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Les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement

 

N° 442

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par le groupe de travail (2) sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement,

Par MM. Dominique BRAYE et Thierry REPENTIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

(2) Ce groupe de travail est composé de: M. Dominique Braye, président ; M. Thierry Repentin rapporteur ; M. Pierre André, premier vice-président délégué ; M Daniel Dubois, vice-président ; MM. Gérard Delfau, Philippe Dominati, Mme Michelle Demessine, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Pierre Caffet, Daniel Dubois, Michel Houel, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-Claude Merceron, Bernard Piras, Daniel Reiner, Charles Revet, Jean-Pierre Vial.

Logement et habitat.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Préoccupée par la grave crise des marchés immobiliers et fonciers et par ses conséquences sur l'accès des ménages au logement, la commission des affaires économiques du Sénat a créé, au début de l'année 2005, un groupe de travail chargé d'émettre des propositions susceptibles de contribuer à la résorption de cette crise, dans la perspective de la discussion prochaine au Parlement du projet de loi « Habitat pour tous ».

Ce groupe, composé de seize membres, a ainsi procédé, tout au long du premier semestre 2005, à l'audition d'une cinquantaine de personnalités, dont M. Marc Philippe Daubresse, alors ministre délégué chargé du logement et de la ville, et d'un grand nombre de professionnels des secteurs du foncier et du logement, d'organisations représentatives des bailleurs et des locataires ainsi que d'universitaires.

Votre groupe de travail a eu à coeur de se forger une opinion aussi précise que possible sur la situation des marchés fonciers et immobiliers afin de définir des solutions pragmatiques visant à lever les points de blocage identifiés par les différents acteurs.

I. LA « CRISE » DU FONCIER

L'insuffisante mobilisation des terrains disponibles et la flambée des prix du foncier apparaissent comme des données majeures de l'actuelle crise du logement.

Paradoxalement, au moment où l'on évoque une « crise du foncier », les mises en chantier de logements ont connu, en 2004, un record inégalé depuis 20 ans, qui devrait être battu en 2005, puisque 375.500 à 387.000 logements devraient être produits1(*).

Malgré cette relance de la construction, force est de constater que le foncier est identifié par de nombreux élus et professionnels comme la clé ou l'obstacle à la réalisation de programmes de logements, notamment sociaux. La plupart des personnes auditionnées par votre groupe de travail s'accordent à dire qu'il n'existe pas, en France, de pénurie de foncier brut, à l'inverse d'autres pays européens. La pénurie concerne, en réalité, l'offre de terrains mis sur le marché au regard de la demande de logements.

A. LA FLAMBÉE DES PRIX DU FONCIER

Un phénomène de très forte hausse du prix des terrains à bâtir est observé depuis quelques années, dont certaines des caractéristiques sont tout à fait nouvelles. En effet, contrairement à la crise spéculative des années 1990, cette augmentation touche toutes les régions, et non seulement la région parisienne et le sud-est. De surcroît, élément également nouveau, on observe une hausse forte et prolongée des prix des terrains à bâtir en périphérie des villes.

En dépit de l'absence, fort regrettable, de données statistiques exhaustives concernant le marché foncier, sur laquelle votre rapporteur reviendra, quelques chiffres permettent de mesurer l'ampleur du phénomène. La hausse globale du prix du terrain à bâtir est estimée à 40 % entre 1999 et 20042(*), avec une accélération récente, puisqu'elle est de 22,4 % en 2004 d'après certaines estimations3(*). Dans le même temps, le prix de la terre n'a augmenté que de 20 % en cinq ans. Les terrains à bâtir se négocient, en moyenne, à 76.000 euros l'hectare, soit 17 fois plus cher que les terres et prés.

Cette hausse touche d'abord la région parisienne et le Sud-est, qui constituaient un quart des ventes en 2003 et en concentrent un tiers en 2004. Toutefois, elle concerne désormais également toutes les régions. Ainsi au sein de l'aire urbaine de Tours4(*), le prix au mètre carré des terrains destinés à la construction individuelle a progressé de 63 % entre 2000 et 2003, tandis que, dans l'agglomération messine, les prix ont augmenté d'environ 40 % en cinq ans5(*).

Dans ces conditions, le prix des terrains devient un facteur de discrimination sociale et un frein à l'accession à la propriété des ménages, les moins aisés s'installant en deuxième puis en troisième couronne des villes, en raison de la hausse des prix en centre villes. Non par choix mais par défaut, les primo-accédants se reportent sur les territoires ruraux, à 20, 40, 60 kilomètres des centres urbains, là où le foncier est relativement bon marché.

Dans le même temps, l'étalement urbain progresse ainsi fortement. De 1999 à 2004, les constructions de maisons individuelles en lotissement ou en zone d'aménagement concerté sont passées de 50 à 35 % au profit de celles réalisées sur des terrains isolés, en diffus6(*). Sur les 198.000 maisons construites en 2003, plus de 152.000 ont été construites en secteur diffus et seulement 46.000 en lotissement7(*).

En outre, ce sont désormais les prix des terrains à bâtir en périphérie des villes qui augmentent fortement : ainsi pour les maisons individuelles, en périphérie des agglomérations de plus de 130.000 habitants, les prix sont passés de 60.000 à 83.000 euros entre 1999 et 2002, soit une hausse de 38 %. Dans ces conditions, le prix du terrain peut peser jusqu'à 50 % du budget global de construction d'une maison par un particulier. Il y a trois ans, ce prix ne représentait que 30 %8(*).

B. UNE OFFRE DE TERRAINS DISPONIBLES INSUFFISANTE AU REGARD DE LA DEMANDE DE LOGEMENTS

Ce phénomène de hausse des prix s'explique, de manière classique, par un déséquilibre entre l'offre et la demande. La demande de logements est en effet durablement élevée, pour les raisons qui seront expliquées plus loin. Quant à l'offre, plusieurs facteurs tendent à la raréfier. Tout d'abord, l'offre de terrains constructibles dépend des décisions communales. Celles-ci sont elles-mêmes largement tributaires de nombreux facteurs : législation nationale fortement évolutive nécessitant un apprentissage permanent, insécurité juridique liée aux nombreux recours contre les documents d'urbanisme et les autorisations de construire, capacité financière des communes à assurer les équipements publics, difficulté à faire accepter de nouveaux projets de constructions auprès des populations.

Cette offre est ensuite fonction du comportement des vendeurs. D'après un certain nombre d'observateurs du marché foncier, on assiste à des phénomènes de rétention foncière. Celle-ci est favorisée par une fiscalité quasiment indolore pour la détention, et fortement dégressive dans le temps pour la taxation. La hausse des prix du foncier peut ainsi générer des comportements spéculatifs : les terrains périurbains restent en friche dans l'attente d'un changement de nature et d'une opportunité de vente au prix fort. Face à une forte demande, une spirale à la hausse se forme autour de la rareté de l'offre, de la hausse des prix qu'elle entraîne et des profits qu'elle peut générer pour les vendeurs. Enfin, certains vendeurs de terrain nu, encouragés par la jurisprudence relative à l'expropriation, peuvent être tentés d'aligner leur prix sur ceux des terrains voisins aménagés, sans prendre en compte le coût de l'aménagement du terrain.

Dans ces conditions, le foncier peut devenir un obstacle à la diversité de l'habitat et à la mixité des fonctions : le logement est en concurrence avec d'autres usages du sol, producteurs d'une richesse immédiate, à l'instar des activités économiques, la production de logements étant quant à elle source de coûts supplémentaires en équipements et services collectifs. Cette compétition pour l'occupation de l'espace engendre un renchérissement des terrains qui tend à évincer les opérations les plus difficiles à équilibrer, notamment celles liées au logement social. De manière plus générale, elle pèse à la hausse sur les prix de sortie des biens.

Face à cette situation, il revient aux collectivités territoriales, compétentes en matière d'urbanisme, d'aménagement, et d'action foncière, de mettre en oeuvre des politiques ambitieuses. L'échelon le plus pertinent pour mener de telles politiques est, selon votre groupe de travail, intercommunal, mais toutes les collectivités doivent se mobiliser, notamment financièrement, afin de créer des outils efficaces, comme les établissements publics et les observatoires fonciers, à même de permettre une régulation du marché foncier sur le long terme. A court terme, il n'en demeure pas moins qu'un certain nombre de mesures ont été identifiées par votre groupe de travail comme devant accompagner très rapidement la mise en oeuvre des objectifs du plan de cohésion sociale.

* 1 D'après la direction des affaires économiques et internationales du ministère de l'équipement, cité dans Etudes foncières, n° 112, nov-déc 2004, Maurice Goze, Le logement entre tensions et crises.

* 2 La fin des paysages ? Livre Blanc de la FNSAFER, pour une gestion ménagère de nos espaces ruraux.

* 3 Nexity.

* 4 Id.

* 5 Comment maîtriser les terrains à aménager ? Etudes foncières, n° 112, novembre-décembre 2004, André Sauvage, Jean-François Blache.

* 6 Syndicat national des professionnels de l'aménagement et du lotissement.

* 7 Id.

* 8 La fin des paysages ? Livre Blanc de la FNSAFER, pour une gestion ménagère de nos espaces ruraux.