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B. RÉUNION SEMESTRIELLE DES COMMISSIONS DE L'ASSEMBLÉE AVEC LE CONSEIL PERMANENT DE L'UEO - Bruxelles, le 20 octobre 2004

Les commissions de l'Assemblée de l'UEO ont tenu, au Sénat de Belgique à Bruxelles, le mercredi 20 octobre, leur réunion semestrielle avec les Représentants permanents des gouvernements composant le Conseil permanent de l'Organisation, sous la présidence du représentant des Pays-Bas, S. Exc. M. Alphons Hamer, qui s'est exprimé également en sa qualité de Président du comité politique de la Politique européenne de sécurité et de défense de l'Union européenne - PESD.

M. Hamer a d'abord mentionné que, en ce qui concerne le devenir de l'UEO et de son Traité, la présidence néerlandaise avait lancé un processus informel de réflexion au sein des gouvernements membres en vue de tenir compte des changements spectaculaires intervenus depuis l'entrée en vigueur du Traité de Nice. Depuis Nice, toutes les activités opérationnelles exercées par l'UEO ont été transférées à l'Union européenne. L'UEO a donc apporté une contribution essentielle au développement de la PESD au sein de l'Union européenne. Sans cet acquis, il n'y aurait pas de PESD telle qu'elle existe aujourd'hui. Toutefois, la conséquence est que l'UEO a cessé ses activités dans ce domaine. Le GAEO et l'OAEO ont poursuivi leurs activités avec la perspective que leurs fonctions seront intégrées à l'Agence européenne de défense nouvellement créée.

Depuis la signature du Traité établissant une Constitution pour l'Europe, l'Union européenne dispose d'une clause d'assistance mutuelle qui est moins contraignante que l'article V du Traité de Bruxelles modifié. La formulation de cette clause est le reflet d'une nouvelle manière de penser en la matière. Le gouvernement néerlandais est donc d'avis que l'UEO a accompli sa mission et que l'heure est venue de dénoncer le Traité de Bruxelles modifié et c'est pourquoi il a pris une initiative dans ce sens, mais le Conseil n'a pas estimé qu'il convenait d'agir à ce stade. Sur le fond du problème, le Conseil n'a pas encore pris position.

Le Conseil n'a pas examiné l'avenir de l'Assemblée. La position des Pays-Bas est la suivante : le contrôle en matière de PESD est partagé entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Puisque le Parlement européen n'a pas le pouvoir de contrôler les décisions prises au niveau européen, il y a un déficit démocratique. Le gouvernement des Pays-Bas ne voit pas de rôle pour l'Assemblée dans ce contexte. Tout contrôle parlementaire doit s'établir au sein des structures de l'Union européenne.

Il n'a pas dit qu'un contrôle parlementaire sur le plan national serait suffisant. En revanche, il met en évidence la difficulté de trouver une solution pour combler le déficit démocratique au niveau européen.

Certes, les Pays-Bas auraient préféré que le Traité constitutionnel propose une solution plus ambitieuse dans le domaine de la dimension parlementaire.

Le Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne prévoit l'organisation de conférences en matière de PESD réunissant des parlementaires nationaux et le Parlement européen dans le cadre de la COSAC. On pourrait envisager que l'expérience du Secrétariat de l'Assemblée de l'UEO soit transférée à la COSAC.

Dans la période qui va s'écouler d'ici à l'entrée en vigueur du Traité constitutionnel, le Conseil est prêt à continuer à coopérer et à dialoguer avec l'Assemblée sur la base des trois points élaborés par le Président de l'Assemblée dans sa lettre du 14 octobre 2004 à la présidence néerlandaise.

L'Ambassadeur précise encore que les Pays-Bas s'opposeraient à toute modification du Traité fondant l'UEO modifié pour permettre l'adhésion de nouveaux membres.

L'Ambassadeur Melani, Représentant permanent de l'Italie, a pris la parole pour confirmer, de son côté, qu'actuellement son gouvernement n'exclut aucune option et est donc partisan faveur d'attendre le processus de ratification du Traité constitutionnel. L'élargissement du champ d'action de l'UE en matière de sécurité et de défense rend indispensable un cadre institutionnel et constitutionnel clair pour la mise en place d'une dimension parlementaire adéquate. La COSAC a un rôle à jouer dans ce domaine. Lors des travaux de la Convention européenne, auxquels a participé l'Assemblée de l'UEO, des propositions ont été faites à ce sujet et pourraient être reprises dans l'état actuel des discussions.

Le Conseil de l'UEO ne se réunit plus régulièrement depuis juin 2001 et la seule activité de l'UEO à ce niveau est celle liée à la coopération en matière d'armements, dans le cadre du GAEO/OAEO. Le rapport annuel que le Conseil présentera à l'Assemblée sera donc très court.

L'Ambassadeur a ensuite passé en revue l'état de toutes les questions dont traitait la PESD.

Abordant les aspects civils de la PESD, l'Ambassadeur Hamer a indiqué que la PESD civile est l'une des réussites de la politique étrangère et de sécurité de l'UE dont on a peu parlé. Trois opérations civiles sont actuellement en cours : une mission de police en Bosnie (MPUE) et une autre en ARYM (Proxima), ainsi qu'une mission « État de droit » en Géorgie. D'autres opérations sont à l'étude : des missions de PESD civile en RDC (UIP Kinshasa) et en Irak. Il est également proposé que l'UE soit associée aux activités de maintien de l'ordre au Soudan/Darfour. Des précisions pourront être fournies sur ces opérations si nécessaire.

Toutes les réalisations dans le domaine civil montrent l'importance de la dimension civile de la PESD et la valeur ajoutée qu'elle peut apporter à la gestion des crises. La Bosnie atteste de l'importance de la gestion civile de crise dans les domaines du maintien de l'ordre et du respect du droit. L'UE se démène pour assurer une approche civilo-militaire intégrée de la gestion de crise. Mais celle-ci n'est pas seulement un utile complément de la gestion militaire ; les instruments de la gestion civile des crises peuvent également utilisés de manière indépendante, lorsqu'une opération militaire n'est plus justifiée mais qu'une présence internationale dans d'importants domaines régaliens tels que la police et la justice peut exercer un effet stabilisant (ARYM, Géorgie). De telles activités sont moins « intrusives » qu'une présence militaire. La PESD civile ne se réduit pas à un programme d'aide ; elle présente à l'évidence une dimension politique importante (qui se reflète par exemple dans la hiérarchie du commandement : les missions civiles sont conduites par un chef de mission - Représentant spécial de l'UE - Représentant spécial/Haut représentant - COPS).

Pour pouvoir assurer efficacement toute la gamme des missions civiles et divers types d'engagements purement civils ou civilo-militaires, l'UE a besoin de capacités. En ce sens, la gestion civile n'est pas différente de la gestion militaire d'une crise : les capacités constituent le noeud du problème.

La prochaine grande étape dans le développement des capacités civiles sera la Conférence d'engagement de capacités civiles qui se tiendra en novembre. Cette conférence fera date à plusieurs titres. D'abord, tous les nouveaux États membres pourront s'engager avec des capacités dans ce domaine. On peut espérer, au final, un accroissement substantiel des engagements pris. D'autres États membres seront alors en mesure de confirmer et d'actualiser leurs engagements. La conférence devrait donner une nouvelle impulsion en vue d'accroître la qualité des capacités engagées en améliorant les délais de déploiement et la formation.

En ce qui concerne plus particulièrement les aspects de défense/militaires de la PESD, S. Exc. M. Hamer a fait le point sur les opérations en cours ou projetées.

Les préparatifs de l'opération Althea, qui doit être déployée après le retrait de la SFOR de Bosnie, sont bien avancés. Un concept d'opérations a été approuvé, la montée en puissance de la force est en cours, dix pays tiers ont été invités, le comité des contributeurs a tenu sa première réunion et, tout récemment, le plan d'opération (OPLAN) a été approuvé par le Conseil.

L'opération Althea sera conduite par l'UE avec recours aux moyens et capacités de l'OTAN. Le DSACEUR a été nommé commandant de l'opération début juillet. Le QG de l'opération, situé à Mons, est en place. Le nouveau DSACEUR, le Général Sir John Reith, a succédé à l'Amiral Feist comme commandant de l'opération de l'UE fin septembre.

Courant octobre, le QG de la force à Sarajevo a atteint sa capacité opérationnelle initiale, et doit atteindre sa pleine capacité opérationnelle au début de décembre, au moment du transfert d'autorité de la SFOR à l'EUFOR. Le commandant de l'EUFOR, le Général de division Leakey (RU), a déjà pris ses fonctions sur le théâtre.

80 % des effectifs de la SFOR vont être transférés à l'EUFOR, et les 20 % partants seront remplacés par de nouvelles forces européennes. La Finlande sera la nation-cadre dans le secteur nord-est (Tuzla). La présidence se réjouit de constater que des pays comme la Bulgarie, la Roumanie, la Norvège et la Turquie vont participer à la plus grande opération jamais entreprise par l'UE. En tant que membres du comité des contributeurs, ces pays auront les mêmes droits et obligations, en ce qui concerne la gestion quotidienne de l'opération, que les membres de l'UE participants.

Aucun effort n'a été épargné pour assurer la transition harmonieuse de l'OTAN à l'UE. Il a fallu pour cela répartir les tâches entre l'EUFOR et le QG résiduel de l'OTAN à Sarajevo, prendre des dispositions concernant la mise à disposition et l'emploi des forces de réserve ainsi que le partage des renseignements. Le fait que le commandant de l'EUFOR et celui du QG résiduel de l'OTAN seront co-implantés dans le camp Butmir près de Sarajevo facilitera la coopération opérationnelle.

On peut souligner que, avec le lancement de l'opération Althea, l'UE mènera plusieurs opérations de front en Bosnie-Herzégovine (MPUE, EUFOR, EUSR/HR, MMUE, activités de la Commission européenne). Elle a donc aujourd'hui l'occasion unique d'utiliser tous les instruments disponibles de manière cohérente et rationnelle. Le Représentant spécial de l'UE, Lord Ashdown, aura un rôle central à jouer pour piloter tous ces instruments sur le théâtre.

L'opération Althea sera la plus grande opération militaire jamais entreprise par l'UE. Elle fera la preuve que l'UE et l'OTAN peuvent coopérer étroitement et que les accords « Berlin plus » fonctionnent. Et surtout, elle contribuera à la sécurité en Bosnie, qui est indispensable non seulement pour l'existence quotidienne du peuple bosniaque, mais aussi dans la perspective à long terme de l'entrée du pays dans les structures de l'Union.

Quant aux capacités militaires de l'Union, la présidence néerlandaise concentre son action sur les avancées dans plusieurs domaines connexes : l'Objectif global 2010, les groupements tactiques de l'UE, l'évaluation du PAEC et la capacité de déploiement global. Je dirai quelques mots sur chacun d'entre eux.

L'Objectif global 2010 : l'OG 2010 est axé sur l'amélioration qualitative des capacités militaires (alors que l'OG 2003 visait une amélioration quantitative). Il s'agit maintenant de l'approfondissement des besoins sur la base du document OG 2010, approuvé sous la présidence irlandaise. En outre, il est nécessaire de commencer à élaborer des normes et des critères permettant d'évaluer les progrès vers une amélioration qualitative des capacités. Les travaux sont bien avancés. Des besoins détaillés ainsi qu'une première liste de normes et de critères devraient être soumis à l'approbation du CAGRE en formation Ministres de la défense en novembre.

Les groupements tactiques de l'UE : Ce sont des formations militaires robustes et rapidement déployables de quelque 1 500 hommes. Ils devraient être entretenus dans un état de préparation élevé et pouvoir être utilisés pour stabiliser la situation dans l'attente de l'arrivée d'une force de maintien de la paix plus étoffée (sous la conduite des Nations unies ou d'une autre entité). L'opération Artemis, l'opération militaire conduite par l'UE en Ituri (RDC) pendant l'été 2003, a servi de modèle pour l'élaboration du concept de groupement tactique. Sous la présidence néerlandaise, les États membres devraient s'engager politiquement à créer une capacité opérationnelle initiale en 2005 et une pleine capacité opérationnelle en 2007. Ces engagements devront être pris lors de la Conférence d'engagement de capacités militaires en novembre.

L'un des sujets de discussion les plus importants pour le proche avenir sera l'harmonisation entre la Force de réaction de l'OTAN et les groupements tactiques de l'UE. Ce qui inclut la mise en cohérence des procédures de rotation des groupements tactiques de la FRO et de ceux de l'UE, de leurs normes et critères, de l'entraînement et de la certification. Ces questions sont à l'étude au sein du groupe de capacités UE-OTAN, spécialement chargé, dans le cadre du Mécanisme de développement des capacités (MDC), d'assurer le développement de capacités cohérentes et se renforçant mutuellement au sein de l'UE et de l'OTAN.

Évaluation du PAEC : le Plan d'action européen sur les capacités remonte à 2001. Aujourd'hui, trois ans plus tard, l'heure est venue de dresser le bilan de ce plan. Les nouveaux besoins résultant de l'OG 2010 et du concept de groupement tactique de l'UE rendent une évaluation d'autant plus nécessaire. L'évaluation du PAEC devrait avoir une incidence sur ses groupes de projets et pourrait conduire à revoir l'approche « bottom-up » étant donné que l'amélioration des capacités réclame de plus en plus une direction politique plus centralisée. C'est évidemment ici que l'Agence européenne de défense entre en scène, puisque l'Action commune créant l'AED lui confère le rôle de coordinatrice de la mise en oeuvre du PAEC.

Capacité de déploiement global : l'Objectif global à l'horizon 2010 et les groupements tactiques fixent des normes élevées en matière de transport stratégique, l'une des lacunes capacitaires majeures. La présidence néerlandaise tient à exploiter toutes les possibilités d'améliorer le transport stratégique en mettant l'accent non seulement sur les moyens (pour lesquels le Groupe de projet PAEC sur le transport aérien stratégique obtient de bons résultats), mais aussi sur une meilleure coordination, entre les États membres, des moyens disponibles. L'approche globale de la déployabilité, initiative française à l'origine, vise à optimiser le recours à toutes les capacités de transport européennes disponibles par le truchement du Centre de coordination du transport aérien, des Centres de coordination du transport maritime, etc., ce qui aboutira à terme à la coordination d'un seul mouvement stratégique (pour les composantes air, mer et terre).

Traitant de la cellule civilo-militaire, S. Exc. M. Hamer a rappelé que lors de leur précédente réunion, les membres de l'Assemblée de l'UEO ont été tenus informés des projets relatifs à la mise en place d'une cellule civilo-militaire. L'objectif majeur de cette cellule est d'accroître la capacité de l'UE de planifier la gestion de crises. La Cellule comprendra des éléments à la fois civils et militaires, indispensables pour la gestion de crises complexes qui nécessitent, dans la plupart des cas, le recours à des moyens tant civils que militaires.

En juin dernier, le Conseil européen a décidé que la Cellule devait commencer à être opérationnelle d'ici la fin de l'année et que les cellules de liaison UE-OTAN à l'EMUE et au SHAPE devaient elles aussi être mises en place d'ici la fin de 2004. Les dispositions à prendre pour assurer cette liaison se poursuivent parallèlement aux préparatifs concernant la Cellule.

La mise sur pied d'un Centre d'opérations, qui devrait être prêt à fonctionner d'ici janvier 2006, entre dans le cadre du programme global. Les travaux sont en cours pour régler les derniers détails. Les orientations ont été données dans les conclusions du Conseil européen de juin : « ... il ne s'agira pas d'un état-major permanent, (...) les États-majors nationaux demeurent la principale option pour des opérations militaires autonomes et (...) une décision portant sur le recours à la capacité collective de l'EMUE serait prise, sur avis du Comité militaire de l'UE (CMUE), en particulier si une réponse civile-militaire conjointe s'impose et qu'aucun état-major national n'est désigné. » Le Centre d'opérations devra être à même de planifier et de conduire des opérations de l'ampleur de l'opération Artemis, d'après les mêmes conclusions.

S'agissant de l'Agence européenne de défense, l'Ambassadeur Hamer a mentionné que, en juillet 2004, l'Agence européenne de défense a été officiellement mise en place à la suite de l'adoption de l'Action commune. M. Javier Solana est à la tête de cette Agence et son Comité directeur, qui s'est réuni pour la première fois le 17 septembre au niveau ministériel, est l'organe de décision. La présidence ne joue pas de rôle particulier au sein de l'Agence : notre mission consiste à lui apporter notre soutien.

La première phase de recrutement des principaux agents (26 personnes) devrait être achevée d'ici la fin 2004. Mais ce n'est pas avant la fin 2005 que l'Agence disposera du personnel « stable » dont elle a besoin pour fonctionner correctement.

La présidence néerlandaise est en contact étroit avec les principaux responsables de l'Agence car l'évaluation en cours du PAEC est liée aux tâches futures de cette dernière, à savoir la coordination de la mise en oeuvre de ce plan. Lorsqu'elle sera opérationnelle, l'Agence étudiera, mesurera et évaluera les engagements pris par les États membres à l'aune des normes et critères approuvés par ceux-ci.

Face au terrorisme, l'Ambassadeur Hamer a rappelé que l'Union européenne exerce un large éventail d'activités dans la lutte contre ce risque majeur. Celles-ci concernent les trois piliers, mais plus particulièrement le dernier. La grande majorité des décisions et actions ressortit à la justice et aux affaires intérieures.

La contribution du deuxième pilier n'en est pas moins importante. Elle ne peut être considérée indépendamment des deux autres. Le renforcement de la capacité de renseignement de l'UE, qui nécessite une étroite coopération et coordination entre les renseignements civil et militaire, est primordial. Le Secrétaire général / Haut représentant Javier Solana fait le maximum pour intensifier les capacités de l'Union dans ce domaine. L'actuel Centre de situation, qui rassemble les renseignements de caractère militaire et civil, est une excellente base pour consolider cette capacité.

Naturellement, la nomination du Coordinateur de la lutte contre le terrorisme, M. Gijs De Vries, en mars dernier, a facilité la coordination de tous les instruments à la disposition de l'Union, le but étant d'avoir une approche globale et très fortement organisée face à la menace que représente le terrorisme.

Au sein du deuxième pilier, l'accent est mis, dans la contribution à la lutte contre le terrorisme, sur les clauses relatives au terrorisme dans les accords bilatéraux, l'assistance technique et le dialogue avec les pays tiers.

Mais la PESD pourrait sans doute être impliquée encore davantage dans la lutte contre le terrorisme. Aussi le Plan d'action sur la lutte contre le terrorisme adopté par le Conseil européen en mars dernier a-t-il chargé le COPS d'élaborer un cadre conceptuel pour la PESD et le terrorisme.

Ce cadre conceptuel devrait chapeauter toutes les activités civiles ou militaires qui existent déjà ou sont en projet dans ce domaine au titre de la PESD. La clause de solidarité proclamée en mars 2004 par les chefs d'État et de gouvernement est un domaine à développer dans ce cadre. Le perfectionnement de la base de données sur les moyens militaires déclarés par les États membres en vue d'une utilisation éventuelle en cas d'attaque terroriste par des armes de destruction massive, en est un autre. Ces travaux sont en cours, et devraient être achevés pour la réunion du Conseil en novembre.

Abordant la question des relations UE-OTAN, S. Exc. M. Hamer a souligné que l'accent est mis bien évidemment sur la relève de la SFOR par l'EUFOR. De gros efforts ont été déployés pour assurer une transition harmonieuse. Les réunions mensuelles entre le Conseil de l'Atlantique nord et le Comité politique et de sécurité continuent d'être mises à profit pour assurer une parfaite synchronisation entre les deux organisations. Les travaux communs sur la FRO et les groupements tactiques au sein du Groupe sur les capacités ont déjà été évoqués.

Inutile de dire que les contacts fréquents entre le Secrétaire général de l'OTAN et le Secrétaire général/Haut représentant Javier Solana et leurs collaborateurs respectifs sont très importants également pour le partenariat stratégique entre les deux organisations.

Il convient d'insister sur le fait que l'UE continue d'appliquer le Traité de Nice et les dispositions qu'il prévoit en ce qui concerne les alliés européens de l'OTAN non membres de l'UE. Ceux-ci sont régulièrement consultés et, tout récemment, ils ont été étroitement associés aux préparatifs de l'opération Althea. La question des arrangements de liaison à l'EMUE et au SHAPE doit être réglée d'ici la fin 2004.

Récapitulant enfin les relations entre l'Union européenne et les Nations unies, l'Ambassadeur Hamer a mis en évidence leur rapide développement depuis septembre 2003, date à laquelle les deux organisations ont établi un cadre de coopération pour la gestion de crise. Les deux secrétariats ont de fréquents contacts et échanges d'informations. Le COPS se réunit régulièrement avec des fonctionnaires des Nations unies.

La participation de l'UE à l'opération Artemis en République démocratique du Congo l'été dernier - à la demande de l'UE - a été un puissant stimulant à la poursuite de la coopération en matière de gestion de crises militaires entre les deux organisations. Artemis a servi de modèle à ce qui est désormais qualifié d'opération « pont » (« bridging operation »), opération où des forces de combat bien entraînées et disponibles sur le champ rétablissent la stabilité dans une situation donnée, permettant aux forces de maintien de la paix (telles que les Casques bleus des Nations unies) de prendre le relais.

On notera avec intérêt que l'UE se prépare à apporter son soutien à la MONUC en réponse à la Résolution 1565 du Conseil de sécurité des Nations unies. Dans un premier temps, la MONUC a eu accès aux capacités du Centre satellitaire.

L'UE et les Nations unies coopèrent aussi de façon étroite au volet civil de la gestion de crise.

L'Ambassadeur Hamer a encore déclaré que la décision d'envoyer des forces nationales pour participer à une opération de gestion de crise menée par l'UE continuera d'être prise au niveau national avec l'implication des parlements nationaux. En tant que parlementaires, les membres de l'Assemblée ont le pouvoir de décider au niveau national des dates et du lieu de déploiement des troupes. La difficulté réside dans la définition d'une formule au plan européen.

Quant à la coopération et l'échange d'informations dans la lutte contre le terrorisme, d'une manière générale, elles se sont intensifiées entre les États membres de l'UE. Désormais, l'UE aborde ces questions dans le dialogue avec les pays tiers et propose conseils et assistance. Le COTER accomplit des analyses très utiles sur la menace terroriste qui sont utilisées par le COPS.

M. Zandee (Pays-Bas), président du Groupe politico-militaire du Conseil de l'UE, répond à une question sur les « Groupements tactiques armés » et sur leur équipement : les besoins sont en cours d'identification et ce processus doit s'achever entre 2005 et 2007, avant que les groupements tactiques soient formés et déclarés opérationnels (à partir de 2008-2009). L'AED contribuera aussi à cette initiative dans le domaine des capacités.

À une question sur la politique de l'Union européenne envers les pays du Caucase et la Turquie l'Ambassadeur Hamer a répondu que le COPS n'a pas discuté de la situation dans le Caucase, en général. L'Union européenne a un Représentant spécial dans le sud du Caucase du sud, l'Ambassadeur Heikki Talvitie. La toute première mission « État de droit » de l'UE (Thémis) a été lancée en Géorgie. Pour réussir dans ce pays, il faut faire abstraction des conflits internes et se concentrer sur les réformes. Une présence initiale ayant été établie par le biais de cette mission, on peut dès lors étudier la question de l'envoi d'observateurs. Une politique de « bon voisinage » est suivie dans cette région, avec un important volet d'assistance à l'établissement d'institutions démocratiques solides et d'un État de droit.

M. Jean-Guy Branger, Sénateur (UMP - Charente-Maritime) pose une question sur l'état des discussions européennes visant à établir un « Collège » européen de sécurité et de défense.

L'Ambassadeur Hamer répond qu'un « Concept de formation à la PESD » a été adopté par le Conseil de l'Union en septembre 2004 et qu'il sera mis en oeuvre à partir de 2005. Un programme pilote a déjà été lancé.

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