III. LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE ET LES ARMES À SOUS-MUNITIONS
Dans le cadre des processus habituels d'adaptation de leurs capacités militaires, plusieurs Etats ont modifié leur politique d'équipement en ce qui concerne les systèmes d'armes à sous-munitions.
Mais au cours de ces dernières années, la question des armes à sous-munitions a, de toute évidence, pris une autre dimension. Sous l'effet des constats établis dans les zones de conflit par les organisations internationales et des campagnes conduites par les organisations non gouvernementales, les Etats sont désormais tenus de prendre position sur la légitimité de ces armes et, le cas échéant, sur les règles qui pourraient en encadrer l'usage.
Au plan des mesures nationales, une évolution est perceptible dans le sens de l'abandon des systèmes présentant les plus forts risques au plan humanitaire. Cette évolution reste progressive, à travers des mesures ponctuelles, le cas de la Belgique, qui a édicté des mesures législatives, semblant plutôt isolé.
Au plan international, le débat sur les armes à sous-munitions a été porté dans les enceintes sur le désarmement. L'entrée en vigueur d'un nouvel instrument international devant responsabiliser les Etats face aux risques des restes explosifs de guerre constitue une avancée importante. La question d'un traité spécifique aux armes à sous-munitions et des principes qu'il pourrait poser reste toutefois posée.
A. DES MESURES NATIONALES PONCTUELLES GÉNÉRALEMENT PRISES HORS DE TOUT CADRE NORMATIF
Dans les instances internationales, les Etats détenteurs d'armes à sous-munitions ont souvent fait valoir qu'ils ne sauraient se passer d'un type d'armement ne disposant à leurs yeux, dans l'immédiat, d'aucun équivalent capable de traiter aussi efficacement certains types d'objectifs militaires, notamment les blindés et l'artillerie lorsqu'ils sont répartis sur une grande surface.
Plusieurs d'entre eux se sont néanmoins montrés préoccupés par les défauts de fiabilité et de précision constatés sur divers systèmes d'armes à sous-munitions, ainsi que par les conséquences humanitaires qui pouvaient en résulter.
S'ils en ont parfois tiré les conséquences au plan interne, c'est moins par l'adoption de textes législatifs que par des mesures concrètes concernant l'adaptation de leur équipement militaire et leurs règles d'engagement.
On constate cependant depuis un an un fort développement des initiatives parlementaires relatives aux sous-munitions, sous l'effet notamment de la campagne internationale engagée par les organisations non gouvernementales.
La Belgique s'est dotée ce printemps d'une législation relative aux sous-munitions. Les conditions d'adoption de cette loi et les débats survenus sur son champ d'application illustrent la difficulté de légiférer en la matière, alors que dans d'autres pays les parlements ont traité la question des sous-munitions à travers des procédures plus souples, comme l'adoption de résolutions.
1. Des décisions nationales sur le retrait ou l'adaptation de certains systèmes d'armes
Un certain nombre de systèmes d'armes à sous-munitions connus pour leur manque de précision ou de fiabilité ont d'ores et déjà fait l'objet de décision de retrait par les pays détenteurs.
En ce qui concerne les bombes d'aviation à sous-munitions , les bombes de fabrication américaine Rockeye ont été retirées du service dans les armées de l'air australienne, canadienne, danoise et norvégienne. La France a indiqué qu'elle avait détruit entre 1966 et 2002 tout son stock de bombes lance-grenades Belouga ( BLG-66 ), abandonnant ainsi son unique modèle de bombe d'aviation à sous-munitions. La bombe de fabrication britannique BL-755 a été retirée du service en Allemagne, en Belgique, aux Pays-Bas et en Suisse. En février 2005, le Royaume-Uni a reconnu que la BL-755 avait un taux de défaillance trop élevé et serait retirée du service dans les années à venir. L'Allemagne a en outre indiqué qu'elle n'utiliserait plus de bombe d'aviation à sous-munitions après le retrait de ses avions de combat Tornado . De ce fait, le disperseur à sous-munitions MW-1 , qui équipe les Tornado , devrait être progressivement être retiré du service sur une période allant de 2007 à 2016.
Divers systèmes d'artillerie à sous-munitions ont également fait l'objet de mesures analogues. Le Royaume-Uni a détruit son stock d'obus d'artillerie de fabrication américaine M483 et l'Allemagne a annoncé cette année qu'elle renonçait à l'emploi des obus qui sont dérivés de ce modèle ( DM-602 et DM-612 ).
Les Pays-Bas ont décidé de retirer du service leurs lance-roquettes multiples ( MLRS ) alors que la France a indiqué en novembre 2005 qu'elle s'orientait, pour son propre lance-roquettes multiple, vers l'utilisation de roquettes à charge unique explosive, « compte tenu des faiblesses, connues, de fiabilité de ses sous-munitions ».
Les Etats-Unis ont pour leur part prévu de modifier 5 000 de leurs obus M864 afin de les doter d'un mécanisme d'autodestruction.
La Norvège a décidé cet automne un moratoire sur l'utilisation de ses obus d'artillerie DM-642 (63 grenades) et DM-662 (49 grenades), dont elle possède environ 50 000 unités. En effet, suite à des essais techniques conduits au mois de septembre, la ministre de la défense et le ministre des affaires étrangères ont annoncé le 3 novembre dernier que, les taux d'échec constatés (respectivement 0,5 % pour le DM-642 et 1,11 % pour le DM-662 ) n'étant pas satisfaisants, un gel de l'utilisation de ce type de munitions avait été ordonné. A ce stade, la destruction des stocks n'a pas été évoquée.
Au mois de juin dernier, l' Allemagne a en outre présenté à Genève, dans le cadre de la réunion du groupe d'experts gouvernementaux de la convention de 1980 sur certaines armes classiques, une position en huit points sur les armes à sous-munitions qui confirme les décisions prises sur le retrait de certains systèmes d'armes et qui formalise plusieurs engagements, notamment l'objectif de développer des munitions alternatives aux armes à sous-munitions et, dans l'immédiat, l'arrêt de l'acquisition de nouvelles armes à sous-munitions. Cette déclaration indique également ce qui faut entendre par « armes à sous-munitions », celles-ci se caractérisant, selon la définition allemande, par l'absence de capacité autonome de détection de cible et par un taux de raté généralement élevé entraînant des restes explosifs de guerre dangereux pour les populations civiles. Cette définition exclut également les munitions ayant une capacité de distinction. La question de l'acquisition par l'Allemagne d'une roquette à sous-munitions pour l'hélicoptère de combat Tigre n'a pas été évoquée.
2. Les lois belges du 18 mai 2006 : une interdiction censée préserver la production nationale
La Belgique est actuellement le seul Etat à avoir légiféré au sujet des armes à sous-munitions.
Cette législation résulte en réalité de deux lois promulguées le 18 mai 2006 17 ( * ) mais adoptées avec un décalage dans le temps.
La première loi du 18 mai 2006 est issue d'une proposition de loi déposée au Sénat le 1 er avril 2005 par M. Philippe Mahoux et définitivement adoptée par le Parlement le 16 février 2006. Cette loi pose le principe de l'interdiction de la fabrication, du commerce, de la détention et de l'utilisation des sous-munitions , par extension du régime déjà applicable aux mines antipersonnel. Elle définit la sous-munition comme « toute munition qui pour remplir sa fonction, se sépare d'une munition mère », ce qui recouvre « toutes les munitions ou charges explosives conçues pour exploser à un moment donné après avoir été lancées ou éjectées d'une munition à dispersion mère ».
La seconde loi du 18 mai 2006 résulte quant à elle d'une proposition de loi parlementaire déposée à la Chambre des Représentants le 23 février 2006 et définitivement adoptée par le Parlement le 3 mai 2006. Cette loi complète la précédente en excluant du champ des armes prohibées certains types d'engins .
En effet, aux termes du second texte, « ne sont pas considérés comme armes à sous-munitions ou comme des sous-munitions ... :
« - les dispositifs à dispersion qui contiennent uniquement du matériel fumigène, ou du matériel éclairant, ou du matériel exclusivement conçu pour créer des contre-mesures électriques ou électroniques ;
« - les dispositifs qui contiennent plusieurs munitions uniquement destinées à percer et détruire des engins blindés, qui ne sont utilisables qu'à cette fin sans possibilité de saturer indistinctement des zones de combat, notamment par le contrôle obligatoire de leur trajectoire et de leur destination, et qui, le cas échéant, ne peuvent exploser qu'au moment de l'impact, et en tout état de cause ne peuvent pas exploser du fait du contact, de la présence ou de la proximité d'une personne. »
Cette définition pour le moins complexe semble inspirée par le souci d'éviter une interprétation extensive qui conduirait à prohiber des engins d'assistance au combat sans effets létaux (munitions éclairantes et fumigènes), mais elle tente surtout de répondre aux inquiétudes de nature sociale et industrielle exprimées au regard du contrat susceptible d'être conclu entre une entreprise belge et l'armée allemande pour la production d'une roquette à sous-munitions .
En effet, les Forges de Zeebrugge (FZ), filiale du groupe Thales, ont été retenues par l'Allemagne, face à deux concurrents américain et canadien, pour développer et produire une roquette anti-char destinée à l'hélicoptère de combat Tigre . Cette roquette guidée comporte 8 sous-munitions.
Lors des travaux de la commission de la défense nationale de la Chambre des Représentants, le représentant de l'organisation belge des industriels de défense à fait valoir que cette roquette guidée présentait une fiabilité très élevée, de l'ordre de 99 %, grâce à un double dispositif d'amorçage qui garantit la destruction de la sous-munition après 35 secondes si elle n'a pas explosé à l'impact. Il estimait qu'en raison de la précision de la roquette, du faible nombre des sous-munitions et de leur fiabilité, ce système d'armes ne pouvait tomber sous le coup des critiques habituellement formulées contre les armes à sous-munitions. Il précisait également que la production de cette roquette devait représenter 40 % du chiffre d'affaires des Forges de Zeebrugge pendant quatre ans et qu'une éventuelle annulation du contrat entraînerait inévitablement celle d'autres fournitures au profit de l'hélicoptère Tigre (par exemple les roquettes d'exercice ou les roquettes fumigènes), l'impact global portant alors sur 70 % du chiffre d'affaires de la société.
Ainsi, les précisions apportées au champ des armes prohibées paraissent vouloir préserver le programme de production en cours dans l'industrie de défense belge. Pour autant, une incertitude juridique demeure sur la conformité de la future roquette à la loi du 18 mai 2006. Lors de leurs auditions, vos rapporteurs ont constaté sur ce point des divergences entre industriels et organisations non gouvernementales.
3. Des initiatives parlementaires dans de nombreux pays
Des propositions de textes normatifs tendant à interdire ou restreindre l'usage des armes à sous-munitions ont été déposées au sein de plusieurs parlements. Hormis la Belgique, aucune de ces propositions n'a pour l'instant débouché sur un texte de nature législative.
En Suisse , une initiative parlementaire 18 ( * ) visant à modifier la loi fédérale sur le matériel de guerre afin d'interdire la fabrication, le commerce et la détention de sous-munitions a été rejetée le 2 juin 2006 par la commission de la politique de sécurité du Conseil national au motif que les mesures prises par la Suisse en la matière étaient suffisantes. La commission a notamment précisé que les quelque 200 000 sous-munitions en service avaient été dotées de dispositifs d'autodestruction les rendant fiables et éliminant quasiment le problème des ratés. Elle a également estimé qu'une interdiction complète affaiblirait considérablement les capacités de défense de la Suisse et nécessiterait une augmentation massive des stocks de munitions d'artillerie classique 19 ( * ) .
Aux Etats-Unis , le Sénat a rejeté, le 6 septembre 2006, par 70 voix contre 30, un amendement au projet de budget de la défense pour 2007 présenté par les sénateurs démocrates Dianne Feinstein et Patrick Leahy, visant à interdire toute dépense destinée à acquérir, à utiliser ou à transférer des armes à sous-munitions tant que le Département de la défense n'aura pas adopté des règles d'engagement garantissant que ces armes ne sont pas utilisées à l'intérieur ou à proximité d'une concentration de civils.
Dans d'autres pays, des initiatives ont pris la forme de résolutions ne produisant pas d'effet juridique directement contraignant.
En Allemagne , le Bundestag a adopté sans débat le 28 septembre 2006 une résolution présentée par les deux groupes politiques participant à la coalition gouvernementale. L'inspiration générale de la résolution est d'éliminer les armes à sous-munitions dangereuses dans le cadre d'une approche graduelle jugée plus réaliste qu'une éventuelle prohibition au plan international. La résolution reprend largement la teneur de la position en huit points, évoquée plus haut, et présentée à Genève au mois de juin dans le cadre de la convention de 1980 sur certaines armes classiques. Elle appelle le gouvernement fédéral à retirer du service dès que possible les armes à sous-munitions présentant des taux d'échec supérieurs à 1 % ou n'étant pas dotées de mécanismes d'autodestruction, sous réserve des engagements pris dans le cadre d'alliances militaires. Elle souhaite la renonciation à tout projet d'acquisition d'armes à sous-munitions nouvelle et l'interdiction de la production et de l'exportation de toute arme à sous-munitions présentant un taux d'échec supérieur à 1 %. Elle recommande de n'envisager l'emploi d'armes à sous-munitions uniquement en l'absence d'autres munitions appropriées et, à long terme, le remplacement des armes à sous-munitions par des munitions alternatives.
* 17 Ces lois ont été publiées au Moniteur belge le 26 juin 2006.
* 18 Initiative parlementaire déposée le 7 décembre 2005 par M. John Dupraz, conseiller national.
* 19 Communiqué de la commission de la politique de sécurité du Conseil national - 2 juin 2006