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Audition de M. Patrick Messerlin, professeur d'économie à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris,
et directeur du Groupe d'Economie Mondiale (GEM),
le 8 avril 2003

M. Patrick Messerlin, professeur d'économie à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris, et directeur du Groupe d'Economie Mondiale (GEM) a débuté son exposé en indiquant que l'on avait souvent tendance à surestimer le niveau actuel de mondialisation. Depuis une quinzaine d'années, les pays se sont ouverts aux échanges, non pas tant en raison de la baisse des barrières aux frontières, mais plutôt du fait du progrès technique.

Le précédent cycle de négociations, l'Uruguay Round, a certes permis d'enregistrer quelques avancées. De grands principes ont notamment été posés :

* premier principe : l'agriculture fait partie des négociations commerciales ; la libéralisation du secteur reste cependant extrêmement modeste ;

* deuxième principe : le secteur du textile-habillement sera libéralisé ; mais celle-ci ne deviendra effective qu'à compter du 1er janvier 2005, et pour les seules restrictions quantitatives (les droits de douane dans l'habillement resteront élevés, sauf si le Cycle de Doha en décide autrement) ;

* troisième principe : le commerce des services est désormais régi par l'accord GATS (General Agreement on Trade of Services).

Mais ce sont les innovations technologiques qui ont été le principal moteur de la croissance des échanges. Ceci est tout particulièrement vrai pour les services. Le développement du courrier rapide, des télécommunications et, plus récemment, du commerce électronique, a intensifié la concurrence internationale. Une entreprise comme Amazon.com peut aujourd'hui concurrencer les librairies françaises. L'arrivée d'une technologie nouvelle comme la téléphonie mobile a aussi beaucoup contribué à déstabiliser les anciens marchés monopolistiques nationaux des télécommunications.

La dernière décennie a surtout été caractérisée par le fort développement des investissements directs étrangers (IDE), ainsi que par l'insertion, dans le commerce international, de grands pays en développement et des pays de l'Est qui n'y participaient pas jusqu'en 1990.

L'entrée de la Chine dans l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) a incité l'Inde à s'engager elle aussi sur la voie de la libéralisation, et à défendre ses intérêts dans le secteur agricole, ou celui des services. Les pays en développement manifestent actuellement un certain agacement devant le peu d'empressement des pays développés à accepter de nouveaux progrès dans la libéralisation des échanges. La position française sur l'agriculture est en particulier très critiquée.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a alors souhaité savoir si les IDE faisaient l'objet d'une régulation internationale.

M. Patrick Messerlin a répondu qu'il n'y avait pas d'accord global sur les investissements, et que celui-ci restait peu probable dans le cadre de l'OMC. Le projet d'Accord Multilatéral sur l'Investissement (AMI), négocié dans le cadre de l'OCDE a échoué, mais il existe quelque 1500 accords bilatéraux relatifs aux investissements dans le monde, dont 1400 conclus entre pays développés et pays en développement. Pour les membres de l'OCDE, les « guidelines » définis par cette organisation servent de base de référence. M. Patrick Messerlin a ajouté que les délocalisations étaient un phénomène moins important qu'on ne l'a longtemps cru.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a souligné que de nombreuses délocalisations étaient pourtant en cours vers l'Europe de l'Est.

M. Patrick Messerlin a estimé que ces délocalisations s'inscrivaient dans un mouvement logique de réorganisation industrielle au sein de l'Europe, prélude à l `élargissement de l'Union européenne. Il a relevé qu'une bonne part des investissements à l'Est se faisaient dans le secteur des services, avaient des débouchés locaux, et n'entraînaient pas des problèmes d'emploi comparables à ceux qui pouvaient s'observer parfois dans l'industrie.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a voulu connaître les principaux enjeux des dix années à venir en matière de commerce international.

M. Patrick Messerlin a d'abord insisté sur la fin des restrictions quantitatives prévue dans le secteur du textile-habillement, à partir du 1er janvier 2005. L'essentiel des quotas d'importations disparaîtra à cette date, les mesures de libéralisation prises jusqu'à présent ayant été de portée modeste. La production européenne et américaine s'est déjà préparée à cette libéralisation. Pourtant, on ne peut exclure que des pays développés sollicitent de nouveaux quotas, plutôt que d'accepter la complète élimination des quotas à la date prévue.

Le deuxième enjeu majeur concerne le secteur agricole. L'agriculture française est l'une des plus efficientes de la Communauté européenne. Les producteurs français auraient donc, selon M. Patrick Messerlin, intérêt à l'ouverture des marchés. Les petits agriculteurs approvisionnent surtout des marchés locaux, et sont peu impliqués dans le commerce international. De plus, les règles de l'OMC n'interdisent pas les soutiens directs au revenu des exploitants agricoles. M. Patrick Messerlin a jugé que la Politique Agricole Commune (PAC) était un instrument peu efficient pour soutenir le revenu des agriculteurs. Quand un euro est dépensé au titre de la PAC, 25 centimes seulement restent à l'agriculteur ; les 75 centimes restant sont reversés aux banques, aux équipementiers agricoles, voire sont gaspillés en productions inappropriées. Dans le cadre des actuelles négociations du Cycle de Doha, la question agricole est cruciale pour les pays en développement. Elle revêt, à leurs yeux, une importance bien plus grande que les négociations ayant trait aux produits pharmaceutiques.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a alors demandé comment les négociations pourraient évoluer au cas où la position européenne sur l'agriculture ne changerait pas.

Pour M. Patrick Messerlin, la position européenne pourrait être une cause de blocage des négociations. Les pays membres de l'OMC ne parviennent pas à se mettre d'accord sur un texte pouvant être adopté lors du sommet de Cancun, en septembre 2003. Le sommet du G8 à Evian pourrait être l'occasion de traiter certains points faisant problème dans les négociations. L'acceptation de longues périodes de transition faciliterait sans doute l'obtention d'un accord. En tous les cas, il est probable que la date prévue pour la fin des négociations de Doha (2005) ne sera pas tenue ; il faut s'attendre à ce que les négociations se prolongent jusqu'en 2007 ou 2008.

Aux Etats-Unis, une nouvelle loi agricole a été votée en 2002. Il n'est pas sûr que cette loi soit plus protectionniste que la précédente. Comme la durée de vie de ces lois agricoles est de six ans, la prochaine loi sera discutée par le Congrès entre 2006 et 2008. Comme l'Administration américaine a déposé à l'OMC un projet très libéral dans son volet agricole, tout le problème est donc de savoir si les négociations de l'OMC pencheront suffisamment dans le sens de l'Administration pour inciter le Congrès à adopter une loi plus libérale en 2006-2008.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a noté que les exploitants agricoles français tendaient à durcir leurs positions, pour prévenir de futurs compromis au sein de la Communauté européenne ou de l'OMC.

M. Patrick Messerlin a regretté que les agriculteurs français n'apprécient pas suffisamment les bénéfices qu'ils pourraient retirer de la libéralisation, et qu'ils ne mesurent pas suffisamment les opportunités d'exportations que leur offrirait cette dernière. Aujourd'hui, 75 % de la valeur ajoutée de l'agriculture européenne est constituée de subventions ; ce chiffre est de 70 % aux Etats-Unis. Une libéralisation du marché, même si elle conduisait à une augmentation du soutien direct au revenu (ce qui revient à nier les capacités exportatrices de nombre d'agriculteurs français, une vue excessivement pessimiste), ne changerait donc pas fondamentalement la donne : les agriculteurs sont déjà massivement subventionnés, une situation devenue intenable sans la perspective de réformes profondes.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a ensuite souhaité savoir s'il demeurait, en Europe, d'importantes barrières douanières aux échanges.

M. Patrick Messerlin a déclaré que l'on pouvait évaluer à 7 % le niveau moyen des droits de douane en Europe. Officiellement, le droit de douane moyen en Europe est inférieur à 4 %. Mais ce chiffre officiel est obtenu en faisant une moyenne des droits de douane en vigueur, pondérée par le niveau des importations pour les différentes catégories de biens et services. Cette méthode conduit à sous-estimer de façon systématique le droit de douane moyen. En effet, un droit de douane élevé tend, logiquement, à diminuer les importations du bien ou service considéré, qui est donc sous-pondéré dans le calcul effectué. Il faut corriger cet effet pour avoir une vision plus juste du niveau effectif de protection. Le chiffre de 7 % obtenu est à peine supérieur au taux américain. Il demeure, en Europe, d'importants pics tarifaires, caractérisés par des droits de douane très élevés, compris entre 30 et 40 %, voire bien plus pour certains produits, tels le sucre (200 % si l'on tient compte de l'impact protectionniste des aides) ou les produits pour animaux (plus de 1000 % en 1999).

Apprécier la protection du marché européen implique de prendre également en compte les autres barrières aux échanges : restrictions quantitatives, droits anti-dumping, subventions à l'agriculture ou au secteur charbonnier... Au total, ces barrières aux échanges équivaudraient à un droit de douane supplémentaire de l'ordre de 4 à 5 %, suggérant donc que l'économie européenne bénéficierait, de nos jours, d'un taux global de protection (tous instruments de protection confondus) de 11 à 12 %.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a demandé à M. Patrick Messerlin s'il considérait que le libre échange avait toujours des effets positifs en termes de croissance économique.

M. Patrick Messerlin a répondu qu'il n'y avait pas, dans l'Histoire, d'exemple de pays protectionniste ayant connu le succès économique sur la longue durée. Toutefois, une politique de libéralisation mal conduite (sans politiques d'accompagnement macroéconomiques ou structurelles adaptées à la situation concrète du pays) peut conduire à des échecs. La libéralisation doit aussi être progressive et surtout uniforme, c'est-à-dire s'appliquer à tous les secteurs, sans pics tarifaires générateurs de graves et coûteuses distorsions dans l'économie nationale.

Le Chili offre un exemple de politique de libéralisation réussie. Ce pays a adopté un droit de douane uniforme (le même pour tous les produits) élevé (35 %) en 1984. Mais le droit de douane uniforme a des caractéristiques telles que le Chili a pu diminuer ce droit de douane, de manière essentiellement unilatérale, jusqu'à 6 % de nos jours. Cet exemple devrait aujourd'hui servir de référence pour les pays africains.

Dans le même sens, il conviendrait que la Communauté européenne diminue la protection forte appliquée aux secteurs agricole et textile. Cela peut prend du temps : après tout, 40 années ont été nécessaires pour libéraliser les échanges de biens industriels, qui représentent 20 % de notre valeur ajoutée, et encore avec quelques exceptions (sidérurgie, textile-habillement, agroalimentaire). Mais, comme souligné plus haut, les pays en développement s'impatientent, et il serait bon pour la survie du système commercial multilatéral, donc pour les intérêts bien compris de la Communauté, que cette dernière ne tarde pas à réformer en profondeur la PAC.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a évoqué de possibles arguments politiques pouvant venir à l'appui de mesures protectionnistes, par exemple la volonté d'un Etat d'assurer l'autonomie de son approvisionnement alimentaire.

M. Patrick Messerlin a indiqué que l'on pouvait toujours trouver des raisons politiques de s'opposer à la libéralisation. Mais les droits de douane sont le plus mauvais instrument pour atteindre des objectifs politiques. Des subventions ou des taxations (selon l'effet que l'on recherche) à la production ou la consommation, voire des réglementations appropriées des marchés, sont des instruments bien plus directs, et donc bien plus efficaces, pour atteindre un objectif donné.

Par exemple, dans le domaine environnemental, une bonne réglementation locale est souvent le meilleur moyen de traiter des problèmes qui semblent de nature internationale. Il en est ainsi du problème des marées noires. L'Europe devrait appliquer avec la même vigueur que les Etats-Unis le principe du « pollueur-payeur ». La compagnie Exxon a été condamnée à verser 9 milliards de dollars après le naufrage de l'Amoco Cadiz en Alaska, et cette amende l'a bien évidemment incitée à prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter une nouvelle marée noire. Des règles de responsabilité identiques devraient être appliquées en Europe ; elles auraient un effet dissuasif bien plus adapté que des dispositions techniques arbitraires (comme la double coque) et bien plus fort qu'un système d'assurances lent et limité (comme le système actuel) ; en d'autres termes, elles assureraient à la fois moins de pollution et moins de dépenses publiques et privées.


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