II. VERS UNE PLUS GRANDE IMPLICATION DU PARLEMENT
A. LA NÉCESSITÉ D'UNE INFORMATION SINCÈRE DU PARLEMENT
1. Placer le solde structurel au coeur de l'évaluation de la politique budgétaire
a) Publier à nouveau des estimations en niveau du solde structurel lors des prévisions économiques de printemps
Tout d'abord, il est indispensable que le gouvernement publie à nouveau des estimations et des prévisions en niveau du solde structurel lors de ses prévisions économiques de printemps .
En effet, s'il présente de telles estimations et prévisions dans le rapport économique, social et financier associé aux projets de loi de finances, il ne le fait plus dans ses prévisions économiques de printemps 37 ( * ) . Ainsi, dans le cadre du DOB, le Parlement est contraint de se prononcer sur la politique budgétaire pour l'année n+1 alors que l'estimation du solde structurel la plus récente dont il dispose est celle relative à l'année n-2 , et que les dernières prévisions disponibles ne sont généralement plus d'actualité.
Par ailleurs, le fait de disposer d'estimations et de prévisions dépassées pourrait conduire à sous-estimer le déficit structurel. Ainsi, les dernières estimations et prévisions publiées par le gouvernement sont nettement plus favorables que celles de la Commission européenne et de l'OCDE, comme l'indique le graphique ci-après.
Estimations et prévisions du solde structurel (2000-2005)
(en points de PIB)
Sources : (1) prévisions économiques du printemps 2005 ; (2) prévisions économiques de décembre 2004 ; rapports économiques, sociaux et financiers pour 2004 et pour 2005, programme de stabilité 2006-2008
Indépendamment du caractère déjà ancien des prévisions du gouvernement, il n'en demeure pas moins que, pour l'année 2003 , la dernière pour laquelle le gouvernement a publié une estimation reposant sur le solde public effectif, l'estimation du gouvernement (2,9 point de PIB selon le rapport économique, social et financier pour 2005) est significativement inférieure à celles de l'OCDE (3,4 point de PIB) et de la Commission européenne (4 points de PIB). Il serait d'autant plus utile de disposer, dès à présent, des estimations du déficit structurel du gouvernement pour l'année 2004.
b) Corriger le solde structurel des mesures budgétaires exceptionnelles
Ensuite, le solde structurel doit être corrigé des mesures budgétaires exceptionnelles.
On rappelle que le déficit structurel se définit actuellement comme le déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel . Ainsi, une réduction des dépenses ou une augmentation des recettes découlant d'une mesure décidée par un gouvernement sont considérées comme réduisant le déficit structurel.
Cette définition conduit à priver la notion de solde structurel de l'essentiel de son utilité. En effet, le solde structurel a pour objet d'évaluer si la politique budgétaire est ou non soutenable.
On ne dressera pas ici la liste des mesures budgétaires exceptionnelles qui ont permis, ces dernières années, de présenter des améliorations du solde structurel qui n'avaient pas de réalité concrète.
Il convient de souligner, à cet égard, que la réforme du pacte de stabilité décidée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 implique la prise en compte du déficit public « en données corrigées des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles », c'est-à-dire du déficit structurel hors mesures exceptionnelles , tant pour la définition de la politique budgétaire à moyen terme que pour la réduction du déficit structurel que devra réaliser chaque année un Etat en situation de déficit excessif.
c) La méthode du gouvernement conduit à des estimations du déficit structurel inférieures à celles de la Commission européenne
La méthode d'estimation du déficit structurel par le gouvernement conduit à des estimations systématiquement inférieures à celles de la Commission européenne , comme l'indique le graphique ci-avant.
Le graphique ci-avant indique également que les estimations du gouvernement sont proches de celles de l'OCDE , en tout cas pour les années antérieures à 2003.
Ainsi, pour les années 2000 à 2002, les estimations du déficit structurel du gouvernement et de l'OCDE sont inférieures de 0,5 point de PIB à celles de la Commission européenne.
Cela s'explique par le fait que la Commission européenne sous-estime le PIB potentiel par rapport aux évaluations du gouvernement et de l'OCDE , comme l'indique le graphique ci-après.
Les divergences d'évaluation de l'écart de production
(en points de PIB)
Sources : réponse du gouvernement au questionnaire adressé par votre rapporteur général en vue du présent débat d'orientation budgétaire ; Commission européenne (prévisions économiques du printemps 2005), OCDE (prévisions économiques de décembre 2004)
Ainsi, le gouvernement et l'OCDE considèrent que le PIB potentiel est inférieur de près de 1 point à son évaluation par la Commission européenne. Comme les dépenses publiques représentent environ 50 % du PIB, cela les conduit en moyenne à minorer leur estimation du déficit structurel d'environ 0,5 point de PIB par rapport à celle de la Commission européenne.
Selon les indications fournies par le gouvernement à votre rapporteur général, l'écart entre les estimations du PIB potentiel par la Commission et par le gouvernement s'explique essentiellement par deux phénomènes, conduisant la Commission européenne à minorer le PIB potentiel :
- une sous-estimation de la productivité globale des facteurs ;
- l'utilisation comme mesure du facteur travail l'emploi, au lieu du nombre d'heures travaillées (pour des raisons d'uniformité de traitement entre tous les pays européens), ce qui l'amènerait à interpréter l'augmentation de l'emploi qui a résulté en 2000 de la baisse de la durée du travail comme une tendance structurelle à la diminution de la productivité par salarié.
Au total, les estimations du gouvernement semblent tout aussi crédibles que celles de la Commission européenne.
Il faut en particulier souligner que l'évaluation de la croissance potentielle par le gouvernement, de 2,25 %, est désormais voisine de celles de la Commission européenne et de l'OCDE , de l'ordre de respectivement 2 % et 2,25 %. Cet écart était plus important pour les premiers programmes de stabilité, qui reposaient sur une estimation de la croissance potentielle de l'ordre de 2,5 %.
2. Obtenir la publication annuelle, par le gouvernement, des données relatives à l'exécution des programmes de stabilité
Il semble indispensable que le gouvernement publie, chaque année, les données relatives à l'exécution des programmes de stabilité, ainsi que la croissance des dépenses des différentes catégories d'administrations publiques observée sur longue période.
Ces données pourraient être publiées dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques figurant dans le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances.
En effet, certaines de ces données sont actuellement difficilement accessibles. En particulier, la croissance des dépenses de l'Etat n'est disponible, sur longue période, que selon sa définition au sens de la comptabilité publique, retenue par l'Insee, alors que celle figurant dans les programmes de stabilité s'entend au sens de la comptabilité budgétaire.
Par ailleurs, la publication, par le gouvernement, des données relatives à l'exécution des programmes de stabilité, l'inciterait probablement à un plus grand réalisme dans l'élaboration de ces derniers.
* 37 Les dernières prévisions économiques de printemps à présenter des estimations et des prévisions en niveau du solde structurel ont été celles de février 2002.