II. DES ENGAGEMENTS EUROPÉENS NON RÉELLEMENT AFFECTÉS PAR LA RÉFORME DU PACTE DE STABILITÉ DES 22 ET 23 MARS DERNIERS
Contrairement à ce qui est parfois affirmé, les engagements européens de la France ne sont modifiés qu'à la marge par la réforme du pacte de stabilité décidée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005.
En particulier, l'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB n'a pas été remise en cause, ce dont il convient de se féliciter.
Votre rapporteur général a présenté cette réforme en détail dans un récent rapport d'information 16 ( * ) . Il se contentera donc d'en rappeler ci-après les principaux aspects.
A. UN PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE MAL APPLIQUÉ
1. Un dispositif comprenant deux volets
Le pacte de stabilité et de croissance, prévu par le traité de Maastricht et mis en oeuvre par le Conseil européen d'Amsterdam le 17 juin 1997, comporte deux volets :
- un volet « préventif », constitué de l'article 99 du traité instituant la Communauté européenne (dit « traité CE ») et du règlement (CE) n° 1466/97 pris pour son application, fixant « l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire », et prévoyant que les Etats membres présentent annuellement à la Commission européenne des « programmes de stabilité » (pour les Etats appartenant à la zone euro) ou des « programmes de convergence » (pour les Etats n'appartenant pas à la zone euro), qui constituent la programmation à moyen terme de leurs finances publiques ;
- un volet « répressif », reposant sur l'article 104 du traité CE, le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs et le règlement (CE) n° 1467/97, interdisant aux Etats membres d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB, et prévoyant une procédure, dite « procédure relative aux déficits excessifs », donnant au Conseil la possibilité d'imposer des sanctions à un Etat membre en situation de déficit excessif, s'il appartient à la zone euro.
2. Des règles mal respectées et perfectibles sur le plan économique
Ce dispositif présente le double inconvénient d'être difficilement applicable et économiquement contestable.
a) Un dispositif difficilement applicable
Il est relativement inefficace, parce que la moitié des Etats membres ont, d'ores et déjà, fait l'objet de la procédure relative aux déficits excessifs, ce qui montre l'absence d'effet dissuasif du dispositif.
Parmi les douze Etats membres appartenant à la zone euro, six ont fait l'objet d'une telle procédure (Allemagne, France, Grèce, Pays-Bas, Portugal, Italie), dont deux ont été suspendues d'une manière non prévue par les textes (France, Allemagne), une a été suspendue selon la procédure « normale » (Pays-Bas) et deux sont en cours (Grèce, Italie).
Avec le déclenchement par la Commission européenne, le 23 juin 2005, d'une procédure pour déficit excessif à l'encontre du Portugal, c'est la deuxième fois que cet Etat fait l'objet d'une telle procédure 17 ( * ) . Par ailleurs, une procédure pour déficit excessif a été déclenchée à l'encontre de l'Italie, le 29 juin 2005 18 ( * ) .
Parmi les treize Etats membres n'appartenant pas à la zone euro, sept font actuellement l'objet d'une procédure pour déficit excessif (Chypre, Hongrie, Malte, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie).
En 2004, dix Etats auraient été en situation de déficit public excessif, dont quatre appartenant à la zone euro (Allemagne, France, Grèce, Italie), et 6 n'appartenant pas à la zone euro (Royaume-Uni, Malte, Pologne, Hongrie, Chypre, Slovaquie).
Cette situation s'explique par deux raisons majeures.
Tout d'abord, il est quasiment impossible de sanctionner un Etat membre. Aussi, le Conseil n'a jamais décidé de sanction. Il n'est jamais allé au-delà de la mise en demeure (étape de la procédure précédant immédiatement la décision éventuelle de sanctions), décidée dans un seul cas, celui de la Grèce, le 17 février 2005. Quand la Commission européenne a recommandé au Conseil de décider d'une mise en demeure à l'encontre de la France et de l'Allemagne, celui-ci a décidé, le 25 novembre 2003, d'adopter des « conclusions » non prévues par les textes.
Ensuite, il n'existe pas d'incitation véritable des Etats membres à mener une politique budgétaire appropriée lorsque la croissance économique est forte et « masque » une situation budgétaire dégradée. Les textes prévoient seulement une procédure d' « alerte précoce » : quand la situation budgétaire d'un Etat s'écarte de ce que prévoit son programme de stabilité, la Commission européenne recommande au Conseil de lui adresser un tel avertissement.
En pratique, le Conseil n'a appliqué cette procédure qu'à une seule occasion, au sujet de la France, le 21 janvier 2003. L'absence d'incitation véritable des Etats membres à mener une politique budgétaire adaptée en période de croissance forte est d'autant plus préoccupante que c'est une politique budgétaire inappropriée avant le ralentissement de la croissance en 2002 qui explique le déficit excessif actuellement observé en France et en Allemagne.
b) Un dispositif économiquement perfectible
Par ailleurs, le pacte de stabilité est, sous sa forme actuelle, économiquement perfectible.
En effet, le respect d'une cible de solde public n'est pas une fin en soi, mais a pour objet de maîtriser le taux d'endettement.
On peut rappeler à cet égard que la limite actuelle de 3 % du PIB pour le déficit public autorisé présente la particularité de permettre, selon les hypothèses d'une croissance annuelle en valeur de 5 % et d'un endettement initial de 60 % du PIB, la stabilisation du taux d'endettement.
Ainsi, M. Jean Pisani-Ferry 19 ( * ) a proposé, en mai 2002, de donner aux Etats membres la possibilité d'opter pour un « Pacte de soutenabilité de la dette », les Etats respectant leurs engagements en matière de dette publique étant automatiquement considérés comme ne se trouvant pas en situation de déficit excessif.
En pratique, selon les estimations du gouvernement 20 ( * ) , le solde public permettant d'avoir dans 20 ans une dette publique de 40 % du PIB serait compris entre environ 3 % pour l'Irlande et l'équilibre pour la Belgique. La limite actuelle de 3 % du PIB, applicable à tous les Etats, ne semble donc guère justifiée.
La situation de la France n'aurait cependant guère été modifiée par une telle réforme. En effet, selon les estimations précitées du gouvernement, elle devrait avoir un déficit structurel de l'ordre de 1 % du PIB, ce qui correspond au déficit structurel lui permettant, en principe, de ne jamais avoir de déficit effectif supérieur à 3 % du PIB, même en cas de fort ralentissement économique.
* 16 Philippe Marini, « Sans vertu des Etats, il n'est point de pacte de stabilité », rapport fait pour la commission des finances, n° 277 (2004-2005), 31 mars 2005.
* 17 Le déficit public du Portugal semble devoir être supérieur à 6 % du PIB en 2005.
* 18 Selon les données budgétaires révisées, l'Italie aurait eu un deficit public supérieur à 3 % du PIB en 2003 et en 2004.
* 19 Jean Pisani-Ferry, « Fiscal Discipline and Policy Coordination in the Eurozone : Assessments and Proposals », mai 2002.
* 20 Telles qu'elles figurent dans le rapport déposé par le gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2005.