % du PIB

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

90-2000

Autriche

13,3

13,4

14,0

14,5

14,9

15,1

15,1

15,2

15,1

15,1

14,9

+1,6

Belgique

14,2

14,8

15,0

15,3

15,1

14,7

14,6

14,5

14,4

14,4

14,1

-0,1

Allemagne

13,3

14,1

14,3

14,5

14,8

14,9

15,0

15,2

15,0

14,9

14,8

+1,5

Danemark

1,4

1,4

1,5

1,6

1,6

1,5

1,6

1,6

1,5

2,1

2,2

+0,8

Espagne

11,8

11,9

12,6

12,7

12,5

11,9

11,7

11,8

11,9

12,2

12,3

+0,5

Finlande

9,7

11,2

10,7

11,8

12,3

12,4

12,2

11,6

11,6

11,9

11,2

+1,5

France

18,9

18,9

19,1

19,1

18,8

18,7

18,8

18,4

16,3

16,6

16,4

-2,5

Royaume-Uni

6,1

6,1

6,2

5,9

6,1

6,1

6,1

6,0

6,4

6,1

6,3

+0,2

Grèce

8,9

8,6

8,5

9,6

9,6

9,8

9,7

10,9

11,2

11,4

11,4

+2,5

Irlande

5,0

5,2

5,3

5,3

5,1

4,7

4,4

4,2

4,0

4,1

4,2

-0,8

Italie

12,8

13,0

13,2

13,6

12,9

13,0

14,6

14,8

12,5

12,3

12,0

-0,8

Luxembourg

11,1

11,2

11,7

11,7

11,2

11,3

11,1

10,6

10,3

10,7

10,6

-0,5

Pays-Bas

16,0

16,9

17,5

17,4

17,6

17,6

16,5

17,2

16,2

16,7

16,2

+0,2

Portugal

8,0

8,3

8,3

8,3

8,4

8,8

8,3

8,5

8,6

8,7

8,9

+0,9

Suède

14,6

15,1

14,5

13,2

13,2

13,9

14,9

15,0

14,8

13,2

15,2

+0,6

Union européenne

12,8

13,1

13,4

13,5

13,5

13,5

13,7

13,5

12,7

12,6

12,4

-0,4

USA

6,8

6,9

6,8

6,7

6,8

6,8

6,7

6,7

6,7

6,8

 

0

Source : Statistiques des recettes publiques 2001, Economic outlook n° 70.

Cependant, après avoir augmenté de près de 1 point de PIB jusqu'en 1996, un mouvement de reflux est intervenu et les cotisations sociales représentaient, en 2000, 12,4 points de PIB, soit 0,4 point de moins qu'en 1990.

La stabilité moyenne, sur la période, du poids des cotisations sociales se vérifie assez fidèlement dans chaque pays européen. De fait, seuls deux Etats ont connu des mouvements significatifs (et de sens contraire), la France et la Grèce, où la part des cotisations sociales dans le PIB a respectivement diminué et augmenté de 2,5 points de PIB. En France, cette évolution résulte largement de la substitution d'impôts à des recettes de cotisations sociales dans un contexte où le poids des prélèvements totaux sur le revenu des ménages a été alourdi.

Cette stabilité a été obtenue malgré une hausse du poids des dépenses sociales brutes dans le PIB, qui est passé de 25,5 % à 27,5 % du PIB9(*).

En effet, les cotisations n'ont cessé de perdre de l'importance comme source de financement au cours des années 1990. Elles représentaient alors 66 % des recettes totales et ne s'élèvent plus en 1999 qu'à 60,5 % de l'ensemble.

Une restructuration du financement de la protection sociale est intervenue.

Deux pays européens doivent être distingués pour l'ampleur de la baisse de la part du financement des dépenses sociales brutes réservée aux cotisations : la France où elle est passée de 80 % à 67 % ; l'Italie où elle est passée de 70 % à 58 %. Mais, partout en Europe, cette restructuration du financement de la protection sociale a favorisé une amorce de décrue des charges sociales sur le travail observée dans la seconde partie des années 90.

Ces tendances sont imputables à des choix de financement qui répondent à des objectifs de politique publique principalement axés sur la lutte contre le chômage (v. infra).

B. UNE GRANDE DIVERSITÉ DES SITUATIONS NATIONALES

Le niveau des cotisations sociales est, en Europe, près du double de ce qu'il est aux Etats-Unis et les pays européens témoignent eux-mêmes d'une forte disparité de ce point de vue.

Cotisations des employeurs et des salariés par rapport aux coûts salariaux dans les Etats membres en 1990, 1994 et 1999

40

35

30

25

20

15

10

5

0

40

35

30

25

20

15

10

5

0

En  % des coûts salariaux (rémunération des salariés)

B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK EU-15

Cotisations des employeurs Cotisations des salariés

Source : Commission européenne

Plusieurs catégories de pays peuvent être distinguées :

la Belgique, la Grèce, la France et les Pays-Bas, où les charges sociales sont comparativement élevées ; elles y atteignent environ 35 % des coûts salariaux ;

l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche et la Finlande, où ce taux atteint 30 % ;

les autres pays de l'Union européenne où, avec d'importantes inégalités, les charges sociales représentent moins d'un quart des coûts salariaux.

Ces disparités tiennent, pour partie, à des niveaux différents de socialisation des systèmes de protection sociale.

Niveau et répartition des dépenses courantes de protection sociale par fonction, 1999
(En  % du PIB)

 

B

DK

D

EL

E

F

IRL

I

L

NL

A

P

FIN

S

UK

UE

Maladie

1,1

0,9

1,5

0,8

1,0

0,7

0,6

0,7

0,7

2,4

1,1

0,4

1,2

2,1

0,7

1,1

Santé

5,3

4,7

6,5

5,3

4,7

7,4

5,0

5,1

4,7

5,2

6,3

6,2

4,8

6,1

5,6

6,0

Invalidité

2,4

3,5

2,2

1,6

1,5

1,7

0,7

1,5

3,0

3,1

2,4

2,4

3,7

3,8

2,6

2,2

Vieillesse/survivants

11,3

10,9

12,0

12,5

9,0

12,7

3,5

15,6

8,8

10,3

13,1

8,7

9,1

12,8

11,7

12,1

Famille/enfants

2,4

3,7

3,0

1,9

0,4

2,8

1,8

0,9

3,3

1,1

2,9

1,0

3,3

3,4

2,3

2,2

Chômage

3,2

3,2

2,1

1,4

2,5

2,1

1,6

0,5

0,5

1,6

1,5

0,7

2,9

2,6

0,8

1,7

Logement

0,0

0,7

0,2

0,8

0,2

0,9

0,5

0,0

0,1

0,4

0,1

0,0

0,4

0,8

1,6

0,6

Exclusion sociale

0,6

1,0

0,6

0,5

0,1

0,4

0,3

0,0

0,2

1,5

0,3

0,3

0,5

0,8

0,2

0,4

Administration

1,2

0,8

1,0

0,8

0,5

1,2

0,7

0,7

0,5

1,3

0,5

0,9

0,7

0,5

0,9

0,9

Autres

0,7

0,0

0,5

0,0

0,1

0,3

0,0

0,2

0,2

1,1

0,3

2,1

0,0

0,0

0,2

0,4

Total

28,2

29,4

29,6

25,5

20,0

30,3

14,7

25,3

21,9

28,1

28,6

22,9

26,7

32,9

26,6

27,5

Source : Commission européenne - La protection sociale en Europe - 2001

Mais, elles sont aussi le reflet d'options différentes de financement de la protection sociale.

Financement des principaux risques dans les pays de l'Union européenne

 

Maladie et maternité

Vieillesse

Chômage

Famille

Accident travail

Belgique

CS + Etat + IA

CS + Etat + IA

CS + Etat + IA

CS + Etat + IA

CS + Etat + IA + ass.

Danemark

IA

IA + CS (comp.)

CS

IA

CS

Allemagne

CS

CS + Etat

CS + IA

IA

CS

Grèce*

CS + Etat

CS + Etat après 1993

CS

CS

CS

Espagne

CS + IA

CS

CS

IA

CS

France

CS + IA

CS + IA

CS + Etat

CS + IA

CS

Irlande

CS + Etat

CS + Etat

CS + Etat

IA

CS + Etat

Italie

CS

CS

CS

CS

CS

Luxembourg

CS + Etat

CS + Etat

IA

CS + IA

Etat + ass.

Pays-Bas

CS

CS

CS

Etat

-

Norvège

CS + IA

CS + IA

CS + IAs

IA

CS

Autriche

CS + Etat

CS + Etat

CS + Etat

principalement IA

CS + Etat

Portugal

CS + IA

CS

CS

CS

CS + ass.

Finlande

CS + IA

CS + IA

CS + IA

IA

CS

Suède

CS + IA

CS + Etat

CS + Etat

IA

CS

Royaume-Uni

CS + IA

CS

CS + Etat

IA

IA

* Pour les assurés après 1993, le système de cotisations sociales est remplacé par un système tripartite salarié, employeur, état.

Notes : CS signifie financement par les cotisations sociales, IA financement par impôt affecté, Etat financement par inclusion dans le budget général ou subvention de l'Etat récurrente ou exceptionnelle. Les parts des différentes sources de financement ne sont pas indiquées et peuvent varier d'un type de risque à l'autre ou d'un pays à l'autre.

Source : MISSOC, Communauté européenne.

Ainsi, le poids des cotisations sociales dans le PIB est plus bas au Royaume-Uni qu'en France d'environ 10 points, mais cet écart est partiellement le résultat d'une structure de financement différente. Les dépenses de santé (6 % du PIB) sont presque entièrement financées par l'impôt au Royaume-Uni (le budget du National Health Service), alors qu'elles le sont, pour une part importante, par les cotisations sociales en France (54 %).

Toutefois, la différence entre le pois des cotisations ne s'explique qu'en partie par cette différence dans les modalités de financement, l'autre partie s'expliquant par des dépenses de santé plus faibles au Royaume-Uni qu'en France (de 4 points de PIB).

Si, ainsi, on ne peut déduire des données relatives aux seules cotisations sociales de conclusions sur le coût de la protection sociale, il est, en revanche, possible d'y voir le poids exercé par les dépenses de protection sociale sur les salaires.

C'est précisément ce poids que de nombreux pays européens ont essayé de réduire afin de favoriser l'emploi.


C. ELÉMENTS D'ÉVALUATION

L'évaluation de l'efficacité des mesures de baisse des charges sociales est une entreprise très délicate. Même s'il convient de se féliciter des nets progrès de méthode réalisés en ce domaine, qui est désormais un classique des processus d'évaluation des politiques publiques, le raffinement des méthodes n'est pas tel qu'elles puissent être totalement conclusives.

L'examen d'une controverse récente, occasionnée par la parution d'une évaluation relative aux allégements de charges sociales sur les « bas salaires »10(*) a abondamment illustré les difficultés de l'évaluation. On s'y réfère ici moins pour ce motif que pour souligner quelques données fondamentales.


Quelques mots sur l'évaluation des politiques d'allégements
de charges sociales

Les évaluations de l'impact des mesures de réductions de charges sociales sont confrontées à des difficultés de méthode, qui peuvent être présentées comme suit.

Il faut d'abord isoler l'effet des allégements de charges de l'effet sur l'emploi des autres facteurs susceptibles d'intervenir (les « facteurs contextuels »).

Il faut également tenir compte des effets induits.

Le premier problème est particulièrement ardu à résoudre dans la mesure où les politiques d'allégements de charges, qu'elles soient ciblées ou générales, s'appliquent souvent de façon indiscriminée.

Il n'existe donc pas le plus souvent de « groupe-témoin » dont les comportements puissent être comparés avec le « groupe-sujet », c'est-à-dire le groupe des bénéficiaires de la mesure. Au demeurant, lorsque ce groupe existe, les différentes « variables de contrôle » qui permettent de distinguer les deux catégories utiles aux comparaisons doivent être soigneusement sélectionnées.

Le recours à des méthodes alternatives, telles les enquêtes d'opinion, est une voie envisageable mais dont les résultats appellent une certaine prudence.

La question des effets induits est elle aussi épineuse. On peut la décliner en trois sous-questions. Comment les allégements sont-ils financés et avec quels effets ? Existe-t-il des effets de destructions d'emplois à côté des effets de créations d'emplois, du fait, par exemple, d'un changement des conditions de concurrence ? Au-delà des résultats immédiats en termes de créations d'emplois, l'impact des emplois créés est-il entièrement favorable ou doit-on prendre en compte des données complémentaires qui tendent à atténuer l'utilité des emplois créés ? Par exemple : des « trappes à bas salaires » apparaissent-elles ? L'emploi évolue-t-il vers des emplois peu qualifiés ?

La multiplicité et l'importance de ces difficultés ne doivent pas être considérées comme des arguments contre l'évaluation - sans évaluation, comment décider ? - mais bien plutôt comme des défis à relever.

La capacité des évaluations réalisées à affronter ces difficultés est en tout cas un critère certain de leur qualité.

Les évaluations empiriques de l'efficacité en termes d'emploi des allègements de charges sociales sont assez peu concluantes, du fait des difficultés de méthode (v. ci-dessus) que rencontrent ces travaux, et les évaluations a priori, sur la base de modèles microéconomiques ou macroéconomiques concluent à des fourchettes d'estimations importantes (de 100.000 à 500.000 par exemple pour la France).

Dans ces conditions, la mise en évidence par l'étude susmentionnée d'un très fort effet des mesures d'allégements de charges sociales mises en oeuvre entre 1994 et 1997 a provoqué une réelle controverse.

En un mot, alors que, selon une évaluation concomitante11(*), l'élasticité de l'emploi non-qualifié à son coût avait été estimée à 0,6, - une baisse du coût du travail non qualifié de 1 point entraîne une augmentation de l'emploi non-qualifié de 0,6 point -, les résultats de l'étude en cause s'éloignaient beaucoup de cette évaluation avec une élasticité supérieure à 2.

Sans entrer dans le détail technique de cette controverse, on peut rappeler les éléments essentiels du débat. Ils contiennent en effet les données fondamentales d'une politique dont le succès apparaît conditionné à un contexte favorable.

Mais, il faut aller au-delà et s'interroger sur d'éventuels effets pervers de certaines formes d'allégements de charges sociales.


1. Les allégements de charges, quels effets sur l'emploi ?

Les enchaînements à l'oeuvre dans l'évaluation de Crépon et Desplatz, ainsi que les principales critiques qu'elle a suscitées, offrent une vision complète des conditions d'efficacité des politiques d'allégements de charges sociales.


DES ALLÈGEMENTS DES COTISATIONS EMPLOYEURS SUR LES BAS SALAIRES,
POUR QUOI FAIRE ?

1°) Réduire spécifiquement les cotisations employeurs sur les plus bas salaires est justifié par trois arguments* :

-- Il existe actuellement un problème spécifique de chômage pour les travailleurs non qualifiés : ceux-ci sont particulièrement concurrencés par les productions des pays à bas salaires ; ils sont les victimes du progrès technique et de la substitution du capital au travail qui font disparaître leurs emplois dans l'industrie et dans certains services. Au contraire, les salariés qualifiés sont proches du plein emploi. Toute relance se heurterait au manque de personnel qualifié avant qu'un niveau d'emploi satisfaisant ne soit atteint pour l'ensemble des salariés.

-- Une cause essentielle du chômage en France est le niveau du SMIC (et du RMI) qui empêcherait une baisse suffisante du salaire des non qualifiés. De nombreux travailleurs non qualifiés ont une productivité du travail inférieure au coût du SMIC, charges comprises, et ne sont employables que si ce coût est diminué. La baisse des cotisations sociales employeurs est socialement préférable à la baisse du SMIC, puisque le niveau de vie des travailleurs non qualifiés n'est pas affecté.

-- Une mesure ciblée est plus efficace en terme d'emplois gagnés à coût budgétaire donné qu'une mesure globale. Il coûte moins cher de réduire de 10 % le coût d'un salarié au SMIC que le coût d'un cadre.

En sens inverse, les allègements bas salaires sont peu utiles si le chômage est essentiellement dû à une demande insuffisante, si les possibilités de substitution entre travail qualifié et travail non qualifié sont faibles, si le chômage frappe toutes les catégories de salariés, et que le taux de chômage plus fort des non qualifiés s'explique par le fait qu'en situation de sous-emploi généralisé, les actifs diplômés occupent des postes pour lesquels ils sont surqualifiés.

La mesure fait courir deux risques. Si elle est peu efficace, elle doit être financée : un financement par hausse des impôts portant sur les ménages peut entraîner une baisse de la demande et augmenter le « chômage keynésien ». Les entreprises sont incitées à créer des emplois non qualifiés (ce qui est nuisible si le degré de qualification de la population active tend à augmenter) et à refuser toute hausse de salaire et toute évolution de carrière pour les salariés qui occupent ces emplois, puisque la hausse de leur salaire, qui fait perdre les allègements de cotisations, est très coûteuse : c'est la trappe à bas salaires.

2°) Les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires jouent par deux canaux. Si la mesure n'est pas financée ex ante par une hausse des autres charges portant sur les entreprises, jouent les canaux macroéconomiques habituels : baisse des coûts des entreprises, donc baisse des prix, donc hausse de la demande par gain de compétitivité, hausse des investissements (du fait de l'amélioration des profits des entreprises), hausse de la consommation (grâce à la baisse des prix). Selon les modèles macroéconomiques français, une réduction induisant une baisse de 1 % du coût salarial des entreprises du secteur marchand (soit un coût ex ante de 30 milliards de francs) aboutirait à une hausse de l'emploi de l'ordre de 70 000 à 80 000 au bout de 5 ans. Par ailleurs, même si la mesure est financée ex ante, jouent les effets de substitution, les entreprises sont incitées à utiliser plus de travailleurs non qualifiés, dont le coût relatif a diminué, en utilisant moins de travailleurs qualifiés ou de capital. Globalement, la demande se déplace vers les produits à fort contenu en main-d'oeuvre non qualifiée, au détriment des produits à fort contenu en capital ou en main-d'oeuvre qualifiée.

Supposons que les entreprises emploient 30 % de travailleurs non qualifiés et 70 % de travailleurs qualifiés (dont le coût du travail est le double). Introduisons un allègement de 10 % du coût du travail des non qualifiés (soit ex ante une baisse de 1,5 % du coût moyen du travail) financés par une hausse de 1,8 % du coût du travail des qualifiés. Si l'élasticité de substitution entre les deux catégories de travailleurs est de 0,7, l'emploi des travailleurs non qualifiés progresse de 7 % ; celui des travailleurs qualifiés diminue de 1,2 %. Globalement, l'emploi augmente de 1,3 %. Les coûts de production des entreprises, donc a priori les prix, ne sont pas affectés.

* Voir E. Malinvaud (1998), H. Sterdyniak et P.Villa (1998) ou J.-P. Fitoussi (2000).

a) Des allégements de charges permettent de réduire le chômage classique

Les controverses suscitées par l'étude ici examinée ne doivent pas éloigner de l'essentiel. Dès lors que, pour des salariés donnés, leur coût du travail apparaît supérieur à leur productivité, une réduction de ce coût est favorable à l'emploi.

Dans les pays à prix du travail administré comme la France, où le SMIC s'impose comme un plancher de rémunération comparativement élevé, une solution alternative à une baisse du SMIC consiste à réduire les charges sociales qui lui sont attachées.

La totalité des exercices d'évaluation concluent à l'efficacité de telles mesures et ils ne diffèrent que sur le nombre d'emplois qu'elles créent.

Les créations d'emplois engendrées par les allégements de charges sociales seraient le produit de deux enchaînements complémentaires :

des effets de substitutions, entre salariés avec une déformation de la structure de la main-d'oeuvre au profit des populations bénéficiaires des allégements, ainsi qu'entre facteurs de production, la baisse du coût relatif du travail par rapport au capital engendrant per se un enrichissement de la croissance en emplois ;

des effets de volume, la baisse des prix entraînant une augmentation de la demande, du volume de la production et donc de l'emploi.

Un troisième effet théorique est souvent cité : l'amélioration de la profitabilité qui résulte de la baisse des coûts de production. L'étude sous revue le mentionne, mais sans trop y insister. Les raisons de cette relative discrétion sont probablement les suivantes :

- plus la profitabilité s'améliore à prix constants moins instantanément les créations d'emplois sont fortes puisqu'alors le redressement de la profitabilité résulte d'une accélération des gains de productivité ;

- l'étude ne conclut pas, sur l'échantillon d'entreprises observées, à une significative augmentation du taux de marge, ce qui est par ailleurs nécessaire pour extérioriser à la fois une forte progression de l'emploi et une forte augmentation de la production ;

- enfin, l'étude met en évidence un effet rapide sur l'emploi des mesures d'allégement alors que l'amélioration de la profitabilité n'a pas d'effets très immédiats ;

Les créations d'emplois résulteront de la combinaison d'un accroissement du rythme de croissance économique et d'effets de substitution entre travail qualifié et travail non-qualifié particulièrement marqués dans l'industrie.


Evaluation des taux de croissance imputables
aux réductions de charges

Variables

Industrie

Tertiaire

Effectifs salariés

2,62

3,44

Coût moyen du travail

- 3,10

- 4,36

Part des non qualifiés 1)

0,7

0,7

Part des jeunes 1)

- 0,23

- 0,50

Part des jeunes non qualifiés 1)

- 0,14

- 0,30

Intensité capitalistique

- 1,41

- 1,61

Productivité du capital

0,73

1,36

Productivité du travail

- 0,69

- 0,25

Taux de marge

- 0,34

0,16

Coût unitaire de production

- 2,44

- 3,48

Valeur ajoutée

1,94

3,19

1. Augmentation en point de la part de la population sous revue dans le total de la population active.

Source : Economie et Statistique n° 348, 2001-8

Selon l'étude, l'augmentation de la valeur ajoutée en volume résultant des allégements de charges atteint 2 % dans l'industrie et 3,2 % dans le tertiaire. Les effectifs salariés totaux s'accroissent un peu plus vite (2,6 % dans l'industrie et 3,4% dans le tertiaire). Il y a enrichissement de la croissance en emplois. Mais celui-ci reste modéré. Si au total l'augmentation de la part des non-qualifiés dans la population employée est modérée (0,7 point), ce qui traduit des effets de substitution assez modestes entre travail qualifié et travail non-qualifié, la croissance de l'emploi non-qualifié est cependant rapide.

Dans l'industrie, où le taux de croissance des effectifs est estimé à 2,6%, la variation de la part des non-qualifiés atteint 0,7 point. Compte tenu de la part initiale des non-qualifiés qui est de 22%, on évalue à 5,8% le taux de croissance de l'emploi non qualifié imputable au dispositif (2,6 + 0,7/0,2). Pour les qualifiés, le taux de croissance des effectifs est de 1,8 %. Leur part dans la main-d'oeuvre totale recule donc.

Dans le tertiaire, où la part des non-qualifiés est initialement de 30%, les taux de croissance par qualification sont estimés à 5,7% pour les non-qualifiés et à 2,5% pour les qualifiés.

On en déduit des créations ou sauvegardes d'emplois non-qualifiés de 70 000 dans l'industrie et de 150 000 dans le tertiaire. Les créations d'emplois qualifiés s'élèveraient quant à eux à 80 000 dans l'industrie et à 160 000 dans le tertiaire. Au total, il résulterait des allégements sous revue 220 000 créations ou maintiens d'emplois non-qualifiés, et 240 000 créations ou maintiens d'emplois qualifiés, dans l'économie.

L'effet de substitution est important dans l'industrie et, même de second ordre, non négligeable dans le tertiaire.


b) Des enchaînements dont l'efficacité est subordonnée à des données de contexte

Au-delà des aspects techniques des critiques suscitées par l'évaluation en cause - elles concernent la mesure de l'augmentation en volume de la production des entreprises bénéficiaires des allégements de charges ou encore la prise en compte du temps partiel -, il faut retenir deux enseignements essentiels des observations que cette évaluation a provoquées.


(1) Quel bouclage financier ?

Il apparaît tout d'abord que l'efficacité des politiques d'allégements de charges sociales dépend étroitement des conditions de leur bouclage financier.

Si, dans l'étude mentionnée, la perte de recettes sociales ex ante est plus que compensée ex post par les recettes engendrées par les créations d'emplois et par les économies réalisées sur les transferts sociaux, ce résultat, très inhabituel est, pour tout dire, fragile. De façon générale, les évaluations soulignent que le besoin de financement ex post est inférieur au besoin de financement ex ante mais n'en font pas moins apparaître un besoin de financement ex post. Dans ces conditions, il apparaît essentiel que celui-ci puisse être couvert sans que la logique d'allégement des prélèvements obligatoires soit remise en cause.

A cet égard, les réductions de cotisations sociales, entreprises en Europe dans la seconde partie des années 90, pourraient n'être que très transitoires si les pays européens devaient se montrer incapables de maîtriser la dynamique de leurs transferts sociaux.

(2) De l'importance d'être cohérent

Un second enseignement essentiel est que pour produire leur plein effet, les allégements de charges sociales doivent améliorer la compétitivité de leurs bénéficiaires.

On peut en tirer deux premières conclusions :

la première pour mettre en évidence que les effets nets des allégements sont moins importants que les effets appréhendés auprès de leurs bénéficiaires directs puisque l'amélioration de compétitivité que ceux-ci connaissent se produit au détriment de leurs concurrents ;

la deuxième pour rappeler que les politiques de désinflation compétitive conduites de façon concomitante par les Etats en Europe, dont les allégements de charges sociales constituent l'une des facettes, se neutralisent partiellement les unes les autres.

Mais il convient surtout de relever qu'il n'est pas cohérent ni responsable de conduire une politique économique susceptible de grever le coût du travail et de poursuivre un objectif de baisse de ce coût.

Une telle combinaison qu'a illustrée la politique économique et sociale du précédent gouvernement revient à tenter de remplir le tonneau des Danaïdes sans gain pour l'emploi et en épuisant les sources de financement de la protection sociale. Il apparaît particulièrement dangereux de se placer en situation de devoir compenser les hausses du coût de travail provoquées par des mesures comme les 35 heures par des réductions de charges sociales. Celles-ci, quoique insuffisantes pour contenir l'aggravation du coût du travail provoquée par des décisions anti-économiques, sapent l'assise financière de la protection sociale. C'est toute l'histoire du FOREC.


2. Les « trappes à bas salaires », un effet pervers à surveiller

Les allègements de charges sociales sur les bas salaires créent potentiellement des « trappes à bas salaires » : le taux de charges sociales est plus faible pour les salaires les plus bas, ce qui peut inciter les entreprises à maintenir des salaires bas et des structures de qualifications privilégiant les postes à salaires peu élevés.

Ce risque ne doit pas être négligé. Il revêt deux visages, tous deux susceptibles d'écorner la valeur du travail, qu'il convient de restaurer dans notre pays :

d'une part, celui de la démotivation de salariés dont les perspectives de progression de leurs revenus sont amoindries ;

d'autre part, celui de la démotivation de salariés qui, quoique plus qualifiés, obtiennent une rémunération indifférenciée.

Toutefois, ce risque est plus ou moins élevé selon les modalités d'allégements. Les exonérations dégressives de cotisations sociales ont pour effet de rendre très coûteuses les hausses de salaire. Quand une entreprise augmente le salaire d'un salarié au SMIC, une hausse très forte des cotisations patronales intervient. Au niveau du SMIC, le taux de cotisations patronales est de 26,2 % contre, environ, 45 % hors ristourne dégressive. Une augmentation du salaire brut de 10 % se traduit par une augmentation du coût du travail de 15,2 %. Le taux marginal de cotisations varie selon les dispositifs une fois les seuils d'allégements dépassés. Hors ristourne, une augmentation du salaire mensuel brut (SB) de 113 euros coûte 165 euros à l'entreprise. Avec la ristourne « Juppé », l'entreprise doit débourser 216 euros pour augmenter le SB de 113 euros ; le taux marginal de cotisation patronale est de 92 %. Pour les entreprises bénéficiant de la ristourne « Aubry », la trappe à bas salaire est plus faible : le taux marginal de cotisations patronales est de 80 %. Pour ces entreprises, l'effet de trappe à bas salaire joue jusqu'à 1,8 SMIC contre seulement 1,3 SMIC pour les entreprises ne bénéficiant que de la ristourne « Juppé ».

Ces effets pervers sont moins accusés lorsque la réduction de charge est forfaitaire, c'est-à-dire lorsque le montant de réduction est indépendant du salaire (c'est le cas du nouveau système belge, ou d'une partie du système français pour les 35 heures). Une autre solution consiste à définir des seuils en deçà desquels le taux de cotisations est plus bas (ou nul), à la condition que les marches soient nulles, c'est-à-dire que le taux au-delà du seuil s'applique au salaire diminué du seuil, comme dans le système anglais après les réformes initiées en 1997. Dans les cas des réductions forfaitaires ou à seuil, le taux marginal des cotisations sociales reste modéré, au niveau du taux moyen de cotisations, au lieu d'être très élevé (comme dans le système français ou néerlandais où il est supérieur à 100 % dans certains cas).

Dans ce contexte, une récente évaluation a posteriori sur données microéconomiques réalisée par Crépon et Desplatz a suscité une réelle controverse. Elle conclut à un effet important et rapide des baisses de charges sur les bas salaires mises en oeuvre entre 1994 et 1996 avec 460.000 emplois créés entre 1994 et 1997.


CHAPITRE V :

INCITER AU TRAVAIL,
UNE PRÉOCCUPATION COMMUNE, DES DISPOSITIFS PLUS OU MOINS EFFICACES

L'une des rares orientations communes qui semble traverser les réformes des prélèvements obligatoires entreprises en Europe au cours des années écoulées est celle qui a consisté à développer l'incitation au travail en s'efforçant de lutter contre les « trappes à inactivité ».

En effet, de nombreux pays européens ont adopté des mesures visant à accroître le taux d'activité des personnes les moins qualifiées. Les mesures les plus significatives ont été prises au Royaume-Uni et en France, qui, à l'image de l'Earned Income Tax Credit (EITC) américain adopté dès 1975, ont mis en place un dispositif de crédit d'impôt.

Le contenu des dispositifs varie toutefois assez nettement avec un impact également différencié selon certaines évaluations externes récentes.


I. UN OBJECTIF COMMUN, INCITER AU TRAVAIL PEU QUALIFIÉ EN LUTTANT CONTRE LES TRAPPES À INACTIVITÉ

Un objectif commun aux pays européens les a incités à modifier leur régime fiscal afin de lutter contre les trappes à inactivité des « peu qualifiés ».

Même si son exactitude est débattue, le diagnostic de la responsabilité d'un phénomène de trappes à inactivité dans l'importance du chômage en Europe s'est imposé, étayé par l'existence de taux d'imposition effectifs élevés en cas de reprise d'emploi par les « peu qualifiés ».


A. UN DIAGNOSTIC À LA PERTINENCE RELATIVE...

La notion de trappe à inactivité renvoie à la situation dans laquelle un individu, chômeur ou inactif, n'est pas incité financièrement à prendre un emploi, parce que la rémunération à laquelle il pourrait prétendre serait à peine supérieure, voire inférieure, aux revenus de transferts qu'il perçoit en restant inoccupé.

Un certain nombre d'éléments arithmétiques viennent donner quelque crédit à l'existence d'un tel phénomène. Toutefois, plusieurs considérations doivent être gardées à l'esprit, qui conduisent à conserver une attitude prudente à l'égard de ce concept.

En premier lieu, on ne saurait passer du constat de l'existence de taux d'emploi12(*) et taux d'activité1 relativement faibles pour des « peu qualifiés » à la conclusion de l'existence, pour les populations concernées, d'un fort chômage volontaire.

C'est le cas pour le taux d'emploi dont la principale variable explicative est la demande de travail. Les très fortes créations d'emplois observées, en France, à la fin des années 90 ont montré la vigueur des liens positifs entre demande d'emploi et taux d'emploi des non qualifiés.

Mais c'est probablement aussi vrai du taux d'activité qui, mesurant la participation au marché du travail (soit comme personne occupée, soit comme personne à la recherche d'un emploi) est a priori un indicateur plus pertinent pour mesurer l'impact dissuasif du système fiscalo-social sur la volonté de trouver un travail. On observe en effet que cet indicateur varie de façon indépendante par rapport aux caractéristiques nationales des systèmes redistributifs. En revanche, une corrélation assez robuste semble exister entre son niveau et celui du taux d'emploi, qui pourrait attester l'existence de phénomènes de découragement des populations en cause devant la persistance du chômage.

Plus globalement, on ne peut que constater la thèse selon laquelle le système redistributif entraîne l'apparition de trappes à inactivité repose sur un modèle de rationalité étroite où les choix ne seraient motivés que par la comparaison entre les gains associés à l'emploi et les revenus sociaux nets d'impôt. Or un tel modèle exclut, par définition, une série de considérations qu'un modèle de rationalité complète recommande de prendre en compte. Ces considérations peuvent comprendre le fait que l'emploi n'est pas seulement un moyen de subvenir à des besoins matériels immédiats, que sont associés des avantages de long terme à la prise d'un emploi (en termes de retraite future plus importante ou de formation et d'expérience professionnelle pouvant sensiblement améliorer sa situation professionnelle dans le futur), ou encore que les structures sociales, l'existence de revenus occultes ou d'autres phénomènes socio-économiques peuvent jouer.

En bref, sans rejeter le cadre théorique expliquant l'éventualité de trappes à inactivité, un spectre complet d'analyse conduit plutôt à s'interroger sur l'ampleur d'un tel phénomène.

Une étude de Laroque et Salanié (2000) a proposé une décomposition du non emploi. Ils estiment que pour 57 %, il s'agit de non emploi volontaire. Cet ordre de grandeur reste toutefois incertain. Par exemple, l'analyse qui le sous-tend exclut le temps partiel. Or, la plupart des travailleurs à temps partiel (le plus souvent des femmes) n'auraient pas intérêt à travailler étant donné les faibles salaires qu'ils perçoivent relativement au RMI et autres allocations associées à l'inactivité. De plus, ils sont souvent en situation de sous-emploi involontaire (ils souhaiteraient travailler davantage). Ainsi, les exclure de l'analyse sous-estime le chômage involontaire et surestime le chômage volontaire. Du reste, le pouvoir explicatif du modèle utilisé semble relatif dans la mesure où la décision de rechercher un emploi telle qu'elle y est représentée dépend en grande partie de facteurs inexpliqués.


B. ... MAIS ÉTAYÉ PAR DES DONNÉES ARITHMÉTIQUES PEU CONTESTABLES

Malgré ces réserves, les données arithmétiques viennent conforter l'idée que la prise d'un emploi est souvent peu attrayante financièrement.

Dans le cas français, la comparaison entre les revenus tirés du Revenu minimum d'insertion (RMI) et les revenus tirés d'un emploi payé au niveau du SMIC présente la situation suivante pour l'année 2000.


Gains mensuels à la reprise d'activité

(en francs)

 

du RMI à ½ SMIC

du RMI à 1 SMIC

Célibataire sans enfant

- 149

1 782

Couple 2 enfants
conjoint inactif

- 1 479

779

Couple 2 enfants
conjoint rémunéré au SMIC

2 097

4 088

Source : OFCE (2001)


Ces données ne sont pas propres à la France comme le montrent les informations ci-après extraites de l'étude de l'OFCE figurant en annexe.

Taux effectifs d'imposition de la reprise d'un emploi en 1997

(le travailleur principal a le niveau de salaire moyen 1)


Travailleur principal :

Du chômage2
à l'emploi à plein temps

Du chômage de longue durée4 à l'emploi à temps partiel5

Travailleur secondaire :

Non emploi3

Non emploi

Allemagne

80

115

Autriche

76

135

Belgique

68

109

Danemark

84

118

Espagne

78

159

Finlande

88

152

France

76

133

Grèce

54

104

Irlande

68

60

Italie

63

84

Luxembourg

87

198

Pays-Bas

89

134

Portugal

79

174

Royaume-Uni

72

93

Suède

88

154

Eu15

77

128

Etats-Unis

68

102

1. SMO : Salaire moyen ouvrier, calculé comme le salaire moyen brut d'un adulte travaillant à plein temps dans le secteur manufacturier.. En Espagne, par exemple, le salaire minimum correspond à 50 % du SMO alors qu'en France en 1998, le SMIC représente 60 % du SMO (Joumard, 2001).

2. 1er mois de chômage du travailleur principal qui était employé au niveau du SMO. Il reçoit le montant d'allocation chômage de base plus éventuellement des aides sociales pour personne à charge et pour le loyer.

3. Le travailleur secondaire ne perçoit aucune allocation chômage.

4. On suppose que le chômeur de longue durée reçoit une aide sociale s'il est en fin de droit d'allocation chômage.

5. Le temps partiel est supposé correspondre à un salaire de 40 % du SMO.

Lecture du tableau : En France, 76 % du salaire du temps plein est perdu en impôt et réduction de transferts sociaux. Un taux effectif d'imposition supérieur à 100 % indique que le ménage perd de l'argent lors du passage au temps partiel, ce qui est, par exemple, le cas en France lorsque le travailleur principal passe du chômage de longue durée au temps partiel.

Source : OCDE, Benefit systems and Work Incentives, (1999).

Le tableau évalue l'imposition effective qui pesait en 1997 sur la transition emploi/non emploi au sein du couple. La première colonne du tableau donne le montant de salaire retiré quand, dans un couple, une personne est non employée et ne perçoit aucune aide particulière et que le travailleur principal passe du chômage (indemnisé) à l'emploi à temps plein (au salaire moyen). En moyenne pour l'Europe des 15 en 1997, 77 % du salaire individuel est retiré dans le cas de la prise d'un emploi à plein temps. Ceci est le résultat de l'interaction entre l'impôt et le retrait des allocations chômage. Les Pays-Bas (tout comme la Finlande et la Suède) retirent un taux plus élevé, de 89 %, alors qu'en France, il est de 76 %.

La deuxième colonne concerne l'imposition de la reprise d'un emploi à temps partiel du travailleur principal qui était au chômage de long terme. Dans ce cas, il n'existe pratiquement aucune incitation financière à prendre un emploi à temps partiel dans aucun pays (à l'exception de l'Irlande avec un taux de 60 %). La moyenne européenne est de 128 %, cette transition est donc fortement pénalisée. L'Italie et le Royaume-Uni ont un taux élevé qui reste inférieur à 100 %, mais dans tous les autres pays et en particulier en France, le taux est très élevé, indiquant une forte désincitation des individus dans des situations précaires à prendre un emploi à temps partiel.


II. DES RÉFORMES DIFFÉRENTES PAR LEUR CONTENU ET PAR LEUR IMPACT

La plupart des pays européens ont pris des mesures destinées à accroître l'incitation au travail. Mais ces mesures diffèrent nettement par leur contenu.

Dans de nombreux pays, les mesures fiscales d'incitation au travail des personnes peu qualifiées, présentées en annexe de ce rapport, ont simplement consisté à réduire les prélèvements sur les revenus du travail les plus modestes : les taux d'imposition marginaux minima ont été baissés, des abattements ou des exonérations ont été mis en place.

Des mesures plus substantielles ont été adoptées dans quelques pays dont la France et le Royaume-Uni, qui ont mis en oeuvre des dispositifs inspirés de l'impôt négatif à l'image de l'EITC américain.

Ces trois dispositifs apparaissent cependant très différents.


A. PRÉSENTATION DES TROIS DISPOSITIFS


1. L'Earned Income Tax Credit

L'EITC figure dans le code des impôts des Etats-Unis depuis 1975. Le dispositif a été progressivement élargi et renforcé, et la dépense consentie au titre de l'EITC a été d'environ 32 milliards de dollars en 2000.

Un foyer sur cinq, soit vingt millions de foyers, bénéficie de l'EITC et 80 % des foyers éligibles touchent effectivement cette prestation.

L'EITC n'est appliqué qu'aux foyers dans lesquels au moins une personne travaille. Tout bénéficiaire de l'EITC doit, de plus, satisfaire à certaines conditions de ressources, qui varient en fonction de sa situation familiale. Le barème de la prestation dépend aussi du nombre d'enfants à charge : en 1999, le crédit maximum pour un foyer sans enfants s'élève à 347 dollars, tandis qu'il vaut 2 312 dollars pour un foyer avec au moins deux enfants.

Le graphique ci-dessous retrace le profil de la prestation. Dans une première phase, le montant de l'EITC augmente proportionnellement avec le revenu ; il est ensuite constant jusqu'à un certain seuil ; puis il décroît, jusqu'à s'annuler à partir d'un certain niveau de revenu.

Le barème de l'EITC selon la structure du foyer en 1999

Montant du crédit d'impôt
(en dollars)

Revenu annuel (en $)



Source : Bontout (2000)

En pratique, le montant de l'EITC est déduit du montant d'impôt sur le revenu fédéral dû par son bénéficiaire ; si l'EITC est supérieur au montant de l'impôt, la différence fait l'objet d'un versement direct au bénéficiaire. Actuellement, 80 % environ des dépenses fédérales liées à l'EITC correspondent à des versements directs aux ménages.


2. Le Working Families Tax Credit

Le WFTC britannique est de création récente, puisqu'il a été instauré en 1999. Il se substitue à un dispositif beaucoup moins généreux, le Family Credit, qui existait depuis 1992. La création du WFTC répondait à une double préoccupation : relever le niveau de vie des familles à faibles revenus et les inciter à l'activité.

Le coût budgétaire du WFTC a été de l'ordre de 5 milliards de livres en 2001, pour 1 269 000 bénéficiaires recensés au 31 mai 2001.

Le WFTC est un mécanisme de crédit d'impôt en faveur des familles avec enfants. Ses règles d'attribution sont relativement complexes, puisqu'il dépend à la fois du nombre d'heures travaillées, des revenus et du patrimoine déclaré par le ménage, et des caractéristiques de la famille (nombre d'enfants à charge, âge des enfants et mode de garde). Deux conditions principales d'éligibilité sont requises : d'une part, l'un des adultes du foyer doit exercer une activité, salariée ou indépendante, d'une durée d'au moins 16 heures par semaine ; d'autre part, le foyer ne doit pas disposer d'un patrimoine (hors logement principal) d'une valeur supérieure à 8 000 £.

Le graphique ci-dessous renseigne sur le barème du WFTC. Le cas de figure retenu est celui d'un couple mono-actif, rémunéré au salaire minimum, et ayant deux enfants de moins de 11 ans. Aucune allocation n'est versée lorsque la durée du travail hebdomadaire est inférieure à 16 heures. Elle est constante pour une durée de travail comprise entre 16 et 25 heures. Puis, l'allocation décroît.

Montant du WFTC (en livres sterling),
en fonction du revenu net d'activité.



Source : Delarue, 2000

Chaque enfant à charge donne droit à une majoration, dont le montant croît avec l'âge des enfants. Une majoration éventuelle peut être versée pour compenser les frais de garde d'enfants, dans la limité d'un plafond.


3. La Prime pour l'emploi

La Prime pour l'emploi (PPE), instituée par une loi du 30 mai 2001, est le dernier-né des trois dispositifs.

En 2001, 8 millions de foyers ont touché la PPE, pour un coût total de 2,5 milliards d'euros. Puis, la prime a été doublée par anticipation dès 2001 (pour sa composante variable) et son régime a été modifié en faveur des emplois à temps partiel en 2003.

La prime pour l'emploi ne concerne que les foyers fiscaux dans lesquels une personne au moins exerce une activité, et dont le revenu déclaré à l'impôt sur le revenu est inférieur à un plafond, variable selon la taille du foyer. Son montant moyen était de 288 € en 2001 et 255 € en 2002.

Le graphique ci-après présente le barème de la PPE versée en 2001, selon quatre configurations familiales avant aménagement du dispositif en faveur du temps partiel. On observe que la prime est nulle jusqu'à un seuil de revenu de 0,3 SMIC. Au-delà de ce seuil, la prime croît avec le revenu au rythme de 2,2 %. Elle atteint son maximum au niveau d'un SMIC à temps plein, puis décroît au taux de 5,5 %. Pour un célibataire sans enfant, la prime disparaît à partir d'un niveau de revenu de 1,4 SMIC.

Montant de la prime pour l'emploi versée en 2001
(en euros)



Source : INSEE (2002)


B. DES DISPOSITIFS QUI DIFFÈRENT SENSIBLEMENT

En dépit d'une inspiration commune, les trois dispositifs étudiés présentent des différences sensibles.


1. Des efforts financiers très disparates, des niveaux de « prestation » très inégaux

En premier lieu, les montants financiers en jeu sont très différents. Les Etats-Unis consacrent 32 milliards de dollars (à peu près autant d'euros) à l'EITC chaque année. Le Royaume-Uni dépense 5 milliards de livres, soit environ 8,1 milliards d'euros, au titre du WFTC. La PPE représente un budget de 2,5 milliards d'euros (en 2001). Le WFTC représente donc un effort financier trois fois plus important que la PPE. Une comparaison avec les Etats-Unis suppose de tenir compte de la différence de population : si l'on admet que le rapport entre la population française et la population américaine est approximativement de un à cinq, l'effort financier consenti au titre de l'EITC reste environ deux fois et demi plus important que l'effort financier consenti au titre de la PPE.

Les mécanismes de crédit d'impôt se distinguent également par les populations ciblées. Le WFTC ne concerne qu'un ménage britannique sur vingt. L'EITC est perçu par un ménage américain sur cinq, et la PPE touche un ménage français sur quatre. Le crédit d'impôt britannique est donc celui qui, rapporté à la population, représente la dépense budgétaire la plus importante, mais aussi la plus concentrée. A l'opposé, le crédit d'impôt français, qui représente déjà une dépense moindre, exerce ses effets de manière très diffuse.

Conséquence logique des deux observations précédentes, le gain financier d'un bénéficiaire du WFTC est beaucoup plus significatif que celui d'un bénéficiaire de la PPE. P. Cahuc (2002) calcule que, pour un foyer bi-actif au SMIC avec au moins un enfant, la PPE versée en 2001 a représenté 4,4 % de leur revenu déclaré. Par contraste, le montant maximal de l'aide qui peut être perçue au titre du Working Families Tax Crédit représente 160 % du revenu déclaré du bénéficiaire. Toutefois, l'aide apportée par le WFTC est, en pratique, amputée des deux tiers par la réduction d'autres prestations sociales, ce qui n'est pas le cas pour la PPE française. Mais, même en tenant compte de cet important correctif, le système britannique reste nettement plus généreux que celui adopté par la France (le gain net est supérieur à 50 % du revenu déclaré). L'EITC occupe une position intermédiaire, quoique plus proche du niveau britannique que du niveau français : le montant maxima de l'EITC peut représenter jusqu'à 40 % du revenu déclaré de son bénéficiaire.


2. Un traitement différent du temps partiel

La PPE française se distinguait des dispositifs étrangers par une orientation très nette en faveur du travail à temps plein qui demeure, même si elle a été un peu atténuée. Avant l'aménagement de 2003, les deux tiers des foyers bénéficiaires de la PPE travaillaient à temps plein, et le montant de la PPE était maximum au niveau d'un SMIC à temps plein. Au Royaume-Uni, le WFTC commence à décroître à partir de la vingt-cinquième heure de travail hebdomadaire pour les personnes percevant le salaire minimum. Aux Etats-Unis, le montant de l'aide est généralement proportionnel à la durée du travail, et on observe que les célibataires et les couples mariés sans enfant, qui sont employés au salaire minimum à temps plein, n'ont généralement pas droit à l'EITC.

Cette orientation de la PPE reflète le souci de conserver au travail à temps plein son statut de norme sociale de référence.

Les systèmes français et britanniques partagent cependant un objectif commun : ne pas encourager la création d'emplois à temps très partiel. Cette préoccupation explique la présence d'un seuil en deçà duquel aucune aide n'est versée. Ce seuil correspond à 16 heures de travail hebdomadaire au Royaume-Uni, pour un salarié percevant le salaire minimum, et à environ 11,5 heures de travail hebdomadaire en France.


3. Une prise en compte variable de la dimension familiale

Le WFTC présente la particularité de n'être octroyé qu'aux familles avec enfants, ce qui en fait un instrument de politique de l'emploi, mais aussi de politique familiale. Aux Etats-Unis, le champ de l'EITC a été progressivement élargi, de sorte qu'il est, depuis 1994, versé à tous les travailleurs, sous condition de revenus, y compris les célibataires sans enfant. Le montant du crédit d'impôt est cependant beaucoup plus important pour les familles avec enfants.

Par comparaison, la prise en compte des charges de famille au titre de la PPE apparaît assez limitée. Mais il faut rappeler que le système de prestations familiales est beaucoup plus développé en France que dans les pays anglo-saxons. La PPE reste donc, prioritairement, un outil de subvention à l'emploi, et non un instrument de redistribution au profit des familles.


4. Des modalités d'administration différentes

L'une des caractéristiques du WFTC tient à son mode de gestion particulier. Alors que la PPE et l'EITC sont versés directement par l'administration fiscale, le WFTC est versé au salarié par son employeur, par le biais de la feuille de paie. L'administration fiscale britannique examine les conditions d'éligibilité du loyer du demandeur, et calcule les droits éventuels. Puis, elle communique à l'employeur la somme qu'il doit verser au salarié, sous forme de complément de rémunération, ou de baisse des prélèvements au titre de l'impôt sur le revenu.

P. Cahuc (2002) considère que ce mode de gestion améliore la lisibilité du dispositif, puisque les salariés perçoivent immédiatement une amélioration de leur salaire net résultant de l'application du crédit d'impôt. Dans la mesure où la lisibilité du dispositif conditionne pour partie son efficacité, la France aurait intérêt, selon cet auteur, à s'inspirer du modèle britannique.


C. DES DISPOSITIFS AUX EFFETS TRÈS VARIABLES

En raison de son ancienneté, mais aussi du développement plus abouti des démarches d'évaluation des politiques publiques aux Etats-Unis, les effets de l'EITC sont bien mieux connus que ceux de ses équivalents britannique et français. Cependant, les évaluations externes, dont il faut saluer l'initiative, permettent d'établir des différences très sensibles d'impact entre les trois dispositifs aussi bien en termes d'incitation au travail que de redistribution des revenus.


1. Effets sur l'incitation au travail

Il importe au préalable de rappeler la distinction entre effet revenu et effet de substitution. Un accroissement du salaire net, qui peut résulter de l'instauration d'un crédit d'impôt, rend le travail plus attractif, dans la mesure où il augmente le pouvoir d'achat de chaque heure travaillée. Ceci incite à substituer du travail au temps libre afin de profiter du revenu obtenu grâce au travail (effet de substitution). Mais l'augmentation du salaire a aussi pour effet d'augmenter le revenu total à nombre d'heures travaillées donné. Cette augmentation du revenu total peut inciter à travailler moins (effet revenu). On observe qu'effet revenu et effet de substitution jouent en sens contraire, ce qui rend l'impact d'une hausse de salaire sur l'offre de travail a priori indéterminée.


a) Evaluation de l'EITC

Les effets de l'EITC sur l'offre de travail dépendent beaucoup de la situation de ses bénéficiaires et doivent être distingués son effet sur le taux d'activité et son effet sur le nombre d'heures travaillées par les personnes occupant déjà un emploi.

Pour les personnes seules passant du non-emploi à l'emploi, la perspective d'un revenu plus élevé du fait de l'EITC fournit sans ambiguïté une incitation au travail. Cependant, pour les couples bi-actifs, l'EITC peut induire une incitation opposée pour le second salaire. En effet, l'augmentation de revenu du couple peut le faire passer dans la phase de sortie de l'EITC. Dans la phase de sortie, toute hausse des revenus salariaux est partiellement compensée par une baisse du revenu tiré de l'EITC (qui équivaut à une taxation du salaire au taux marginal de 60 %).

Pour les personnes déjà actives et dans la phase d'entrée du dispositif, l'effet sur le nombre d'heures travaillées est généralement positif, l'effet de substitution dominant l'effet revenu. Pour les personnes dans la phase intermédiaire (plateau), seul un effet revenu subsiste, produisant en théorie une incitation à réduire le nombre d'heures travaillées. Dans la phase de sortie, les effets revenu et substitution négatifs s'ajoutent, produisant à nouveau une incitation à réduire le nombre d'heures travaillées.

Au vu de ses propriétés incitatives, l'EITC devrait donc avoir pour effet d'augmenter les taux d'activité des personnes seules, mais éventuellement de les diminuer pour les seconds salaires des couples bi-actifs, l'effet sur le nombre d'heures travaillées étant positif dans la phase d'entrée puis négatif dans les phases de plateau et de sortie du dispositif.

Cette analyse a priori des effets incitatifs de l'EITC est confirmée par les évaluations empiriques réalisées ex post.


Les résultats disponibles confirment l'important effet incitatif de l'EITC à la reprise d'emploi pour les foyers mono-actifs avec enfants. Une estimation de Scholz (1996) suggère que la réforme de l'EITC de 1993 aurait induit, entre 1993 et 1996, une hausse du taux d'activité des familles monoparentales de 65,5 % à 72,1 % (146 millions d'heures).

En revanche, l'EITC a un effet désincitatif sur l'activité des femmes mariées. SCHOLZ (1996) estime que la réforme de 1993 aurait induit, pour les seconds salaires des familles biparentales, une baisse de leur taux d'activité représentant une perte de 8,9 millions d'heures travaillées.

L'EITC semble avoir un effet faiblement négatif sur le volume d'heures travaillées par les personnes occupant déjà un emploi, mais cet effet est plus que compensé par son impact sur le passage de l'inactivité à l'emploi.


b) Evaluation du WFTC

Comme pour l'EITC, les effets incitatifs du WFTC dépendent de la position du bénéficiaire.

Le WFTC exerce un fort effet incitatif à la prise d'un emploi d'une durée supérieure à 16 heures par semaine, puisqu'il accroît sensiblement le gain financier qui y est associé. De même, il incite les personnes dont la durée du travail hebdomadaire est inférieure à 16 heures à augmenter le nombre d'heures travaillées, afin d'entrer dans le dispositif.

Pour les ménages qui se situent dans la partie forfaitaire du WFTC (plateau), le versement d'un fort revenu de transfert devrait exercer, en théorie, un effet désincitatif sur l'offre de travail (effet revenu négatif).

Pour ceux qui se situent dans la partie dégressive du dispositif, chaque gain supplémentaire au titre des revenus du travail est partiellement compensé par la diminution de l'allocation perçue au titre du WFTC. Ceci devrait, en principe, avoir un effet désincitatif sur l'offre de travail. Toutefois, l'existence d'une majoration éventuelle pour garde d'enfant peut inciter à l'activité des personnes qui, en raison d'une contrainte de liquidité, n'avaient pas la possibilité de faire garder leurs enfants, et renonçaient de ce fait à exercer une activité, ou se contentaient d'une activité réduite. L'effet total du WFTC apparaît donc ici incertain.

Pour les couples bi-actifs, le WFTC devrait avoir un effet désincitatif sur l'offre de travail. Le WFTC devrait, en particulier, décourager l'activité des femmes dont le conjoint travaille. En effet, l'augmentation par le WFTC du revenu disponible de non-activité pour une personne dont le conjoint travaille ne l'incite pas à l'activité (effet revenu négatif).

Rappelons enfin que le WFTC ne prétend pas régler à lui seul la totalité du problème des trappes à inactivité, puisqu'il n'est versé ni aux personnes seules ni aux couples sans enfants.


Peu d'études ont été réalisées, à ce jour, pour tenter d'évaluer les effets ex post du dispositif.

Une étude de Blundell et al. (2000) tente d'évaluer les effets nets du WFTC, par rapport au dispositif antérieur du Family Credit. Globalement, le nombre d'entrées sur le marché du travail engendrées par le WFTC devrait être de l'ordre de 44 000 selon cette étude. Rapporté aux 28,2 millions de personnes employées au Royaume-Uni en 2001, cela représente une variation de + 0,15%. Au vu du coût net du WFTC par rapport au Family Credit qui est de 2,7 milliards de livres, le coût de chaque entrée supplémentaire sur le marché du travail est de 60 000 livres.

L'impact du WFTC sur l'emploi est donc modeste, et le rapport coût/efficacité est peu favorable.

c) Evaluation de la PPE

Une analyse a priori de la structure de la PPE montre qu'elle pourrait avoir, comme l'EITC ou le WFTC, des effets incitatifs ou désincitatifs sur l'offre de travail, selon la position du bénéficiaire.

La PPE devrait accroître la participation au marché du travail des individus sans emploi, puisqu'elle augmente le gain financier associé à la reprise d'un emploi.

L'effet incitatif de la PPE est cependant indéterminé pour les personnes qui perçoivent un revenu d'activité compris entre 0,3 et 1 SMIC. Effet revenu et effet de substitution jouent en sens contraire, ce qui rend délicate toute appréciation de l'effet net de la mesure.

Pour les personnes dont le revenu est compris entre 1 et 1,4 SMIC (ou 2,1 SMIC pour les couples monoactifs), la PPE exerce un effet désincitatif sur l'offre de travail (effet revenu et de substitution jouent dans le même sens).

La PPE devrait exercer un effet désincitatif sur le travail du second conjoint dans les couples biactifs. L'activité du second conjoint peut entraîner la perte d'une partie de la prime (fin de la majoration forfaitaire pour conjoint inactif), voire de la totalité de la prime si les revenus du conjoint sont assez importants.

Il est encore trop tôt pour que des évaluations ex post complètes des effets de la prime pour l'emploi sur les taux d'activité puissent être produites. Cependant, un certain nombre d'évaluations externes sont disponibles.

Ainsi, Laroque et Salanié (2001) ont proposé une simulation des effets de la PPE sur l'emploi des femmes (avec le barème initialement prévu pour 2003 rétropolé pour l'année 1999). Ils étudient un effectif de référence qui comprend 5 290 000 personnes, parmi lesquelles 2 732 000 occupent un emploi. Les résultats restent modestes. Ils estiment que, pour cette population, la PPE devrait entraîner l'entrée sur le marché du travail de 9 000 personnes supplémentaires, dont 4 000 pour des emplois à temps partiel (le nombre de personnes employées augmente ainsi de + 0,33 %). De manière plus précise, la PPE ferait passer 16 000 femmes du non-emploi à l'emploi, dont 6 000 à temps partiel, et 10 000 à temps plein ; dans le même temps, 2 000 femmes travaillant à temps plein choisissent le temps partiel, et 5 000 autres arrêtent de travailler ; enfin, 2 000 femmes travaillant à mi-temps passent à temps plein, et autant quittent la population active.

En appliquant le barème de 2003, le coût budgétaire de la PPE, pour cette population, est environ de 1,2 milliard d'euros. Chaque nouvelle entrée sur le marché du travail serait donc acquise au prix d'une dépense de 140 000 euros, ce qui représente une dépense pour le moins importante.

Une étude de Bassanini et al. (1999) suggère que l'efficacité des mécanismes de crédit d'impôt pourrait être moindre dans les pays, comme la France, qui se caractérisent par un éventail de salaires resserré, des salaires de réserve élevés13(*), et des prélèvements importants sur les revenus du travail. Dans ces pays, en effet, le crédit d'impôt est plus coûteux à financer pour atteindre un effet incitatif donné. Le financement du crédit d'impôt suppose d'augmenter les prélèvements pesant sur une partie de la population déjà fortement taxée ; dès lors, l'effet global pourrait être une diminution du nombre d'heures travaillées, et une réduction du produit global.

Cahuc (2002) rappelle également qu'une mesure visant à augmenter l'offre de travail, alors que la demande de travail reste inchangée, risque d'avoir pour effet d'aggraver le déséquilibre du marché du travail. On peut toutefois supposer que l'introduction de la PPE, qui vient soutenir le pouvoir d'achat des ménages, aura pour effet de modérer les revendications salariales, à court et moyen terme. Une modération salariale prolongée est susceptible d'augmenter la demande de travail émanant des entreprises. Il n'existe cependant aucune modélisation permettant d'estimer la portée d'un tel effet.


2. Des effets redistributifs très différents

Si l'impact des mécanismes de crédit d'impôt sur le fonctionnement des marchés du travail apparaît relativement modeste, les effets redistributifs de ces dispositifs sont, en revanche, beaucoup plus significatifs et très différents.

a) L'EITC est un instrument efficace de réduction de la pauvreté aux Etats-Unis

Une étude américaine de 199814(*) indique que, sans l'EITC, 34,5 millions de personnes vivraient sous le seuil de pauvreté aux Etats-Unis, soit un taux de pauvreté de 12,7 %. L'adjonction des revenus tirés de l'EITC fait passer 4,3 millions au-dessus du seuil de pauvreté, et ramène ainsi le taux de pauvreté à 11,1 %.

L'EITC a, d'autre part, permis de compenser, partiellement, l'augmentation des écarts de salaire observée aux Etats-Unis au cours des deux dernières décennies. Liebman (1997) calcule ainsi que, entre 1976 et 1996, la part des revenus perçue par le cinquième de la population le moins bien payé est tombée de 4,4 à 3,7 %, tandis que celle perçue par les 5 % les mieux payés est passée de 16,6 à 21,4 %. Dans le cas des ménages avec enfants, l'EITC compense la baisse des revenus à hauteur de 29 % pour le premier quintile de la population, et de 9% pour le deuxième quintile.


b) Le WFTC est un instrument de redistribution au profit des familles

Comme l'illustre le graphique suivant, le WFTC apporte un soutien significatif aux familles aux revenus les plus modestes. Les gains financiers les plus importants concernent les deux premiers déciles de la distribution des revenus. Le deuxième décile est le plus touché, car les ménages du premier décile sont souvent sans emploi, ou sans enfant, et ne bénéficient donc pas du WFTC.


c) Les effets de la PPE sont plus modestes et se diffusent assez largement dans l'échelle des revenus

Près de 80 % du montant global de la PPE bénéficie à la moitié la moins aisée de la population, mais les effets de la PPE se diffusent assez haut dans l'échelle des revenus.

Cette diffusion vers le haut de la distribution des revenus s'explique par deux raisons. En premier lieu, le plafond d'éligibilité, pour chaque apporteur de revenu d'activité, est assez élevé. Le seuil de 1,4 SMIC correspond, à peu près, au passage du sixième au septième décile de niveau de vie. En second lieu, cet effet de diffusion s'explique aussi par l'hétérogénéité des revenus au sein des couples. Pour un couple de concubins, dont la déclaration à l'impôt sur le revenu est séparée, il se peut que l'un des deux membres bénéficie de la prime, quand bien même le revenu du partenaire est d'un niveau élevé.

Cela dit, comme l'illustre le graphique ci-après, la PPE bénéficie principalement aux déciles deux à quatre de la distribution du revenu.

Le premier décile de revenu est relativement tenu à l'écart du profit de la prime. Cela s'explique par la composition particulière de cette population, qui comprend beaucoup de chômeurs ou d'inactifs, non éligibles à la prime pour l'emploi.


CHAPITRE VI :



L'IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL

Dans son rapport d'information de 1997 sur la fiscalité de l'épargne15(*), notre ancien collègue Alain Lambert, alors rapporteur général de la commission des finances, soulignait que la fiscalité de l'épargne était en France particulièrement lourde, quand on la comparait à celle des autres pays européens. Il en déduisait que le risque de sortie de capitaux était important, et proposait sept principes devant guider la fiscalité de l'épargne.

La doctrine de la commission des finances du Sénat en matière de fiscalité de l'épargne, selon le rapport Lambert de 1997

« Premier principe : l'épargne est importante : sans épargne, pas d'investissement, sans investissement pas de croissance durable.

« Deuxième principe : l'opposition capital / travail est stérile ; si tant est qu'un rééquilibrage de la fiscalité du capital par rapport à la fiscalité du travail soit souhaitable, ce rééquilibrage doit se faire en diminuant les prélèvements sur les revenus du travail et non pas en augmentant ceux supportés par le capital.

« Troisième principe : une taxation supplémentaire de l'épargne ne permet pas de relancer la consommation. Il ne sert à rien d'invoquer des alibis économiques pour justifier des mesures qui n'ont d'autre objet que de faire rentrer des recettes dans les caisses de l'État. Seule la confiance permet de modifier le partage épargne-consommation. Or, on ne rétablit pas la confiance en augmentant les impôts.

« Quatrième principe : il vaut mieux essayer d'agir sur la structure de l'épargne que sur son volume. La fiscalité est impuissante à modifier le volume de l'épargne, en revanche elle est très influente sur la structure de l'épargne, c'est à dire sur l'orientation des placements.

« Cinquième principe : la fiscalité de l'épargne doit assurer la neutralité entre actifs de même nature (par exemple tous les titres de taux doivent être traités de la même manière, quelque soit le support).

« Sixième principe : la fiscalité de l'épargne doit prendre en compte la durée de l'engagement d'épargne, et favoriser les titres de fonds propres plutôt que les titres de dettes.

« Septième principe : le législateur doit assurer un cadre fiscal stable et s'abstenir de prendre des mesures rétroactives ».

Source : Alain Lambert, rapport d'information du Sénat n°82 sur la fiscalité de l'épargne (1997-1998)

Le diagnostic d'une fiscalité de l'épargne particulièrement lourde en France est malheureusement toujours d'actualité. Comme le souligne l'OFCE, « la France est le seul pays à avoir augmenté l'imposition des revenus de l'épargne » durant la décennie 1990, le taux d'imposition sur les revenus de l'épargne ayant alors « augmenté de près de 10 points. »

Non seulement la fiscalité de l'épargne en France est lourde, mais en plus elle présente, plus que dans les autres pays, une structure économiquement inappropriée : si la plupart des pays européens taxent davantage les revenus d'actions que les revenus d'intérêt, cette caractéristique est particulièrement marquée en France.


I. UNE FISCALITÉ FRANÇAISE RELATIVEMENT FAVORABLE POUR LES REVENUS D'INTÉRÊT

La fiscalité française est relativement peu élevée dans le cas des revenus d'intérêt.

Selon l'OFCE, « seule l'Espagne applique un taux réellement élevé. L'Allemagne et le Luxembourg sont des cas particuliers. En effet, l'imposition à l'IR n'est réellement effective que si le pays qui l'applique possède les moyens de la faire respecter, à savoir une obligation de déclaration à l'administration fiscale par les établissements payeurs. Dans ces deux pays, l'absence de système d'information aboutit à l'application en pratique de la retenue à la source. Celle-ci est en l'occurrence nulle pour le Luxembourg. (...) Au total, le Luxembourg présente donc, devant la Suisse, le régime le plus favorable. Pour les autres (à l'exclusion de l'Espagne) les taux varient selon les pays entre 15 % et 25 %. »

Les principales caractéristiques de la fiscalité des revenus d'intérêt indiquées par l'OFCE sont synthétisées par le graphique ci-après.

L'imposition des intérêts sur les obligations d'Etat en Europe, selon l'OFCE (2001)

Taux marginal de prélèvement, au taux supérieur de l'impôt sur le revenu

(en %)

(1) Base d'imposition de 4 % de la valeur de marché des actifs (actions ou obligations), taux d'imposition de 30 %

(2) Au Royaume-Uni existe un barème progressif : 20 % et 32,5 %.

(3) Le taux ici pris en compte pour l'impôt sur le revenu est le taux maximal.

Source : d'après les données figurant dans le rapport de l'OFCE


Reposant sur la notion de taux marginal de prélèvement effectif (cf. encadré ci-après), ainsi que sur des hypothèses différentes de celles de l'OFCE16(*), un récent rapport du commissariat général du Plan17(*) confirme globalement cette analyse, comme l'indique le graphique ci-après.

Le taux marginal de prélèvement effectif

Dans une étude18(*) réalisée pour l'observatoire de l'épargne européenne, dont un résumé figure en annexe du récent rapport du commissariat général du Plan sur la place des actions dans la patrimoine des ménages (2002) 19(*), MM. Thierry Laurent et Yannick L'Horty comparent les régimes d'imposition de l'épargne de douze Etats en recourant à la notion de taux marginal de prélèvement effectif.

Cette notion se définit comme le taux de prélèvement effectué sur les revenus réels de l'actif. Ainsi, elle prend en compte le fait que, les revenus imposés étant les revenus nominaux, selon les hypothèses d'un rendement nominal de 5 % et d'un taux d'inflation de 2 %, un taux d'imposition marginal de 60 % correspond à un taux marginal de prélèvement effectif de 100 %20(*).

L'imposition des revenus des obligations dans certains Etats européens, selon le commissariat général du Plan (2001)

Taux marginal de prélèvement effectif, pour un revenu moyen

(en % du rendement réel)



Selon les hypothèses d'un rendement nominal avant imposition de 5 % et d'une inflation de 2 %.

(1) En Suède le taux dépasse 100 % du fait de l'importance des taxes locales.

Source : Commissariat général du Plan, La place des actions dans le patrimoine des ménages, mesure et comparaisons internationales (contribution de Th. Laurent et Y. L'Horty), décembre 2002

II. UNE FISCALITÉ FRANÇAISE PARTICULIÈREMENT LOURDE POUR LES REVENUS DES ACTIONS


A. UNE SITUATION AMBIGUË DANS LE CAS DE L'IMPOSITION DES DIVIDENDES

Les différentes études comparatives sur l'imposition des dividendes en Europe conduisent à des conclusions ambiguës dans le cas de la France.


1. Une imposition des dividendes particulièrement lourde pour les personnes imposées au taux supérieur de l'impôt sur le revenu, selon l'OFCE

Selon l'OFCE, qui considère des ménages imposés au taux supérieur de l'impôt sur le revenu, les dividendes seraient taxés en France de manière particulièrement lourde.

Selon l'OFCE, « la charge fiscale supportée par l'actionnaire dès lors que l'on considère l'IS comme un pré-paiement est relativement proche dans les divers pays. Elle varie entre 43 % et 53 % ».

Ainsi, « seule la France se distingue pour les contribuables dont le taux marginal est celui de la dernière tranche du barème par un taux d'imposition sur les dividendes de près de 63 %. »

Le graphique ci-après, élaboré à partir des données figurant dans le rapport de l'OFCE, synthétise les différentes modalités d'imposition des dividendes.

L'imposition des dividendes en Europe, selon l'OFCE (2001)


Taux marginal de prélèvement, au taux supérieur de l'impôt sur le revenu

(en %)

(1) Base d'imposition de 4 % de la valeur de marché des actifs (actions ou obligations), taux d'imposition de 30 %

(2) Sans tenir compte des systèmes d'abattements

(3) Participations non qualifiées

(4) 52,75 % + prélèvements sociaux de 10 %

Source : d'après les données figurant dans le rapport de l'OFCE


Dans le cas de la France, l'OFCE souligne les effets néfastes de la fiscalité sociale sur l'épargne.

Les effets néfastes de la fiscalité sociale sur l'épargne, selon l'OFCE

« Contrairement à l'impôt sur le revenu, la fiscalité sociale sur l'épargne connaît très peu de régimes dérogatoires puisque seules six catégories de produit d'épargne réglementée sont exonérées. Cette augmentation de la fiscalité sociale permet de réduire l'écart de taxation entre revenus d'épargne et revenus du travail, mais elle porte atteinte à la compétitivité des produits d'épargne français ».


2. Une analyse remise en cause par le commissariat général du Plan dans le cas des revenus moyens

Le rapport précité du commissariat général du Plan21(*) conduit cependant à nuancer cette analyse.

Sur la base on l'a vu du taux marginal de prélèvement effectif (cf. page 116 du présent rapport) et d'hypothèses différentes de celles de l'OFCE22(*), ce rapport suggère que l'imposition des dividendes en France serait proche de la moyenne constatée en Europe, comme l'indique le graphique ci-après.

L'imposition des dividendes dans certains Etats européens, selon le commissariat général du Plan (2001)

Taux marginal de prélèvement effectif, pour un revenu moyen

(% du rendement réel)



Selon les hypothèses d'un rendement nominal avant imposition de 5 % et d'une inflation de

2 %.

(1) Le fait qu'en Suède les taux dépassent 100 % provient de l'importance des taxes locales dans ce pays.

Source : Commissariat général du Plan, La place des actions dans le patrimoine des ménages, mesure et comparaisons internationales (contribution de Th. Laurent et Y. L'Horty), décembre 2002


Cette divergence provient du fait que le Plan suppose que la taxation se fait pour un revenu de niveau moyen, alors que l'OFCE l'envisage pour la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu. Elle permet de mettre en évidence le rôle essentiel des hypothèses retenues, quand il s'agit de comparer les prélèvements entre pays.


B. POUR L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES, LA SITUATION DE LA FRANCE EST COMPARATIVEMENT DÉFAVORABLE, TANT PAR SA STRUCTURE QUE PAR SON TAUX

En ce qui concerne l'imposition des plus-values, il convient de considérer, outre le taux généralement pratiqué, sa structure générale et les choix économiques qui la sous-tendent.

La France est dans une situation comparativement défavorable, par son taux, mais aussi par sa structure.

Tout d'abord, parmi les pays étudiés par l'OFCE (qui il est vrai ne comprennent pas ici la Suède), elle a le taux de taxation des plus-values réalisées sur les participations non substantielles23(*) de long terme le plus élevé (26 % avec les prélèvements sociaux), comme l'indique le graphique ci-après.

La taxation des plus-values non substantielles de long terme en Europe (2001)

(en %)

Remarque : les données fournies par l'OFCE pour le Royaume-Uni ne permettent pas de calculer un taux d'imposition significatif, dans la mesure où ces plus-values sont soumises à l'impôt sur le revenu (dont le taux maximal est de 40 %), mais avec de nombreux abattements.

Source : d'après les données figurant dans le rapport de l'OFCE


Ensuite, la France est également dans une situation défavorable du fait de la structure de sa fiscalité des plus-values. De nombreux Etats distinguent différents types de plus-values, selon deux critères :

- le caractère spéculatif de la plus-value ;

- le montant de participation, les plus-values substantielles étant dans certains cas davantage taxées.

La France est l'un des rares Etats à appliquer un taux uniforme, comme l'indique le tableau ci-après, ce qui l'empêche d'orienter le marché des actions dans un sens qu'elle jugerait optimal. On peut rappeler à cet égard que, selon le sixième principe défini par le rapport Lambert de 1997, « la fiscalité de l'épargne doit prendre en compte la durée de l'engagement d'épargne ».

Les différentes logiques de taxation des plus-values en Europe (2001)

 

Plus-values de court terme (« spéculatives ») davantage taxées que les plus-values de long terme

Oui

Non

Plus forte taxation des plus-values portant sur des cessions de participations importantes

Oui

Allemagne*, Luxembourg*, Belgique* (1) (plus-values de long terme exonérées)


Pays-Bas, Italie

Non

Espagne, Royaume-Uni* (imposition décroissante en fonction de la durée de détention)

Suisse (exonération totale)

France (taux uniforme de 26 %) (2)

* Pays soumettant les plus-values au barème de l'impôt sur le revenu

Pays fiscalement le plus intéressant selon l'OFCE (phénomènes de fraude exceptés)

(1) En Belgique, choix entre IR et taux de 33 % pour les cessions d'opérations « spéculatives »

(2) Imposition au taux de 16 %, soit 26 % avec les prélèvements sociaux

Source : d'après les données figurant dans le rapport de l'OFCE


Sur la base on l'a vu du taux marginal de prélèvement effectif (cf. page 116 du présent rapport) et d'hypothèses différentes de celles de l'OFCE de celles de l'OFCE24(*), un récent rapport du commissariat général du Plan25(*) confirme globalement cette analyse26(*), comme l'indique le graphique ci-après.

L'imposition des plus-values dans certains Etats européens, selon le commissariat général du Plan (2001)

Taux marginal de prélèvement effectif, pour un revenu moyen

(en % du rendement réel)

Plus-values de court terme



Plus-values de long terme

Selon les hypothèses d'un rendement nominal avant imposition de 5 % et d'une inflation de 2 %.

(la droite en pointillés correspond à l'égalité des taux d'imposition)

(1) Le fait qu'en Suède les taux dépassent 100 % provient de l'importance des taxes locales.

Source : Commissariat général du Plan, La place des actions dans le patrimoine des ménages, mesure et comparaisons internationales (contribution de Th. Laurent et Y. L'Horty), décembre 2002


Ainsi, selon l'OFCE, « la Suisse et les pays où la non déclaration permet la fraude sont les pays les plus favorables en ce qui concerne ce type d'imposition ». En revanche, la situation de la France est défavorable pour les plus-values réalisées sur les participations non substantielles de long terme.

L'imposition des plus-values selon la mission commune d'information du Sénat sur l'expatriation (2001) 27(*) : prendre en compte l'érosion monétaire ?

« La mission estime qu'il importe de tenir compte de l'érosion monétaire qui affecte les titres des entreprises. En effet, le code général des impôts prévoit un abattement pour tenir compte de l'érosion monétaire en matière de vente d'un immeuble. Il convient d'élargir ce régime aux ventes de titres mobiliers. »

Ce point de vue est également celui de l'OFCE, qui estime que, d'une manière générale, l'imposition des revenus de l'épargne devrait porter sur le revenu réel et non sur le revenu nominal. En effet, un taux d'inflation élevé peut rendre un taux libératoire excessif : « avec un taux d'inflation de 6 % et un taux d'intérêt nominal de 9 %, un prélèvement de 25 % correspond à un taux d'imposition de 75 % ».


III. LA FRANCE FAIT PARTIE DES PAYS OÙ LES REVENUS D'INTÉRÊT SONT LES PLUS PRIVILÉGIÉS PAR RAPPORT AUX REVENUS DES ACTIONS

Si dans la plupart des pays de l'Union européenne les revenus d'intérêt sont moins taxés que les revenus des actions, cela est particulièrement net en France.


A. L'ÉTAT DES LIEUX

Comme le résume l'OFCE, « se sont développées dans tous les pays de l'UE des formules de taxation privilégiées des revenus d'intérêt, à des taux libératoires, inférieurs pour la quasi-totalité des épargnants à leur taux d'imposition à l'impôt sur le revenu. Par contre, les dividendes sont souvent taxés à l'IR, avec restitution de l'IS versé par une formule d'avoir fiscal. Les plus-values, qui représentent théoriquement la contrepartie des profits non distribués, supportent généralement le seul taux de l'IS ; elles sont parfois aussi taxées spécifiquement. Au total, la taxation des revenus des actions est généralement nettement plus forte que celle des revenus d'intérêt, alors même que les pays européens souhaitaient développer l'épargne à risque ».

Cet écart est « particulièrement important en France », comme le graphique ci-après permet de le mettre en évidence.

L'imposition des dividendes et des intérêts sur les obligations d'Etat
dans certains Etats européens, selon l'OFCE (2001)


Taux marginal de prélèvement, au taux supérieur de l'impôt sur le revenu

(en %)

Taux d'imposition
des dividendes

Taux d'imposition des intérêts
sur obligations d'Etat

En cas d'imposition à l'IR, on suppose que celle-ci se fait au taux maximal

(la droite en pointillés correspond à l'égalité des taux d'imposition)

(1) Sans tenir compte du système d'abattements

Source : d'après les données figurant dans le rapport de l'OFCE


Le rapport précité du commissariat général du Plan28(*), qui repose sur la notion de taux marginal de prélèvement effectif (cf. page 116 du présent rapport), confirme globalement cette analyse, comme l'indique le graphique ci-après. Selon ce rapport, la France se situe parmi les pays qui surtaxent le plus les revenus des dividendes par rapport à ceux des obligations (bien moins cependant que les Etats-Unis).

L'imposition des dividendes et des intérêts sur les obligations d'Etat
dans certains Etats européens, selon le commissariat général du Plan (2001)


Taux marginal de prélèvement effectif, pour un revenu moyen

(en % du rendement réel)

Taux marginal effectif de
prélèvement des dividendes

Taux marginal effectif de
prélèvement des obligations

Selon les hypothèses d'un rendement nominal avant imposition de 5 % et d'une inflation de 2 %.

(la droite en pointillés correspond à l'égalité des taux d'imposition)

(1) Le fait qu'en Suède les taux dépassent 100 % provient de l'importance des taxes locales.

Source : Commissariat général du Plan, La place des actions dans le patrimoine des ménages, mesure et comparaisons internationales (contribution de Th. Laurent et Y. L'Horty), décembre 2002


Comme le graphique ci-avant le montre dans le cas du Danemark, la surtaxation des revenus des actions par rapport à ceux des obligations n'est pas inévitable. Ainsi, l'OFCE indique que « les pays nordiques et la Grèce ont évolué vers une imposition plus neutre des revenus du capital mobilier. Ces pays appliquent ce que l'on appelle le système dual : les dividendes, les intérêts et les plus-values sont imposés à un taux unique, les revenus du travail étant imposés selon un barème progressif. La Finlande par exemple accorde un avoir fiscal qui supprime totalement la double imposition et impose au même taux les profits des sociétés et les revenus du capital (29 %). Les Pays-Bas ont opté pour une imposition sur la richesse29(*). La Grèce exonère totalement les dividendes au niveau de l'actionnaire et impose un taux unique sur des deux formes de profit (distribué ou non) de 35 % au niveau de la firme. »

La fiscalité des revenus financiers a donc, dans la plupart des pays européens, des effets pervers, en infléchissant la structure de détention de l'épargne dans un sens économiquement non optimal. Ainsi, les entreprises sont incitées à se financer par la dette plutôt que par l'émission d'actions. La France est, avec l'Italie, le pays où ce déséquilibre de l'épargne des ménages est le plus marqué, comme le montre le graphique ci-après.

Affectation de l'épargne des ménages en 1999

Source : OFCE (V. Oheix, B. Séjourné « Les portefeuilles des ménages européens : des choix initiaux à l'affectation finale », Revue d'économie financière, n° 64)

B. INSTAURER UN PRÉLÈVEMENT LIBÉRATOIRE À TAUX UNIQUE ?

La structure inappropriée de l'épargne française a été critiquée par notre collègue Alain Lambert, dans son rapport d'information précité (1997) 30(*).

Fiscalité et structure de l'épargne en France, selon le rapport Lambert de 1997

1. Un modèle franco-allemand japonais

« [La structure de l'épargne financière française] correspond à un modèle de comportement des placements des ménages caractéristique du "modèle franco-allemand-japonais", dans lequel les ménages détiennent directement très peu d'actions et d'obligations et partagent essentiellement leurs richesses entre liquidités (bancaires) et assurance-vie, celle-ci détenant surtout des obligations. Ce modèle s'oppose au modèle anglo-saxon, dans lequel les ménages ont assez peu de liquidités et peu d'obligations ; ils détiennent directement de gros portefeuilles d'actions, et une partie considérable de leur patrimoine dans les assurance-vie et les fonds de pension ; ces derniers investissent essentiellement en actions ».

2. La nécessité de la neutralité fiscale et de la prise en compte de la durée de l'engagement d'épargne

« Une fiscalité cohérente de l'épargne doit normalement, s'assigner deux principes directeurs : la neutralité et la prise en compte de la durée de l'engagement d'épargne.

« La théorie économique enseigne (...) que la neutralité de la fiscalité conditionne l'allocation optimale du capital en fonction des rendements déterminés par les marchés, ces derniers prenant en compte les différences de risque et de liquidité qui existent entre les différents types de rendement. L'objectif de neutralité devrait donc conduire, d'une part, à viser un traitement identique pour des mêmes classes d'actifs (les titres de taux, les titres de capital, les liquidités...) et, d'autre part, à ne pas perturber l'apparition d'une hiérarchie normale des rendements, notamment en fonction du niveau de risque assumé par l'épargnant.

« L'épargne stable, c'est à dire celle qui accepte de s'engager ex ante pour une durée de moyen et long terme, permet aux entreprises de constituer des fonds propres les mettant à l'abri des fluctuations économiques et à l'État de disposer d'un marché liquide et profond sur lequel s'appuyer pour financer ses déficits. En regard, l'utilité économique de l'épargne liquide est moindre puisqu'elle ne permet pas le financement de crédits à l'économie, sauf à ce que le système bancaire soit en mesure d'exercer pleinement sa fonction de transformation des dépôts en crédits à long terme. Dans le système français cette utilité est encore amoindrie du fait de la gestion administrée des taux d'intérêt des livrets défiscalisés qui, lorsqu'ils se situent à un taux supérieur à celui du marché de l'argent à court terme, renchérissent le financement des secteurs auxquels ils sont pourtant censés bénéficier ».

Source : Alain Lambert, rapport d'information du Sénat n°82 sur la fiscalité de l'épargne (1997-1998)

La neutralité fiscale et la prise en compte de la durée de l'engagement d'épargne constituent deux des sept principes constituant la doctrine de la commission des finances du Sénat en matière d'épargne, telle qu'elle a été définie par le rapport Lambert31(*).

Dans ces conditions, l'instauration pour tous les revenus de l'épargne d'un prélèvement libératoire à taux unique, inférieur à celui de l'impôt sur le revenu, mérite d'être envisagée. Cette éventualité est brièvement évoquée par l'OFCE dans son rapport.

Les autres inconvénients de la fiscalité de l'épargne en Europe, selon l'OFCE

I. Les problèmes de coordination entre Etats européens

La diversité de la fiscalité des revenus du capital en Europe peut inciter certains contribuables à déterminer les pays dans lesquels ils investissent en fonction de considérations fiscales.

1. Le secret bancaire (qui concerne surtout les revenus d'intérêts) : un problème en voie de résolution ?

Tout d'abord, la majorité des pays de l'UE pratiquent le secret bancaire32(*), ce qui permet à certains contribuables de frauder afin de ne pas acquitter l'impôt dans leur pays de résidence.

Ce système bénéficie surtout aux revenus d'intérêt, qui sont exonérés pour les non résidents (alors que les dividendes sont soumis à un prélèvement à la source). Selon l'OFCE, « de fait, un épargnant français qui achète des obligations en Allemagne ou en Belgique et qui ne les déclare pas à l'administration fiscale française est totalement exonéré sur ces revenus ».

Cette situation a été dénoncée en 1997 par notre collègue Alain Lambert33(*).

En 1998, la commission européenne a proposé de mettre en place un « régime de coexistence », les Etats membres pouvant choisir entre l'application d'une retenue à la source sur les revenus des non résidents ou l'adhésion à un système d'échange d'information avec les administrations fiscales des pays de l'Union européenne. L'objectif à terme est que tous les Etats adoptent la solution de l'échange d'informations. Au conseil européen de Feira (juin 2000), les Etats membres se sont engagés à adopter avant fin de 2002 une directive mettant en oeuvre ces dispositions.

Après la conclusion d'un accord avec la Suisse, le conseil « Ecofin » a adopté, le 3 juin 2003, une directive qui prévoit d'instaurer un échange d'informations à partir du 1er janvier 2005 pour 12 des 15 pays de l'Union européenne34(*).

2. Le problème de la double imposition (dans le cas des dividendes)

En outre, dans le cas des dividendes, un contribuable s'acquittant de ses impôts dans son pays de résidence peut être doublement imposé : une première fois dans le pays où il a réalisé son investissement, une seconde fois dans son pays de résidence.

La fraude fiscale tend à réduire ce phénomène. L'OFCE cite à cet égard le cas d'un épargnant français qui disposerait d'actions au Luxembourg35(*).

En l'absence de fraude, les Etats s'efforcent de réduire la double imposition grâce à des conventions. Cependant, comme la France, l'Espagne et l'Italie sont les seuls pays à rembourser l'avoir fiscal, dans la plupart des cas « l'impôt effectivement remboursé est au mieux le taux de retenue à la source ».

L'OFCE estime que «  seule la généralisation du système de l'avoir fiscal aux résidents et aux non résidents pour l'ensemble des pays de l'UE peut permettre une application totale du principe de résidence et supprimer les inefficacités (traitements différentiés des investissements selon leur origine) générés par l'hétérogénéité des systèmes actuels ».

II. Taxer les plus-values latentes ?

L'OFCE estime enfin que la taxation des plus-values devrait concerner les plus-values latentes, et non seulement les plus-values réalisées.

Il faut néanmoins souligner à cet égard que la taxation des plus-values latentes pourrait être contraire au droit communautaire quand elle s'applique aux sorties de capitaux. Ainsi, le décret d'application de l' « exit tax », ou « herse fiscale », mise en place en France en 1998 pour décourager le transfert à l'étranger du patrimoine de contribuables voulant échapper à l'impôt de solidarité sur la fortune, pourrait être annulée pour excès de pouvoir par le Conseil d'Etat36(*).


CHAPITRE VII :

LES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE EN EUROPE

Les collectivités locales européennes ont un poids financier et une autonomie financière très variables d'un pays à l'autre. Après la forte opposition suscitée en 1990 par l'instauration au Royaume-Uni de la Community charge (dite Poll tax)37(*), aucune réforme d'envergure de la fiscalité locale n'a été réalisée, même si des réformes significatives ont eu lieu dans certains pays, en particulier en Italie, en France et en Espagne.


I. DES FISCALITÉS LOCALES TRÈS DIFFÉRENTES D'UN PAYS À L'AUTRE


A. DES COLLECTIVITÉS LOCALES D'IMPORTANCE ET D'AUTONOMIE FINANCIÈRE VARIABLES

Le poids et l'autonomie fiscale des collectivités locales varient fortement en Europe, comme l'indique le graphique ci-après.

Poids et autonomie fiscale des collectivités locales en Europe
(en %)

Autonomie fiscale
(recettes fiscales propres locales/
recettes locales totales)
(1999)

Poids financier
(dépenses publiques locales/PIB)
(2000)

Remarques :

- Dans les Etats fédéraux - Allemagne, Belgique, Autriche -, Dexia ne classe pas les Etats fédérés parmi les collectivités locales.

- Sont ici considérés comme recettes fiscales propres les impôts locaux et les taxes locales votées additionnellement à un impôt national, mais pas les impôts répartis entre collectivités sans que celles-ci puissent en fixer le taux.

Source : Dexia, Les finances locales dans les quinze pays de l'Union européenne, 2002


En règle générale, plus le poids des collectivités locales est important, plus leur autonomie fiscale l'est également, comme l'indique le graphique ci-avant. Cette règle doit cependant être fortement nuancée, dans la mesure où la corrélation est nulle si l'on ne prend pas en compte les pays scandinaves.

On peut, schématiquement, distinguer trois groupes de pays38(*).


1. Le modèle « européen » : des collectivités locales au faible poids financier et à faible autonomie fiscale

La plupart des Etats européens - situés dans l'ellipse en bas à gauche du graphique - ont des collectivités locales peu autonomes fiscalement et au faible poids financier.

Ainsi, le taux d'autonomie fiscale des collectivité locales varie d'environ 8 % des recettes pour les Pays-Bas à 27 % pour l'Espagne, et le poids financier de 2,2 % du PIB pour la Grèce à 15,2 % pour les Pays-Bas.

L'Allemagne appartient à ce groupe, si l'on considère que les Länder, en tant qu'Etats fédérés, ne sont pas des collectivités locales. Les dépenses des Länder ont été de 13,8 points de PIB en 2000. Il convient cependant de souligner que leur autonomie fiscale est très faible, ceux-ci n'ayant pas de possibilité de fixer les taux des impôts qu'ils perçoivent.


2. Les pays d'Europe du nord : des collectivités locales au fort poids financier et à forte autonomie fiscale

Les pays scandinaves - situés dans l'ellipse en haut à droite du graphique - ont des collectivités locales à la fois très autonomes fiscalement (avec une autonomie fiscale de 50 % pour le Danemark et 57 % pour la Suède) et au poids financier important (respectivement 30,6 % et 23,9 % du PIB pour ces deux pays).

Comme l'indique l'OFCE, cette double caractéristique des collectivités locales scandinaves s'explique « essentiellement parce qu'elles ont, dans ces pays, la charge de l'éducation, y compris la rémunération des enseignants, et, dans certains cas, de la santé ».


3. Le « modèle français » : des collectivités locales au faible poids financier et à forte autonomie fiscale

La France, la Belgique et le Luxembourg - situés dans l'ellipse en haut à gauche du graphique - se caractérisent à la fois par un faible poids financier des collectivités locales (de 5,7 % du PIB pour le Luxembourg à 9,8% du PIB pour la France), et par une forte autonomie fiscale des collectivités locales (de 32 % des recettes dans le cas du Luxembourg à 57 % dans celui de la France).

La forte autonomie fiscale des collectivités territoriales françaises a récemment acquis une valeur constitutionnelle. En effet, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le nouvel article 72-2 de la constitution prévoit que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Il faut néanmoins souligner à cet égard que, comme l'indique le tableau ci-après, le taux d'autonomie fiscale des collectivités territoriales en France a eu tendance à se réduire ces dernières années, suscitant une rigidité accrue des budgets et une pénalisation des collectivités territoriales disposant d'une économie dynamique.


 

Taux d'autonomie fiscale* des collectivités territoriales en France

 
 
 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

 
 
 
 
 
 
 
 

Communes

49,3%

49,9%

48,5%

46,1%

42,5%

nd

 
 
 
 
 
 
 

Départements

58,0%

59,6%

56,5%

55,9%

52,3%

51,3% (1)

 
 
 
 
 
 
 

Régions

57,8%

57,6%

48,7%

50,2%

41,7%

37,3% (1)

 

nd : non disponible

(1) estimation à partir des budgets primitifs

* Le taux d'autonomie fiscale est calculé comme la part des recettes fiscales (hors compensations) dans les recettes totales hors emprunts.

 

Source : direction générale des collectivités locales

Par ailleurs, si l'on prend en considération la faculté de fixation de l'assiette des impôts locaux, jusqu'à la révision constitutionnelle précitée, l'autonomie fiscale des régions françaises était moindre que celles de plusieurs de leurs homologues européennes, comme l'indique le tableau ci-après.

Source : Nicolas Painvin, in Jean Arthuis, Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme ?, rapport d'information du Sénat n°289 (2002-2003)

L'autonomie fiscale des régions en Europe, selon Fitch Ratings

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 placera donc les régions françaises au même niveau que leurs homologues italiennes et espagnoles. En effet, selon l'article 72-2 de la Constitution, la loi peut désormais autoriser les collectivités territoriales à « fixer l'assiette et le taux » des impositions de toutes natures, « dans les limites qu'elle détermine ».

La fiscalité propre est le mode de financement qui assure aux collectivités locales la plus grande autonomie, comme l'indique le tableau ci-après.

Comparaison des différents modes de financement des collectivités territoriales :
synthèse des jugements exprimés par les personnalités auditionnées par la commission des finances à l'automne 2002

Mode de financement

Exemples européens

Principaux avantages

Inconvénients

Dotations

 

Prévisibilité

Tendance à l'augmentation

Partage d'un impôt d'Etat

Allemagne, Royaume-Uni

Simplicité de la répartition, faibles coûts de gestion, absence de cercle vicieux entre taux élevés et sous-développement économique

Absence de véritable responsabilité fiscale locale, conduisant à une faible légitimité politique

Forte dépendance au cycle économique

Faible incitation à la coopération intercommunale

Fiscalité propre

France

Responsabilisation des collectivités territoriales

Maîtrise de la dépense publique

Possibilité de prise de risque raisonnée, notamment dans le développement territorial ou économique

Ressource gérée avec plus d'efficacité

Possibilité de faire face à un retournement de conjoncture

Risque de cercle vicieux entre taux élevés et sous-développement économique

Nécessité d'une péréquation importante, jugée faible en France

Source : Jean Arthuis, Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme ?, rapport d'information du Sénat n°289 (2002-2003)

B. DES ASSIETTES VARIABLES

A l'occasion de son audition par votre commission des finances à l'automne 2002, M. Hansjörg Blöchliger, administrateur principal à l'OCDE, a communiqué des évaluations de la part des différents types d'impôt dans les recettes fiscales des collectivités locales.

Ces informations sont synthétisées, dans le cas des pays européens, par le graphique ci-après.

La part des différents types d'impôts locaux dans les recettes fiscales des collectivités locales


Source : OCDE

1. Les taxes foncières, un impôt important en Europe latine et exclusif dans les îles britanniques

Tous les pays européens disposent de taxes foncières, sauf la Suède et la Grèce. Cependant celles-ci ne représentent une part importante des recettes fiscales des collectivités locales que dans certains pays : Europe latine (de 22 % pour l'Espagne à 52 % pour la France), Pays-Bas (63 %) et, surtout, Royaume-Uni et Irlande (100 %).

Selon l'OFCE, « en dehors du Royaume-Uni qui recourt à la valeur vénale, la plupart s'appuient sur une valeur locative, dont les révisions sont, presque toujours, coûteuses, donc peu fréquentes ».

Le Royaume-Uni a abandonné toute imposition locale des entreprises (tant en ce qui concerne les impôts fonciers qu'en ce qui concerne l'imposition de l'activité économique), afin de garantir la neutralité de la fiscalité sur l'implantation des entreprises. En revanche, en Irlande l'imposition foncière des entreprises est la principale ressource fiscale des collectivités locales.


2. Les impôts sur les revenus et les bénéfices, presque exclusifs dans les pays scandinaves

La part des impôts sur les revenus et les bénéfices dans les recettes fiscales locales est particulièrement importante en Suède (100 %) et dans les autres pays de la péninsule scandinave (entre 91 % et 96 %).

Certains Etats imposent les revenus des personnes physiques. Selon l'OFCE, tel est le cas de sept pays européens : l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, le Portugal et la Suède.


3. Autres types d'impôts locaux

La part des impôts indirects est particulièrement élevée dans les pays d'Europe latine (de 11 % pour la France à 35 % pour l'Espagne), en Allemagne, en Autriche, en Belgique et dans les Pays-Bas (de 34 % à 38 %), ainsi qu'en Grèce, seul pays où ces impôts représentent une part majoritaire des recettes fiscales des collectivités locales (51 %), le reste provenant d'impôts sur les salaires.


II. LES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE EN EUROPE


A. UNE TENDANCE EN TROMPE-L'oeIL À LA RÉDUCTION DU POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


1. Une tendance générale à la réduction du poids financier des collectivités territoriales

Comme l'indique le graphique ci-après, la part des dépenses publiques locales dans le PIB a eu tendance à se réduire au cours des années récentes dans la plupart des pays européens, à l'exception de l'Irlande, de l'Espagne, du Portugal et, de manière moins importante, de la France.

L'évolution du poids financier des collectivités locales en Europe de 1994 à 2000
(dépenses publiques locales/PIB, évolution en points)

N.B. Dans les Etats fédéraux - Allemagne, Autriche, Belgique -, ces chiffres prennent en compte les Etats fédérés.

Source : rapport de l'OFCE (Dexia, 1997, 2002)

2. Les pays où le poids financier des collectivités locales est faible ont connu une évolution inverse

Les données fournies par l'OFCE suggèrent que les différences d'évolution s'expliquent en partie par celles du poids financier des collectivités locales, comme l'indique le graphique ci-après.

Le poids financier des collectivités territoriales en 1994 et son évolution de 1994 à 2000
(poids financier : dépenses publiques locales/PIB, en %)

Evolution en points,
1994-2000

Poids financier, 1994

N.B. Ces chiffres prennent en compte les Etats fédérés (Allemagne, Autriche, Belgique).

Source : d'après le rapport de l'OFCE (Dexia, 1997, 2002)


Ainsi, les pays où le poids financier des collectivités locales était le plus élevé en 1994 (Finlande, Suède, Danemark) l'ont depuis réduit.

Inversement, ceux où il était le plus faible (comme la France) l'ont, en règle générale, augmenté depuis. Il existe néanmoins quelques exceptions puisque le Royaume-Uni et, surtout, le Luxembourg, ont réduit le poids financier de leurs collectivités locales alors que celui-ci était déjà parmi les plus faibles en 1994.

L' « acte II » de la décentralisation actuellement en cours en France correspond donc à la tendance européenne, les pays où le poids des collectivités locales est faible s'efforçant d'accroître celui-ci, afin de permettre une administration plus proche des citoyens.


B. L'ABSENCE DE RÉFORME FISCALE D'ENVERGURE

En revanche, aucune réforme fiscale d'envergure n'a été réalisée dans les années 1990.


1. La fiscalité locale des personnes physiques

Tel est tout d'abord le cas en matière de fiscalité locale des personnes physiques.

Comme le rappelle l'OFCE, « le seul bouleversement d'envergure -- l'introduction, au Royaume-Uni, de la Poll tax, ou Community charge, impôt forfaitaire local sur toutes les personnes physiques majeures, par le gouvernement Thatcher en 1990 --, s'était révélé suffisamment désastreux sur le plan politique pour calmer les ardeurs des plus fervents réformateurs ».

On peut également rappeler qu'en France une loi votée en 1990 par l'Assemblée nationale se proposait de remplacer la part départementale de la taxe d'habitation par une taxe départementale sur le revenu des personnes sur le mode des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu des personnes physiques.

Plusieurs réformes significatives méritent cependant d'être évoquées :

- en France, l'allégement des impôts locaux sur les ménages (1999-2001), avec notamment la réduction de la taxe d'habitation ;

- en Espagne, la cession aux communautés autonomes (qui, désormais, assurent le financement des dépenses de santé) d'une part plus importante d'impôts nationaux (impôt sur le revenu, TVA) et l'instauration pour elles de la possibilité de créer leurs propres taxes, et par conséquent d'en fixer l'assiette et le taux (cf. encadré ci-après).

La réforme de la fiscalité locale en Espagne, selon Fitch Ratings

« Les évolutions en matière de fiscalité locale qui sont intervenues en Espagne ont été marquées par 4 étapes principales.

1982-1987 : Les communautés autonomes participent aux recettes de l'Etat (Participaciones en Ingressos del Estado, PIE) en fonction du coût effectif des compétences décentralisées.

1987-1995 : La PIE est révisée et évolue vers une répartition selon des critères objectifs (démographie, effort fiscal régional). Par ailleurs, en 1992, les communautés obtiennent une part de 15% de l'IRPP collecté sur leur territoire.

1996-2001 : A partir de 1997 et progressivement jusqu'à 2001, les régions reçoivent une tranche supplémentaire de 15% de l'IRPP (avec autonomie sur le taux national de +/- 20%). L'impôt sur les jeux leur est par ailleurs confié.

A partir de 2002 : Le cadre réglementaire applicable aux communautés autonomes est régulièrement renégocié et a été renouvelé le 27 juillet 2001 (modifications applicables en janvier 2002). Les nouveaux accords se traduisent globalement par un accroissement de l'autonomie fiscale des communautés en prévoyant :

- une hausse de la responsabilité fiscale régionale : les recettes des collectivités locales vont devenir plus dépendantes des taxes locales. Les régions recevront désormais :

- 33% du produit de l'impôt sur le revenu.

- 35% des recettes de TVA.

- 40% des taxes sur les carburants, le tabac et l'alcool ainsi que la totalité de l'impôt sur le patrimoine et de la taxe sur les immatriculations automobiles.

Les communautés autonomes disposent par ailleurs de la faculté de créer leurs propres taxes et par conséquent d'en déterminer l'assiette et d'en fixer le taux. A titre d'exemple, l'Estrémadure a créé un impôt sur les dépôts bancaires. La Catalogne a créé un impôt sur les grandes surfaces et les Baléares envisagent la création d'une taxe de séjour.

La modification de la structure des recettes de la plupart des régions espagnoles : en juillet 2001, les impôts représentent environ 29% des recettes courantes des régions espagnoles et cette part doit croître à hauteur de 50% à partir de 2002.

Les régions qui sont le plus susceptibles de bénéficier de cette autonomie fiscale accrue sont celles qui disposent de bases fiscales dynamiques et importantes.

Selon Fitch, le système actuel présente les faiblesses suivantes :

- L'autonomie sur les taux des impôts d'état est faible bien que les communautés puissent jouer sur les abattements et les dégrèvements (ex: enfants à charge).

- La volatilité des impôts de flux pèsera sur les communautés. En effet, l'IRPP est fortement lié au cycle économique et la part des impôts indirects (sans autonomie) augmente.

- Le remplacement des anciennes dotations par la quote-part d'impôts d'état est calculé sur la seule base de 1999. On a mesuré le produit (pro forma) des 33% de l'IRPP et des 35% de TVA sur l'assiette de 1999; soit X ce produit. On a compensé la différence entre X et les dotations supprimées (base 1999) par une dotation nouvelle. Le risque est que si 1999 était une année faste pour la fiscalité, on minore la dotation de remplacement versée dorénavant. Enfin, la collecte des impôts d'état reste centralisée. »

Source : Nicolas Painvin (directeur du département Finances publiques de l'Agence Fitch Rating)s, in Jean Arthuis, Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme ?, rapport d'information du Sénat n°289 (2002-2003)

2. L'imposition locale des entreprises

De même, dans le cas de l'imposition locale des entreprises, plusieurs réformes méritent d'être évoquées :

- en Allemagne, la « taxe professionnelle », précédemment assise sur les immobilisations et la masse salariale, à l'instar de la taxe professionnelle française, repose désormais sur les bénéfices ;

- en Italie, depuis 1998 les régions reçoivent les recettes d'une taxe additionnelle à l'impôt sur le revenu, ainsi que l'IRAP (impôt sur le revenu des activités productives), qui repose sur la valeur ajoutée (cf. encadré ci-après).

La réforme de la fiscalité locale en Italie, selon Fitch Ratings

« Jusqu'en 1997, 85% des revenus des régions italiennes étaient constitués de transferts. A partir de 1998, cette proportion a commencé à décroître rapidement au profit des impôts dont la part dans les recettes totales est brusquement passée de 12% à 45% ! Ce développement de la fiscalité locale est la conséquence directe des lois « Bassanini » et la loi sur le fédéralisme fiscal en 2000, qui ont introduit des changements fiscaux majeurs pour les régions à statut ordinaire.

Ces lois ont en effet créé, au profit des régions, une taxe additionnelle à l'impôt sur le revenu (IRPEF : Imposta sul Reditto delle Persone Fisiche) composée d'un taux fixe (0,9% en 2000) et d'un taux variable (dans la limite de 0,5% supplémentaire). Les régions à statut ordinaire ont vu également leur part dans la taxe sur les carburants augmenter et bénéficient de la possibilité d'augmenter de 10% le tarif national de la taxe sur l'équivalent de la carte grise.

Les régions reçoivent par ailleurs un impôt régional sur l'activité productive (IRAP : Imposta Regionale sulle Attività Produttive) qui a été créé en 1998. Son assiette est constituée de la valeur ajoutée nette hors amortissement (salaires, charges financières et profits) sur les entreprises, les commerces, les entreprises agricoles, les professions libérales, l'Etat et les collectivités publiques. En 2001, les régions avaient la possibilité d'augmenter le taux normal, fixé à 4,25%, dans la limite de 1% (soit un taux maximum de 5,25% ) En 2001, le produit de l'IRAP était au total de EUR 25,6 milliards soit environ un tiers des recettes réelles de fonctionnement des régions. Celles-ci disposent par ailleurs de la faculté de fixer des taux d'imposition différenciés selon les catégories d'entreprises. A titre d'exemple, le Latium a choisi d'imposer plus lourdement les grandes entreprises du secteur chimique.

Ce mouvement s'est poursuivi en 2001 avec la loi Amato qui a eu pour effet d'accroître les pouvoirs fiscaux des régions, notamment celui de créer et de percevoir leurs propres taxes. Cette loi a ouvert la voie à une révision de la Constitution, confirmée par referendum le 7 octobre 2001. Selon cette loi, les régions participent dès lors au partage du produit fiscal perçu sur leur territoire (pour l'instant à travers la TVA dont 38,5% va aux régions et qui a remplacé en 2001 les transferts de l'état en matière de santé). Avec la TVA, le gouvernement central institue un fonds de péréquation pour les régions les plus démunies (l'effet péréquatif est total en 2001 puis dégressif, jusqu'à disparaître en 2013). Par ailleurs, la Commission Régionale de Contrôle et le Commissaire, instances nommées par le Premier ministre pour contrôler les activités des régions, sont supprimées.

Aujourd'hui certaines incertitudes demeurent quant à l'application de ces nouvelles règles. En effet, s'il semble que les régions aient le droit d'augmenter sans limite la surtaxe sur le revenu des personnes physiques, cette question ne fait pas l'unanimité. Par ailleurs, le gouvernement Berlusconi, inquiet du non-respect de la promesse électorale de baisse des impôts (l'état diminue ses impôts mais les régions les augmentent) veut «congeler» l'autonomie financière des régions. Enfin, la Constitution ne détermine et ne garantit pas les ressources des régions, qui sont déterminées par la Loi de Finances. L'Etat dispose donc en la matière d'un pouvoir discrétionnaire (les régions ordinaires ne sont pas représentées en tant que telles au Parlement ou auprès du gouvernement).

En résumé, les régions italiennes ont réalisé un véritable « bond en avant » en termes d'autonomie fiscale et financière en passant d'un financement par le biais de transferts à un financement majoritairement fiscal assorti de la possibilité d'augmenter les taux et, depuis 2001, de créer leurs propres taxes. La principale limite à l'autonomie financière régionale qui tenait jusqu'en 2001 à l'absence d'une véritable liberté en matière de dépenses -- très largement affectées au secteur de la santé -- a désormais disparu. Mais les conditions d'acquisition de l'autonomie sont loin d'être idéales car elles n'ont pas été suffisamment programmées. Le transfert des compétences dans un premier temps puis, dans un deuxième temps, des ressources a fait apparaître des déséquilibres plus ou moins persistants. Enfin, l'autonomie fiscale est obérée par une certaine « incertitude du droit » illustrée par la surtaxe IRPEF qui n'a pas été clairement interprétée et qui risque aujourd'hui d'être « congelée » par l'Etat. Il est également question d'abolir l'IRAP, jugé contre-productif économiquement ; or l'IRAP est la principale ressource offrant une autonomie. »

Source : Nicolas Painvin (directeur du département Finances publiques de l'Agence Fitch Rating)s, in Jean Arthuis, Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme ?, rapport d'information du Sénat n°289 (2002-2003)

Comme le souligne l'OFCE, si ces assiettes (bénéfices ou valeur ajoutée) apparaissent économiquement mieux fondées, elles présentent cependant deux inconvénients : elles sont plus difficilement localisables, et leurs recettes sont plus sensibles à la conjoncture.


EXAMEN DU RAPPORT PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET LA DÉLÉGATION POUR LA PLANIFICATION

A l'occasion d'une réunion commune, la commission et la délégation pour la planification ont entendu une communication de M. Joël Bourdin, président de la délégation pour la planification, et de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, sur les réformes fiscales intervenues dans les Etats européens au cours des années 90.

M. Jean Arthuis, président
, a souligné que, pour la première fois, la commission des finances et la délégation pour la planification se réunissaient de manière conjointe. Il a précisé que la commission des finances avait déjà publié deux rapports d'information sur la fiscalité en Europe, respectivement en 1990 et en 1999, s'appuyant chacun sur une étude de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). Il a ajouté que la présente étude, sur les réformes fiscales intervenues dans les Etats européens au cours des années 90, que l'OFCE venait de remettre à la commission et à la délégation pour la planification, était donc la troisième réalisée sur ce thème pour le Sénat, et s'est félicité de la qualité de cette collaboration.

A titre liminaire, après avoir souligné l'imprécision de la notion de prélèvements obligatoires, M. Joël Bourdin, président de la délégation pour la planification, a indiqué que ce taux s'était accru, en Europe, de 1,8 point de PIB, seuls, deux Etats - l'Irlande et les Pays-Bas - l'ayant diminué. Il a estimé que ce phénomène provenait du fait que certains Etats du sud de l'Europe, en retard de développement, avaient considérablement augmenté leur pression fiscale, et que les Etats européens avaient dû réduire leurs déficits publics afin de satisfaire aux critères de convergence fixés par le traité sur l'Union européenne. Il a ajouté que la France était, avec la Belgique, l'Etat dont le taux de prélèvements obligatoires était le plus élevé, à l'exception des Etats scandinaves.

M. Joël Bourdin, président de la délégation pour la planification, a également considéré qu'aucun Etat européen n'avait réalisé de réforme importante de sa fiscalité, si l'on définissait l'expression « réforme » comme recouvrant un ensemble de mesures destinées à modifier sensiblement soit le niveau, soit l'architecture des prélèvements obligatoires, dans le cadre de la poursuite d'objectifs clairement énoncés.

Il a ajouté qu'un paradoxe était que l'augmentation du poids des prélèvements obligatoires dans le PIB des Etats de l'Union européenne s'était accompagnée d'une diminution des taux légaux de prélèvement, aussi bien dans le cas de l'impôt sur les sociétés que dans ceux de l'impôt sur le revenu, voire de la taxe sur la valeur ajoutée, qui n'entrait pas dans le champ de l'étude. Il a estimé que ce phénomène provenait, d'une part, de la structure de la croissance économique, et, d'autre part, de l'élargissement des bases d'imposition.

Enfin, M. Joël Bourdin, président de la délégation pour la planification, a estimé que les réductions de cotisations sociales avaient, en France, pour objectif, moins de réduire le coût du travail que de compenser la hausse de celui-ci, suscitée par la réduction du temps de travail et les augmentations du SMIC. 

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la « globalisation » de l'économie rendait d'autant plus nécessaire pour la France de pouvoir faire face, dans des conditions favorables, à la concurrence fiscale de ses partenaires. Il a jugé que le « benchmarking », ou « étalonnage », réalisé par l'OFCE, suggérait que la situation n'était pas favorable à la France, que l'on considère le taux de prélèvements obligatoires, la fiscalité du revenu, celle de l'épargne, celle des entreprises ou celle du travail.

Il a indiqué que la France avait l'une des fiscalités les plus lourdes de l'Union européenne, avec un taux de prélèvements obligatoires de 45,5 % du PIB en 1999 et de 45 % du PIB en 2001. Il a rappelé que, selon les simulations du Centre d'observation économique (COE) de la chambre de commerce et d'industrie de Paris réalisées pour la commission à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2001, il avait été établi qu'une diminution des prélèvements obligatoires, compensée par une diminution équivalente des dépenses publiques, pourrait être bénéfique à la croissance, en particulier si cette diminution concernait l'impôt sur le revenu et les cotisations sociales. Il a indiqué qu'une telle réforme avait été mise en oeuvre aux Pays-Bas, où le taux de prélèvements obligatoires avait baissé de 2,6 points de 1991 à 2001, revenant de 41,8 % à 39,2 % du PIB, essentiellement du fait d'une baisse des impôts directs sur les ménages (moins 4,8 points de PIB) et des cotisations sociales (moins 0,8 point de PIB), la réduction supérieure des dépenses publiques ayant permis, globalement, une amélioration du solde public structurel.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que la fiscalité française était également mal conçue. Il a affirmé que, sur la base du critère du taux implicite de taxation des entreprises, la France apparaissait comme le deuxième Etat le moins bien placé en Europe. Il a également estimé que l'impôt sur le revenu était, en France, à la fois parmi les moins productifs, et les plus désincitatifs, son taux maximum figurant parmi les plus élevés, et parmi ceux concernant la plus grande proportion de ménages. Il a considéré que la fiscalité française était également parmi les plus inadaptées en ce qui concernait l'épargne, la surtaxation des revenus des actions par rapport à ceux des obligations, qui existait dans la plupart des Etats européens, étant, en France, particulièrement marquée. Enfin, il a jugé qu'en France une part importante des allégements spécifiques de cotisations sociales pouvait être imputée, moins à un objectif de réduction du coût du travail des actifs les moins qualifiés, qu'à la nécessité de compenser le surcoût salarial occasionné par la diminution de la durée du travail.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'harmonisation des fiscalités des Etats de l'Union européenne était nécessaire, mais que, la politique fiscale pouvant être considérée comme l'expression de la souveraineté fiscale des Etats, la vitesse de cette harmonisation en était nécessairement affectée. Il a rappelé que, lors de son audition par la commission le 27 mai 2003, M. Pedro Solbes, commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires, avait indiqué que les mesures en matière d'harmonisation fiscale ne devraient, selon lui, être prises à la majorité qualifiée que dans le cas des impositions indirectes affectant le marché intérieur. Il a estimé que les aspects institutionnels de l'harmonisation fiscale n'avaient pas été suffisamment abordés par la convention sur l'avenir de l'Europe. Il a néanmoins salué l'adoption par le Conseil « Ecofin », le 3 juin dernier, d'un « paquet fiscal », comportant notamment une directive sur la fiscalité de l'épargne, prévoyant d'instaurer un échange d'informations entre administrations fiscales.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'intérêt de travaux tel celui réalisé par l'OFCE, et la nécessité, pour la France, de réformer sa fiscalité afin que la concurrence fiscale ne joue pas en sa défaveur.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'harmonisation fiscale européenne était insuffisante. Il a en particulier évoqué la récente suppression, par l'Italie, de ses droits de mutation.

M. Jacques Oudin a considéré que la réduction du taux de prélèvements obligatoires était difficile pour les grands Etats, que certains prélèvements obligatoires pourraient être utilement transformés en redevances, que l'efficacité des administrations publiques devait être améliorée, et que certaines dépenses publiques, comme celles en matière d'infrastructures de transports, favorisaient le développement économique.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur la part de l'impôt sur le revenu dans les ressources fiscales et s'est demandé si la fiscalité française favorisait trop la demande par rapport à l'offre. Il a considéré que l'importance des dépenses relatives à la politique de l'emploi n'empêchait pas la France d'avoir un taux de chômage élevé, et que la fiscalité des Etats de l'Union européenne ne leur permettait pas d'affronter la concurrence fiscale des Etats-Unis dans des conditions favorables.

Evoquant le cas de distorsions économiques suscitées par les différences entre les systèmes fiscaux français et espagnol, M. Auguste Cazalet a fait état de son pessimisme quant à la possibilité d'une réelle harmonisation fiscale entre Etats européens.

M. Gérard Bailly, membre de la délégation pour la planification, a estimé que les nouvelles charges des collectivités territoriales, telles que l'allocation personnalisée d'autonomie, allaient susciter une augmentation de leurs prélèvements obligatoires, alors que le contexte budgétaire incitait à une réduction des dotations et subventions de l'Etat aux collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'harmonisation fiscale en Europe était très insuffisante. Il a considéré que la France se caractérisait à la fois par un taux de prélèvements obligatoires élevé et par un solde public fortement déficitaire, et que la seule grande réforme fiscale qu'elle avait réalisée ces dernières années était l'instauration de la contribution sociale généralisée (CSG). Il a en outre jugé que, dans une économie globalisée, l'impôt permettant d'affronter la concurrence fiscale dans les meilleures conditions était celui sur la consommation, cette dernière n'étant pas délocalisable.

En réponse aux différents intervenants, M. Joël Bourdin, président de la délégation pour la planification, a indiqué que quatre Etats avaient réduit leur taux de prélèvements obligatoires de 1990 à 2000 (la Suède, les Pays-Bas, l'Irlande et le Japon). Il a estimé que la proposition de transformer certains prélèvements obligatoires en redevances était intéressante, et que l'impact des différents types d'investissement sur la croissance était difficile à évaluer.

Continuant à répondre aux questions posées, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la décentralisation était susceptible de réduire le taux de prélèvements obligatoires. MM. Philippe Marini, rapporteur général, Jean Arthuis, président, et Yann Gaillard, ont déploré l'échec de la tentative de réforme de l'administration fiscale menée par le précédent gouvernement. M. Philippe Marini a indiqué que la part de l'imposition du revenu dans le PIB était en France plus faible que dans la plupart des autres Etats européens, et a estimé que la fiscalité française était excessivement favorable à la demande, et pas assez à l'offre. Dans le cas de l'impôt sur les successions, il a renvoyé au récent rapport d'information (n° 65, 2002-2003) réalisé par la commission sur « la fiscalité des mutations à titre gratuit ». Il a, enfin, estimé que l'éventualité d'une augmentation du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée ne devait pas être écartée.

La commission et la délégation pour la planification ont décidé de publier l'étude de l'OFCE, précédée d'un texte de présentation, sous la forme d'un rapport d'information commun à la commission et à la délégation pour la planification.


ANNEXE :


ÉTUDE DE L'OFCE

« LES RÉFORMES FISCALES EN EUROPE 1992-2001 »



Rapport pour le Sénat

Les réformes fiscales en Europe 1992-2001

Le 28 juin 2002

Les réformes fiscales en Europe 1992-2001

Introduction

par Réjane Hugounenq, Jacques Le Cacheux et Henri Sterdyniak 157

Partie 1 : Fiscalité européenne, l'état des lieux

Chapitre 1 : Fiscalité européenne, l'état des lieux 175

par Réjane Hugounenq et Henri Sterdyniak

Partie 2 : Les objectifs des réformes fiscales

Chapitre 2. 1 : L'imposition des bénéfices 191

par Réjane Hugounenq

Chapitre 2. 2 : L'impôt sur le revenu 209

par Henri Sterdyniak et Paola Veroni

Chapitre 2. 3 : L'imposition des revenus du capital 237

par Réjane Hugounenq

Chapitre 2. 4 : Les mesures d'incitation au travail des personnes non qualifiées 254

par Hélène Périvier

Chapitre 2. 5 : Les cotisations sociales 292

par Xavier Timbeau

Chapitre 2. 6 : La fiscalité locale 301

par Jacques Le Cacheux

Chapitre 2. 7 : La fiscalité écologique 311

par Jacques Le Cacheux

Partie 3 : Les réformes nationales

Chapitre 3. 1 : Les réformes fiscales en Allemagne 317

par Odile Chagny

Chapitre 3. 2 : Les réformes fiscales en France 334

par Gaël Dupont

Chapitre 3. 3 : Les réformes fiscales au Royaume-Uni 364

par Gaël Dupont et Catherine Mathieu

Chapitre 3. 4 : Les réformes fiscales en Italie 388

par Paola Veroni

Chapitre 3. 5 : Les réformes fiscales en Espagne 418

par Sabine Le Bayon

Chapitre 3. 6 : Les réformes fiscales aux Pays-Bas 436

par Odile Chagny

INTRODUCTION

Depuis 1992, la plupart des pays de l'Union européenne ont procédé à de nombreuses modifications de leurs législations fiscales, dont certaines, de par leur ampleur et leur cohérence, méritent le nom de réformes fiscales. Disparates, ces changements ont toutefois été influencés par des situations macroéconomiques similaires ou des impératifs communs : ainsi, de 1992 à 1997, la majorité des pays européens ont-ils dû augmenter leurs impôts pour restaurer la situation de leurs finances publiques et satisfaire aux critères définis à Maastricht alors même que le ralentissement de l'activité avait tendance à réduire les rentrées fiscales ; de 1998 à 2001, au contraire, la croissance retrouvée et la réduction des charges d'intérêt ont permis des baisses sensibles de fiscalité39(*).

Les orientations des politiques économiques ont évolué : dans de nombreux pays, la priorité est maintenant d'améliorer la compétitivité et l'attractivité du site de production national et de rétablir les incitations à travailler plutôt que d'étendre la redistribution et les dépenses publiques. Toutefois, la part des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques dans le PIB n'a, jusqu'à présent, pas été sensiblement réduite et les principaux attributs du « modèle social européen » n'ont, nulle part, été sérieusement remis en cause. Aucun pays n'a réalisé la Grande réforme, modifiant fortement le niveau et la structure des prélèvements ; dans la plupart des cas, les réformes sont restées ponctuelles, de sorte que leur cohérence n'est guère visible.

Enfin, tous les pays sont confrontés à des défis similaires : financer un niveau important de dépenses publiques dans une situation de mondialisation croissante ; rendre la fiscalité plus favorable à l'emploi et plus écologique ; préparer l'alourdissement des dépenses de retraites. Toutefois, des stratégies différentes apparaissent : certains pays mettent l'accent sur la réduction des taux marginaux élevés de prélèvements sur les hauts revenus ; d'autres s'attachent à rendre rentable le travail pour les non qualifiés ; certains réduisent les charges salariales pesant sur les bas salaires. Des dispositifs originaux ont été mis en place dans plusieurs pays, tels le Working Family Tax Credit au Royaume-Uni, l'Imposition Régionale sur les Activités Productives en Italie, la taxation cédulaire aux Pays-Bas, etc.

La réalisation du marché unique, au 1er janvier 1993 avait déjà été l'occasion d'une réflexion sur les orientations fiscales dans l'UE et sur les possibilités de l'harmonisation (Sterdyniak et alii, 1991). La préparation de l'Union économique et monétaire, puis le passage à la monnaie unique ont, à nouveau, obligé les pays à repenser leur fiscalité. A priori, ils avaient le choix entre l'harmonisation négociée et le libre jeu de la concurrence fiscale. Faute d'accord et en raison des risques perçus comme plus grands, l'attention a été portée sur les impôts assis sur les facteurs les plus mobiles : impôts sur les sociétés, impôts sur les revenus du capital des ménages, impôts sur les contribuables les plus riches. Compte tenu de la disparité des points de vue et des intérêts nationaux, compte tenu de l'exigence d'unanimité en matière fiscale pour des décisions communes à l'échelle communautaire, l'harmonisation n'a pu aboutir à une situation satisfaisante sur la plupart des dossiers. De grands choix n'ont pas été faits au niveau européen : faut-il généraliser ou supprimer l'avoir fiscal ? Quelle fiscalité pour les groupes européens ? La plupart des dossiers restent en chantier. Seul celui de la fiscalité des revenus du capital semble progresser. Les réformes fiscales des années 1990 ont été conduites isolément par chaque pays, sans stratégie européenne d'ensemble.

Ce rapport fait le point sur l'évolution des systèmes fiscaux des principaux pays européens tout au long des années 1990 et sur la situation actuelle, près de dix ans après la nouvelle étape d'ouverture des frontières induite par le marché unique. Il confronte les différentes expériences nationales relatives aux domaines qui ont fait l'objet de préoccupations communes tout au long de la décennie. Le premier est la lutte contre le chômage et l'utilisation pour ce faire, de la fiscalité. De nombreuses pistes ont été utilisées pour rendre les systèmes fiscaux plus favorables à l'emploi : la réduction des cotisations sociales, celles-ci étant remplacées par un prélèvement sur l'ensemble des revenus des ménages, par une taxe sur la valeur ajoutée ou par des taxes écologiques ; la baisse des cotisations sociales concentrée sur les bas salaires ; la mise en oeuvre de mécanismes proches de l'impôt négatif pour réduire la désincitation au travail des non qualifiés. Une deuxième préoccupation concerne la taxation des entreprises multinationales dans un monde de plus en plus globalisé. Faut-il appliquer la taxation à la source ou à la résidence ? Comment rendre compatible l'autonomie nationale en la matière et la nécessité d'une cohérence européenne pour la taxation des entreprises transnationales ? Des problèmes similaires se posent pour la taxation des revenus du capital des ménages, la question de la taxation des dividendes et de l'avoir fiscal faisant le pivot entre les deux préoccupations. Une troisième préoccupation est celle de la fiscalité écologique : les nouvelles contraintes imposées par la nécessité de réduire les consommations d'énergie, d'éviter les émissions de gaz polluants peuvent-elles être prises en compte par une taxation écologique ? Celle-ci fournit-elle un second dividende en permettant de réduire la taxation portant sur le travail ou est-il vain de prétendre courir deux lièvres à la fois ? Enfin, à un niveau plus national, se pose la question de l'organisation de la fiscalité locale. Peut-on concilier l'autonomie des collectivités locales avec le souci de redistribution et d'égalité des citoyens face aux services publics à l'échelle nationale ?

Le rapport évalue aussi les risques de concurrence fiscale et l'urgence de l'harmonisation. Nous présenterons, sur ces points, les récentes propositions de la Commission en matière d'harmonisation fiscale. Mais, nous nous interrogerons également sur l'évolution souhaitable du système fiscal européen. Comment créer un cadre harmonisé permettant de préserver la liberté de chaque pays de maîtriser le niveau de ses dépenses publiques et son niveau de redistribution ?

L'évolution du taux de prélèvement obligatoire et des structures fiscales

Les années 1990 ont été marquées par une succession de réformes fiscales, plus ou moins ambitieuses, dans l'ensemble des pays membres. Ceux-ci ont d'abord tous été confrontés à la nécessité d'augmenter leur niveau de prélèvements obligatoires (Partie 1 et tableau 1) pour faire face à des situations financières relativement dégradées et mettre un terme à la montée des déficits et des endettements publics résultant de la faible croissance du début des années 1980 et du début des années 1990. L'ouverture des frontières en 1993 n'a pas affecté cette évolution : contrairement aux effets attendus de l'ouverture des frontières en l'absence d'harmonisation, non seulement les taux de prélèvement n'ont pas diminué dans l'ensemble des pays mais ont plutôt eu tendance à augmenter, même si le rythme de croissance s'est infléchi au cours des années 1990 par rapport à la décennie précédente : le montant des recettes fiscales des pays de l'UE est ainsi passé de 38,9 % du PIB en 1990 à 40,8 % en 2000 (graphique 1). Jusqu'à présent donc, la concurrence fiscale n'a pas privé les pays européens de ressources. Les pays du Sud en rattrapage (Grèce, Portugal) ont augmenté massivement leur taux de prélèvement obligatoire. Certains pays ont pu réduire le leur grâce à une croissance vigoureuse (Irlande, Finlande) ou à la réduction de leurs dépenses publiques (Danemark, Pays-Bas, Suède).

Graphique 1 : Evolution des taux de prélèvement en pourcentage du PIB



Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001

Globalement, les années 1990-2001 ont été une période d'assainissement budgétaire, marquée par une hausse des taux de prélèvement obligatoire, une légère baisse du taux de dépense publique et une nette amélioration des soldes publics courants, et un peu moindre des soldes primaires (hors charges d'intérêt sur la dette publique) : globalement, l'effort budgétaire (mesuré par l'évolution du solde primaire) a représenté 2,5 points de PIB.

Les quinze pays membres peuvent être classés en trois catégories : huit pays ont réussi à obtenir une nette baisse du poids des dépenses publiques ; deux ont connu une forte hausse des dépenses publiques, qui correspond en fait à un rattrapage (Grèce, Portugal) ; la configuration moyenne -- stabilité ou légère hausse des dépenses, et nette hausse des recettes -- se retrouve dans cinq pays, dont les plus grands (Allemagne, France, Royaume-Uni, Belgique, Autriche). La tendance à la convergence du niveau des dépenses persiste, mais reste lente. Globalement, pour l'ensemble de l'UE 15, la croissance des dépenses publiques a été de 1,6 % l'an de 1990 à 2001, en terme réel (pour une croissance du PIB de 2 %).

Tableau 1 : Evolution des finances publiques de 1990 à 2001*

En points de PIB

Recettes publiques

Dépenses primaires

Solde Primaire

Intérêts

Solde public

Allemagne

1,4

1,1

0,2

0,8

- 0,5

Autriche

1,4

- 0,9

2,3

0,0

2,3

Belgique

2,6

0,8

1,8

- 4,9

6,7

Danemark

- 1,1

- 2,2

1,0

- 2,0

3,0

Espagne

0,6

- 3,1

3,7

- 0,4

4,2

Finlande

- 1,3

- 2,6

1,3

2,8

- 1,5

France

1,9

0,8

1,1

0,5

0,6

Grèce

19,7

6,2

13,5

- 2,2

15,7

Irlande

- 3,9

- 4,1

0,2

- 5,8

6,0

Italie

2,7

- 3,3

6,0

- 4,3

10,3

Luxembourg

- 1,7

- 3,1

1,5

1,1

0,4

Pays-Bas

- 1,3

- 6,5

5,1

2,6

2,5

Portugal

4,3

6,0

- 1,6

- 4,9

3,3

Royaume-Uni

2,0

- 0,2

2,1

- 0,5

2,6

Suède

- 3,0

- 4,2

1,2

1,2

0,0

UE15

1,7

- 0,8

2,5

- 0,9

3,4

* Niveau de 2001 moins niveau de 1990.

Source : OCDE, Perspectives économiques, décembre 2001.

La période d'assainissement budgétaire est-elle achevée ? La réponse à cette question dépend de l'appréciation que l'on peut porter sur la conjoncture récente. L'Europe, avec un taux de chômage de 7,8 % était-elle, en 2001, proche de son niveau de production potentielle, comme l'écrivent l'OCDE et la Commission européenne, ou disposait-elle encore de marges de croissance au-delà de son rythme potentiel ? La réponse dépend aussi de l'objectif : un solde public nul, ou même excédentaire pour préparer la hausse des retraites ? Un solde primaire nul (ce qui correspond à peu près à la stabilité de la dette publique par rapport au PIB) ? En fait, douze pays avaient en 2001 un solde primaire positif de plus de 2,5 points de PIB (dont sept dépassaient ou atteignaient un excédent de 4 points) ; la France et le Portugal avaient des excédents primaires de l'ordre de 1,5 point. Seule, l'Allemagne était juste à l'équilibre primaire. Le solde primaire de l'UE 15 est excédentaire de 2,3 points de PIB en 2001. Jugée à l'aune de cet indicateur, la politique budgétaire a donc largement retrouvé des marges de manoeuvre ; pourtant, influencés par une interprétation rigoureuse du Pacte de stabilité, la plupart des gouvernements européens, suivant la Commission et la Banque centrale européenne, semblent décidés à poursuivre dans la voie de la réduction des dettes publiques.

Le maintien pendant les 5 années à venir d'une croissance modérée des dépenses publiques (à 1,6 % l'an), une croissance moyenne de l'ordre de 2,5 % l'an, une politique monétaire prudente (égalisant le taux d'intérêt réel au taux de croissance) permettraient d'avoir chaque année une marge de manoeuvre supplémentaire de 0,45 point de PIB. Il serait donc possible, soit de baisser le taux de prélèvement obligatoire de 2,25 points en 5 ans, soit, en maintenant à son niveau le taux de prélèvement obligatoire, d'aborder le début de la phase de croissance des dépenses de retraites avec une marge d'environ 4,5 points.40(*)

La comparaison du poids moyen des différents impôts en 1990 et en 2000 ne montre guère de grands bouleversements durant la période (tableau 2). Tous les impôts ont légèrement augmenté en pourcentage du PIB, de façon pratiquement homothétique. Toutefois, le poids des cotisations sociales a très légèrement diminué (de 0,3 point de PIB), la baisse provenant en grande partie de l'introduction de la CSG en France et de l'IRAP en Italie. Cette évolution va dans le bon sens, celui d'alléger la charge portant sur le travail, même si elle reste modérée.

Tableau 2 : Poids des prélèvements obligatoires dans le PIB de l'UE (en %)

 

1990

2000

Impôts sur le revenu des ménages

9,6

10,1

Impôts sur les sociétés

2,7

3,0

Cotisations sociales

12,8

12,5

Impôts sur le patrimoine

1,8

2,4

Impôts sur les biens

11,1

11,8

Total

38,9

40,8

Source : OCDE, Statistiques des recettes publiques, 2001.

Comparée aux Etats-Unis, l'UE se caractérise par le poids important des cotisations sociales et des taxes portant sur les biens alors que le poids de l'impôt sur le revenu des ménages y est moindre. Les pays scandinaves font jouer un grand rôle à l'impôt sur le revenu des ménages, alors qu'il reste peu important dans des pays du Sud à structure fiscale relativement « archaïque »41(*) (Portugal, Grèce, Espagne). Le poids de l'impôt sur les sociétés est faible en Allemagne et en Autriche ; il n'est particulièrement élevé qu'en Finlande et au Luxembourg. Les cotisations sociales pèsent fortement sur les salaires dans les pays bismarkiens (Autriche, France, Suède, Pays-Bas) ; elles sont, en revanche, peu importantes au Danemark, en Irlande, au Royaume-Uni. Les impôts sur les produits sont particulièrement élevés au Danemark (où ils compensent l'absence de cotisations employeurs). Globalement, deux facteurs expliquent les diversités de structures fiscales : l'organisation du système de protection sociale -- Bismarkien (dépenses importantes financées par des cotisations assises sur les salaires), scandinave (dépenses importantes financées par l'impôt) ou anglo-saxon (dépenses publiques faibles) -- ; l'opposition entre les systèmes modernes (fort poids de l'impôt sur le revenu) et les systèmes archaïques (fort poids des impôts indirects).

En moyenne, un pays continental européen type se caractérise par des dépenses publiques primaires représentant environ 45 % du PIB, réparties entre 11 points pour les retraites ; 8 pour la santé ; 3 pour le chômage ; 3 pour l'ensemble famille-logement-pauvreté ; 6 pour le poste éducation-culture ; 3 pour les subventions économiques ; 8 pour les dépenses collectives ; 3 points de dépenses en capital. C'est l'importance des dépenses publiques de retraite, santé, prestations de solidarité et éducation qui différencie les pays continentaux du modèle anglo-saxon. Aussi, toute baisse sensible du taux de prélèvement obligatoire, qui suppose une baisse équivalente des dépenses publiques, passe par une privatisation, sous une forme ou une autre, de dépenses profitant directement aux ménages.

Dans les années à venir, le vieillissement de la population devrait induire une nette hausse des dépenses de retraites et de santé en Europe, alors que certaines économies pourront sans doute être réalisées sur le poste chômage. Par contre, la faiblesse de la fécondité dans la grande majorité des pays européens ne rend ni souhaitable ni probable des économies sur le poste famille. La plupart des pays devront donc choisir entre une certaine hausse des taux de prélèvements obligatoires et une certaine privatisation des systèmes de retraites et de santé. La seconde stratégie pose cependant deux problèmes : la stabilité des taux de prélèvements obligatoires aurait comme contrepartie une hausse des primes aux fonds de pensions, aux mutuelles et aux assurances privées ; ces primes devraient être plus ou moins obligatoires si l'on veut que toutes les personnes restent couvertes dans des conditions satisfaisantes. Un système mixte -- assurance publique pour les plus pauvres et assurances privées pour les couches moyennes et supérieures -- permet certes de faire baisser comptablement le taux de prélèvements obligatoires, mais ne résout pas le problème puisque les couches moyennes devraient payer des impôts pour les moins favorisés et des primes pour elles-mêmes. Par ailleurs, la hausse des cotisations retraites pour financer celles des prestations est plus acceptable pour les cotisants qu'une hausse de la fiscalité générale dans la mesure où elle a une contrepartie directe42(*).

Deux mesures devraient toutefois être mises en oeuvre pour éviter l'alourdissement du coût du travail. D'une part, les hausses devraient porter sur les cotisations salariés, de sorte que la compétitivité des entreprises ne serait pas affectée directement à court terme. D'autre part, l'assiette « masse salariale » devrait être réservée aux seules cotisations finançant des prestations contributives, liées au salariat (retraite, chômage, accident du travail, prestations maladie-maternité de remplacement), les autres prestations devant être financées par l'impôt. C'est d'ailleurs ce genre de réformes que l'Italie a mises en oeuvre par l'IRAP et la France par la CSG.

Fondamentalement, l'Europe a le choix entre deux stratégies. La première consiste à préserver le modèle social européen, caractérisé par un niveau important de transferts redistributifs et de dépenses publiques, en particulier de protections sociales, et donc par un niveau important de prélèvement obligatoire. Les revenus du travail et du capital resteront soumis à des taux d'imposition élevés. En contrepartie, les ménages bénéficieront de transferts importants. Le système devra être préservé de la concurrence fiscale par des mesures d'harmonisation interne en Europe et des accords internationaux contre les pratiques déloyales de concurrence. Surtout, il devra compter sur ses avantages comparatifs (éducation et santé gratuites pour tous, infrastructures publiques, prestations d'assurances). La seconde consiste, au contraire, à se diriger vers un modèle plus libéral, où la privatisation des dépenses sociales, permettra une baisse des taux d'imposition censée inciter à l'emploi, à la formation, à l'épargne, à l'investissement. La seconde stratégie suppose que les Européens acceptent de vivre dans une société plus inégalitaire.

Réduire les tranches supérieures du barème

Partant d'un haut niveau de taux de prélèvements obligatoires, les Etats membres, confortés par le retour en force des thèses de l'économie de l'offre et encouragés par les organismes internationaux ont tenté de réformer leur système fiscal pour en diminuer les effets désincitatifs qui, selon certains, expliqueraient la différence de dynamisme entre l'économie américaine et les économies européennes. De façon générale, cela s'est traduit par une diminution des taux marginaux d'imposition : les taux marginaux d'imposition sur le revenu (ceux des tranches les plus élevées du barème) et le taux de l'impôt sur les bénéfices des sociétés, supposés désinciter, au travail et à l'épargne pour le premier et à l'investissement pour le second. De plus, les progrès de la mondialisation et la mise en place du Marché unique sans harmonisation fiscale ont fait craindre que des taux moyens élevés induisent l'évasion des actifs à hauts revenus ou des individus à patrimoine élevé et des grandes entreprises vers des pays plus cléments fiscalement.

Selon la théorie microéconomique, la fiscalité est désincitative dès lors qu'elle réduit la rentabilité pour un individu de ses choix de comportement, notamment de travail et d'épargne. La désincitation naissant de la baisse du rendement marginal du travail ou de l'épargne, aucun impôt n'est neutre, à l'exception de ceux assis sur les dotations initiales (impôt forfaitaire, impôt assis sur des caractéristiques innées, impôt sur les ressources naturelles). Les impôts les plus redistributifs sont aussi les plus désincitatifs. Le caractère désincitatif d'un impôt provient de son assiette et de sa structure, c'est à dire de son taux marginal, et non de son taux moyen. Les économistes qui insistent sur l'importance des effets desincitatifs soulignent généralement l'impossibilité de mettre en place des impôts neutres ; ils sont ainsi amenés à préconiser la réduction des dépenses publiques et des transferts redistributifs.

Les pays ont cependant essayé de compenser ces diminutions de taux par l'élargissement de la base fiscale. Souvent, les tranches des barèmes n'ont pas été indexées sur l'évolution des revenus ; les possibilités d'abattement ont été réduites ; les possibilités de déduction des intérêts versés, des primes d'assurance-vie ont été supprimées. La taxation du revenu du capital des ménages a été augmentée. Dans la mesure où ce sont les contribuables les plus aisés qui bénéficiaient le plus de possibilités des diverses formules d'abattement, l'élargissement de la base a quelque peu compensé, du point de vue de la redistribution, les effets de la baisse des taux marginaux les plus élevés.

Ces réformes auraient pu aboutir à une diminution des impôts les plus à même de générer des comportements de délocalisation. En fait, sur la décennie 1990, la structure fiscale des différents pays a relativement peu évolué. Les prélèvements sur assiette d'activité (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés) ont tous augmenté dans des proportions similaires. Les compensations entre la baisse de taux et l'élargissement de la base se sont effectuées dans la plupart des pays au sein de chaque impôt.

Reste qu'à l'avenir, dans un monde de plus en plus globalisé, la tension entre les objectifs d'incitation et de redistribution risque de grandir. Les couches supérieures, les grandes gagnantes de la mondialisation, auront plus de facilité pour choisir leur lieu de travail et de taxation. Elles risquent de refuser de contribuer à l'aide aux couches sociales frappées par ce processus. Les Etats risquent d'être contraints de baisser fortement les taux marginaux supérieurs, voire d'offrir aux plus riches des possibilités d'évasion fiscale (comme les stock-options) alors même que se creuserait l'écart entre leurs revenus et ceux de la masse de la population. Il y aura de plus en plus une limite aux prélèvements possibles sur les couches supérieures mondialisées de la population. Les nations devront réduire leur ambition social-démocrate ou la faire financer par les couches moyennes.

Aussi, est-il important que l'Europe maintienne une croissance vigoureuse pour éradiquer le chômage de masse et éviter que persistent durablement des zones de pauvreté de masse. Chaque pays devrait chercher à réduire la fracture sociale le plus en amont possible (aide à l'éducation dans les zones défavorisées, incitation à la création d'emplois non qualifiés, lutte contre les trappes à pauvreté). Pour que chaque pays puisse gérer son arbitrage spécifique entre redistribution et incitation, il serait souhaitable qu'aucune mesure ne favorise spécifiquement le nomadisme fiscal43(*).

Taxer les revenus du capital

L'équité horizontale implique que les revenus du capital des ménages soient taxés comme leurs revenus du travail. La comparaison devrait porter sur des bases comparables : d'un côté, la taxation des revenus réels (hors inflation) du capital, de l'autre, la taxation des revenus du travail, hors cotisations retraites et chômage qui ouvrent des droits et constituent donc des salaires différés.

Toutefois, il est justifié que, pour des raisons de justice sociale et pour inciter les contribuables à revenus modestes à faire un certain effort d'épargne, l'épargne populaire (un montant limité de capital placé dans des formules spécifiques) bénéficie de la non imposition et que l'épargne retraite (à sortie obligatoire en rente viagère) ne soit pas soumise à la double taxation (et bénéficie donc d'une exonération fiscale à l'entrée pour tous les impôts ou cotisations auxquels les rentes seront soumises).

Malheureusement, se sont développées dans tous les pays de l'UE des formules de taxation privilégiées des revenus d'intérêt, à des taux libératoires, inférieurs pour la quasi-totalité des épargnants à leur taux d'imposition à l'impôt sur le revenu. Par contre, les dividendes sont souvent taxés à l'IR, avec restitution de l'IS versé par une formule d'avoir fiscal. Les plus-values, qui représentent théoriquement la contrepartie des profits non distribués, supportent généralement le seul taux de l'IS ; elles sont parfois aussi taxées spécifiquement. Au total, la taxation des revenus des actions est généralement nettement plus forte que celle des revenus d'intérêt, alors même que les pays européens souhaitaient développer l'épargne à risque. Certaines réformes récentes (en Allemagne, au Royaume-Uni) créent une nouvelle incohérence : l'avoir fiscal est supprimé, mais les dividendes sont imposés à l'IR après réduction par un coefficient arbitraire. Les dividendes sont moins imposés que naguère, mais restent plus imposés que les revenus d'intérêt.

Enfin, certains pays ont développé des formules de placements non imposés, qui favorisent certains intermédiaires financiers (assurance-vie, placement à long terme), sans cohérence du point de vue de l'équité fiscale.

Les Pays-Bas ont mis en place une réforme globale et ambitieuse : le capital financier détenu est taxé à 1,2 % de sa valeur, soit 30 % d'un taux de rentabilité fictif de 4 %. Toute disparité entre les formes de placement est ainsi éliminée (du moins si le système comporte un avoir fiscal intégral). Il n'est pas nécessaire de distinguer la rentabilité réelle et nominale ; les plus-values latentes et réalisées. Par contre, la logique de l'impôt progressif est perdue de vue : les revenus du travail et ceux du capital ne font pas masse. L'impôt ne tient pas compte de la rentabilité effective des placements. Les bénéficiaires de la réforme sont les ménages les plus riches qui effectuent généralement des placements plus risqués et plus rémunérateurs.

La situation actuelle de la fiscalité des revenus du capital en Europe n'est guère satisfaisante. Il faudrait choisir clairement entre deux structures. Le principe de soumission à l'impôt de tous les revenus des ménages, y compris les revenus financiers, est le plus satisfaisant du point de vue de l'équité, mais il est difficile à mettre en oeuvre. La pratique d'un taux spécifique pour les revenus du capital semble se généraliser. Si elle était choisie, ce taux devrait être uniforme pour tous les placements, s'appliquer aux plus-values et intégrer l'impôt sur les bénéfices déjà payé par les entreprises. Dans ce cas, le choix hollandais est une stratégie intéressante.

Diminuer le coût du travail et inciter à l'emploi

Malgré de nombreux symptômes montrant l'insuffisance de la demande en Europe de 1991 à 1996 (en particulier, la baisse de l'inflation), les explications du chômage persistant en Europe se sont focalisées, dans les milieux gouvernementaux et les organisations internationales, sur les problèmes d'offre et en particulier sur le poids des charges sociales. Les charges sociales ont été jugées responsables de l'alourdissement général du coût du travail, donc d'un manque de compétitivité ; couplées avec l'existence de salaire minimum dans la plupart des pays européens, elles seraient responsables d'un niveau trop élevé du coût du travail non qualifié ; enfin, pesant sur les salaires nets, elles les rabaisseraient à un niveau trop faible, ne les écartant pas suffisamment des revenus de remplacement (prestations chômage, revenu minimum), de sorte que les travailleurs non qualifiés préféreraient bénéficier des revenus de remplacement plutôt que de travailler et seraient donc plongés dans une trappe à pauvreté.

Il convient cependant de relativiser ce discours. Le choix que font la société ou les salariés pris collectivement entre salaires directs et salaires différés n'a aucune raison a priori d'augmenter le coût global du travail, du moins à moyen terme. Les cotisations sociales financent des prestations, qui évitent aux salariés d'avoir à supporter des dépenses d'assurances maladie privées et des primes aux fonds de pensions. L'élément redistributif, qui existe dans les systèmes d'assurance universelle, bénéficie aux travailleurs les plus mal payés et augmente donc leur salaire disponible à coût salarial donné. Imaginons que dans un pays coexistent 100 travailleurs payés 100 et 100 travailleurs payés 200. Un système d'assurance privée où chacun doit cotiser pour 15 est plus coûteux pour les plus mal payés qu'un système d'assurance sociale où chacun verse 10 % de son salaire (10 pour les uns, 20 pour les autres).

Néanmoins, la stratégie d'allégement des prélèvements sur les revenus salariaux mise en oeuvre a comporté quatre éléments, d'importance variable selon les pays.

La réduction de la croissance des dépenses de protection sociale

Les dépenses de protection sociale ont été gérées avec rigueur dans la plupart des pays de l'UE. Mais, globalement, elles sont passées de 25,5 % du PIB en 1990 à 27,6 % en 1999 ; soit une croissance moyenne de 2,4 % l'an, en terme réel par tête. Plusieurs pays (Suède, Italie, Royaume-Uni) ont adopté des dispositifs destinés à éviter la croissance des prestations publiques de retraites, mais ceux-ci ne jouent qu'à long terme. D'autres pays ont mis en oeuvre des politiques familiales ambitieuses pour enrayer leur déclin démographique. Enfin, les dépenses de santé ont progressé au taux de 2 % par an, en terme réel par tête. Les réformes drastiques sont apparues difficiles à mettre en oeuvre et peu populaires. Les perspectives démographiques en Europe ne permettront sans doute pas de ralentir substantiellement la croissance future de ces prestations.

La recherche de nouvelles ressources

A prestations sociales données, il est possible de baisser les cotisations sociales en dégageant d'autres sources de financement pour la Sécurité sociale. Le financement par les cotisations sociales se justifie pour les prestations retraites, chômage et les autres prestations de remplacement, liées au salariat. Il ne se justifie pas pour les prestations famille, solidarité et maladie (si leur couverture est universelle). La part des cotisations dans le financement des prestations est passée, pour l'ensemble de l'Union, de 67,1 % en 1990 à 60,6 % en 1999, soit 6,5 points de baisse répartis entre 4,6 points de baisse pour les employeurs et 1,9 point pour les salariés. Le mouvement a été particulièrement sensible en Allemagne (baisse de 7 points, grâce à la hausse de la fiscalité écologique), en France (baisse de 13 points en raison de la CSG et des exonérations de cotisations employeurs pour les bas salaires), en Italie (baisse de 12 points en raison de la création de l'IRAP), au Portugal (baisse de 13 points).

Une telle politique a cependant ses limites. D'une part, il est souhaitable que les cotisations réduites soient remplacées par une ressource autonome, stable et pérenne et non par des subventions discrétionnaires qui mettent en péril la fiabilité du financement. D'autre part, remplacer des cotisations par un impôt sur les revenus des ménages ne diminue la charge portant sur les actifs que si ce nouvel impôt frappe les revenus non liés à l'activité, c'est-à-dire les revenus du capital et éventuellement les revenus sociaux des ménages. Or, il devient difficile d'alourdir la charge portant sur les revenus du capital financier (compte tenu du niveau atteint et du manque d'harmonisation fiscale dans l'UEM) et les revenus sociaux (famille, chômage) sont souvent déjà faibles ou gérés avec rigueur (retraite).

Pour un pays en situation de chômage de masse, changer l'assiette des cotisations employeurs pour passer d'une assiette « salaires » à une assiette « valeur ajoutée » a l'avantage d'inciter les entreprises à utiliser plus de main-d'oeuvre et moins de machines et de favoriser les entreprises de main-d'oeuvre. Seule l'Italie a mis en oeuvre cette réforme. La France l'a mise à l'étude, puis y a renoncé de crainte qu'une telle mesure ne frappe trop les secteurs les plus capitalistiques44(*).

Une baisse ciblée des cotisations employeurs

Réduire spécifiquement les cotisations employeurs sur les plus bas salaires peut être justifié par trois arguments :

Il existe actuellement un problème spécifique de chômage pour les travailleurs non qualifiés : ceux-ci sont particulièrement concurrencés par les productions des pays à bas salaires ; ils sont les victimes du progrès technique et de la substitution du capital au travail qui font disparaître leurs emplois dans l'industrie et dans certains services. Au contraire, les salariés qualifiés sont proches du plein emploi. Toute relance se heurterait au manque de personnel qualifié avant qu'un niveau d'emploi satisfaisant ne soit atteint pour l'ensemble des salariés.

Une cause essentielle du chômage en Europe est le niveau du salaire minimum (et du revenu minimum) qui empêche une baisse suffisante du salaire des non qualifiés. De nombreux travailleurs non qualifiés ont une productivité du travail inférieure au coût du salaire minimum charges comprises et ne seraient employables que si ce coût était diminué. La baisse des cotisations sociales employeurs est socialement préférable à la baisse du salaire minimum, puisque le niveau de vie des travailleurs non qualifiés n'est pas affecté.

Une mesure ciblée est plus efficace en termes d'emplois gagnés à coût budgétaire donné qu'une mesure globale. Il coûte moins cher de réduire de 10 % le coût d'un salarié à bas salaire que le coût d'un cadre.
En sens inverse, les allègements bas salaires sont peu utiles si le chômage est essentiellement dû à une demande insuffisante, si les possibilités de substitution entre travail qualifié et travail non qualifié sont faibles, si le chômage frappe toutes les catégories de salariés, et si le taux de chômage plus fort des non qualifiés s'explique par le fait qu'en situation de sous-emploi généralisé, les actifs diplômés occupent des postes pour lesquels ils sont surqualifiés.

Durant la décennie 1990, ce type de mesures a été mis en oeuvre de façon importante pour les travailleurs à bas salaires en Belgique, en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Elle aurait réussi à y stopper la baisse continuelle du nombre d'emplois non qualifiés, mais semble avoir aussi encouragé l'extension des emplois à temps partiel.

Elle fait courir deux risques. Si elle est peu efficace, elle crée peu d'emplois et doit être financée : un financement par hausse des impôts portant sur les ménages peut entraîner une baisse de la demande et augmenter le chômage keynésien. Les entreprises sont incitées à créer des emplois non qualifiés (ce qui est nuisible si le degré de qualification de la population active tend à augmenter) et à refuser toute hausse de salaire et toute évolution de carrière pour les salariés qui occupent ces emplois, puisque la hausse de leur salaire, qui fait perdre les allègements de cotisations, est très coûteuse : c'est la trappe à bas salaires.

En tout état de cause, cette mesure est théoriquement plus efficace pour créer des emplois non qualifiés, que la baisse de la TVA sur certains services à forte intensité en main-d'oeuvre, qui a été autorisée par le Conseil européen et mise en oeuvre par la plupart des pays européens, mesure qui a le défaut de ne s'appliquer qu'à certains secteurs et de favoriser toutes les entreprises de ces secteurs indépendamment de leur choix de techniques de production.

Une hausse ciblée des revenus des travailleurs non qualifiés

Dans les années 1990, suivant l'exemple américain, l'accent a été mis sur les problèmes d'incitation au travail des travailleurs non qualifiés. Le développement du chômage de masse et de la pauvreté a fait que de nombreux travailleurs n'ont trouvé d'autre solution que d'accepter des emplois à mi-temps rémunérés au salaire minimum. Ce genre d'emploi ne leur permettait pas d'obtenir un niveau de vie supérieur à celui que la société jugeait nécessaire d'offrir aux personnes sans emploi, tout particulièrement s'agissant de personnes avec charge d'enfants. Alors que le plus souvent, c'est le manque d'emplois disponibles qui les empêche de travailler ; alors que l'urgence aurait dû être de leur offrir des emplois à temps plein avec un salaire leur permettant d'éviter la pauvreté (et d'ailleurs la stratégie de baisse des cotisations employeurs allait dans ce sens et elle aurait été d'autant plus efficace qu'elle aurait été combinée avec une politique de croissance, qui aurait aspiré vers le haut des travailleurs qualifiés qui avaient dû se résigner à accepter des emplois peu qualifiés), un certain consensus s'est fait pour mettre en cause la générosité du système de protection sociale, qui serait responsable du manque d'incitation de ces personnes à travailler. Pourtant, il n'y a guère de preuves empiriques qu'il existe un vaste stock d'emplois vacants disponibles pour des travailleurs non qualifiés qui préféreraient vivre de ressources d'assistance.

Ce diagnostic aurait pu induire des stratégies de diminution des minima sociaux. Heureusement, ce ne fut pas le cas. Certes, les minima sociaux ont été gérés avec rigueur, mais les réformes principales ont surtout consisté à offrir des prestations supplémentaires aux travailleurs non qualifiés pour creuser l'écart de leur niveau de vie avec celui des bénéficiaires des prestations d'assistances. La plupart des pays ont réformé leur barème de l'impôt en augmentant le seuil d'imposition et en réduisant le taux le plus bas. Certains ont instauré des crédits d'impôt remboursables aux travailleurs à faibles ressources dont la logique se rapproche de celle de l'impôt négatif. Le Royaume-Uni a montré la voie à l'utilisation de ce principe déjà largement pratiqué aux Etats-Unis. La France, la Belgique et les Pays-Bas ont suivi le mouvement. La France a également modifié les règles d'attribution de certaines prestations pour éviter les effets de seuil. Néanmoins, l'ampleur et l'ambition de ces réformes sont restées modestes au regard des mécanismes mis en place dans les pays anglo-saxons, l'efficacité de ce type de mécanisme dépendant largement de la situation et des modes de régulation du marché du travail, sensiblement différents en France et en Belgique (en situation de chômage de masse) et dans les pays anglo-saxons (plus proches du plein emploi).

Même si le diagnostic est contestable, ces mesures ont l'avantage d'augmenter quelque peu le revenu disponible des familles de travailleurs pauvres. Elles ont par contre le défaut de compliquer encore le système fiscal, la plupart des pays n'ayant pas choisi une mesure simple (une baisse des cotisations sociales pour les salariés mal rémunérés), mais une mesure fiscale (qui tient compte de la situation familiale) de sorte que la mesure est à la fois une mesure d'incitation à l'emploi et une mesure de lutte contre la pauvreté. Dans ce dernier rôle, elle est bizarrement conçue puisque la prestation augmente d'abord d'un revenu d'activité nul à un revenu d'activité correspondant à un plein emploi au salaire minimum (pour inciter à l'emploi) puis décroît pour des salaires plus élevés.

Une mesure plus large et plus simple, comme une Allocation compensatrice de revenu, aurait sans doute permis de mieux jouer les deux rôles simultanément. Elle aurait été maximale pour un revenu d'activité nul, puis aurait décrû linéairement de sorte que sur 100 euros de revenus supplémentaires 50 seraient restés au travailleur. Aucun pays ne s'est vraiment engagé dans cette voie. Le point délicat est qu'une telle allocation subventionne, et donc rend acceptable, des situations d'emplois à temps partiel. En sens inverse, on peut penser que le développement des emplois à mi-temps doit être enrayé, que ceux-ci doivent être réservés à des cas particuliers (étudiants, travailleurs seniors, parents d'enfants en bas âge) et que l'objectif doit être de permettre à chacun de trouver un emploi à temps plein45(*).

La coexistence dans de nombreux pays d'un mécanisme de salaire minimum, d'exonération de cotisations employeurs et de crédit d'impôt pour les bas salaires permet aux pouvoirs publics de gérer à la fois, et de manière quasi indépendante, le coût du travail et le niveau de vie des travailleurs non qualifiés. En sens inverse, le risque existe de créer une catégorie particulière d'emplois coupés du reste des salariés, victimes de la trappe à bas salaires, à temps de travail réduit et flexible, et sans perspective de carrière.

La fiscalité écologique

Bien que les préoccupations environnementales aient considérablement progressé dans les opinions publiques européennes, l'instauration puis la montée en puissance des taxes écologiques ou écotaxes, ont été relativement tardives et leur poids demeurent modestes. Certes tous les pays prélèvent depuis longtemps des taxes spécifiques sur les consommations de certains produits à l'origine d'émissions polluantes, au premier rang desquels figurent les carburants à base d'hydrocarbures fossiles. Ces droits d'accise ont été sensiblement alourdis au cours de la décennie passée dans tous les pays européens pour inciter aux économies d'énergie et limiter l'augmentation des émissions polluantes. Mais, face à la hausse des cours du pétrole en 1999-2000, le souci d'en limiter les conséquences inflationnistes et, dans de nombreux pays, de répondre au mécontentement populaire et des professions directement concernées par l'augmentation des prix des carburants a incité certains gouvernements européens à alléger un peu la pression fiscale sur ces assiettes et, dans le cas de la France, à mettre en place un dispositif de lissage.

Les écotaxes proprement dites, c'est-à-dire les taxes générales sur les activités polluantes, n'ont commencé à jouer un rôle notable que très récemment, et dans un nombre limité de pays européens, à commencer par les Pays-Bas. Ce type d'instruments répond à la logique du « double dividende » : d'une part, la taxation de l'usage de produits à l'origine d'émissions polluantes -- et notamment de gaz à effets de serre, pour la réduction desquels l'UE s'est engagée, en signant le Protocole de Kyoto, et de polluants des nappes phréatiques, comme les nitrates et les pesticides d'origine agricole -- incite leurs utilisateurs à en réduire les quantités, selon le principe pigouvien de taxation du pollueur ; d'autre part le surcroît de recettes ainsi procuré permet de réduire, en compensation, d'autres prélèvements, notamment d'alléger les charges sociales pesant sur les salaires. C'est ainsi que plusieurs pays, dont l'Allemagne, ont entrepris de substituer des écotaxes, dont le taux et le champ d'application font l'objet d'une montée en puissance progressive et programmée, à des cotisations sociales.

En dépit des avantages de ces prélèvements, leur généralisation se heurte à de nombreuses résistances et à des obstacles indéniables. Les prélèvements sur les carburants sont, dans la plupart des pays, déjà à des niveaux élevés et impopulaires, ce qui rend les alourdissements plus difficiles politiquement. En outre, les activités productives directement affectées par les taxes générales sur les activités polluantes cherchent -- et parviennent généralement -- à obtenir des exonérations ou des allégements, de sorte que l'efficacité du dispositif et son rendement sont faibles et souvent au prix d'une complexité élevée. Enfin, ces écotaxes pèsent sur les coûts moyens de production des activités les plus polluantes, ce qui nuit à leur compétitivité et risque d'entraîner leur délocalisation. Ces difficultés peuvent être en partie résolues, ou du moins atténuées, par des mécanismes de compensation, puisque c'est l'alourdissement du coût marginal de l'usage des produits visés qui doit inciter à en limiter la demande. Mais ces compensations ne peuvent être complètes, sauf à introduire des procédures lourdes et complexes d'évaluation des coûts ; et les compensations globales, comme celles auxquelles aboutissent les allégements de charges sociales par exemple, engendrent inévitablement une redistribution du poids des prélèvements entre les producteurs. Dans ces conditions, des progrès ultérieurs dans la généralisation des écotaxes sont peu probables aussi longtemps que la stratégie de lutte contre les pollutions n'aura pas fait l'objet de choix clairs et que la l'harmonisation européenne n'aura pas permis d'en limiter les effets en termes de compétitivité.

La fiscalité locale

Presque tous les pays européens ont, au cours de la décennie passée, élargi les compétences de leurs collectivités territoriales en matière de dépenses. Ce mouvement de décentralisation, plus ou moins marqué selon les pays, n'a toutefois pas été reflété partout dans un accroissement du poids de la fiscalité locale au sens strict, ce qui montre que les réponses apportées aux exigences d'autonomie financière des collectivités locales varient considérablement selon les pays46(*).

L'une des difficultés majeures en matière de fiscalité locale provient du conflit inévitable qui existe entre l'autonomie locale, qui engendre nécessairement la diversité, et les objectifs nationaux de la politique fiscale, qu'il s'agisse de justice sociale et de redistribution ou de choix de politique économique, tel que l'allégement des prélèvements sur les salaires. A cela s'ajoutent les problèmes spécifiques que posent la mobilité des assiettes fiscales à l'échelle de découpages territoriaux qui, dans certains pays, dont la France, peuvent être très fins : la concurrence fiscale est sans doute plus vive entre collectivités locales d'une même agglomération ou bassin d'emploi qu'entre pays.

Dans la plupart des pays européens où des responsabilités importantes sont confiées aux collectivités locales, aux communautés autonomes (Espagne) ou aux Etats fédérés (Allemagne, Autriche, Belgique) en matière de dépenses publiques, notamment d'investissement, de santé et d'éducation, la modalité dominante de financement est le partage, selon des clés prédéfinies, des recettes d'impôts nationaux à fort rendement, tels que la TVA ou l'impôt sur le revenu des personnes. Cependant, dans la presque totalité des pays européens, les collectivités locales prélèvent également des impôts sur les assiettes peu mobiles, notamment des impôts fonciers. L'imposition locale des entreprises continue d'être pratiquée dans une minorité de pays membres, même si son assiette a été, presque partout, sensiblement remaniée pour éviter les problèmes de concurrence fiscale ou des conflits avec les objectifs nationaux de la politique fiscale -- comme c'est le cas avec la suppression de la part salariale de l'assiette de taxe professionnelle en France ou des réformes de l'impôt local sur les entreprises en Allemagne et en Italie. Le mouvement de regroupement communal lancé en France depuis les lois Voynet et Chevènement, la généralisation de la taxe professionnelle de zone qui l'accompagne, n'ont pas d'équivalent ailleurs en Europe, où les problèmes de structures et d'empilement sont généralement moindres et ont souvent été réglés depuis longtemps.

Les transferts en provenance du budget central représentent, dans de nombreux pays, une source importante de financement des dépenses publiques locales. Ils ont l'avantage de permettre une péréquation des ressources entre collectivités. Celle-ci est le préalable indispensable à une décentralisation audacieuse des compétences et à l'autonomie des collectivités locales en matière de taux de prélèvement sur les assiettes qui leur sont octroyées. Faute d'une péréquation financière suffisante, en effet, les disparités de prélèvements sur les ménages ou les écarts de services publics locaux qui leur sont offerts apparaissent particulièrement injustes, tandis que les écarts de prélèvements sur les activités productives engendrent des phénomènes cumulatifs de concentration spatiale et de désertification. Si les transferts compensent la quasi-totalité des disparités de potentiel fiscal ex ante des collectivités locales, une décentralisation poussée peut être compatible avec le maintien de l'équité sur l'ensemble du territoire national..

Un modèle fiscal européen ?

Dans chaque pays, la structure et le poids du système fiscal reflètent des choix économiques, sociaux et politiques effectués par la collectivité nationale ; ce sont les résultats des circonstances historiques ayant prévalu lors de sa construction et à chaque étape de son évolution. Chaque Etat membre de l'UE présente des spécificités ; c'est en ordre fiscal dispersé que les pays se sont présentés au début des années 1990, au départ de la construction du Marché unique et de l'UEM. Une plus grande ouverture des frontières dans une situation caractérisée par un assemblage non organisé de systèmes fiscaux différents est susceptible de générer des mouvements de personnes et de capitaux physiques et financiers motivés par des considérations fiscales. Ces mouvements peuvent réduire la capacité des Etats membres à organiser la redistribution et à financer leurs dépenses publiques. Ils peuvent générer aussi une ré-allocation non efficace des ressources. Sont concernés principalement le comportement migratoire des entreprises et des actifs hautement rémunérés et la circulation du capital physique ou financier. Certes, la Commission et le Conseil ont avant même l'ouverture de 1993, et tout au long de la décennie, élaboré un certain nombre de directives (par exemple les directives TVA) visant à éviter les cas les plus flagrants de non-neutralité fiscale. Malgré cela, la construction fiscale européenne reste encore largement en chantier. Les décisions qui seront prises dans la prochaine décennie auront de fait une influence considérable sur le devenir de l'Europe fiscale.

En la matière, le principe de subsidiarité continue à prévaloir. Il ne s'agit pas, dans l'état actuel des choses, et tant que les citoyens n'auront pas décidé de passer à une Europe fédérale, d'organiser une fiscalité unifiée à l'échelle européenne. Chaque pays reste libre de son niveau de dépenses publiques, donc de recettes fiscales ; de son degré de redistribution entre ses résidents ; de l'organisation de son système de protection sociale. Cependant, certaines décisions seront plus efficaces si elles sont prises à l'échelle européenne ; par ailleurs, la liberté doit être organisée. Ce doit être l'objectif de l'harmonisation fiscale que de permettre aux pays de pouvoir jouir des degrés de liberté nécessaire. Reste que l'Europe fiscale devra vivre longtemps dans une tension entre le désir d'autonomie de chaque pays, son souci de maintenir son droit à décider de sa politique fiscale, de garder sa liberté d'innover et la nécessité de l'harmonisation47(*).

Le projet de directive sur la taxation des revenus de l'épargne va dans le bon sens. Reconnaissant le principe de résidence, il permet à chaque pays d'appliquer la fiscalité de son choix sur les revenus de ses résidents en organisant les circuits d'information nécessaire.

La taxation des revenus des ménages peut pour le reste demeurer purement nationale. Restent deux points délicats. Il faut éviter des pratiques de concurrence fiscale dommageables et contraire au principe de résidence, par exemple que certains pays accordent des régimes dérogatoires aux résidents de fraîche date, ayant des revenus d'origine étrangère. L'exode fiscal demeurera certes possible pour les individus à patrimoines élevés ou les actifs à très forts revenus, mais devrait rester limité, compte tenu des coûts induits par l'obligation de changer durablement de pays de résidence. Toutefois, sa possibilité obligera sans doute les pays à limiter quelque peu la taxation des plus hauts revenus et patrimoines. L'instauration d'un taux supérieur minimal est, de toute évidence, impossible en Europe actuellement, mais les pays devraient s'accorder sur la nécessité de lutter contre les paradis fiscaux extra-communautaires.

La protection sociale doit, elle aussi, rester purement nationale, tant que la vie sociale, les organisations syndicales et les négociations sociales restent organisées à l'échelon national. La disparité des systèmes est aujourd'hui extrême en matière de retraite, de prestations chômage, d'assurance-maladie. Le risque est que, sous prétexte de liberté de concurrence et d'établissement, les assurances privées n'obtiennent le droit de concurrencer les systèmes publics à composante redistributive. Aussi, les pays concernés devraient-ils clairement déclarer que les régimes d'assurance sociale qui ont des objectifs sociaux ou de redistribution sont obligatoires et échappent au principe de la libre concurrence. En même temps, chaque pays a la responsabilité propre de mettre en place un système suffisamment attractif pour être compétitif à l'échelle européenne tout en restant suffisamment redistributif. Bien sûr, la tâche sera facilitée si des normes sociales sont définies à l'échelle européenne : revenu minimal, minimum vieillesse, retraite minimale, prestations familiales (tous quatre en pourcentage du revenu moyen dans chaque pays), couverture maladie de base universelle. Mais c'est un choix politique que de décider si ces exigences font partie du modèle européen48(*).

Théoriquement, chaque pays peut décider de sa propre fiscalité écologique et utiliser les fonds ainsi dégagés pour réduire la charge portant sur le travail. Mais une stratégie purement nationale trouve vite ses limites : il est difficile d'augmenter la charge portant sur un secteur industriel donné si ses concurrents ne subissent pas les mêmes contraintes. De plus, les effets favorables sont diffus. Aussi, peut-on penser que c'est un domaine où la stratégie doit rapidement devenir communautaire. En sens inverse, ceci ne favorise pas la prise de conscience nationale de la nécessité d'agir. La fiscalité écologique apparaît comme une contrainte bruxelloise, que les gouvernements abandonnent vite face aux lobbies sectoriels.

Le cas le plus délicat est celui de l'impôt sur les sociétés. Une assiette commune serait nécessaire, mais les pays veulent garder le droit de mettre en oeuvre des mesures spécifiques (aide à l'investissement, à la recherche-développement, à l'innovation, etc.). La Commission a pris le parti de ne juger comme réellement préjudiciable que les régimes fiscaux ayant un caractère dérogatoire. Elle s'est refusée à imposer un taux minimal49(*). Le démantèlement complet des régimes dérogatoires serait déjà un progrès important. Le refus d'uniformiser les taux d'imposition ne laisse comme stratégie d'harmonisation disponible que le principe de l'imposition à la source50(*). Chaque entreprise doit payer l'impôt sur les sociétés sur les profits réalisés dans chacun des pays où elle exerce son activité. Sinon, le principe d'imposition à la résidence induirait une concurrence fiscale destructrice, chaque entreprise pouvant déplacer son siège social dans le p