Mondialisation : une chance pour l'environnement ?

C. DÉFENDRE LE PROJET D'UNE ÉCOTAXE INTERNATIONALE

Depuis quelques années, les propositions visant à créer une fiscalité internationale rencontrent un plus large écho dans le débat public. La proposition de créer une taxe sur les transactions financières (taxe Tobin) est la plus connue, mais l'idée de créer une taxation du commerce des armes a également été discutée. Pour approfondir l'étude de ces questions, un groupe de travail sur la fiscalité internationale a d'ailleurs été récemment mis en place à l'initiative du Chef de l'Etat.

Devant l'ampleur des défis écologiques à relever, notamment en relation avec le problème du changement climatique, votre rapporteur souhaiterait que soit privilégiée la création d'une écotaxe internationale . L'assiette de cette taxe serait le carbone contenu dans les énergies fossiles, dont la combustion est génératrice de gaz à effet de serre. Le taux de la taxe varierait selon les sources d'énergie considérées, en fonction de leur intensité en carbone. Le contenu en carbone des principaux combustibles est en effet très différent ( cf . tableau suivant) ; abandonner le charbon au profit du gaz pour la production d'énergie suffirait pour réduire de 40 % les émissions de carbone.

Contenu en carbone des divers combustibles
	Tonne de carbone/10 ^12 Joules
Lignite	27,6
Charbon	25,8
Pétrole	20,0
Essence	18,9
Gaz naturel liquéfié	17,2
Gaz naturel	15,3
Source : GIEC (1996)

Votre rapporteur ne méconnaît pas les difficultés de mise en oeuvre d'une telle proposition. Dans les négociations qui ont précédé la conclusion du Protocole de Kyoto, l'Union européenne avait déjà défendu, sans succès, la création d'une écotaxe internationale. L'option quantitative (création de quotas), défendue par les Etats-Unis, avait alors prévalu. L'opposition politique des Etats-Unis à toute idée de taxation internationale n'a pas disparu : les Etats-Unis continuent de s'opposer, dans les enceintes onusiennes, à ce que des réflexions soient menées autour des projets de taxe internationale.

Depuis lors, les Etats-Unis sont même revenus sur leur adhésion au Protocole de Kyoto. Cette réserve des Etats-Unis a des causes culturelles profondes, comme l'a souligné M. Denys Gauer, ambassadeur délégué à l'environnement, au cours de son audition : outre une hostilité générale aux progrès du multilatéralisme, l'administration américaine exprime un attachement à un mode de vie fortement consommateur d'espace et d'énergie, et une forme de foi dans les progrès de la science et de la technique, sur lesquels il compte pour résoudre le problème du changement climatique.

En plus de cet obstacle politique, l'application d'une écotaxe peut se heurter à des problèmes pratiques dans certains pays en développement qui, ne disposant pas d'une administration fiscale performante, peuvent tout simplement avoir des difficultés à lever la taxe.

Pourtant, la taxation est un instrument efficace, souvent utilisé dans l'espace national, pour infléchir des comportements, et corriger des défaillances de marché (ici, internaliser une externalité négative). Elle présente l'avantage d'être un instrument lisible, et facilement compréhensible, pour les agents économiques. Elle est aussi un instrument souple, dont le taux peut être modulé en fonction de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques et des objectifs politiques définis. Elle apparaît enfin plus efficiente que la réglementation pour atteindre un objectif de dépollution donné. En effet, la taxation incite les agents qui supportent de faibles coûts de dépollution à aller plus loin que ce qu'une norme pourrait imposer, et elle laisse chaque agent réagir de la manière qui lui convient le mieux, permettant ainsi une réduction des émissions au moindre coût.

Par ailleurs, une taxation internationale peut être mise en oeuvre par les administrations fiscales nationales, et semble donc plus simple à gérer, d'un point de vue administratif, que le système retenu d'échange de permis d'émission.

Quel devrait être le niveau approprié de la taxation ? Si l'on se donne comme objectif de respecter les engagements du Protocole de Kyoto (réduire de 5 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 à l'horizon 2008-2012), il est possible de calculer, sur la base d'hypothèses relatives à l'élasticité de la demande d'énergie à son coût, le taux d'une « taxe carbone fictive » ^{52 ( * )} . Le taux de la taxe varie selon les pays, en fonction notamment de la pente « naturelle » de l'évolution de la consommation d'énergie. Toutefois, les modèles donnent des résultats assez divergents, en raison des différences entre les hypothèses qui président à leur élaboration. Le rapport Guesnerie indique que, pour les Etats-Unis, les estimations varient entre 50 et plus de 400 dollars par tonne de carbone, avec une concentration dans la zone 130-260 dollars. Le modèle GREEN de l'OCDE aboutit à une estimation de 231 dollars par tonne. Pour l'Europe occidentale, les estimations sont aussi très hétérogènes (de 72 à plus de 1 000 dollars par tonne), avec une concentration dans la zone 140-250 dollars. Le modèle GREEN de l'OCDE produit une estimation de 189 dollars.

Comme les divers combustibles n'ont pas la même concentration en carbone, l'instauration d'une taxe carbone aurait un impact différencié sur les prix énergétiques. L'OCDE a proposé en 1999 une évaluation de l'augmentation des prix de l'énergie en 2010 résultant de la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto (sans échange de permis d'émission).

Source : OCDE, 1999.

Logiquement, la hausse des prix serait particulièrement forte pour le combustible qui présente la plus forte concentration en carbone, à savoir le charbon. Globalement, le prix moyen à la consommation de l'énergie s'élèverait de plus de 50 % en Europe ou aux Etats-Unis.

Compte tenu des incertitudes autour du niveau de taxation optimal, il paraît raisonnable d'envisager, dans un premier temps, un niveau de taxation se situant plutôt dans le bas de la fourchette, pour procéder ensuite à une évaluation régulière de ses effets, débouchant éventuellement sur une modification du taux de taxation.

Sous certaines conditions, l'impact du Protocole de Kyoto sur le PIB serait peu élevé. Comme l'écrit l'OCDE, « d'après la plupart des modèles, les coûts économiques totaux (exprimés en pourcentage du PIB ou du revenu réel total) se situeraient aux alentours de 1 % ou en deçà » ^{53 ( * )} .

Estimations du coût de la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto en 2010 sans recours aux mécanismes de flexibilité

	Modèle	Pourcentage de réduction de PIB en 2010
Etats-Unis	RICE	- 0,9
	POLES	- 0,2
	EPPA	- 1
	GREEN	- 0,3
Europe occidentale	RICE	- 0,5
	POLES	- 0,1
	GREEN	- 0,2
Japon	RICE	- 0,8
	POLES	- 0,3
	GREEN	0
Europe orientale	GREEN	- 0,3
CEI	GREEN	- 0,1
Source : d'après OCDE (1999) et Guesnerie (2001).

Pour les Etats-Unis, l'Europe ou le Japon, la perte de bien-être résulterait de l'augmentation des prix de l'énergie. Pour la Communauté des Etats Indépendants (CEI, qui englobe notamment la Russie), c'est la moindre demande de pétrole qui explique la perte de revenu.

Ces estimations globales des coûts peuvent sembler très modestes. Mais il faut garder à l'esprit que les coûts indiqués par les modèles économiques mondiaux correspondent non pas aux coûts totaux de réduction des émissions (mesurés par les recettes de la taxe sur le carbone nécessaire pour faire diminuer les émissions), mais à la perte d'efficacité économique associée à la réaffectation des ressources résultant de la limitation des émissions de carbone. Autrement dit, les recettes tirées de la taxe sont redistribuées aux agents économiques, et le seul coût mesuré est le coût d'adaptation de l'économie à ces nouvelles dispositions fiscales. De plus, les modèles considèrent que les mesures nationales sont mises en oeuvre de manière efficace, c'est-à-dire sans créer de distorsions supplémentaires dans l'économie.

Par ailleurs, il faut souligner que la plupart des modèles partent du principe que le travail et le capital sont réaffectés sans rigidité à la suite de la hausse des prix du carbone. Il s'agit là d'une hypothèse forte, quand on connaît les rigidités qui affectent les économies européennes, en particulier sur les marchés du travail. Ceci conduit vraisemblablement les modèles à sous-estimer les coûts d'ajustement des économies, au moins à court et moyen terme.

Ces remarques doivent amener à considérer avec précaution les résultats fournis par les modèles, et à s'attacher aux ordres de grandeur plus qu'aux résultats précis. Il n'en reste pas moins que les conséquences économiques de la création d'une taxe internationale destinée à atteindre les objectifs de Kyoto apparaissent gérables par les Etats.

La combinaison d'une taxe et d'un marché des droits d'émission permet en outre d'atteindre les mêmes objectifs pour un coût économique bien moindre (les coûts pourraient être réduits par 1,5 ou 2 aux Etats-Unis, et par 2 ou 3 dans l'Union européenne, selon le rapport Guesnerie). Dans ces conditions, l'argumentation américaine selon laquelle l'application du Protocole de Kyoto entraînerait des coûts insoutenables pour l'économie apparaît peu crédible. L'introduction d'une taxe sur le carbone devrait naturellement se faire de manière progressive, et selon un échéancier connu à l'avance, afin que les agents économiques puissent s'y adapter.

La taxe sur le carbone devrait avoir pour effet de faire diminuer la consommation de carbone, sans toutefois la faire disparaître totalement. La taxe générerait donc des recettes qui pourraient être utilisées collectivement pour financer des biens publics mondiaux. En la matière, comme on l'a vu, les priorités ne manquent pas. Un chantier majeur qui pourrait être financé par le produit de la taxe est celui de l'amélioration de l'accès à l'eau potable dans les pays du Sud. Plus d'un milliard de personnes n'ont pas accès aujourd'hui à l'eau potable, ce qui occasionnerait, selon l'Unesco, 2,2 millions de décès chaque année. Une amélioration du traitement et de la distribution de l'eau représenterait donc, en plus de ses effets environnementaux, un progrès sanitaire considérable.

Comment surmonter les oppositions au projet d'écotaxe internationale ? Le meilleur moyen de faire adhérer les opinions publiques à ce projet est sans doute d'affiner encore notre compréhension du changement climatique, de manière à rendre indiscutable l'origine humaine du phénomène. Il faut aussi mettre en avant les coûts - économiques et non-économiques - de l'inaction.

Pour surmonter les réticences des industriels, il est possible de prévoir un système d'exemption, temporaire ou permanente, ou un taux de taxation réduit. Les écotaxes mises en place dans divers pays européens prévoient généralement des règles différentes pour les professionnels et pour les particuliers.

Les ressources prélevées grâce à la taxe pourraient être utilisées, pour partie, pour financer des priorités de l'action internationale, mais pourraient aussi servir à compenser la réduction d'autres taxes, notamment celles qui pèsent sur le travail. La substitution partielle d'une taxe écologique à une taxation sociale pourrait stimuler l'emploi, et déboucher sur un « double dividende » : dividende écologique sous forme d'une réduction de la pollution, et dividende social sous forme de créations d'emplois supplémentaires.

* ⁵² Le lecteur se reportera avec profit aux analyses contenues dans le rapport Guesnerie, Kyoto et l'économie de l'effet de serre, CAE, 2003, notamment p. 23-31, ainsi qu'à un précédent rapport d'information de M. Serge Lepeltier, « Maîtriser les émissions de gaz à effet de serre : quels instruments économiques ? », n° 346 (1998-1999).

* ⁵³ OCDE, Contre le changement climatique. Bilan et perspectives du Protocole de Kyoto, 1999, p. 38.