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B. UNE ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE ACCESSIBLE, GÉNÉRALISÉE ET RESPECTUEUSE DE L'USAGER

1. Une diffusion d'Internet encore insuffisante

Certes, les progrès de l'administration électronique ne passent pas que par Internet. Le projet de mise en place du numéro 3939 « Allo, service public » (supra), qui vise à permettre à toute personne d'obtenir en moins de trois minutes une réponse ou une orientation à toute demande de renseignement administratif, en atteste.

Il n'empêche, la diffusion de l'accès à Internet conditionne largement les progrès de l'administration en ligne, et à cet égard, l'examen de la situation française fait apparaître un certain « fossé numérique ».

Ainsi que le consigne le cabinet Accenture dans sa dernière étude annuelle des performances des Etats en matière de gouvernement électronique (infra), le taux de pénétration d'Internet25(*) est particulièrement faible en France, atteignant à peine 30 %. Parmi les 12 pays retenus pour un comparatif portant sur ce taux de pénétration, la France arrive avant-dernière, juste devant l'Espagne, et loin derrière la Suède (80 %), les Etats-Unis (66 %) et le Royaume Uni (53 %).

Il est donc fondamental que le programme gouvernemental RE/SO 2007 (supra), vise précisément à « mettre tous les Français qui le souhaitent en capacité d'utiliser les services de base de l'Internet et de l'administration électronique à l'horizon 2007 », ce qui implique de former tous les Français à l'usage des TIC, de veiller à l'aménagement numérique du territoire, et d'inciter les foyers26(*) et les entreprises à s'équiper.

Concernant ces dernières, le MEDEF a remis en janvier 2004 un livre blanc intitulé « Propositions et recommandations du MEDEF en matière d'administration électronique ». Il part du constat que les entreprises seraient moins bien traitées que les particuliers, vers lesquels le développement de l'administration électronique tendrait à s'orienter, alors même que le traitement des entreprises présente moins de difficultés que celui des particuliers au regard des libertés.

Toutefois, compte tenu du développement actuel des téléprocédures en matières de déclarations sociales et fiscales (infra), il reste surtout à effectuer un important travail de promotion des téléservices à destination des entreprises, principalement auprès des PME.

2. La diffusion progressive des téléprocédures

a) Les téléprocédures, pierre angulaire de l'administration électronique

Après un premier stade de l'administration électronique, consistant en la mise à disposition d'informations statiques, et un deuxième stade consistant en la mise à disposition de formulaires téléchargeables, il est généralement observé que les téléprocédures constituent un troisième stade de l'administration électronique. Le plan stratégique de l'administration électronique (PSAE) prévoit que 100 % des procédures existantes pourront faire l'objet d'une téléprocédure en 2007. Naturellement, ces différents stades se chevauchent selon les administrations et les formalités considérées ; par exemple, il est prévu que 100 % des formulaires devront être téléchargeables en 2005, tandis que de nombreuses téléprocédures ont déjà été développées.

Par ailleurs, l'Europe n'est plus indifférente à l'administration électronique, et elle entend favoriser l'accès dématérialisé aux services publics de base et aux marchés publics. Lors du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, le Conseil a invité les Etats membres à organiser cet accès pour 2003. La Commission européenne, avec le programme « e-Europe », a établi une batterie d'indicateurs d'« administration en ligne » visant à mesurer les progrès accomplis dans la fourniture des services en ligne.

Pour les administrés, les avantages des téléprocédures, qui permettent d'échanger à distance des informations avec une administration afin d'accomplir une démarche, sont sensibles : affranchissement des contraintes spatiales et temporelles, rapidité, et simplification27(*).

Outre certaines économies directes (papier, photocopies, affranchissement et déplacements), les administrations, quant à elles, trouvent également l'opportunité de rationaliser leurs structures et de réaliser d'importants gains de productivité, susceptibles de se traduire par un avantage financier immédiat pour l'administré (ou, indirectement, pour le contribuable), ou par une amélioration du service.

b) Le bilan honorable de la France

Aujourd'hui, le rang de la France, pour le nombre de procédures en ligne, est honorable : 12ème mondial, et 7ème européen (derrière les petits pays nordiques « avancés », ou certains pays, tels que l'Estonie, ayant abordé directement le « troisième stade »).

Le 4 mai dernier, la société Accenture a publié les résultats de sa cinquième étude28(*) annuelle des performances de 22 pays29(*) du monde entier en matière de gouvernement électronique. La France s'y classe en huitième position, après avoir été classée 12ème en 2003 et en 2002.

Les enquêteurs d'Accenture se sont mis à la place des citoyens et des entreprises utilisant Internet pour examiner 206 services administratifs-types. Leur évaluation des sites Internet des organismes publics a porté sur la qualité et la maturité des services, qui pèse pour 70 % dans l'évaluation, et sur le niveau d'interaction avec les administrations, qui y pèse pour 30 %.

La France a fait partie des rares pays dont la maturité des services a connu une plus forte progression en 2003-2004 qu'en 2002-2003.

Par ailleurs, l'analyse de la pratique des Français conduit à opposer un taux de pénétration d'Internet relativement faible (30 %, cf. supra) à un taux de pénétration de l'administration électronique relativement fort (85 %). Cette opposition fait de la France le pays le plus caractéristique d'une situation qualifiée de « niche » par Accenture.

Quelques chiffres concernant l'administration électronique en France (mars 2004)


· Plus de 200 téléservices publics et 5.500 sites internet publics, soit une hausse de 17 % depuis 2002 ;


· plus de 90 % des formulaires administratifs sont disponibles « en ligne », contre 74 % en avril 2002 ; le programme « ADELE » vise 100 % de formulaires disponibles « en ligne » en 2005 ;


· près de 2 millions de visiteurs par mois consultent « service-public.fr », ce qui représente une augmentation de 54 % en un an ;


· plus de 600.000 Français ont déclaré leurs impôts « en ligne » en 2003 (5 fois plus qu'en 2002), et plus de 1.250.000 Français en 2004, soit deux fois plus qu'en 2003. Bercy résume : « L'objectif du million de déclarations en ligne a donc été largement dépassé ». Au total, ces télédéclarations ont concerné 18 % des Français disposant d'Internet (soit 6,9 millions de foyers), et finalement seulement 3,7 % des déclarations (qui sont au nombre de 33,9 millions). Aux Etats-Unis, 53 millions de déclarations d'impôt sur 130 millions sont transmises en ligne, soit 40,8 %. Le Brésil affiche le taux spectaculaire de 92 % de déclarations d'impôts faites en ligne.


· 50 millions de cartes « SESAM-Vitale » ont été distribuées ;


· plus de 50 % des feuilles de soins sont traitées au travers de « SESAM-Vitale » (soit plus de 600 millions de feuilles maladie par an) ;


· la moitié des demandes de certificat de non-gage (plus de 2 millions de demandes par an) s'effectue désormais par Internet via le service téléc@rtegrise.

Pour mesurer le développement des téléprocédure, l'ADAE a suscité la mise en place, au sein des différents ministères, d'un indicateur nommé « taux de dématérialisation ». Pour en apprécier la portée, il importera de distinguer, pour chacune des téléprocédures, entre les « primo entrants » (par exemple, les contribuables souscrivant leur première déclaration d'impôt par télédéclaration), et les autres usagers de la téléprocédure. En effet, la cible de taux d'utilisation par les « primo entrants », qui conditionne le développement durable d'une téléprocédure, devrait être particulièrement ambitieuse (par exemple de l'ordre de 80 % pour la télédéclaration d'impôt sur le revenu).

3. Le respect des libertés individuelles

Le succès de l'administration électronique est conditionné par la confiance des usagers, et il est ainsi primordial que leurs données à caractère personnel soient parfaitement protégées.

La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (supra) consacre le droit à l'information préalable, les droits d'accès aux informations nominatives, de rectification et d'opposition, ainsi que le droit à l'oubli.

En application de son article 27, « Les personnes auprès desquelles sont recueillies des informations nominatives doivent être informées : du caractère obligatoire ou facultatif des réponses ; des conséquences à leur égard d'un défaut de réponse ; des personnes physiques ou morales destinataires des informations ; de l'existence d'un droit d'accès et de rectification ».

Par ailleurs, les avis de la CNIL, rendus sur différents projets, sont largement suivis, et améliorent encore la protection des données personnelles.

Pour que le développement de l'administration économique suscite la confiance des usagers, la CNIL, à l'occasion de son examen du programme ADELE, a dégagé quatre principes, avec lesquels, du reste, le programme ADELE se situe, selon elle, « en harmonie » :

a) La proportionnalité

Une administration électronique efficace implique une multiplication des interconnexions entre les différentes administrations. La CNIL rappelle que « chacune de ces interconnexions et la création de base de données centralisées doivent être justifiées et simplifier réellement les démarches administratives ». Toutefois, la CNIL souligne qu'« aucun principe de protection des données à caractère personnel n'interdit les interconnexions ». Elle ajoute qu'elle n'a jamais contesté la légitimité des échanges de fichiers visant à contrôler a posteriori la cohérence entre diverses obligations déclaratives, notamment dans les domaines fiscal et social.

b) La transparence

En vertu de ce principe affirmé dans le programme ADELE et défendu par la CNIL, l'administration doit :

- tenir l'usager informé de la manière dont il peut mettre à jour ses données ou les rectifier, et des moyens qui lui sont offerts pour vérifier l'exactitude de sa situation administrative ;

recueillir l'accord du citoyen pour l'échange d'informations personnelles entre administrations, sauf quand la loi rend obligatoire cet échange.

c) La sécurité graduée

L'anonymat doit être préservé pour les démarches ne nécessitant pas de décliner son identité. Si l'identité doit être contrôlée, les moyens techniques utilisés doivent être calibrés selon le degré de sécurité requis par la démarche. Dans certains cas, le « chiffrement », voire la signature électronique sont indispensables, mais pas de façon systématique.

d) La pluralité des identifiants

Si l'un des objectifs du programme ADELE est de permettre aux administrés d'accéder à de multiples services et à des informations ciblées les concernant via un portail unique (mon.service-public.fr), l'idée de l'utilisation d'un « identifiant unique » est néanmoins écartée, ce qui rejoint la position de la CNIL : à chaque « sphère » doit correspondre un identifiant propre, et l'utilisation généralisée d'un numéro national d'identification est exclue.

4. Les incitations financières

Il importe que les usagers aient une incitation financière à l'usage des téléprocédures. La mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu30(*)de dix euros (à compter de l'imposition des revenus de 2004, donc des télédéclarations effectuées en 2005) est excellente car elle promeut une stratégie « gagnant-gagnant », et il faut donc l'élargir à d'autres impôts et à la sphère sociale, particulièrement en direction des PME.

En effet, une petite entreprise est susceptible d'utiliser une vingtaine de procédures financières dématérialisées, dont le succès serait assuré par un cumul d'incitations financières s'y rapportant.

Dans le communiqué de presse se rapportant à sa dernière étude annuelle portant sur l'« e-administration » (supra), le cabinet Accenture a noté : « en ce qui concerne les internautes utilisateurs, il apparaît que les gains de temps et d'argent sont les deux principaux atouts du e-gouvernement. Ainsi, dans tous les pays à l'exception de la Suède, au moins 75 % des sondés déclarent qu'ils auraient davantage recours aux services publics en ligne s'ils étaient certains de gagner du temps, et 70 % d'entre eux affirment qu'ils les utiliseraient davantage s'il y avait des économies à la clé ».

5. L'écoute de l'usager

La mise en place et le développement des projets d'administration électronique donnent lieu à une attention renouvelée envers les usagers.

Ainsi, cent « pionniers » du portail « mon.service-public.fr » d'accès personnalisé à l'administration électronique, lancé en 2003, testent les nouveaux services afin de permettre une meilleure prise en compte des attentes des usagers.

Par ailleurs, il est institué un « groupe d'experts », représentant la diversité des acteurs et utilisateurs de l'administration électronique, qui a vocation à émettre des propositions concrètes au fur et à mesure de l'avancée du projet ADELE (infra).

Enfin, des sondages sont effectués régulièrement pour tester et évaluer la mise en place des nouveaux services, au plus près des besoins des utilisateurs. À cette fin, une « cellule usagers » doit être créée au sein de l'ADAE.

* 25 Mesure de la population se connectant au moins une fois par semaine à Internet.

* 26 Il est à noter qu'en France, les prix des ordinateurs sont supérieurs de 15 % à 30 % à ceux pratiqués aux Etats-Unis.

* 27 Pierre de La Coste dans le rapport « L'Hyper-République - Bâtir l'administration en réseau autour du citoyen » (2003) précise qu'un des objectifs de l'e-administration doit être de « réduire la charge cognitive » nécessaire au citoyen pour trouver ses interlocuteurs et la procédure qui le concerne.

* 28 Etude intitulée « Leadership en matière de gouvernement électronique : haut rendement et valeur maximale ».

* 29 Dans l'ordre du classement : Canada, Singapour, Etats-Unis, Australie, Danemark, Finlande, Suède, France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Belgique, Irlande, Japon, Allemagne, Norvège, Espagne, Malaisie, Italie, Mexique, Portugal, Brésil, Afrique du Sud.

* 30 Réduction introduite à l'initiative du Sénat, figurant à l'article 36 de la loi de finances rectificative pour 2003.

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