B. LA CRISE FINANCIÈRE
Cette désharmonie entre DRAC et DDE est aussi à l'origine, même si ce n'est pas la seule cause, de la crise financière qui n'a cessé d'accabler l'archéologie préventive française.
Rappelons que le produit de la redevance d'archéologie préventive devait être compris en 2004 entre 70 et 80 millions d'euros d'après les estimations fournies au législateur dans le cadre de l'examen de la loi du 9 août 2004 précitée, les DRAC auraient dû traiter 20 % des dossiers de diagnostic, et recouvrer 80 % du produit de la redevance, les DDE devant traiter 80 % des dossiers et recouvrer 20 % du produit.
Les changements incessants de législation ont contribué à retarder la mise au point d'un logiciel permettant aux DRAC de liquider la redevance sur les opérations relevant du code de l'environnement. Et il n'est pas exclu que les difficultés rencontrées par les DRAC aient pu démobiliser les DDE, réputées pourtant plus aguerries, sur leur partie du dossier.
Les dépenses annuelles totales de l'INRAP s'élèvent à 118 millions d'euros (dont 65 millions d'euros en frais de personnel).
Le FNAP, qui devrait bénéficier de 30 % du produit de la redevance et prendre en charge les fouilles induites par la construction de logements locatifs aidés et de ceux des personnes physiques, n'a fait aucune opération en 2003/2004, en raison de retards administratifs (parution des décrets, nomination des membres de la commission chargée de définir les critères d'éligibilité). Au 31 décembre 2004, le FNAP ne disposait que de 3,835 millions d'euros en trésorerie.
Même différence en 2005 entre la prévision budgétaire de recettes, soit 19,7 millions d'euros, c'est à dire 30 % des 60 millions d'euros estimés pour le produit de la redevance, et la réalité des encaissements, qui n'ont atteint que 0,7 million d'euros.
Le ministre de la culture, M. Renaud Donnedieu de Vabres, a mandaté la société « Conjuguer » pour évaluer le rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP) selon différentes hypothèses. Ce dernier a conclu, dans son rapport de février 2005, que la redevance d'archéologie préventive, telle que modifiée en août 2004, avait un potentiel fiscal de 52,7 millions d'euros et un rendement net de 43 millions d'euros. L'INRAP estime que son besoin de financement est de l'ordre de 65 millions d'euros. Il manquerait donc entre 17 et 23 millions d'euros chaque année.
Mais il faut tenir compte aussi des délais de mise en place de la loi du 9 août 2004 précitée, et de la possibilité laissée aux aménageurs de choisir entre la redevance 2003 et sa version réformée 2004.
Rappelons, de plus, que les excès de prescriptions des années 2001 et 2002 continuent de peser, et que la DAPA a demandé aux SRA 3 ( * ) de réguler, (ce qui est prémonition de la proposition à laquelle s'est arrêté votre rapporteur spécial, au cours de cette étape de son contrôle).
Aux difficultés de perception de la redevance s'ajoute, pour aggraver la situation, la dérive de l'INRAP en matière de personnel.
Cet établissement public n'a pas tiré les conséquences de l'ouverture du marché des fouilles à de nouveaux concurrents agréés (services archéologiques des collectivités locales et entreprises - alors qu'on peut noter que 42 agréments ont été accordés par le ministre).
Les agents de l'AFAN relevaient du droit privé. Ceux de l'INRAP, agents publics désormais, ne peuvent même pas être détachés, tout au plus « mis à la disposition de.... ».
Les différents tableaux chiffrés relatifs aux effectifs de l'INRAP relèvent des contradictions et des obscurités, en dépit desquels il semble que l'on puisse inférer les constatations suivantes :
- augmentation régulière des effectifs en ETP (équivalent temps plein), soit 1.585 au budget prévisionnel pour 2002, 1.594 au budget prévisionnel pour 2003 et 1.753 au budget prévisionnel pour 2005 ;
- et accroissement du nombre réel de personnes physiques constaté en moyenne annuelle au 31 décembre, soit 1.686 en 2002, 1.553 en 2003, et 1.749 en 2004. Les effectifs de l'AFAN étaient de 1.498 en moyenne annuelle (dont 1.291 CDI et 207 CDD).
Ceci aboutit à un total de près de 65 millions d'euros de dépenses de personnel au budget prévisionnel pour 2005 de l'INRAP (soit 56,7 % des dépenses prévues qui sont au total de 114,705 millions d'euros). En 2003, les dépenses de personnel étaient de 53,21 millions d'euros, en 2002 de 48 millions d'euros.
On procède alors par mesures d'urgence pour garantir le financement de l'INRAP.
En 2002, le déficit constaté de l'INRAP atteint 11,5 millions d'euros malgré une avance remboursable du Trésor de 23 millions d'euros.
En 2003, un accord d'auto-assurance est passé entre le ministère de la culture et le ministère des finances (en contrepartie de l'absence de gels de crédits et de mesures d'économies budgétaires, le ministère de la culture s'engage à financer par redéploiement de crédits et subventions le déficit de l'INRAP) pour compenser un déficit de 39 millions d'euros cumulés depuis 2001. Le ministre de la culture comble le déficit de l'exercice 2003, soit 27,5 millions d'euros.
En 2004, la subvention du ministère de la culture s'élève à 11,5 millions d'euros pour compenser le déficit antérieur (reliquats 2002 et 2003) sans que ne soit prévu le financement du déficit pour l'exercice 2004 qui atteint 12 millions d'euros.
En 2005, après arbitrage ministériel, l'avance de trésorerie de 23 millions d'euros est transformée en prêt du Trésor. Elle sera remboursée sur 3 ans, chaque remboursement étant compensé par une subvention spéciale du ministère de la culture et ainsi de suite.
* 3 Services régionaux de l'archéologie.