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Audition de M. Dominique Bureau, directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale, de Mme Sylviane Gastaldo, sous-directeur de l'environnement, des régulations économiques, et du développement durable, et de M. François Nass, chef du bureau des régulations internationales, au Ministère de l'Ecologie et du Développement durable,
le 3 juin 2003

Pour introduire son exposé, M. Dominique Bureau, directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale au Ministère de l'Ecologie et du développement durable, a indiqué que le service qu'il dirige a été constitué il y a seulement trois ans, après une longue phase de maturation et de réflexion. Ce service d'étude s'intéresse principalement à l'évaluation économique et environnementale, mais aussi à des thèmes transversaux, qui touchent à l'économie nationale, à l'économie internationale, et à la gestion des risques.

Pour M. Dominique Bureau, la question centrale est celle de la conciliation entre développement des pays du Sud et protection de l'environnement. Les pays du Sud s'opposent à ce qu'on leur impose des contraintes qui entravent leur développement. Ils sont ouverts en revanche à ce que les pays industrialisés les aident à trouver les voies d'un développement « propre », c'est-à-dire respectueux de l'environnement. L'idée selon laquelle le développement entraînerait automatiquement une amélioration de la qualité de l'environnement est naïve : l'amélioration de la qualité de l'environnement nécessite la mise en oeuvre de politiques appropriées.

Puis M. Dominique Bureau a expliqué quelles étaient, selon lui, les conséquences de la mondialisation sur l'environnement. Des études - peu nombreuses - réalisées en Europe et aux Etats-Unis suggèrent la relation suivante : la libéralisation des échanges accélère le rythme de la croissance économique, et entraîne, par là même, une augmentation des atteintes à l'environnement, au moins à court et moyen terme. En outre, la libéralisation rend les agents économiques plus sensibles aux différences de réglementation environnementale entre les pays. M. Dominique Bureau a cité l'exemple du secteur de l'électricité en Europe : la libéralisation du marché de l'électricité dans l'Union européenne entraînera vraisemblablement une restructuration du secteur ; les centrales thermiques, qui consomment du charbon, sont fort polluantes, et il est probable que les producteurs d'électricité chercheront à profiter des différences de réglementation entre pays pour minimiser leurs coûts. Il est donc essentiel de réfléchir à des mesures d'accompagnement du processus de libéralisation. Il importe en particulier de procurer une bonne visibilité des futures politiques environnementales.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a alors rappelé que les grandes entreprises avaient tendance à appliquer des règles de conduite et des codes de gestion homogènes dans tous leurs sites de production, ce qui devrait limiter l'impact des différences de réglementation entre pays.

M. Dominique Bureau s'est prononcé en faveur d'un développement des études d'impact, afin de mieux apprécier les conséquences environnementales des décisions économiques.

En réponse à une question de M. Serge Lepeltier, sénateur, M. Dominique Bureau a indiqué que régionalisme et multilatéralisme pouvaient être complémentaires à deux conditions : le régionalisme ne doit pas être un obstacle aux progrès du multilatéralisme ; et le régionalisme ne doit pas détourner des flux d'échanges existants, mais générer des flux d'échanges supplémentaires.

Au niveau multilatéral, le démantèlement des droits de douane, qui était l'étape la plus aisée à franchir, est aujourd'hui largement achevé. Les principales barrières aux échanges qui demeurent sont non-tarifaires. Les réglementations environnementales sont parfois vues comme des obstacles potentiels aux échanges. Or, la montée des enjeux environnementaux conduit à une multiplication des réglementations environnementales, ce qui accroît les risques de conflit avec les règles commerciales. Pour atténuer ces conflits potentiels, il importe de réduire le déséquilibre actuel entre l'OMC, d'une part, organisation très structurée, et les organisations en charge de l'environnement, très éparpillées. L'OMC a besoin d'un interlocuteur plus crédible et lisible.

Mme Sylviane Gastaldo, sous-directeur de l'environnement, des régulations économiques, et du développement durable au Ministère de l'écologie et du développement durable, a alors souligné que très peu d'accords environnementaux multilatéraux prévoyaient des mesures pour sanctionner leur non-respect.

Puis M. Dominique Bureau a donné deux exemples de difficultés de conciliation entre règles commerciales et objectifs environnementaux. Dans une affaire portée devant l'organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC, les Etats-Unis se sont opposés à l'importation de thon mexicain, car les méthodes de pêche des marins-pêcheurs mexicains menaçaient la vie des dauphins. L'OMC a rejeté les prétentions des Etats-Unis, en indiquant qu'ils n'avaient pas ratifié la convention internationale de protection des dauphins. Cet exemple pose la question de la prise en compte par l'OMC de conventions internationales ratifiées par une partie seulement de ses membres.

Dans un autre registre, l'application du protocole de Kyoto va entraîner des surcoûts pour les industries productrices de CO2 implantées en Europe, dans la mesure où seuls certains Etats seront concernés par l'application du protocole. On pourrait imaginer que l'Europe impose un droit de douane compensateur de cette distorsion de concurrence. Mais une telle mesure n'est pas autorisée en l'état actuel des règles de l'OMC.

M. Dominique Bureau a suggéré que l'ORD s'inspire de la théorie du « bilan », bien connue en droit administratif français. L'ORD apprécierait d'abord si la mesure controversée à des effets anti-commerciaux ; puis il jugerait si la mesure mise en cause a des effets positifs suffisamment importants pour contrebalancer l'atteinte portée au libre-échange. Mais il a souligné la difficulté de mise en pratique d'une telle proposition : les juges, de manière générale, hésitent à faire un usage fréquent de la théorie du bilan, dans la mesure où celle-ci se rapproche d'un jugement en opportunité.

M. Serge Lepeltier, sénateur, a évoqué l'idée d'une écotaxe internationale.

M. Dominique Bureau a indiqué qu'une telle suggestion se heurtait à des problèmes de nature institutionnelle. Seule l'Union européenne est parvenue, au prix de grands efforts, à quelques avancées en matière d'harmonisation fiscale. Les Etats sont réticents, pour des raisons de souveraineté, à abandonner leur compétence en matière fiscale. De plus, certains Etats en développement ne disposent pas d'une administration fiscale effectivement capable de prélever des impôts.

Une taxe internationale peut, en outre, poursuivre deux objectifs, entre lesquels il convient de choisir : veut-on modifier les comportements, ou prélever des sommes pour faire de la redistribution ? Créer une taxe à des fins de redistribution impose de réfléchir à l'usage qui serait fait des sommes ainsi prélevées.

Mme Sylviane Gastaldo a enfin évoqué la question de l'aide au développement, en indiquant que les bailleurs de fonds pourraient lier leur aide à de bonnes pratiques en matière environnementale de la part des pays bénéficiaires.


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