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N° 418

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées(1) sur l'action de l'État en mer,

Par MM. André BOYER et Jean-Guy BRANGER

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Mer et littoral.

INTRODUCTION

Erika, Prestige, East Sea ou Tricolor sont autant d'événements qui ont mis en évidence la vulnérabilité des côtes françaises face à des risques multiples : pollutions accidentelles de grande ampleur, débarquement de clandestins ou encore naufrage de navire dangereux dans une zone à forte intensité de trafic. Ces événements sont intervenus dans un contexte d'augmentation des activités en mer, que ce soit pour le transport de marchandises ou de passagers ou pour la navigation de plaisance.

Par tradition, la mer reste un milieu où les activités sont insuffisamment régulées et relativement mal connues. On observe cependant une tendance à un contrôle croissant des Etats côtiers sur les activités susceptibles d'avoir des incidences dans les approches maritimes. Notre pays s'est inscrit dans ce mouvement en améliorant son dispositif de protection des côtes.

Le dispositif de « garde côtes » à la française est fondé sur la coordination entre administrations présentes en mer pour la poursuite de leurs missions propres. La marine nationale y occupe une place singulière par les moyens qu'elle y consacre mais aussi par le rôle de coordination opérationnelle qui lui est confié.

La marine a toujours assuré des missions dites « de service public », notamment de sauvetage en mer des biens et des personnes, mais les réformes récentes ont conforté son rôle et elle a accompli un travail de formalisation de sa participation à l'action de l'Etat en mer dont la dimension sécuritaire s'est accrue. Elle consacre désormais le quart de son activité à ce type de missions.

Votre commission a souhaité dresser un bilan de l'organisation actuelle et tenter d'explorer quelques pistes de réflexion.

I. L'ACTION DE L'ETAT EN MER, COORDONNER LA MISE EN oeUVRE DES MOYENS À LA MER

Une douzaine de ministères concourent, à des titres et à des degrés divers, à l'intervention de l'Etat en mer.

Les ministères de la Défense, des Finances et des Transports, qui disposent de moyens navals, sont plus spécifiquement insérés dans un dispositif de coordination, pour les besoins des missions définies par le décret du 6 février 2004 relatif à l'action de l'Etat en mer : « la défense des droits souverains et des intérêts de la nation, le maintien de l'ordre public, la sauvegarde des personnes et des biens, la protection de l'environnement et la coordination de la lutte contre les activités illicites ».

A. UNE COORDINATION EFFICACE À L'ÉCHELON DÉCONCENTRÉ MAIS ENCORE INSUFFISANTE AU NIVEAU NATIONAL

1. Le rôle prépondérant de l'échelon déconcentré : le préfet maritime

Le niveau de coordination privilégié de l'action de l'Etat en mer est l'échelon déconcentré, le préfet maritime, institution ancienne dont le rôle a été récemment renforcé. Pour la métropole, les préfectures maritimes sont implantées à Cherbourg, Brest et Toulon.

a) L'héritage d'une forte emprise militaire sur les activités maritimes

Création du Consulat, le préfet maritime poursuit une centralisation des pouvoirs, amorcée sous l'Ancien régime, dans les ports et les rades, sous une autorité militaire. Il est alors chargé, par le règlement sur l'organisation de la marine (7 floréal an VIII) de la « sûreté des ports, de la protection des côtes, de l'inspection de la rade et des bâtiments qui y sont mouillés ».

Une ordonnance du 17 décembre 1828, définissant les pouvoirs de police des préfets maritimes, les charge de la protection maritime de la côte et du cabotage, de la police des rades de l'arrondissement et de la police des pêches maritimes.

Un décret du 1er février 1930 confie cette dernière prérogative à l'administration de l'inscription maritime, disparue en 1952 et ancêtre de l'actuelle administration des Affaires maritimes.

Un décret du 19 avril 1972 reconnaît un pouvoir de coordination du préfet maritime en cas d'urgence dans certains domaines.

Le décret du 9 mars 1978 confie au Préfet maritime la coordination des opérations lors des accidents. Cette réforme précède de quelques jours la catastrophe de l'Amoco Cadiz (16 mars 1978) qui fait apparaître un besoin de coordination de la lutte anti-pollution.

La réforme de 2004 a poursuivi ce mouvement en dotant le préfet maritime d'un rôle de coordination au quotidien.

b) Le décret du 6 février 2004 : des pouvoirs de coordination quotidienne

Le rôle actuel du préfet maritime est défini par le décret n° 2004-112 du 6 février 2004 relatif à l'action de l'Etat en mer : « Le représentant de l'Etat en mer est le Préfet maritime. Délégué du Gouvernement, il est le représentant direct du premier ministre et de chacun des membres du Gouvernement. Son autorité s'exerce à partir de la laisse de basse mer1(*), sauf dans les ports à l'intérieur de leurs limites administratives et dans les estuaires en deçà des limites transversales de la mer ».

Pour les besoins de l'action de l'Etat en mer, le préfet maritime, qui est aussi, en métropole, à la fois le commandant opérationnel de la zone maritime et le commandant organique et territorial de l'arrondissement maritime, n'est pas dans la ligne hiérarchique du ministère de la Défense. Il relève de l'autorité du premier ministre. Pour la mise en oeuvre de moyens de défense lourds, sa qualité de militaire est cependant déterminante, elle confirmée par le décret du 6 février 2004.

Cette fonction témoigne de l'implication de la marine nationale dans des missions à caractère civil. Pour la façade Manche-Mer du Nord, les missions du préfet maritime de Cherbourg relèvent pour l'essentiel de l'action de l'Etat en mer en raison de l'intensité du trafic maritime et des implications des conflits d'usages dans les zones de pêche.

Le préfet maritime dispose d'un pouvoir de police administrative générale qui lui permet, notamment, de réguler la circulation maritime en veillant au respect, comme c'est le cas dans les zones d'Ouessant, de la pointe du Cotentin et du détroit du Pas-de-Calais, des dispositifs de séparation du trafic.

Les pouvoirs du préfet maritime en matière opérationnelle ont été renforcés par le décret de 2004 qui ne lui confie plus seulement la responsabilité de la coordination du temps de crise mais également l'autorité de l'animation et de la coordination quotidienne de l'action en mer des administrations et de la mise en oeuvre de leurs moyens.

A cette fin, les divisions « action de l'Etat en mer » des préfectures maritimes comprennent des fonctionnaires des douanes, des Affaires maritimes et de la gendarmerie nationale. Le décret précise que le préfet maritime « bénéficie du concours des services et administrations de l'Etat qui mettent à sa disposition, les moyens et informations d'intérêt maritime dont ils disposent. Il peut donner des directives aux chefs de ces services qui lui rendent compte de leur exécution ».

Le décret dispose cependant que ces pouvoirs s'exercent « sans faire obstacle à l'exercice par les autorités administratives, civiles et militaires et les autorités judiciaires des compétences qui leur sont reconnues par d'autres textes législatifs ou réglementaires ». Cette formulation atténue sensiblement la portée d'un principe qu'il revient toujours au préfet maritime de faire appliquer en recourant à sa capacité de mobilisation et de négociation.

Le préfet maritime est également chargé de présider une conférence maritime, constituée des chefs des services des administrations dotées d'attributions en mer et sur le littoral. La conférence maritime est le lieu de la coordination de l'interface terre/mer.

A cet échelon, la coordination est portée par l'intérêt commun des acteurs des différentes administrations pour les questions maritimes, une culture commune de la mer et l'expérience partagée des catastrophes récentes.

* 1 La laisse de basse mer est le niveau le plus bas atteint par le mer du fait du phénomène des marées.