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Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

 

2. Pour les DDE : le sentiment que l'Etat se désengage

Pour les DDE, le constat d'impréparation d'une part, et de précipitation de l'autre, est également largement souligné par les collectivités et les agents concernés.

a) Un état des lieux défaillant

Pour les personnels DDE visés par les transferts, les préoccupations sont nombreuses, comme en témoignent les réponses à l'enquête figurant en annexe. Elles s'articulent autour des problèmes d'ordre statutaire suivants :

- la situation des techniciens supérieurs, ingénieurs, et dessinateurs : homologie, promotion...,

- les écarts visant le statut des contrôleurs entre les deux fonctions publiques,

- les garanties concernant les régimes indemnitaires (notamment pour les chefs de subdivision et d'arrondissement),

- l'opportunité d'une refonte des grilles de la filière technique,

- la question des emplois fonctionnels,

- le problème de retraite à 55 ans de service actif,

- les inconvénients des échelons provisoires.

Pour les collectivités chargées de les accueillir, l'état des lieux est également défaillant.

Dès le 18 novembre 2004, un projet de décret décrivant le nouveau réseau routier national et les cartes qui l'accompagnent, ont été adressés aux préfets puis soumis à la consultation des départements. Ces derniers avaient un délai de trois mois pour formuler officiellement leur avis qui devait donc intervenir au premier trimestre 2005.

Sauf exception, l'évaluation du patrimoine routier transféré et du coût de sa remise en état était inexistante. Beaucoup de départements ont donc estimé, à juste titre, qu'ils ne disposaient pas d'informations suffisantes pour rendre leur avis. Si un état des lieux, sous forme de cahier des charges, a bien été demandé par le ministère auprès des DDE, les documents chiffrés communicables n'ont été prêts qu'à l'été 2005.

Parallèlement, les premières études lancées par les services départementaux se sont révélées particulièrement inquiétantes. Des départements comme le Nord ou l'Ariège estimèrent que la seule remise à niveau du réseau transféré entraînerait pour leur collectivité une dépense avoisinant 500 millions d'euros. Or, la loi a seulement prévu que les routes seraient transférées en l'état avec les moyens financiers que l'Etat consacrait à leur gestion et à leur entretien.

Si l'Etat s'est engagé à compenser les charges liées aux transferts, les départements s'interrogent donc légitimement sur l'avenir et le développement du réseau routier. Or, ils savent que fin 2006, les contrats de plan Etat-Régions arriveront à échéance et les départements s'interrogent aussi sur le maintien d'un haut niveau d'engagement des régions dans ce nouveau cadre légal.

Il faut souligner également que la connaissance des effectifs pourvus a été tardive. Le rapport de la mission conjointe des Inspections générales de l'Administration et des Affaires Sociales de février 2006 notait que l'évaluation des effectifs au 31 décembre 2004 et 2005 est « en cours de finalisation ».

Introduite à la demande des élus locaux qui avaient exprimé la crainte que les réorganisations des services de l'Etat réalisées entre l'annonce de l'Acte II de la décentralisation et la date d'entrée en vigueur des transferts de compétences, entraînent une sous-évaluation des effectifs transférables, « la clause de sauvegarde » permet de choisir pour le calcul des effectifs des personnels transférés les emplois pourvus au 31 décembre 2002 si cette référence est plus favorable aux collectivités. Or, les conclusions de la mission des Inspections générales sur le décompte des emplois disparus entre 2002 et 2004 n'ont été soumises à la CCEC qu'en avril 2006 et les discussions sur l'application de la clause de sauvegarde (clause de sauvegarde de l'article 104 de la loi) n'ont pu s'engager qu'à l'été 2006.

Ce problème d'inventaire se révèle, en fait de compte, assez général. A titre d'exemple, lors de son audition en mai 2006 devant la commission des finances du Sénat sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion du patrimoine immobilier du ministère de l'Equipement, M. Patrick Gandil, secrétaire général, a pris acte, sans contestation, du constat sévère de la Cour et a admis que le ministère traversait une situation difficile en raison de la conjonction de la décentralisation et de la réorganisation des services routiers, ce qui entraînait le repositionnement de 75 000 agents sur les 90 000 que comptait le ministère.

b) Les ajustements du réseau routier transféré

Théoriquement, il s'agissait d'un transfert automatique : toutes les routes ne faisant pas partie du domaine routier national deviennent la propriété des départements.

Cependant, une circulaire du 6 décembre 2005 a dû prendre acte de l'opposition de quelques conseils généraux au transfert de certaines routes et a organisé un transfert en plusieurs étapes :

- un premier arrêté préfectoral a été pris dans chaque département en 2005 pour les routes dont la vocation départementale n'a pas été contestée. Ces arrêtés ont permis le transfert au 1er janvier 2006 de 16 510 km de routes, et non des 20 000 km initialement prévus, dans tous les départements à l'exception de la Seine-Saint-Denis, où la préfecture a jugé préférable de n'effectuer le transfert des 128 km de routes d'intérêt local qu'au 1er janvier 2007 ;

- ensuite, après consultation du conseil général, un deuxième arrêté, prenant effet au 1er janvier 2007, pourra intervenir pour transférer d'autres routes à vocation départementale.

Selon le rapport d'information de notre collègue député Alain Gest sur la mise en application de la loi du 13 août 2004, 270 km de routes supplémentaires devraient être transférées aux départements, tandis que le ministère n'a pas encore déterminé la destination des 650 km de routes restantes, qui devraient être réparties entre les départements et les communes.

Au total, à l'issue de ces changements, le réseau routier national devrait s'élever à environ 18 000 kms.

On peut relever, à ce stade, que les dimensions du domaine routier national ont été sensiblement revues à la hausse12(*). Ainsi par exemple, dans le département de la Somme, conformément au souhait du conseil général, la route nationale n° 25 a été ajoutée à la liste des itinéraires routiers nationaux, en considération du fait que son classement dans le domaine routier national ne sera justifié qu'une fois l'autoroute A 25 mise en service.

Par ailleurs, contrairement à l'objectif initial de cohérence, le nouveau domaine routier national est relativement morcelé et se compose parfois de portions discontinues. Ainsi, la route nationale n° 7 est découpée en plusieurs tronçons relevant alternativement du département et de l'Etat.

Cette première phase a donc révélé des divergences d'appréciation sur la consistance des réseaux routiers respectifs et a conduit à reporter certaines décisions.

c) Les incertitudes sur le décompte

Un même sentiment d'impréparation au niveau de la méthode est donné par l'Etat.

· La méthode préconisée par le ministère était de procéder en trois temps :

- définir, pour chaque compétence, le périmètre des missions transférées ;

- identifier, au niveau local par macrograde, les emplois concernés en totalité ou en partie par les missions transférées et pourvus au 31 décembre de l'année de référence ;

- déterminer, pour chaque emploi pourvu, la quotité de travail correspondant aux missions transférées, calculée à partir de l'activité réelle de l'agent ou de ratios représentatifs de l'activité.

Les conditions de mise en oeuvre devaient être examinées par les missions d'Inspection générale territoriales et les directions d'administration centrale concernées.

Mais, dans la pratique, un certain flou a présidé sur la comptabilisation des emplois à transférer avec une présentation, selon les cas, en emplois entiers ou ETP.

Les premières conventions comportaient le plus souvent des emplois entiers et non des ETP. Ceci a conduit à faire adopter des avenants précisant les effectifs en ETP participant aux compétences transférées même si ce n'est pas une obligation législative.

Pour dimensionner les effectifs chargés de l'entretien et de l'exploitation des routes départementales, il n'a pas été fait référence à l'effectif équivalent des personnels chargés exclusivement de l'exercice des compétences départementales, appelé EETD, qui figurait pourtant dans les conventions de mise à disposition signées au titre de la loi du 2 décembre 1992. La seule référence de la loi du 13 août 2004 est celle aux emplois pourvus au 31 décembre précédant le transfert de compétence, soit le 31 décembre 2004 pour les routes départementales, puisque cette compétence a été transférée bien avant l'entrée en vigueur de la loi précitée.

Selon les études faites par l'Etat, on peut souligner cependant que l'estimation des transferts établie en ETP, par comparaison avec l'EETD, a été, en fait, favorable aux collectivités de plus d'une centaine d'emplois au niveau national.

· S'agissant du périmètre des emplois concernés, les départements ont contesté en particulier la non prise en compte de l'activité du directeur départemental de l'Equipement.

L'Etat a considéré unilatéralement que ce dernier, chargé de la direction du service dans son ensemble, est par nature unique et indivisible. La part de direction des parties de services à mettre à disposition en vue de leur transfert a été estimée sur le directeur départemental adjoint.

Concernant certains services comme les centres d'études techniques de l'Equipement (CETE) et les centres interrégionaux de formation professionnelle (CIFP), leur prise en compte a été plutôt recherchée par les crédits correspondants dans le calcul de la compensation financière.

Sur les services supports, la discussion a aussi été délicate. On rappellera qu'il s'agit d'activités essentielles comme :

- le pilotage des services, le management et la communication,

- la gestion du personnel,

- le secteur social,

- la formation et le recrutement,

- l'informatique et la bureautique,

- les moyens généraux et la logistique,

- la comptabilité, les marchés et la gestion des crédits,

- le contentieux.

Deux décrets (le décret n° 87-100 du 13 février 1987 et le décret n° 92-1352 du 24 décembre 1992) avaient déjà permis de transférer les parties de services chargées des tâches de programmation, d'études, de suivi financier, de comptabilité, de marchés, d'acquisitions foncières et de contentieux.

En conséquence, il a été estimé lors de la réunion de la CNC du 5 avril 2006 que « pour les activités d'exploitation de la route, les services supports sont moins sollicités que la moyenne, notamment en raison de besoins informatiques, bureautiques et immobiliers plus réduits », traduisant une sous-estimation manifeste des besoins actualisés des collectivités concernées.

Sur les activités d'ingénierie, un écart notable a pu être enregistré. A titre d'exemple, dans le département de l'Aveyron, l'écart d'évaluation s'est élevé à 14 ETP.

Dans une question orale, notre collègue Alain Fouché s'est fait l'écho de ces difficultés récurrentes13(*). Reconnaissant que « le dimensionnement des moyens humains a effectivement constitué la question la plus difficile », M. Dominique Perben, ministre des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer, a exprimé le souhait de le « rassurer sur le fait que les départements se verront bien transférer au titre de la compétence « route » les moyens équivalents à ceux que l'Etat consacrait avant transfert ».

Il précisait que le principe retenu, s'agissant des moyens humains, est celui d'une discussion entre le conseil général et les services de l'équipement, sous l'égide du préfet, tout en demandant aux directeurs de l'équipement et aux préfets, dans leurs discussions avec les conseils généraux, de privilégier le premier volet, c'est-à-dire les emplois entiers ; ces derniers correspondent en effet à des personnels qui sont en poste, qui connaissent le métier, ont de l'expérience, et sont donc susceptibles, s'ils le souhaitent, d'entrer dans les organigrammes proposés par les conseils généraux. L'enveloppe financière doit donc être limitée au minimum incontournable.

d) Un déficit de communication de la part de l'Etat

Ce début de réponse n'a pas suffi à lever le jugement porté par les collectivités territoriales sur le déficit de communication : pas plus que pour la préparation du transfert des TOS, celle relative aux DDE n'a donné lieu à un dialogue nourri au départ. L'enquête à laquelle votre rapporteur (en annexe) a procédé, à l'occasion de la présente étude, le confirme. Les principales observations portent sur :

- les difficultés des collectivités à obtenir des renseignements auprès des DDE auxquelles elles sont peu familières : il y a eu notamment des difficultés pour obtenir des informations suffisantes sur les effectifs transférables et notamment le personnel d'encadrement dont les missions étaient essentielles dans le cadre de la gestion territoriale des infrastructures ;

- le rôle du préfet dans les négociations n'a pas toujours été conforme aux circulaires ; il a parfois laissé le sentiment que les administrations déconcentrées pilotaient ces négociations et s'en est remis au directeur départemental, sans assumer tout son rôle d'arbitre ;

- les discussions ont paru souvent « verrouillées » au niveau central et au préalable, les départements ont eu le sentiment d'être mis devant le fait accompli ; les échanges ont été jugés trop souvent unilatéraux.

Au final, un certain nombre de départements ont eu le sentiment que les services de l'Etat avaient tendance à minimiser le volume des postes à transférer aux départements. L'écart entre les évaluations porte sur un nombre non négligeable de postes (dans un quart des cas sur plus de 20 postes), imputé au mode de calcul retenu.

Le Président de l'Observatoire de la décentralisation a, d'ailleurs, déploré à de nombreuses reprises ces difficultés d'information et de communication, notamment dans le cadre d'une question orale avec débat au Sénat le 12 avril 2006.

En conséquence, seules 40 conventions (sur les 98 départements concernés) ont pu être signées dans les délais initialement prévus pour les routes départementales (c'est-à-dire avril 2005).

Par ailleurs, une douzaine de départements se sont engagés dans des procédures contentieuses contre l'Etat ou ont menacé de le faire.

Mais un an plus tard, la CNC pouvait annoncer, lors de sa réunion du 6 avril 2006, que les négociations avaient pu aboutir dans 88 départements et que 68 conventions avaient été signées pour les routes nationales.

En un an, la situation a donc profondément évolué.

* 12 Soit une révision à la « hausse » d'environ 20 %, en attendant les prochaines étapes de 2007.

* 13 Question posée au ministre des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer et publiée dans le JO Sénat du 10/05/2006 - page 3611.