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II. DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES QUI SERVENT DE PLUS EN PLUS À FINANCER LES COMPTES SOCIAUX

A. LA CROISSANCE CONTINUE DES DÉPENSES SOCIALES

1. Une tendance lourde depuis plus de vingt ans

La hausse des dépenses sociales est une tendance générale depuis le début des années 1990.

Part des dépenses des administrations de sécurité sociale dans le PIB

(en %)

Année

Total des dépenses sociales

Dont prestations sociales et transferts sociaux

1990

21,9

17,2

1991

22,4

17,6

1992

23,2

18,1

1993

24,2

18,8

1994

24,1

18,7

1995

24,3

18,7

1996

24,4

19,0

1997

24,4

19,0

1998

24,0

18,7

1999

23,7

18,5

2000

23,5

18,3

2001

23,8

18,5

2002

24,5

19,0

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004

Il faut en particulier souligner la forte progression de la part des dépenses d'assurance maladie dans le PIB : l'ONDAM3(*) représentait en effet 7,3 % du PIB en 1997 et 7,7 % en 2002, contre 6,1 % en 1981.

Dans son rapport sur la sécurité sociale datant de septembre 2003, la Cour des comptes souligne que « l'écart de croissance entre le PIB et la consommation finale des ménages d'une part, les dépenses d'assurance maladie d'autre part, se creuse nettement en 2001 et 2002. L'écart annuel moyen de croissance entre PIB et dépenses d'assurance maladie est de 1,47 point entre 1990 et 2002 et de 3,1 points en 2001-2002. D'environ 15 points entre 1996 et 2000, l'écart cumulé passe de 20 points en 2001 à 28 points en 2002 ».

Dès lors, elle en conclut que « la marche d'escalier observée dans la croissance des dépenses d'assurance maladie depuis 2000 constitue un échec du système de régulation actuel ».

Evolution comparée en monnaie courante des dépenses d'assurance maladie et du PIB

(en %)

Source : Cour des comptes

Plus récemment, il faut noter également une hausse des dépenses consacrées au risque vieillesse, passées de 7,7 % du PIB en 1981 à 8,8 % en 1997 et près de 9 % en 2002. Le vieillissement de la population française ainsi que l'arrivée massive de générations à l'âge de la retraite devraient encore alourdir les dépenses de la branche vieillesse de la sécurité sociale.

Dans son rapport de septembre 2003, la Commission des comptes de la sécurité sociale note ainsi que « si la dégradation se poursuit au rythme des années précédentes pour la branche maladie, le fait nouveau de l'année 2004 est qu'elle touche à présent aussi les autres grandes branches, vieillesse et famille, qui voient disparaître en 2004 les excédents qu'elles avaient conservés jusque là. Cette situation est vraisemblablement liée à la mauvaise conjoncture. Elle annonce des difficultés plus durables pour la branche vieillesse dont les dépenses seront accrues dès 2004 par certaines dispositions de la réforme des retraites et qui subira à partir de 2006 un afflux de nouveaux retraités ».

Evolution des résultats de la sécurité sociale par branche depuis 2001

(en milliards d'euros)

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

2. Des finances sociales qui fragilisent les finances publiques

Alors que, au cours de la période 1999-2001, les administrations de sécurité sociale avaient apporté une contribution positive à la réduction du déficit public, elles concourent depuis 2002 à sa dégradation, à hauteur de 0,3 point de PIB en 2002, les prévisions pour 2003 et 2004 s'établissant respectivement à un besoin de financement de 0,6 point de PIB et de 0,5  point de PIB.

Cette situation, conjuguée aux dérapages budgétaires de l'Etat, conduit à reporter toujours plus loin l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques. L'accélération des réformes structurelles dans le domaine social est donc une condition essentielle du redressement de nos finances publiques.

Capacité ou besoin de financement des administrations sociales depuis 1990

(en points de PIB)

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004

Dans le programme de stabilité 2004-2006 transmis par la France à la Commission européenne en décembre 2002, le rythme de progression annuelle moyenne des dépenses d'assurance maladie était fixé par le gouvernement à 2,5 % sur la période 2004-2006.

Dans sa programmation pluriannuelle des finances publiques 2005-2007, le gouvernement a révisé cette prévision et s'est fixé deux nouveaux objectifs :

- sur la durée de la programmation, les dépenses d'assurance maladie ne devraient pas progresser plus vite que le PIB potentiel, soit 2,25 % par an en termes réels, corrigés de l'inflation ;

- à l'horizon 2007, les comptes des administrations de sécurité sociale devraient revenir à l'équilibre.

Capacité ou besoin de financement des administrations de sécurité sociale à l'horizon 2007

(en points de PIB)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

- 0,3

- 0,6

- 0,5

- 0,1

- 0,1

0,0

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004 : Programmation pluriannuelle des finances publiques 2005-2007

M. Jean-François Mattéi, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a parfaitement résumé la problématique applicable à l'évolution des prélèvements sociaux lors de sa présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, le 8 octobre dernier, en soulignant que « la dégradation des comptes est préoccupante. Le retour à l'équilibre est impossible sans aboutir sur la modernisation de la sécurité sociale. Certains proposent d'augmenter les recettes. Mais qui peut réussir à remplir un tonneau percé ? Faire 14 milliards d'économies en une année n'est pas non plus une solution envisageable ».

B. L'AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX

La hausse des dépenses sociales s'est accompagnée d'une augmentation continue du taux de prélèvements obligatoires affectés aux organismes de sécurité sociale.

1. L'augmentation de la part des prélèvements sociaux dans le PIB

Ainsi, la part des prélèvements sociaux dans le PIB est passée de 20,5 % en 1997 à 21,3 % en 2000 et 21,6 % en 2002, soit un montant de 328,3 milliards d'euros en 2002. Les prévisions fournies par le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004 indiquent que ce taux devrait s'élever à 21,9 % du PIB en 2003 et redescendre à 20,9 % en 2004.

Evolution comparée des prélèvements obligatoires affectés
aux administrations de sécurité sociale

(en % du PIB)

2. La place prépondérante des prélèvements sociaux au sein des prélèvements obligatoires

En outre, au sein de l'ensemble des prélèvements obligatoires, les prélèvements sociaux sont aujourd'hui majoritaires et occupent une place de plus en plus prépondérante.

A ce titre, il convient d'ailleurs de souligner la singularité française puisque, si, en 2000, 47,3 % des prélèvements obligatoires étaient perçus au profit des organismes de sécurité sociale, ce taux s'élevait à 24 % en moyenne dans l'ensemble des pays de l'OCDE. Cet écart reflète largement les différents choix de société en matière de financement de la protection sociale.

Evolution comparée du taux de prélèvements obligatoires affectés à l'Etat et aux administrations de sécurité sociale

(en % du PIB)

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004

Au sein des prélèvements sociaux, la part des cotisations sociales effectives s'élève, en 2002, à 73,9 % du total, contre 73,3 % en 2001, et celle des impôts et taxes affectés à 26,1 % du total, contre 26,7 % en 2001.

3. Le faible niveau d'endettement de la sécurité sociale

Cette part prépondérante des prélèvements sociaux dans l'ensemble des prélèvements obligatoires permet notamment d'expliquer le faible niveau d'endettement des administrations de sécurité sociale.

Lors du débat sur les prélèvements obligatoires au Sénat l'année dernière, notre collègue Alain Vasselle, intervenant en qualité de rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale, avait ainsi souligné qu'« au cours des vingt dernières années, les dépenses de la sécurité sociale ont été financées par l'ajustement parallèle des prélèvements sociaux. Au cours de la même période, les dépenses de l'Etat ont été financées par l'endettement ».

En 2002, la dette des administrations de sécurité sociale au sens du traité de Maastricht s'élevait à 14,9 milliards d'euros, soit 1,7 % de l'ensemble de la dette des administrations publiques en 2002.

Dette comparée de l'Etat et des administrations de sécurité sociale depuis 1995

(en % du PIB)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Etat

40,2

42,5

44,2

46,0

45,9

45,2

45,4

48,2

Administrations de sécurité sociale

2,8

1,6

2,0

1,1

0,9

0,9

0,9

1,0

Source : rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2004

* 3 Objectif national des dépenses d'assurance maladie.

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