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Audition de M. Denys Gauer, ambassadeur délégué à l'environnement, et de
M. Philippe Lacoste, sous-directeur de l'environnement au Ministère des Affaires étrangères,
le 27 mai 2003

M. Denys Gauer, ambassadeur délégué à l'environnement, a débuté son intervention en présentant les missions qui lui incombent. Il a rappelé que la création, il y a deux ans et demi, d'un poste d'ambassadeur délégué à l'environnement est apparue souhaitable, en raison de la place croissante de l'environnement dans les négociations internationales. L'ambassadeur délégué contribue à la préparation des négociations internationales. Il supplée, par sa présence, au manque de disponibilité des ministres. Il dépend du Ministère des Affaires étrangères, mais aussi du Ministère de l'Ecologie et du Développement durable. M. Denys Gauer est le troisième titulaire du poste.

Puis M. Philippe Lacoste, sous-directeur de l'environnement au Ministère des Affaires étrangères, a souligné que son service était le seul, au sein du Ministère, à s'occuper exclusivement de questions d'environnement. Toutefois, d'autres directions au Quai d'Orsay travaillent aussi sur les questions environnementales, telles la direction des affaires juridiques, la direction des Nations-Unies ou la direction de la coopération européenne. La sous-direction de l'environnement s'efforce de mieux mobiliser les ambassadeurs autour des grandes négociations environnementales, notamment à travers le réseau des correspondants « environement » des Ambassades, au nombre d'une soixantaine environ.

M. Philippe Lacoste a ensuite indiqué qu'il existait environ 500 accords internationaux traitant d'environnement, si l'on prend en compte les traités multilatéraux et les traités régionaux. Ce très grand nombre d'accords conduit à une certaine dispersion des moyens, sans compter que l'effectivité de certains d'accords est faible. D'où l'idée de créer une Organisation Mondiale de l'Environnement (OME), qui permettrait de renforcer et de rationaliser les efforts en la matière. L'actuel Programme des Nations-Unies pour l'Environnement (PNUE) ne remplit pas à ce stade toutes les fonctions que l'on pourrait attendre d'une OME, dans la mesure où les contributions des Etats à son budget sont facultatives, et dans la mesure où il ne rassemble qu'un nombre limité d'Etats. Ce programme pourrait toutefois servir de base et être progressivement transformé en une véritable organisation spécialisée des Nations Unies. Aussi la France poursuit elle comme objectif de court terme, un renforcement du PNUE ; cet objectif est cohérent avec la stratégie d'ensemble de la politique extérieure de la France, qui vise à renforcer l'Organisation des Nations-Unies. La France oeuvre également à un rapprochement progressif des conventions internationales qui traitent de sujets proches (conventions relatives à différents produits chimiques par exemple).

La proposition de créer une OME est défendue par la France et l'Allemagne, mais elle suscite de sérieuses réticences chez certains de nos partenaires. Les Etats-Unis s'interrogent sur la valeur ajoutée de cette nouvelle structure et sont soucieux qu'elle ne vienne pas concurrencer l'OMC. ils estiment en effet que certaines questions environnementales, notamment celles liées aux échanges peuvent être traitées directement au sein de l'OMC. Ils s'inquiètent également des contraintes qu'une OME pourrait faire peser sur leur développement technologique. Les pays du Sud craignent que l'action d'une OME ne vienne freiner leur développement en imposant des normes « vertes » trop sévères. La notion de développement durable, qui fait le lien entre croissance économique et protection de l'environnement, devrait permettre de dissiper ces craintes. Le principe « pollueur-payeur » pourrait également rassurer les pays du Sud, dans la mesure où il implique que l'effort principal en matière de protection de l'environnement repose sur les pays du Nord. Il sera également essentiel de maintenir une implantation de cette future organisation à Nairobi, où se trouve actuellement le siège du PNUE (qui dispose aussi de bureaux à Genève et à Paris)

M. Denys Gauer a insisté sur la nécessité d'assurer une certaine cohérence entre les conventions internationales qui touchent à des sujets différents, mais liés (commerce et environnement, commerce et santé, par exemple). Il est prévu de discuter, dans le cadre du round de négociations de Doha, des aspects commerciaux des accords multilatéraux environnementaux (AME). Un rapprochement du secrétariat de l'OMC et des secrétariats des AME est proposé. Mais une telle évolution porte le risque que ce soit l'OMC, organisation mieux structurée et plus influente, qui définisse les règles environnementales.

Il faudrait également veiller à une meilleure application des traités environnementaux en vigueur. Des mécanismes d'arbitrage sont parfois prévus, dans les conventions, pour assurer leur bonne application. Mais la mise en oeuvre de ces procédures d'arbitrage suppose l'accord des deux parties, y compris la partie fautive, ce qui en limite bien sûr considérablement la portée.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a indiqué que la réforme de l'architecture institutionnelle internationale devait être menée, selon lui, dans deux directions : il faut, d'une part, créer une Organisation mondiale de l'Environnement, qui soit spécifiquement dédiée à ces problématiques ; mais il faut aussi développer une sensibilité environnementale au sein de l'OMC, dans la mesure où une future OME serait sans doute moins puissante que l'OMC. Puis M. Serge Lepeltier, sénateur, a souhaité savoir quels nouveaux mécanismes de contrôle et de sanction il était possible d'envisager pour améliorer l'effectivité des AME.

M. Denys Gauer a répondu que le premier problème à résoudre était un problème de prise de conscience, par les Etats, de l'importance des enjeux environnementaux. Se posent ensuite des problèmes de capacité : certains pays en développement n'ont pas la capacité de participer à toutes les négociations internationales, ni de mettre en oeuvre tous les accords environnementaux. Il faudrait inciter les Etats à ratifier les accords dont ils sont signataires, et contrôler la mise en oeuvre des accords. Il serait souhaitable d'harmoniser les procédures de suivi de l'application des accords environnementaux.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a ensuite demandé quels étaient, parmi les 500 accords environnementaux en vigueur, les traités les plus significatifs.

M. Philippe Lacoste a souligné l'importance des grandes conventions cadre, issues du Sommet de Rio en 1992, relatives au climat et à la biodiversité. Il a mentionné les programmes des mers régionales du PNUE dont le plus avancé était celui portant sur la Méditerranée. Dans le domaine du Climat, la question du protocole de Kyoto était bien connue. Du fait du retrait des Etats-Unis, seule la ratification russe permettrait son entrée en vigueur. D'ici la l'Union européenne va l'appliquer en ce qui la concerne. S'agissant de la protection de la biodiversité, le Protocole de Carthagène dit aussi protocole Biosécurité, relatif à la circulation des OGM, devrait entrer en vigueur prochainement (le 11 septembre 2003). Son application sera intéressante à suivre au moment où les Etats-Unis envisage de saisir l'OMC sur le moratoire européen portant sur les OGM.

M. Denys Gauer a distingué deux aspects dans les questions liées à la biodiversité. La biodiversité implique la protection de milieux naturels, par la création de parcs et de réserves. C'est la démarche suivie en Europe par la directive Natura 2000. Cette démarche présente l'inconvénient, si on l'applique à l'échelle internationale, de réduire la souveraineté des Etats sur certaines portions de leur territoire. Elle rencontre, pour cette raison, des oppositions de principe de la part de certains Etats. Mais la biodiversité peut signifier aussi la mise en valeur du patrimoine naturel. Cette perspective devrait davantage intéresser les pays du Sud, et pourrait les inciter à protéger leurs espaces naturels.

Il a ajouté que les Etats-Unis n'étaient pas signataires de la convention sur la biodiversité. Les Etats-Unis sont, en effet, préoccupés par les conséquences que pourrait avoir la convention en matière de droits de propriété intellectuelle.

Les pays en développement, accaparés par les problèmes de court terme, sont, de manière générale, peu sensibles aux questions d'environnement. Ils sont pourtant touchés, au même titre que les pays développés, par certains problèmes environnementaux, tels le réchauffement climatique. Si un pays comme la Chine s'ouvre peu à peu aux préoccupations environnementales, d'autres Etats, comme l'Inde ou le Brésil, sont surtout soucieux de préserver leur souveraineté, et sont, de ce fait, réticents à accepter des accords multilatéraux trop contraignants.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a souhaité avoir des précisions sur le rôle du Fonds mondial pour l'environnement.

M. Denys Gauer a indiqué que ce Fonds avait été créé en 1990, dans le but de réparer les dommages causés à l'environnement par des projets de développement. Il était doté de 2,9 milliards d'euros en 2002. Il intervient notamment dans le domaine de la biodiversité, pour la lutte contre le changement climatique, pour la protection des eaux internationales, ou encore pour diminuer, dans les pays en transition, les émissions de gaz détruisant la couche d'ozone.

Il existe également un Fonds français pour l'environnement, doté de 67 millions d'euros pour la période 2003 à 2006, qui finance des projets de développement bilatéraux, surtout en Afrique.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a alors évoqué l'idée de créer une éco-taxe internationale.

M. Denys Gauer a rappelé que l'idée d'une éco-taxe internationale avait germé au moment des négociations sur le climat. Mais les Etats-Unis se sont opposés à ce projet, et ont marqué leur préférence pour un mécanisme de permis d'émissions. Il est vrai qu'une telle taxe serait très difficile à mettre en pratique.

M. Philippe Lacoste a souligné qu'il existait deux manières de traiter les externalités : soit par les quantités, via la création de quotas, ou soit par les prix, qui peuvent être modifiés par une taxation appropriée. Toutefois, le prix des ressources énergétiques, comme le pétrole, connaît d'importantes variations qui peuvent neutraliser les effets d'une taxe. Et seule une taxe fixée à un niveau très élevée serait susceptible de faire changer les comportements. L'idée d'une taxe sur le kérosène utilisé par les avions (dont les émissions ne sont pas prises en compte dans la convention sur les changements climatiques) est régulièrement évoquée ; son produit permettrait de financer un programme pour l'environnement.

M. Denys Gauer a terminé son intervention en expliquant que la politique étrangère actuelle des Etats-Unis ne favorisait pas les avancées en matière de protection internationale de l'environnement. M. Denys Gauer a identifié trois raisons profondes au refus de l'Administration américaine de progresser sur ces sujets : une hostilité générale aux progrès du multilatéralisme ; un attachement à un mode de vie fortement consommateur d'espace et d'énergie ; une forme de foi dans les progrès de la science et de la technique. Les Américains considèrent que la résolution des grands problèmes environnementaux qui se posent aujourd'hui, tels le changement climatique, découlera d'innovations technologiques. Cette confiance dans le progrès technique conduit, aujourd'hui, à mener une politique attentiste, alors qu'il serait possible de mieux protéger l'environnement avec les technologies existantes.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a conclu la réunion en rappelant que l'Union européenne était l'ensemble politique qui défendait le plus fortement les sujets environnementaux dans les enceintes internationales. L'Union européenne dispose d'une capacité d'entraînement, et doit s'efforcer de faire partager ses objectifs à des pays émergents. La politique étrangère des Etats-Unis peut évoluer sous la pression de l'opinion publique américaine, qui est sensibilisée aux questions d'environnement, et sous la pression des industriels, qui peuvent souhaiter une harmonisation des normes afin de pénétrer plus facilement les marchés étrangers, et qui ne voudront pas être tenus à l'écart des programmes de recherche menés en Europe pour développer des technologies plus propres.


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