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B. LA MODERNISATION DU CONTRÔLE LÉGAL DES COMPTES

L'implication des cabinets d'audit dans plusieurs scandales financiers à l'étranger ayant engendré un certain sentiment de défiance vis-à-vis de ce maillon pourtant essentiel de la chaîne de l'information financière, la LSF est intervenue, en écho à la loi Sarbanes-Oxley, pour prévenir toute dérive. Elle a précisé, d'une part, les missions et, d'autre part, le mode de régulation de la profession comptable.

Les dispositions de la loi Sarbanes-Oxley concernant l'audit

La loi, dont les dispositions s'appliquent dès lors qu'elles ont une répercussion sur une société cotée aux Etats-Unis (que cette société soit américaine ou étrangère), propose un certain nombre de solutions aux dysfonctionnements identifiés dans la régulation des marchés financiers américains, notamment, concernant les conditions de certification des comptes et l'indépendance des auditeurs :

- la loi met fin au système d'auto-régulation en instituant le Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB), composé de cinq membres nommés pour cinq ans par la Securities and exchange commission (SEC) après consultation du président de la Réserve fédérale et du Secrétaire au Trésor. Le PCAOB est chargé de l'établissement des règles de la profession et de la surveillance des auditeurs. Il est financé par les cotisations des sociétés cotées ;

- la loi interdit la plupart des services de conseil que pourraient proposer les firmes d'audit à leurs clients ;

- elle impose une rotation des associés signataires des audits et commande une étude au Comptroller General94(*) sur les coûts et avantages d'une rotation des firmes elles-mêmes ; elle contraint le recrutement des auditeurs par leurs clients.

1. La mise en place du Haut conseil du commissariat aux comptes

a) Les compétences du Haut conseil

L'article 100 de la LSF institue auprès du garde des sceaux un Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C). Le Haut Conseil a pour mission « d'assurer la surveillance de la profession avec le concours de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes », qui reçoit, par ailleurs, une consécration législative. Il « veille au respect de la déontologie et de l'indépendance des commissaires aux comptes ». La LSF a ainsi institué une régulation duale, impliquant simultanément la profession et les autorités publiques.

Le Haut conseil est en particulier chargé :

« - d'identifier et de promouvoir les bonnes pratiques professionnelles ;

« - d'émettre un avis sur les normes d'exercice professionnel élaborées par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes avant leur homologation par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. »

Le Haut conseil oriente et supervise les contrôles périodiques. Enfin, il est l'instance d'appel en matière d'inscription et de discipline des commissaires aux comptes.

b) La mise en place du Haut conseil

Le décret n° 2003-1121 du 25 novembre 2003 a précisé l'organisation et le fonctionnement du H3C, dont les membres ont été nommés par un décret du 29 novembre 2003.

Composition du H3C

L'article 100 de la loi de sécurité financière fixe la composition du H3C (article L. 821-3 du code de commerce) dont les membres sont nommés pour six ans. En application de cette disposition, ont été nommés membres du H3C :

- Mme Christine Thin, conseiller à la Cour de cassation, présidente ;
- M. Jean-Michel De Mourgues et Mme Michelle Signoret, en qualité de magistrats ;
- M. Jérôme Hass, directeur adjoint à la direction du Trésor ;
- M. Hervé Synvet, en qualité de professeur des universités ;
- M. Christian Aubin, M. Christian Laubie et M. Jean-Pierre Valeriola, en qualité de personnes qualifiées ;
- M. Michel Léger, M. Jean-Paul Griziaux et M. Didier Kling, en qualité de commissaires aux comptes.

Par ailleurs, le président de l'Autorité des marchés financiers est membre de droit du collège du H3C. Un commissaire du gouvernement siège avec voix consultative.

c) Les premiers travaux du H3C

Le H3C a démarré ses travaux de façon tout à fait satisfaisante et conforme à ce que prévoyait la loi de sécurité financière, dont les dispositions sont entrées pleinement en vigueur sur ce point.

Le règlement intérieur du Haut conseil a été homologué par arrêté du 24 février 2004. Ce règlement intérieur traite du fonctionnement du H3C ainsi que des conflits d'intérêt susceptibles de concerner ses membres. Il fixe par ailleurs les conditions de création et de fonctionnement des commissions consultatives spécialisées, étant entendu que le décret précité du 25 novembre 2003 a établi que deux au moins de ces commissions spécialisées sont relatives respectivement à l'appel public à l'épargne et aux associations. En outre, une commission juridique a été créée, ainsi qu'une commission s'intéressant aux PME. L'optique retenue est celle de commissions par secteurs d'activité, la création d'autres commissions étant déjà envisagée, par exemple pour le secteur de la santé. Ces commissions consultatives peuvent bénéficier de l'assistance d'experts. L'élaboration du règlement intérieur du H3C a également été l'occasion d'une réflexion sur les liens avec la CNCC. La « co-régulation » mise en place par la LSF n'engendre pas sur ce point de difficulté importante, dans la mesure où les relations entre les deux organismes sont étroites.

Dans le cadre de sa mission de surveillance de la profession de commissaire aux comptes, le Haut conseil a rendu deux décisions concernant la campagne de contrôle 2003-2004 (13 mai 2004 et 10 juin 2004). Il a également rendu trois avis sur des avis techniques de la CNCC. Ces avis, rendus au titre de la promotion des bonnes pratiques professionnelles, ont porté sur les sujets suivants :

- un avis a porté sur l'obligation faite au commissaire aux comptes de « justifier ses appréciations » (4 mars 2004) ;

- un autre avis a concerné le nouveau rapport établi par le commissaire aux comptes sur le rapport émis par le président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance relatif aux procédures de contrôle interne (4 mars 2004) ;

- enfin, le Haut conseil s'est également prononcé sur les diligences du commissaire aux comptes en matière de communication financière durant la période de transition précédant l'application obligatoire des normes comptables internationales (8 juin 2004).

d) Difficultés et perspectives

La création du H3C était indispensable et a permis d'anticiper sur l'évolution de la législation européenne, annoncée en mai 2003 par une communication de la Commission intitulée « Renforcer le contrôle légal des comptes dans l'UE » et précisée par une proposition de révision de la huitième directive95(*) qui exige un contrôle public rigoureux de la profession.

Toutefois, on peut s'interroger sur le choix fait d'instituer le H3C, auprès du ministère de la justice sur les crédits duquel il fonctionne (article L. 821-5 du code de commerce). A bien des égards, les réserves formulées l'année dernière par votre rapporteur général dans son rapport sur le projet de loi de sécurité financière demeurent valables :

« Une des interrogations les plus fortes de votre rapporteur général porte sur la coordination entre les missions du Haut conseil relatives à la surveillance, au respect de la déontologie et de l'indépendance et aux bonnes pratiques professionnelles et les missions de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, qui sont précisées à l'article L. 821-6. Celle-ci concourt au bon exercice de la profession, à sa surveillance ainsi qu'à la défense de l'honneur et de l'indépendance de ses membres.

 « Le verbe « concourir » exprime l'idée que la Compagnie sera, en quelque sorte, le « bras armé » du Haut conseil. Il devra donc exister un réel lien de subordination et non de concurrence, s'agissant, en particulier, de la surveillance, de la déontologie ou de l'indépendance du commissariat aux comptes. Il est permis de s'interroger sur la réalité de cette belle architecture : si la Compagnie nationale dispose de ressources significatives et de compétences déjà bien ancrées, le Haut conseil fonctionnera avec les crédits budgétaires que le garde des sceaux voudra ou pourra lui donner... 

« (...) Bref, cette casuistique bien subtile, si elle semble globalement acceptée par les professionnels qui l'ont négociée avec le gouvernement, laisse votre rapporteur assez sceptique sur l'intérêt concret de tels mécanismes. Ils auront sans doute le mérite de susciter de nombreux commentaires de la part des universitaires spécialisés et, en cas de réels problèmes, de permettre aux uns et aux autres de se rejeter réciproquement les responsabilités... »96(*)

Il faut ajouter que le H3C, contrairement à la CNCC, est dépourvu de personnalité morale et qu'il n'est pas certain qu'il constitue réellement une autorité administrative indépendante. Si la CNCC a, jusqu'ici, suivi les avis du H3C, le recours par la compagnie à des « avis techniques » plutôt qu'à des normes d'exercice professionnel tend à diminuer la portée des avis du Haut conseil, dans la mesure où ces avis techniques ne sont pas homologués par le garde des sceaux.

Or ne faudrait-il pas envisager, à l'avenir, de rapprocher le H3C de l'Autorité des marchés financiers, dont elle pourrait profiter des moyens et de l'expertise ? L'AMF dispose en effet d'une solide expérience et de services étoffés. Une telle évolution rapprocherait le modèle français du modèle américain et ferait du H3C un réel contrepoids à l'autorégulation.

Par ailleurs, la création du H3C et de l'AMF a entraîné la disparition du comité de déontologie de l'indépendance, institution mise en place par la Commission des opérations de bourse (COB) et la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) en 1999 et dont la mission était de « contribuer par ses avis et ses propositions à garantir l'indépendance des commissaires aux comptes des sociétés faisant appel public à l'épargne et l'objectivité de leurs conclusions, notamment en facilitant l'exercice par la CNCC et la COB des missions qui leur sont imparties en ce domaine »97(*). Cet organisme présentait l'intérêt d'émettre des avis individuels, d'étudier des cas concrets, et de faire le lien entre le régulateur comptable et le régulateur financier. Il est souhaitable que le H3C reprenne pleinement les fonctions assurées par cette instance et se rapproche, pour ce faire de l'AMF.

De plus, les moyens de travail du H3C devront être renforcés, quelle qu'en soit la forme, par le recours à des prestations du service des affaires comptables de l'AMF. Il serait également concevable qu'une convention entre les deux autorités prévoie le transfert par l'AMF au H3C d'une quote-part de ses produits, afin de limiter la dépendance budgétaire dans laquelle se trouve le Haut conseil à l'égard des crédits de l'administration centrale de la justice.

Enfin, il faudra, à l'avenir, que le H3C s'inspire du modèle de l'AMF, au sein de laquelle a été instituée une commission des sanctions, afin de sécuriser ses procédures au regard de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme. Le H3C détient, en effet, une double compétence, générale et individuelle, ce qui nécessite une séparation claire de ses fonctions et des différentes étapes des procédures, par la création d'une structure chargée de l'instruction.

Le système de la LSF est donc encore assez largement perfectible en la matière.

* 94 Qui exerce notamment les fonctions de directeur général du General Accounting Office.

* 95 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le contrôle légal des comptes annuels et des comptes consolidés et modifiant les directives du Conseil 78/660/CEE et 83/349/CEE (article 31).

* 96 Rapport n° 206 (2002-2003).

* 97 Article 2 des statuts du CDI, Bull. COB, n° 332, février 1999.

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