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b) De la définition de normes à la création d'incitations

Traditionnellement, les traités internationaux définissent des normes de comportement pour les États, généralement énoncées sous la forme d'interdictions de faire (interdiction de relever des droits de douane, interdiction de chasser certaines espèces, etc.). L'efficacité de ces mesures dépend de la volonté des États de respecter les contraintes auxquelles ils ont souscrit. L'existence d'un mécanisme de contrôle et de sanction est cruciale pour garantir l'effectivité des accords. L'OMC dispose, avec l'organe de règlement des différends (ORD), d'un instrument de contrôle et de sanction efficace, mais ce cas de figure est assez exceptionnel en droit international.

Pour atteindre les objectifs de fourniture optimale des biens publics mondiaux au moindre coût et sans mise en oeuvre d'un système de contraintes et de sanctions, le recours à des instruments incitatifs peut parfois être préférable. Ces instruments incitatifs peuvent prendre la forme de taxes ou de création de marchés de droits.

Les biens publics se caractérisent par la présence d'externalités, c'est-à-dire que leur production a un impact sur le bien-être d'agents qui n'y sont pas directement impliqués et dont les avantages ou les coûts ne sont pas pris en compte dans les calculs de l'agent qui les génère. Par exemple, les émissions de gaz à effet de serre présentent un coût pour la collectivité qui n'est pas reflété dans le prix des énergies fossiles supporté par les consommateurs. Cette « externalité négative » conduit à une surconsommation d'énergie par rapport à ce qui serait optimal du point de vue du bien-être collectif. Pour « internaliser les externalités », c'est-à-dire amener les acteurs à intégrer dans leurs calculs les coûts induits pour la collectivité de leurs activités, l'instauration de taxes ou de redevances est l'instrument économique le plus classique et le plus simple d'usage. La proposition de James Tobin de créer une taxe sur les transactions internationales s'inspire de ces réflexions ; cette taxe obligerait les agents sur les marchés à internaliser les coûts supportés par la collectivité du fait de la volatilité du cours des devises.

Pour rapprocher coût social et coût privé, Ronald Coase a proposé une méthode différente de la taxation : il s'agit de la création de marchés de droits. Cela suppose de créer d'abord des droits de propriété, puis de définir leur répartition entre les différents acteurs concernés. Pour l'application du protocole de Kyoto, des quotas de droit d'émission de gaz à effet de serre ont été négociés entre les parties, en vue d'être distribués gratuitement selon des proportions définies par l'accord. Puis ces droits devraient pouvoir être échangés sur un marché international des droits d'émission. Ainsi, les pays désireux d'émettre des gaz à effet de serre au-delà de leurs quotas initiaux pourront le faire contre paiement. Le prix des droits d'émission augmentant avec la demande représentera un signal encourageant les États à modérer leurs émissions de gaz à effet de serre.

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La mondialisation revêt donc, aux yeux de votre rapporteur, deux dimensions indissociables : l'accroissement des flux d'échange et de l'intégration économique, d'une part, et l'émergence dans le débat public d'enjeux globaux, commodément désignés par l'expression de « biens publics mondiaux », d'autre part. L'approche en termes de biens publics mondiaux présente l'avantage de fonder rationnellement l'action publique sur une analyse des défaillances de marché. Elle met en évidence le fait que la mondialisation, loin de rendre caduc le rôle du politique, appelle une action publique renouvelée. Des propositions en ce sens seront faites dans la troisième partie de ce rapport. Avant cela, il importe de présenter quelques éclairages sur une question souvent débattue, celle de l'impact de la mondialisation sur la qualité de l'environnement.


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