II. LES INSTITUTIONS EUROPÉENNES PEUVENT-ELLES ÊTRE DE BONS RÉGULATEURS ?
Il faut mentionner l'intervention des institutions européennes même si, en l'état des Traités, il n'existe pas de clauses réservant leur compétence dans le domaine du sport 68 ( * ) . En dépit d'une reconnaissance des valeurs particulières du sport et d'une approche très critique des modes de fonctionnement actuel du football, l' action des institutions communautaires consacre des choix qui tendent à la banalisation du football professionnel au nom de la prééminence des principes du droit commun communautaire. Ce choix a pour effet de faire prévaloir la logique de marché sur la logique sportive.
Il est, pour ces motifs, critiquable aux yeux de votre rapporteur , d'autant qu' il intervient dans un contexte où l'insuffisante maturité économique du football professionnel n'est pas compensée par une action suffisamment systématique contre des pratiques que les institutions européennes devraient mieux surveiller .
A. LA COMMISSION OU LE GRAND ÉCART ENTRE AFFICHAGE ET PRATIQUES
1. Avant, comme après Amsterdam, une doctrine ambiguë
Dans une déclaration (n° 29) annexée au Traité d'Amsterdam du 2 octobre 1997, les Etats de l'Union européenne ont souhaité souligner « l'importance sociale du sport et en particulier son rôle de ferment de l'identité et de trait d'union entre les hommes ». Ils ont invité les institutions de l'Union européenne « à consulter les associations sportives lorsque des questions importantes ayant trait au sport sont concernées » et ont souhaité qu'il soit « tenu tout spécialement compte des particularités du sport amateur ».
Auparavant, en 1992 , le Conseil des ministres de la Santé avait adopté une résolution sur le dopage dans le sport.
De telles démarches n'allaient a priori pas de soi car si plusieurs domaines de l'activité communautaire - la réalisation d'un marché unique, la politique de la concurrence... - peuvent être concernés par la dynamique des activités sportives, le sport n'est pas directement un champ relevant de l'Union européenne, sauf à considérer ses liens, plus ou moins étroits, avec des préoccupations comme la santé publique, l'éducation ou l'environnement.
Bien que succincte, la déclaration annexée au Traité d'Amsterdam a relancé le développement des travaux par lesquels la Commission a souhaité promouvoir sa vision du sport pour l'Europe.
a) Avant Amsterdam
La Commission n'avait pas attendu le Traité d'Amsterdam pour s'intéresser au sport, mais son intervention était restée très ponctuelle.
Dès 1991 , elle a adopté une première communication visant à établir des lignes directrices pour l'action communautaire dans le domaine du sport , considérant que cette action devait se baser sur le souci « de respecter l'autonomie de la vie associative en général et dans le domaine du sport en particulier » et débouchant sur la création du Forum européen du sport, enceinte de dialogue entre la Commission et les organisations sportives.
Cependant, l'implication de la Commission dans les affaires du sport ne s'est vraiment développée qu'après l'arrêt de la Cour de Justice dans l'affaire Bosman sur lequel on revient plus avant . On sait que, techniquement, la principale conséquence de cet arrêt a été la confirmation que le principe de libre circulation s'applique aux sportifs professionnels, ce qui s'est traduit par une ouverture des compétitions nationales aux joueurs communautaires, la constitution d'un marché européen de joueurs professionnels et par une intensification de la concurrence entre clubs. Mais, l'impact de cet arrêt dépasse largement cet aspect technique. Il s'exerce dans le domaine économique et culturel, puisqu'il conduit à banaliser une activité à laquelle il était habituel de reconnaître de fortes spécificités.
La Commission a entendu réagir à cette banalisation. Mais, cette réaction s'est révélée ambiguë et limitée. Prenant acte des conclusions de l'arrêt Bosman, elle a tout aussitôt réaffirmé sa « disponibilité pour aider les organisations sportives à trouver des solutions, compatibles avec le droit communautaire, destinées à encourager le recrutement et la formation des jeunes joueurs et à assurer le maintien d'un équilibre entre clubs ». La Commission, dès l'origine, semble naviguer entre la logique qu'implique la consécration de la spécificité du sport et celle qu'engendre sa banalisation 69 ( * ) .
b) Après Amsterdam
Dans deux documents successifs, la Commission européenne a souhaité élaborer une forme de doctrine susceptible de servir de fondement à son action dans le domaine du sport.
La première initiative globale de la Commission, lancée après Amsterdam pour préciser les perspectives de l'action communautaire dans le sport qui date de septembre 1998 , illustre les contradictions entre des constats appelant à une action en faveur de la préservation des équilibres sportifs et la consécration de l'application au sport des principes juridiques de droit commun de l'Union.
Dans ce document de travail , la Commission réaffirme d'abord le rôle du sport et sa spécificité . Après avoir évoqué les problèmes et les enjeux du sport en Europe, le document définit les perspectives d'action de l'Union européenne. Elle insiste sur la contrainte d'appliquer au sport des règles de droit commun .
LE DOCUMENT DE TRAVAIL DE LA COMMISSION DE
1998
Si la Commission rappelle que les caractéristiques particulières du sport appellent une certaine vigilance afin qu'elles ne soient pas dénaturées, le document de la Commission s'interroge sur le point de savoir comment le droit communautaire peut être appliqué aux aspects économiques du sport en tenant compte de sa spécificité .
1. Une série de craintes concernant les conséquences du développement économique du sport
Elle observe que le développement rapide que connaît le sport européen implique que ce système traditionnel pourrait faire l'objet de transformations radicales : les pressions de groupes économiques , qui souhaitent s'inspirer des formules déjà expérimentées dans d'autres parties du monde, notamment aux Etats-Unis avec le sport professionnel à haut niveau, pourraient mettre en danger les structures d'animation du sport et la logique du fonctionnement des compétitions , alors même que, selon elle, il n'existe pas, en Europe, d'alternative, réellement ancrée, à l'instar du sport universitaire aux Etats-Unis, susceptible de porter les valeurs défendues par les structures actuelles.
La Commission considère que le développement économique du sport a engendré une série de problèmes qui menacent le développement harmonieux du sport européen et son influence positive sur la société européenne. Trois grandes menaces sont mentionnées :
le risque d'excès liés aux activités commerciales ;
l' absence de protection des jeunes sportifs appelés à la haute compétition ;
l' inefficacité des systèmes de lutte contre le dopage .
S'agissant de la première de ces menaces, il est redouté qu'un abus de commercialisation du sport ne remette en cause la solidarité existante entre sport professionnel et amateur et entre les différentes disciplines sportives allant jusqu'à la disparition de certaines d'entre elles jugées comme peu rentables.
S'agissant de la protection des jeunes , le constat est posé que les fédérations et les clubs utilisent de plus en plus de jeunes , ce qui doit appeler les autorités publiques à veiller à ce que la santé et l'éducation des jeunes soient garanties.
Enfin, la menace du dopage dans le sport appelle une collaboration internationale et européenne accrue dans le lutte contre ce fléau.
2. Les voies d'action identifiées par la Commission
Face à ces différents défis, les voies d'action de l'Union sont envisagées . La Commission observe qu'après l'arrêt Bosman, plusieurs plaintes ont été déposées auprès d'elle concernant les règles qui régissent le sport en Europe. Elle estime que cette situation témoigne du besoin d'une intervention réalisée à ce niveau . Cela plaide, selon elle, pour un élargissement de ses compétences au domaine du sport . Par ailleurs, recherchant comment, dès à présent, les activités communautaires peuvent aussi servir à résoudre certains des problèmes que connaît le sport, la Commission dresse une liste de ses moyens , mais consacre l'application au sport des principes de droit commun de l'Union européenne .
Les compétences normatives de l'Union européenne peuvent s'exercer dans des domaines intéressant directement le développement économique du sport.
Trois domaines intéressant le sport sont particulièrement visés : les relations entre le sport et la télévision ; les questions liées à la politique de la concurrence ; les questions relevant des libertés consacrées par les Traités , notamment la liberté de circulation des personnes.
En ce qui concerne les questions relatives aux rapports entre le sport et la télévision , qui sont devenues essentielles, puisque la télévision représente la première source de financement du sport professionnel en Europe, la Commission part, d'abord, de l'idée que la tendance à la hausse des prix des droits de retransmission peut être à l'origine de discriminations quant à l'accès du public aux grands événements sportifs.
C'est la raison pour laquelle, la directive « Télévision sans frontières » 70 ( * ) prévoit, dans son article 3bis la possibilité pour les Etats membres d'établir une liste d'événements majeurs qui sont réservés à la transmission « en clair ». Le droit dérivé communautaire accorde donc la possibilité aux Etats membres d'établir une telle liste en fonction de l'intérêt général de chacun d'entre eux. Les Etats membres veillent, en outre, à ce que les radiodiffuseurs qui relèvent de leur compétence respectent les décisions prises par les autres Etats membres. Celles-ci sont soumises au contrôle de la Commission pour conformité avec le droit communautaire.
En outre, la Commission considère que la retransmission d'événements sportifs et, en particulier, la cession de droits exclusifs de radiodiffusion est une activité commerciale à laquelle les règles du droit communautaire de la concurrence sont applicables . On a indiqué quelle « jurisprudence » elle tendait à mettre en oeuvre en ce odmaine.
Elle tend donc à estimer que les accords comportant une exclusivité ne doivent pas conduire à la fermeture d'un marché et que la vente en commun de droits de radiodiffusion, en ce qu'elle peut réduire le nombre de droits individuels à la disposition des radiodiffuseurs sur le marché, peut affecter le fonctionnement de ce marché . Elle en conclut que chaque situation concurrentielle doit être évaluée dans tous ses éléments, en prenant en compte, entre autres, la capacité des participants à vendre les droits individuellement, et, qu'au cours de l'examen des critères d'une exemption, il faut aussi considérer certains aspects tels que la solidarité entre participants plus forts et plus faibles ou entre le sport professionnel et le sport amateur et pour les jeunes .
En ce qui concerne les liens entre le sport et la politique de la concurrence , la Commission estime être souvent favorable aux règlements sportifs actuels en reconnaissant les aspects spécifiques du sport et en admettant ainsi que certaines exceptions peuvent être admises, compte tenu des particularités de cette activité.
La Commission évoque dans ce domaine trois exemples de sa mansuétude :
- les quotas dans les équipes nationales ,
- la restriction des périodes de transfert ,
- les règles de propriété des équipes , la Commission n'excluant pas que des règles des organisations sportives, visant à empêcher des clubs appartenant au même propriétaire de participer aux mêmes compétitions nationales ou internationales, puissent trouver une justification si elles s'avèrent nécessaires pour garantir l'incertitude des résultats des compétitions.
Cependant, la Commission estime que le sport ne peut déroger aux règles européennes sur la concurrence . Elle relève que plusieurs dossiers ont suscité de sa part des travaux particuliers :
le dossier relatif aux indemnités de transferts ,
les dossiers relatifs à l'équipement sportif dans la mesure où par leur condition d'organe technique et d'autorité compétente pour l'homologation de ce matériel, les fédérations peuvent influencer de manière importante le marché des biens sportifs en fonction de la manière dont elles exercent leurs prérogatives.
Enfin,
s'agissant de
l'application au
sport du principe de libre circulation
, la
Commission tend
à faire prévaloir le principe de libre circulation s'agissant des
ressortissants communautaires, mais aussi des organisations
sportives
.
Le second document publié par la Commission, son rapport de 1999 visant à assurer « la sauvegarde des structures sportives actuelles » et au « maintien de la fonction sociale du sport dans le cadre communautaire », témoigne , à la fois d'une prise de conscience encore plus vive des problèmes posés par l'essor du fait commercial dans le sport, et du maintien d'un fossé entre les analyses et les suggestions d'intervention .
Le rapport a pour ambition d'indiquer les pistes de conciliation entre la dimension économique du sport et ses dimensions populaire, éducative, sociale et culturelle . Il estime que le développement économique du sport crée des tensions :
- la surcharge des calendriers exerce diverses pressions sur les sportifs (dopage, fatigue physique...) ;
- la multiplication d'événements sportifs à visée lucrative qui peuvent, au nom d'une logique de recherche des profits, s'accompagner d'entorses à la logique sportive et aux fonctions culturelles du sport ;
- la tentation, pour certains intervenants, de sortir d'un cadre européen d'organisation sportive qui est chargé de défendre une certaine conception du sport.
La Commission souhaite que la Communauté et les Etats réaffirment et renforcent la fonction éducative et sociale du sport . Elle suggère à cet effet plusieurs actions , mais sans apporter de précisions sur leur substance. Selon elle, il convient que :
- le volet éducatif du sport soit valorisé mais aucune mesure concrète n'est proposée ;
- la lutte contre le dopage soit coordonnée mais, là aussi, les mesures concrètes manquent ;
- l'environnement juridique soit clarifié.
Sur ce dernier point, la Commission procède à un nombre important de constats portant sur l'existence de développement des conflits à dimension juridique suscités, ces dernières années, par la prégnance de plus en plus forte des intérêts économiques dans le sport :
- certains clubs ayant contesté la vente collective des droits de télévision , plusieurs plaintes ont été déposées auprès des tribunaux nationaux et les jugements rendus au niveau national arrivent à des conclusions divergentes, la question de la vente collective se posant également dans le cadre de certaines affaires pendantes devant la Commission ;
- l'arrêt Bosman de la Cour de Justice (décembre 1995) ayant contribué de façon significative à l'élimination de certains abus et à la mobilité des sportifs, selon la Commission, les fédérations sportives estiment qu'il a eu des répercussions sur l'équilibre économique entre les clubs et les joueurs et qu'il a créé des problèmes pour la formation des jeunes dans les clubs . Certains clubs qui avaient mis en place des centres de formation de sportifs professionnels ont pu voir leurs meilleurs éléments partir sans compensation pour l'investissement en formation que ces clubs avaient consenti ;
- des différences de législation fiscale et sociale et donc d'imposition des sportifs professionnels ou de taxation des clubs sportifs existant au sein de l'Union européenne, cette situation est source d'inégalité entre pays et clubs et contribue au phénomène de surenchère financière ;
- plusieurs pays de l'Union européenne ayant pris des mesures pour limiter ou encadrer les effets de la commercialisation du sport , ces mesures, jugées positives dans la perspective de la préservation des principes et de la fonction sociale du sport, peuvent accroître les disparités entre les pays au sein de l'Union européenne et créer des problèmes au regard du droit communautaire ;
- certaines plaintes concernent également la question du monopole d'organisation des compétitions sportives détenu par les fédérations ainsi que de la détention par un même propriétaire de plusieurs clubs (« multiple ownership »), les règles relatives à la territorialité du sport, les statuts des clubs professionnels ainsi que certaines opérations commerciales exercées par les fédérations.
Devant ces tensions, la Commission estime nécessaire d'entreprendre des efforts convergents et d'imposer une nouvelle approche des questions sportives, tant au niveau de l'Union européenne qu'à celui des Etats membres. Cette nouvelle approche consisterait, pour elle, à préserver les valeurs traditionnelles du sport, tout en s'inscrivant dans un environnement économique et juridique en évolution. Dans la mise en oeuvre de cette nouvelle approche, la contribution de l'Union européenne est considérée comme une composante indispensable, compte tenu de l'internationalisation croissante du sport et de l'impact direct des politiques communautaires sur le sport européen.
Mais, la Commission souligne que cette contribution doit intervenir dans le respect du Traité , notamment du principe de subsidiarité et de l'autonomie des organisations sportives. On relèvera la contradiction existant, dès l'abord, entre les préconisations de changements réglementaires et de préservation de cadres d'intervention réglementaire qui limitent la portée de ces réformes .
Cette contradiction s'illustre dans la suite du rapport de la Commission. Celle-ci affirme que l'application des règles de concurrence du Traité au secteur du sport doit tenir compte des spécificités du sport (notamment de l'interdépendance entre l'activité sportive et les activités économiques qu'elle engendre, le principe d'égalité des chances et d'incertitude des résultats) mais pour aussitôt indiquer qu'au niveau communautaire , le secteur du sport , pour ce qui est des activités économiques qu'il engendre, est, comme les autres secteurs de l'économie, soumis aux règles du traité CE .
Seuls quelques domaines, où les spécificités du sport peuvent comporter quelques aménagements, sont évoqués selon une gradation subtile :
- Un principe général d'exemption est applicable en raison de l'objet même des pratiques, pour les réglementations des organisations sportives établissant des règles sans lesquelles un sport ne pourrait pas exister. Il s'agit pour l'essentiel des règles nécessaires à l'organisation des compétitions (les règles du jeu).
- Des pratiques normalement soumises aux règles de la concurrence pourraient être exemptées . La Commission rappelle que l' arrêt Bosman a reconnu comme légitimes les objectifs consistant à assurer le maintien d'un équilibre entre les clubs, en préservant une certaine égalité de chances et l'incertitude des résultats et à encourager le recrutement et la formation des jeunes joueurs . Dès lors, des accords entre clubs professionnels ou des décisions de leurs associations visant, effectivement, à atteindre ces deux objectifs seraient susceptibles d'être exemptés.
De même, un système de transferts ou de contrat-type basé sur des indemnités calculées de façon objective, en rapport avec les coûts de formation, ou une exclusivité relative à des droits de retransmission sportive, limitée dans sa durée et sa portée, le pourraient également.
Les accords de parrainage sur base d'un appel d'offre selon des critères de sélection transparents et non discriminatoires pour une durée courte seraient ainsi susceptibles d'être autorisés.
Enfin, des exemptions pourraient être accordées dans le cas de vente en commun de droits de radiodiffusion à condition de prendre en considération les bénéfices pour le consommateur ainsi que le caractère proportionnel de la restriction de concurrence par rapport à l'objectif légitime visé et d' examiner dans quelle mesure un lien peut être établi entre la vente en commun des droits et la solidarité financière entre sport professionnel et amateur , les objectifs de formation de jeunes sportifs et ceux de promotion des activités sportives au sein de la population.
La Commission prend soin, dans le même temps, de rappeler l'étendue d'application du droit de la concurrence.
Elle établit une longue liste de pratiques qui sont, en principe, interdites par les règles de concurrence . Il s'agit de pratiques restrictives dans le cadre des activités économiques liées au sport. Elles peuvent concerner notamment l'entrave aux importations parallèles de produits sportifs ; la vente de billets d'entrée dans les stades discriminant entre les utilisateurs résidant en dehors d'un Etat membre, par rapport aux clients résidant dans cet Etat membre ; les accords de parrainage, lorsqu'ils ferment un marché, en écartant, sans raison objective, d'autres fournisseurs ; les systèmes de transferts internationaux basés sur des indemnités calculées de façon arbitraire, sans rapport avec les coûts de formation ; l'utilisation par une organisation sportive de son pouvoir réglementaire afin d'exclure du marché, sans raison objective, tout intervenant économique respectant les normes de qualité ou de sécurité justifiées.
* 68 Le projet de Constitution européenne comporte la mention explicite de cette compétence à l'heureuse initiative de quelques conventionnés, dont le Président de notre Délégation pour l'Union européenne, M. Hubert Haenel.
* 69 Le Parlement européen a, quant à lui, adopté un rapport sur l'Union européenne et le sport, soulignant l'importance du sport comme facteur d'intégration sociale et comme élément clé dans la définition de certaines politiques communautaires dans les secteurs de l'éducation, de la jeunesse ou de la santé publique. Il semble, plus que la Commission, se ranger à la logique d'une forte spécificité.
* 70 Directive 97-36 du 30 juin 1997 modifiant la directive 89/552, J.O. 202/60 du 30 juillet 1997.