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Irlande : quel avenir pour le tigre celtique ?

 

Rapport d'information n° 204 (2006-2007) de MM. Gérard CORNU, Gérard BAILLY, Daniel REINER et Jean-Claude MERCERON, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 1er février 2007

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N° 204

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er février 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) à la suite d'une mission effectuée en Irlande du 5 au 8 juillet 2006,

Par MM. Gérard CORNU, Gérard BAILLY, Daniel REINER et Jean-Claude MERCERON,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, André Vézinhet, Jean-Pierre Vial.

Irlande.

INTRODUCTION

Indépendante depuis 1921, la République d'Irlande est un Etat jeune de seulement quatre millions d'habitants qui n'a quasiment jamais cessé d'attirer l'attention de ses voisins.

Pendant longtemps, le pays fut identifié au conflit nord-irlandais, en particulier jusqu'à l'accord de paix dit du Vendredi Saint signé en 1988.

Puis, au cours des années 1990, l'Irlande s'est distinguée par une croissance économique sans égale en Europe, qui a même avoisiné les 10 % sur la période 1993-2001.

Ainsi, après avoir été l'élève modèle de l'intégration européenne, « le tigre celtique » est devenu l'un des symboles de réussite dans la mondialisation, exportant plus des trois quarts de son produit intérieur brut (PIB) et attirant à lui les capitaux internationaux comme les jeunes talents de toute l'Europe.

C'est pour mieux comprendre ce « miracle économique » qu'une délégation de la commission des affaires économiques du Sénat, présidée par M. Gérard Cornu et composée de MM. Gérard Bailly, Jean-Claude Merceron et Daniel Reiner1(*), a effectué une mission en Irlande du 5 au 8 juillet 20062(*).

Au-delà de l'étude des succès actuels et de ce qu'ils peuvent avoir d'instructifs pour la France, cette mission s'est aussi attachée à envisager l'avenir de l'Irlande, non seulement au regard de l'évolution générale de son économie, mais aussi de son positionnement au sein de l'Europe agricole dont elle est traditionnellement l'un des défenseurs.

I. LE MIRACLE ÉCONOMIQUE IRLANDAIS : UNE RÉUSSITE SANS DOUTE DIFFICILEMENT TRANSPOSABLE EN FRANCE

A. UNE RÉUSSITE ÉCONOMIQUE QUI TIENT D'ABORD AUX IRLANDAIS EUX-MÊMES

1. De la lanterne rouge au phare de l'Europe

Dès son arrivée à Dublin, et au cours de ses déplacements, la délégation de la commission des affaires économiques a pu constater que l'Irlande était effectivement devenue un des pays les plus riches de l'Union européenne. Les statistiques l'attestent, à l'issue d'une douzaine d'années de « miracle économique ».

En effet, le taux de croissance moyen sur la période 1993-2006 s'établit à 8 %3(*), contre 3,6 % sur la période 1980-1993, et ce malgré le ralentissement des années 2001-2003.

Depuis lors, certains observateurs ont considéré que cette période avait donné naissance à un « deuxième tigre celtique ». Il en résulte que le PIB par habitant s'élève désormais à 34.000 euros, contre 26.000 pour la France, ce qui fait de l'Irlande le deuxième pays de l'Union européenne en termes de pouvoir d'achat derrière le Luxembourg. La délégation en a eu une illustration immédiate en apprenant que le prix des maisons de l'austère secteur situé le long de la route nationale reliant l'aéroport à Dublin était aujourd'hui plus chères au mètre carré que les logements du centre de Paris4(*).

Quant au taux de chômage, il est passé de 18 % en 1988 à 4,4 % en 2006.

Enfin, la dette publique a partiellement diminué pour s'établir à 30 % du PIB, soit une des plus faibles d'Europe, les excédents budgétaires récurrents s'étant accompagnés, depuis 1993, d'un doublement des dépenses publiques sans augmentation des prélèvements obligatoires.

LES PERFORMANCES ÉCONOMIQUES ACTUELLES DE L'IRLANDE

 

2004

2005

2006

2007

2008

PIB

+ 4.3 %

+ 5.5 %

+ 5.1 %

+ 5.1 %

+ 4.5 %

Taux de chômage

4.4 %

4.4 %

4.4 %

4.4 %

4.4 %

Solde des administrations publiques

+ 1.5 %

+ 1.1 %

+ 1.0 %

+ 0.7 %

+ 0.7 %

Source : base de données des perspectives économiques de l'OCDE, n° 80.

2. Les aides européennes sont loin de tout expliquer

L'Irlande est l'illustration parfaite du principe de convergence économique qui prévoit le rattrapage des pays les moins développés de l'Union européenne par rapport aux plus avancés, puisque son PIB est passé successivement de 58 % de la moyenne communautaire à quinze en 1980 à 119 % en 2000 puis 142 % en 2006.

Aussi, pendant la période de rattrapage où son PIB était globalement inférieur au niveau communautaire5(*), l'Irlande a-t-elle été l'un des principaux bénéficiaires des aides européennes, et plus spécifiquement des fonds structurels. Avec plus de 30 milliards d'euros entre 1973 et 1999, elle aura reçu environ cinq fois plus qu'elle n'a versé au budget communautaire.

Pourtant, bien que souvent invoqué comme la raison principale du rattrapage irlandais, le rôle joué par les aides communautaires doit être relativisé.

En effet, parmi les cinq pays qui ont reçu les deux tiers de l'ensemble des fonds structurels -Grèce, Espagne, Portugal, Irlande et Italie-, l'Irlande n'est pas le premier bénéficiaire des aides communautaires. Elle est dépassée par la Grèce et le Portugal, dont le rapport entre versements effectués et paiements perçus de leur adhésion jusqu'en 2000 aura respectivement été de un à sept et de un à six.

Or, ces deux pays n'ont pas connu une évolution comparable à celle de l'Irlande, leur PIB représentant respectivement, avant l'élargissement de 2004, respectivement 64 % et 51 % de la moyenne de l'Union européenne à quinze.

Si les études divergent sur la part de l'expansion irlandaise des années 1990 imputable aux aides européennes, celle-ci ne dépasse guère le tiers des taux de croissance réalisés. De surcroît, les aides européennes ne sauraient apparaître comme la cause mécanique du « miracle irlandais », celui-ci ayant débuté vingt ans après l'adhésion du pays à la Communauté européenne et s'étant poursuivi jusqu'à aujourd'hui, c'est-à-dire au-delà de la quasi disparition des aides.

En fait, à l'issue de sa mission, la délégation estime clairement que les aides européennes ainsi que l'appartenance de l'Irlande au marché intérieur ont surtout servi de levier à une stratégie de croissance d'abord et avant tout mise en place pour les Irlandais eux-mêmes.

3. Les ressorts de la croissance irlandaise

a) Un cadre vertueux qui a fonctionné de façon spectaculaire

La stratégie irlandaise a consisté à réussir son insertion dans les échanges internationaux en engageant un cercle vertueux reposant sur l'attractivité et la compétitivité.

Le premier élément de cette stratégie a été, à partir de 1988, la promotion des investissements directs étrangers (IDE). C'est ainsi que le stock d'IDE s'élève aujourd'hui à 169 milliards d'euros, pour un pays de seulement 4 millions d'habitants, ce qui représente 136 % de son PIB en 2006, contre 31,7 % pour la moyenne européenne.

Ces investissements ont été encouragés dans certains secteurs ciblés par le Gouvernement, à savoir :

- les technologies de l'information et de la communication, permettant ainsi au pays de devenir le premier exportateur mondial de logiciels et de produire un tiers des ordinateurs vendus en Europe ;

- les services financiers, avec la création en 1987 du centre international des services financiers, qui est aujourd'hui le premier centre de gestion de trésorerie d'Europe ;

- l'industrie pharmaceutique, qui aujourd'hui représente 44 % des exportations irlandaises grâce à la présence de 19 des 20 premiers groupes mondiaux ;

- et enfin le secteur de l'externalisation des services aux entreprises en général, comme en témoigne l'exemple bien connu des centres d'appels.

Le critère retenu dès l'origine pour sélectionner les secteurs à privilégier était leur capacité à permettre à l'Irlande de réexporter de façon compétitive les biens et les services en question vers le marché intérieur européen6(*).

Ces objectifs ont d'ailleurs été largement atteints puisque les IDE sont à l'origine de 50 % du PIB irlandais et de 75 % des exportations de biens et de services, et donc du solde extérieur structurellement très excédentaire du pays : le taux moyen de couverture7(*) atteint 130 %, et même les 200 % dans les échanges avec certains grands pays européens dont la France8(*).

La délégation de la commission a d'ailleurs pu pleinement appréhender la réalité de ces activités en visitant le siège irlandais de Google, leader mondial des moteurs de recherche sur Internet, d'où l'entreprise américaine fournit l'ensemble de ses services à destination de l'Europe et du Proche-Orient.

Au service de cette stratégie d'attractivité et de compétitivité, il est important de rappeler que le rôle des pouvoirs publics irlandais a été décisif. Comme cela a été clairement expliqué à la délégation par les responsables politiques du pays -à commencer par le Président du Sénat irlandais, rencontré à deux reprises-, les gouvernements successifs ne se sont pas limités à faire valoir les faibles coûts de production liés à la pauvreté relative du pays à la fin de 1980, ni même à identifier les secteurs les plus porteurs pour l'économie nationale.

Ils ont aussi et surtout engagé des réformes intérieures volontaristes et mis en place des outils de développement efficaces.

b) La mise en place d'un environnement fiscal et administratif favorable

L'une des particularités de l'Irlande depuis la fin des années 1980 a été d'offrir un niveau très bas de prélèvements obligatoires. L'impôt sur le revenu s'y établit à 12,5 %, contre une moyenne de 30 % pour l'Union européenne à vingt-cinq. Quant aux cotisations sociales, elles ne représentent que 17,25 % du salaire brut9(*), contre plus de 32 % pour la moyenne communautaire.

De plus, les démarches administratives pour la création d'entreprises sont qualifiées par les investisseurs de très simples. L'Irlande évite toute « sur-réglementation » et réduit au maximum les coûts administratifs pour les entreprises. Au-delà de la simplicité des formalités, l'administration irlandaise adopte une attitude favorable et confiante vis-à-vis des entreprises.

Sur ce point, les membres de la délégation ont été frappés de constater que les impressions des entrepreneurs français qu'ils ont rencontrés corroboraient très largement le discours tenu par les services irlandais chargés de la promotion du pays.

c) Une stratégie volontariste de promotion

L'Irlande a adopté depuis 1987 une politique active d'accueil des investissements étrangers dont la cheville ouvrière est l'agence des investissements étrangers (IDA), avec laquelle la délégation a tenu une réunion de travail.

Cette agence remplit depuis une vingtaine d'années une fonction de démarchage systématique des firmes multinationales. Ces entreprises représentent aujourd'hui plus de 80 % des investissements étrangers, avec une forte dominante américaine à laquelle a incontestablement contribué la proximité linguistique et culturelle.

Il convient de préciser que cette proximité s'explique en partie par le rôle joué par la très influente communauté d'origine irlando-américaine10(*), qui s'est engagée parallèlement dans les années 1990 dans le règlement du conflit d'Irlande du Nord et dans le développement économique de la République d'Irlande.

Au-delà de la seule promotion, l'IDA apporte aux investisseurs des aides sous forme de prestations gratuites facilitant l'installation (recherche de terrain, recrutement, montage de dossiers, coordination des intervenants ...), ainsi que des aides financières accordées en fonction du nombre d'emplois créés. Ces dernières se sont élevées à 87 millions d'euros en 2005 (65 en 2004), pour 12.600 emplois nouveaux cette même année. Les échanges sur ce point ont semblé particulièrement intéressants aux membres de la délégation, les méthodes permettant de contrôler l'effet économique et social des aides publiques irlandaises pouvant sans doute constituer un élément de référence intéressant pour d'autres pays tels que la France.

d) Une main d'oeuvre jeune, flexible et dynamique

La jeunesse est la première particularité de la population active irlandaise. Elle résulte, d'une part, du poids des jeunes dans la population totale, les moins de 25 ans représentant 36 % de la population, contre 29 % en France. Les membres de la délégation ont d'ailleurs été très frappés par l'omniprésence des jeunes dans les rues de Dublin, en apparence sans réel équivalent dans les villes françaises.

D'autre part, la jeunesse de la population active tient à la très bonne insertion des jeunes dans le monde du travail, où ils bénéficient du plein emploi général. Il s'agit d'une distinction importante avec la France où le taux de chômage des jeunes est quasiment le double de la moyenne nationale, alors même que leur taux d'activité est plus faible qu'en Irlande du fait d'une durée des études sensiblement plus longue.

Les jeunes Irlandais bénéficient toutefois d'un niveau de formation très satisfaisant puisque, comme en France, 35 % de la population des 25-34 ans possèdent un diplôme de l'enseignement supérieur, contre par exemple 20 % en Allemagne.

Quant à l'image de dynamisme général donnée par la main d'oeuvre irlandaise aux investisseurs internationaux, elle ne tient pas seulement à l'âge moyen des actifs. Elle s'explique aussi par une grande flexibilité des conditions d'emploi, qui participe pleinement de ce qu'il convient d'appeler le modèle « anglo-saxon » ayant cours en Irlande, qui apparente très largement son droit du travail à celui ayant cours aux Etats-Unis ainsi qu'au Royaume-Uni depuis le début des années 1980.

Un droit du travail irlandais tourné vers la flexibilité

 Si le contrat à durée indéterminée constitue la référence, le formalisme est réduit au minimum, l'employeur devant seulement mentionner les « principales caractéristiques de l'emploi ».

 La durée légale du travail est de 48 heures.

 Il n'existe pas de durée maximale de travail ni de limite au renouvellement des contrats à durée déterminée.

 La procédure de licenciement est très souple.

Il convient enfin de rappeler que ces éléments de flexibilité s'ajoutent à un niveau de cotisations sociales qui se situe quasiment à la moitié de la moyenne européenne.

4. La stratégie irlandaise a pu bénéficier d'un consensus politique et social depuis plus de vingt ans

L'un des grands atouts de la stratégie de croissance irlandaise est d'avoir pu s'appuyer sur un véritable « pacte social » qui n'a pas été remis en cause par les alternances politiques, et a su évoluer en prenant trois formes successivement.

 La première version de ce pacte fut le Program for national recovery11(*) négocié en 1987 par les partenaires sociaux sur la base de la Strategy for development, élaborée par le Conseil économique et social irlandais dans le but de surmonter les graves difficultés économiques du pays.

Ce cadre politique cohérent comportait trois volets : le cadre macroéconomique, la redistribution et l'ajustement structurel. Au niveau macroéconomique, le mot d'ordre était de préserver un faible niveau d'inflation et d'assurer la croissance de la demande. S'agissant de la redistribution, l'objectif, double, était de maintenir la compétitivité du pays en même temps qu'une certaine équité. Le troisième point concernait l'ajustement structurel pour promouvoir le changement et l'innovation sur le lieu de travail et la formation aux nouvelles technologies.

L'accord imposait également des limites à l'augmentation des salaires dans les secteurs public et privé pour une période de trois ans. Cette modération salariale a été compensée en partie par une réduction des impôts. Les négociations du pacte ont eu lieu tous les trois ans et se sont poursuivies jusqu'en 2000. Le processus a toujours associé consultations, négociations et arrangements, le Gouvernement fournissant le cadre des travaux, le but étant de parvenir à un consensus.

Le rôle des partenaires sociaux a toutefois évolué au cours de ces vingt années de dialogue social. Les partenaires sociaux se coordonnent davantage en amont, ce qui conduit le Gouvernement à utiliser moins directement son autorité. Ce dernier joue de plus en plus un rôle de facilitateur dans la délibération et veille à l'équilibre entre les intérêts de chacun.

 Une seconde période fut ouverte en 2000 avec l'élargissement du dialogue à la société civile. C'est ainsi que la nouvelle version du consensus, appelé Partnership 200012(*), intégra pleinement dans les phases de consultation et de négociation les différentes structures telles que les associations familiales, les églises catholiques et protestantes, et surtout les associations à vocation sociale telles que les associations des personnes sans emploi ou les principales associations caritatives. Cette ouverture faisait suite aux critiques adressées au Gouvernement et aux partenaires sociaux pour leur insuffisante lutte contre l'exclusion sociale dans une Irlande devenue prospère.

Le déroulement des négociations dans le cadre de Partnership 2000

Pour tous les accords conclus depuis Partnership 2000, le pacte social a été négocié par le Gouvernement avec les partenaires sociaux divisés en quatre groupes : les employeurs, les syndicats, les agriculteurs et la société civile. Le pacte se divise en deux parties :

- d'une part, les aspects macroéconomiques, l'infrastructure, l'environnement et la politique sociale ;

- et d'autre part, les accords salariaux.

Dans ce cadre, tous les partenaires sociaux négocient le premier volet. La question plus épineuse des salaires et des droits des salariés est négociée uniquement par le Gouvernement, les employeurs et les syndicats. Lors des séances plénières, les négociations sont menées par les services du Premier ministre, ces derniers élaborant sur la base de ces discussions un texte de travail pour chaque chapitre de l'accord. Ce texte est ensuite négocié bilatéralement avec les différents groupes et le vote final a lieu au terme des négociations et porte sur l'intégralité du document. Comme depuis 1987, l'objectif recherché en prévision de ce vote demeure le consensus.

 Quant à la troisième phase de la programmation, elle a été ouverte par le dernier accord signé en 2006, intitulé Towards 201613(*), qui couvre la décennie à venir.

TOWARDS 2016

Le dernier accord signé en 2006 couvre une période de dix ans. 24 organisations ont participé aux négociations du texte, plus ambitieux que les précédents dans la mesure où il comporte une vision de la société à plus long terme.

Cet accord adopte une nouvelle approche, Life cycle framework14(*), où des priorités sont définies pour chaque phase de la vie -enfants, jeunes actifs, actifs, personnes âgées- et pour les personnes handicapées. L'objectif est de promouvoir la société de la connaissance tout au long de la vie et de mettre en place une politique intégrée sur le plan économique et social. La deuxième partie, sur les salaires, est renégociable après 27 mois. La mise en oeuvre de l'accord est vérifiée lors de réunions trimestrielles où le Gouvernement et les partenaires sociaux rendent compte des progrès accomplis sur chacun des chapitres.

B. LA DÉLÉGATION ESTIME QUE LE SUCCÈS IRLANDAIS POURRAIT INSPIRER LA FRANCE SUR QUELQUES POINTS PRÉCIS

1. Comparaison n'est pas raison, en particulier avec un pays 15 fois moins peuplé que le nôtre

Outre le fait que l'Irlande a longtemps été un pays en rattrapage économique bénéficiant d'un taux de croissance élevé du fait de ses faibles coûts de production et des aides européennes reçues, la taille constitue un élément majeur de différenciation entre les deux pays.

a) La taille de l'Irlande autorise une spécialisation sectorielle peu transposable dans un grand pays

La population de l'Irlande, soit 4 millions d'habitants, étant identique à celle de la région Nord-Pas-de-Calais, il est aisé de comprendre à quel point la spécialisation sur quelques « niches » peut permettre d'assurer la prospérité du pays15(*).

Les chiffres de l'économie irlandaise montrent que les seuls flux financiers liés aux investissements de firmes multinationales et aux exportations de biens et de services vers les grands marchés de ses voisins européens suffisent à constituer plus des trois quart du PIB de ce pays de taille modeste.

Or, une telle stratégie ne saurait à elle seule alimenter dans les mêmes proportions la croissance d'un pays aux dimensions de la France, dont les partenaires disposent de marchés domestiques beaucoup plus importants que le sien.

b) Le caractère relativement soutenable d'un développement géographiquement localisé

Si la spécialisation de l'économie irlandaise est possible au niveau sectoriel, elle l'est aussi, dans une certaine mesure, au niveau géographique. En effet, dans ce pays de 70.282 km², soit trois fois la Bretagne, près de 40 % de la population vit dans les agglomérations côtières de Cork et de Dublin, toutes deux situées dans un rayon de 100 kilomètres par rapport au centre du pays.

Il est dès lors moins difficile que dans un grand pays de miser sur le développement de quelques pôles économiques, dans la mesure où ceux-ci peuvent diffuser leurs effets dans un rayon de 50 à 100 kilomètres, c'est-à-dire quasiment jusqu'au centre de l'Irlande.

La délégation a pu s'en rendre compte en visitant une exploitation agricole située à 60 kilomètres de Dublin.

Ces effets de diffusion rendent les préoccupations de cohésion territoriale nécessairement beaucoup moins pesantes dans les « petits » pays que dans les « grands », permettant aux premiers de miser l'essentiel de leur stratégie sur quelques pôles et leur voisinage.

Il convient toutefois de noter que les enjeux réels d'aménagement du territoire existent en Irlande, d'une part du fait de la très faible densité de population16(*), d'autre part du fait de l'existence de disparités régionales très fortes17(*), et enfin en raison du retard pris dans l'équipement du pays en infrastructures de transport, comme la délégation a pu le constater.

2. L'idée du consensus national pour sortir des difficultés ne peut manquer d'interpeller la France de 2007

Les membres de la délégation ont été très sensibles à l'idée que l'existence du pacte social consensuel et stable avait pu être un des leviers essentiels du miracle économique irlandais.

Bien évidemment, la transposition de cet exemple en France n'est pas aisée, et ce pour deux raisons essentielles :

- d'une part, le point de départ de l'Irlande était celui d'un pays pauvre qui aspirait à se développer, alors que la France est plutôt dans une posture de défense de son modèle social ;

- d'autre part, le consensus politique est sans doute moins difficile à obtenir en Irlande où le clivage entre les deux grands partis de gouvernement ne s'est pas établi historiquement sur les questions économiques et sociales18(*), mais sur l'attitude à adopter vis-à-vis de l'ex colon britannique19(*), notamment s'agissant de l'Irlande du Nord.

Si ces différences sont évidentes, il convient d'observer que les difficultés économiques, face auxquelles l'Irlande a réagi à la fin des années 1980 étaient très proches de celles que connaît structurellement notre pays, à savoir : une croissance faible, un chômage de masse durable et des déficits publics importants malgré une forte pression fiscale.

Il est très probable que les contours d'un pacte social français seraient différents de ceux retenus par l'Irlande, ne serait-ce qu'en raison des spécificités de l'environnement économique et culturel anglo-saxon dans lequel évolue l'Irlande, entre ses voisins britanniques et ses fortes attaches américaines. De même, la question du partenariat social ne se pose pas dans les mêmes termes entre l'Irlande, où le taux de syndicalisation dépasse 50 %, et la France, où il est inférieur à 8 %.

Mais aux yeux des membres de la délégation, toute appartenance politique confondue, ceci n'invalide pas pour autant l'intérêt qu'il pourrait y avoir à rechercher au niveau national les moyens de formuler une vision commune de l'intérêt de la France dans la mondialisation et d'en déduire une stratégie dans laquelle s'inscriraient des accords gagnant-gagnant entre l'Etat, les entreprises, les salariés et le reste de la société.

Les différences de situation et de culture politique entre les deux pays ne doivent pas faire obstacle à ce que, à tout le moins, le modèle irlandais contribue à une réflexion sur le modèle français, s'agissant notamment :

- du rôle du Conseil économique et social ;

- de l'élargissement du dialogue social aux institutions de la société civile, notamment les associations de lutte contre l'exclusion et la pauvreté, et les associations de chômeurs ;

- ou de la façon dont pourraient être inscrits à l'ordre du jour de la conférence annuelle des partenaires sociaux français des sujets tels que la compétitivité globale de l'économie française pour la mise en oeuvre de nouvelles technologies et de nouvelles méthodes de travail ainsi que l'évolution des salaires à moyen terme.

3. Les enseignements de la rencontre avec les jeunes Français travaillant en Irlande

a) Un des objectifs de la mission : dépasser l'image d'Epinal du jeune expatrié portant sur l'eldorado anglo-saxon

Au titre des enseignements susceptibles d'être tirés pour la France de sa mission d'information en Irlande, la délégation a souhaité rencontrer des jeunes qui avaient choisi d'y aller travailler, afin de connaître leurs motivations, instructives à la fois sur les ressorts du succès irlandais et, sur les difficultés ou les attentes d'une certaine partie de la jeunesse en France.

A ce titre, un des moments forts de la mission a été, outre la découverte d'une agence spécialisée dans l'immigration de jeunes Français, la séance de questions-réponses organisée chez Google entre les membres de la délégation et une quarantaine de jeunes Français, aux parcours et aux profils très variés, actuellement employés au siège européen du moteur de recherche à Dublin20(*).

La délégation en a retenu qu'au-delà des raisons strictement économiques expliquant ces expatriations, nombre de jeunes compatriotes découvraient en Irlande des comportements qu'ils auraient sans doute aimer trouver dans leur propre pays.

b) Des raisons économiques « classiques »

L'émigration d'environ 500 jeunes Français chaque année vers l'Irlande -essentiellement Dublin- s'explique d'abord mécaniquement par la coexistence d'un fort chômage des jeunes en France21(*) et d'une situation de quasi plein emploi en Irlande, la différence du simple ou double des taux de chômage s'expliquant sans doute largement par le différentiel du même ordre concernant les taux de croissance de deux pays.

Mais au-delà des seules données quantitatives, l'élément linguistique joue un rôle important. Du côté des offres d'emploi, les entreprises basées en Irlande, qu'il s'agisse de filiales de groupes français ou d'entreprises d'autres origines, ont besoin de collaborateurs francophones compte tenu des marchés importants que représente la France, la Belgique, la Suisse francophone et le Luxembourg pour les services -à commencer par les centres d'appels- ou les marchandises, exportées au départ de l'Irlande

A l'inverse, les jeunes Français qui n'ont pas encore trouvé une situation professionnelle satisfaisante savent que le fait de posséder une expérience professionnelle dans un pays anglophone constitue un réel atout sur le marché du travail. Cet argument est aussi bien cité par des jeunes qui auraient connu des difficultés d'insertion en France que par des jeunes diplômés des grandes écoles.

c) Confiance, reconnaissance et liberté

S'agissant de la description, généralement très positive, faite par les jeunes de leur expérience irlandaise, il est possible d'en retirer deux types d'enseignements.

En premier lieu, certains récits traduisent surtout le passage de situations de déception, d'amertume ou d'impatience vécues sur le marché du travail français22(*) à des situations de reprise de confiance et de reconnaissance acquises en Irlande du simple fait de se sentir utile et considéré.

Il s'agit sans surprise d'une conséquence du plein emploi, puisque ces phénomènes se produisent aussi en France, lorsque la croissance d'un secteur23(*) ou la pénurie de main d'oeuvre24(*) conduisent les entreprises à donner davantage leur chance à des nouveaux arrivants en se montrant moins exigeants quant aux références des candidats.

En second lieu toutefois, d'autres éléments du discours des jeunes travailleurs semblaient aller au-delà de la simple satisfaction d'avoir pu s'insérer professionnellement. Dans ces cas, étaient mis en avant certains traits de la société irlandaise particulièrement appréciés par les jeunes en question.

Ainsi, l'absence de formalisme à l'embauche était perçu par certains comme un synonyme de dynamisme et d'ouverture, même lorsqu'ils étaient tout à fait conscients qu'il serait fait preuve de la même flexibilité en cas de licenciement.

De même, plusieurs d'entre eux semblaient sensibles à l'idée que, dans l'entreprise irlandaise, il est moins important de posséder les bons diplômes que de faire ses preuves, la rémunération comprenant une part variable qui représente couramment 30 à 60 % du salaire global.

De plus, les jeunes Français interrogés semblaient apprécier des rapports quotidiens moins formalistes25(*) et plus confiants26(*) au sein des entreprises qu'en France.

Par ailleurs, plusieurs des intervenants ont souligné, par opposition à la France, la facilité avec laquelle on trouvait un logement du jour au lendemain, sans besoin de plus de garantie qu'un mois de loyer payé d'avance.

Tout ceci s'ajoutant à un profil démographique particulièrement jeune et à l'optimisme ambiant dû à la forte croissance, il n'était pas surprenant que la plupart des jeunes rencontrés disent avoir le sentiment d'évoluer dans une atmosphère dynamisante, loin des doutes et de la « sinistrose » qu'ils avaient peut-être ressentis avant leur départ.

Un des enseignements précieux de la mission aura été de partager et de ressentir cette atmosphère extrêmement positive, aussi bien lors des rencontres officielles que dans les rues de Dublin27(*).

Toutefois, les membres de la délégation ont, aussi, bien noté qu'à travers leur expérience, ces jeunes interrogeaient leur pays d'origine, d'autant plus qu'ils étaient nombreux à souhaiter y retourner.

d) Des jeunes lucides pour qui il n'existe pas de « mirage irlandais »

Il a été particulièrement frappant pour la délégation d'entendre plusieurs jeunes faire état de leur souhait de rentrer en France après quelques années. L'argument avancé était moins le « mal du pays » que l'idée selon laquelle les conditions de travail (notamment en termes d'horaires), le coût du logement et la médiocrité des systèmes de santé rendaient difficilement envisageable une installation à long terme, et en particulier la fondation d'une famille.

Ces remarques étaient d'autant plus intéressantes qu'elles émanaient de jeunes qui avaient déjà « franchi le pas » et qui ne faisaient pas partie de ces nombreux émigrés rebroussant chemin, découragés d'avoir appris qu'ils ne retrouveraient pas en Irlande la plupart des garanties sociales existant en France28(*).

A l'inverse, à l'adresse directe des sénateurs français de la délégation, ces jeunes interlocuteurs ont fait valoir qu'ils reviendraient d'autant plus volontiers en France qu'ils pourraient y retrouver un peu des bons aspects du système irlandais, tels que la confiance, la reconnaissance du mérite et de la compétence ou encore la possibilité de prendre davantage d'initiatives.

Ces rencontres ont été d'autant plus enrichissantes pour la délégation qu'elles intervenaient trois mois après la crise du CPE29(*), dont le maître mot avait semblé être le refus d'une certaine flexibilité.

Sans épuiser cette question, les échanges ont permis de mettre en lumière que certains de nos jeunes compatriotes seraient peut-être enclins à accepter davantage de souplesse ou de flexibilité si ces dernières n'étaient pas toujours à leur détriment, c'est-à-dire si l'on pouvait aussi voir sa position et sa rémunération évoluer au sein de l'entreprise avec une certaine souplesse, ou si l'on pouvait prendre un logement en location de la même façon.

A l'inverse, il semble qu'il leur apparaît plus difficile d'accepter une forme de flexibilité quand l'ensemble de la société est basée sur des logiques de statuts et de garanties, comme c'est en grande partie le cas de la société française.

Ainsi, l'exemple des réussites actuelles de l'Irlande peut-il, sur certains points, constituer un élément de réflexion utile quant aux besoins d'évolution de l'économie de la société française.

Mais ceci ne signifie pas pour autant que l'évolution de l'Irlande soit elle-même exempte d'incertitudes, voire d'objets d'inquiétudes.

II. DES INCERTITUDES QUANT À LA POURSUITE DE LA CROISSANCE ET À L'AVENIR DE L'IRLANDE AGRICOLE

Parmi les risques auxquels l'Irlande est confrontée du fait de son mode de développement, la délégation a aussi étudié ceux pesant spécifiquement sur la vocation agricole traditionnelle du pays.

A. LES FRAGILITÉS INHÉRENTES AU MODE DE CROISSANCE IRLANDAIS

a) Des goulots d'étranglement de plus en plus contraignants

La croissance irlandaise bute traditionnellement sur deux goulots d'étranglement : les infrastructures et l'énergie.

S'agissant des infrastructures, si le niveau d'équipement du pays a considérablement progressé à la faveur des fonds structurels européens et de l'activité du secteur du BTP, il n'a toutefois pas crû aussi rapidement que l'économie.

Cette situation, que les membres de la délégation ont pu constater pour les infrastructures routières, vaut pour l'ensemble des modes de transport ainsi que pour les infrastructures environnementales, telle la gestion des eaux ou des déchets30(*). Il n'y a dès lors rien de surprenant à ce que l'OCDE classe l'Irlande au 28e rang de ses membres pour son équipement en infrastructures.

Bien qu'anciennes, ces difficultés n'ont fait l'objet que d'une prise de conscience très récente manifestée par l'adoption, fin 2005, du plan « Transports 21 » qui prévoit sur dix ans une dépense de 34 milliards d'euros. Le budget 2006 a porté la marque de cet effort même si, comme le secrétaire d'Etat aux travaux publics irlandais a pu l'expliquer à la délégation, le cadre législatif irlandais n'est pas toujours parfaitement adapté à la réalisation rapide des projets.

S'agissant de l'énergie, un facteur de fragilité est la forte dépendance du pays vis-à-vis du pétrole importé. Si, pendant de nombreuses années, l'Irlande a maîtrisé sa dépendance énergétique en développant ses tourbières, en construisant un barrage sur la rivière Shannon et en développant des plateformes off-shore, il apparaît aujourd'hui que toutes les ressources hydroélectriques ont été exploitées, que le gaz est utilisé au maximum et que les tourbières n'ont plus guère d'avenir économique.

Outre la rapidité du développement de l'économie, une des causes de cette situation réside dans le sous-investissement en infrastructures permettant d'exploiter le très grand potentiel du pays en matière d'énergie éolienne31(*).

En effet, un rapport officiel du Sustainable Energy Ireland révèle que si son exploitation était correctement développée, l'Irlande pourrait un jour exporter l'excédent de son énergie éolienne qui, à l'heure actuelle, ne fournit que 5 % de l'électricité.

b) Depuis plusieurs années, l'essentiel de l'expansion repose sur l'immobilier

Le retour en 2004 de la croissance, après la parenthèse de 2001-2003, est dû pour l'essentiel au dynamisme du seul secteur de la construction. Ce dernier tente en effet, avec plusieurs années de retard, de répondre à la demande causée par le premier boom entre 1993 et 2000. Ainsi, 80.000 nouveaux logements ont été construits en 2005, contre 160.000 au Royaume-Uni, pays comptant pourtant 15 fois plus d'habitants que l'Irlande.

Cette tension s'est traduite par une augmentation de 330 % des prix de l'immobilier en termes réels32(*) au cours des dix dernières années.

Une des questions essentielles est donc de savoir si une partie de cette hausse ne provient pas d'une bulle spéculative, qui exposerait le pays à un risque d'effondrement des prix dont un des signes avant-coureurs serait la baisse récente des rendements locatifs dans l'immobilier résidentiel. Si les avis sur ce point sont partagés33(*), les membres de la délégation estiment qu'il convient de suivre cette question avec le plus grand intérêt, compte tenu de l'ampleur des conséquences que pourrait avoir un tel scénario.

En effet, outre qu'un coût d'arrêt très net serait donné à la croissance actuelle et affecterait très fortement le niveau des recettes fiscales, la chute des prix pourrait avoir des conséquences sociales dramatiques, et ce pour deux raisons essentielles.

D'une part, parce que les ménages financent aujourd'hui leurs acquisitions par des prêts hypothécaires sur 30 à 40 ans basés sur l'intégralité de la valeur des biens sur le marché au moment de la transaction. Une baisse des prix affecterait donc directement la solvabilité des ménages et pèserait sur leur consommation.

D'autre part, parce que le secteur de la construction absorbe depuis 2004 plus du tiers de l'immigration, la moitié de ces flux concernant des ouvriers polonais. En plus de ses effets généraux sur l'emploi, l'effondrement du secteur pourrait contrarier l'insertion de cette main d'oeuvre dans la société irlandaise, confrontant le pays à des difficultés encore inédites.

Outre les risques économiques ou les contraintes physiques qu'elles représentent, les fragilités internes du mode de croissance irlandais contribuent à augmenter les coûts de production du pays.

Or, la préservation de la compétitivité nationale constitue aujourd'hui le principal enjeu de l'avenir économique du pays.

B. LE DÉFI MAJEUR DU MAINTIEN DE LA COMPÉTITIVITÉ

a) L'Irlande est devenu un pays relativement cher

Malgré l'amélioration continue de la productivité de la main d'oeuvre34(*), l'Irlande est aujourd'hui un pays où il est plus coûteux de s'installer qu'en France, et ce notamment du fait du prix de l'immobilier et de salaires devenus supérieurs à la moyenne de l'Union européenne, dont il résulte une inflation proche de 5 % depuis de nombreuses années.

Il n'est d'ailleurs pas impossible que le poids des dépenses publiques ne vienne lui aussi accroître les coûts de production tant, comme en matière d'infrastructures, le budget de 2006 a marqué la volonté de combler le retard constaté en matière de dépenses de solidarité et de réduction des inégalités35(*).

L'ensemble de ces facteurs commence à peser sur la compétitivité de l'Irlande et sur sa capacité à préserver des emplois peu ou moyennement qualifiés en particulier depuis l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union européenne. Un des exemples particulièrement emblématique de cette redistribution des cartes a été le transfert en Pologne de plusieurs centaines d'anciens emplois irlandais provenant du département comptabilité de Philips.

Dès lors s'impose à l'Irlande la nécessité de se spécialiser vers des activités à plus forte valeur ajoutée. La délégation a été frappée de constater à quel point l'ensemble des responsables irlandais semblaient convaincus de cette obligation.

Les interlocuteurs rencontrés ont d'ailleurs mis en évidence que l'Irlande n'avait cessé d'effectuer une remontée vers des activités à plus forte valeur ajoutée, passant des centres d'appels et des usines d'emballage d'ordinateurs au début des années 1990 à des services financiers sophistiqués, à la mise au point de logiciel ou de nouveaux produits pharmaceutiques dans les années 2000.

Toutefois, si les Irlandais ont démontré leur capacité à modifier rapidement leurs types d'activités, il est loin d'être certain qu'ils disposent aujourd'hui des ressources nécessaires à une orientation vers des activités de très forte valeur ajoutée.

En effet, malgré de nombreux atouts en termes de qualification et d'enseignement supérieur, l'Irlande souffre d'une insuffisance en matière de recherche et de développement. Elle n'y consacre en effet qu'1 % de son PIB, contre 1,9 % pour la moyenne européenne et 2,2 % pour la France36(*).

Pour combler ce retard, le pays a mis en place, quelques jours avant le début de la mission37(*), la Science Foundation Ireland, institution chargée d'être le fer de lance d'une politique de soutien à l'enseignement supérieur, à la recherche scientifique et à l'innovation.

Cette politique devra relever le double défi du retard à rattraper et des délais courts laissés pour ce faire par l'âpreté de la compétition mondiale en matière d'économie de la connaissance.

Toutefois, il n'est pas interdit de penser que le pari peut être gagné compte tenu de la réactivité déjà démontrée par l'Irlande, de l'existence d'une solide base résidentielle déjà sur son sol et de sa capacité à se spécialiser sur quelques créneaux porteurs suffisants pour assurer la prospérité d'un pays de quatre millions d'habitants sans avoir à mener des recherches dans toutes les disciplines et les domaines.

Sur cette question, il est apparu que les responsables irlandais rencontrés par la délégation manifestaient un optimisme sincère, à l'image de celui qui fut perceptible d'une façon plus générale, à l'occasion de ce séjour à Dublin.

b) Les risques liés à une très large dépendance extérieure

Il est apparu clairement au cours de la mission que les risques de délocalisation liés à la perte de compétitivité étaient d'autant plus forts que le développement de l'Irlande était dès l'origine très dépendant des investissements de grands groupes internationaux, et ce pour trois ordres de raisons essentiels.

Tout d'abord, les centres de décision desdits groupes ne sont pas situés en Irlande et sont dès lors sans doute moins attachés au fait d'y maintenir des activités.

Ensuite, les activités actuellement localisées en Irlande ne constituent généralement qu'un élément très partiel du processus global de production. Tel est très clairement le cas pour les activités d'externalisation de services.

Enfin, l'implantation en Irlande n'a pas pour but de se rapprocher du marché national irlandais, ou même du marché britannique, mais de réexporter vers l'ensemble de l'Union européenne, comme cela est ainsi désormais possible à partir des pays d'Europe centrale et orientale.

Aussi, un des facteurs de vulnérabilité particulier de l'Irlande réside dans la parité entre l'euro et le dollar. En effet, dans le cas où elle chuterait brutalement, cela pourrait conduire les groupes américains38(*) -qui fournissent la base de l'appareil productif irlandais- à freiner leurs investissements ou à compenser les surcoûts en recherchant des pays européens aux coûts de production plus bas.

Outre une politique globale de maintien de la compétitivité, l'Irlande cherche à promouvoir le développement des entreprises d'origine irlandaises, tant les entreprises locales disposant d'un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros font encore figure d'exception39(*).

Il convient toutefois de noter que le mode de développement choisi avec succès par l'Irlande depuis vingt ans ainsi que la taille du pays rendront sans doute très difficile la remise en cause de sa dépendance massive vis-à-vis des groupes étrangers.

Si des risques et incertitudes existent quant à la poursuite du miracle économique irlandais la délégation est toutefois revenue de cette mission avec un optimisme raisonné pour ce pays dont la taille et les structures permettent une forte réactivité face aux problèmes nouveaux.

En revanche, cette confiance est beaucoup moins de mise s'agissant du maintien de la position de l'Irlande au sein de l'Europe agricole.

C. UNE AGRICULTURE TRADITIONNELLEMENT FORTE, AUJOURD'HUI PARENT PAUVRE DU « TIGRE CELTIQUE »

1. Une agriculture traditionnellement très présente

L'image traditionnelle faisant de l'Irlande une « île verte », au sens propre comme au sens figuré, est tout à fait fondée, puisque plus de 70 % de la surface du pays40(*) est consacrée à l'agriculture.

De plus, le pays compte un nombre d'exploitations par km2 et un taux d'emploi dans le secteur agricole environ deux fois supérieurs à ceux de la France41(*).

En effet, l'Irlande demeure un pays de fermes familiales de taille modérée42(*) consacrées essentiellement aux productions animales. Celles-ci représentent 80 % de la production agricole, (et 60 % pour les seules filières bovines, de viande et de lait).

Si cette réalité demeure prégnante, elle tend toutefois à s'infléchir de façon accélérée depuis les années 80.

2. Un déclin accéléré tant en termes relatifs qu'absolus

L'agriculture irlandaise est restée à l'écart du miracle économique. Ceci s'explique tout d'abord par le fait que l'expansion, concentrée sur quelques activités de l'industrie et des services43(*), a conduit mécaniquement à une diminution de la part de l'agriculture dans l'économie, en proportion de l'augmentation des autres secteurs.

L'agriculture dans l'économie irlandaise

 

1975

1985

Part dans le PIB

17 %

2,7 %

Part dans l'emploi total

24 %

5,7 %

Part des exportations

21 %

5,2 %

Mais l'Irlande ne se contente pas de subir de façon accélérée le processus de montée en puissance relative d'autres branches. Le pays connaît aussi une baisse du secteur agricole en termes absolus, qui se manifeste depuis 2004 par un début de diminution du cheptel44(*), et surtout par un recul très sensible de la production.

La baisse des productions en 2005

Secteur

Valeur de la production

Volume de la production

Viande bovine

- 0,3 %

- 4,2 %

Lait

- 5,4 %

- 3,3 %

Ovins

- 9,9 %

- 2,6 %

Céréales

- 26 %

- 27,9 %

Source : Office central de statistiques irlandais.

Face à ce constat, la délégation a cherché à savoir si ce phénomène correspondait :

- soit à un simple rattrapage brutal de l'évolution connue par la France après 1945, auquel cas il devrait se ralentir ;

- soit à un mouvement encore inachevé risquant d'aboutir à une diminution massive de la part de l'agriculture en Irlande.

Au retour de la mission, le pronostic penche plutôt vers la seconde hypothèse, et ce à la fois du fait de l'évolution générale de l'économie du pays et des orientations prises en matière de politique agricole.

D. AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL S'AJOUTE L'EFFET DES CHOIX IRLANDAIS EN MATIÈRE DE POLITIQUE AGRICOLE

1. Le maintien de la pression des autres secteurs

L'Irlande est un exemple emblématique d'application de certaines théories économiques45(*) selon lesquelles un pays a mécaniquement tendance à consacrer ses facteurs de production aux secteurs dans lesquels il dispose d'une spécialisation internationale, c'est-à-dire qui génèrent l'essentiel des exportations. Dans le cas de l'Irlande, les facteurs de production ont ainsi tendance à délaisser le secteur agricole pour être employés dans les domaines des services et de l'industrie.

S'agissant de la main d'oeuvre, l'attrait du miracle économique a entraîné un exode agricole se manifestant aujourd'hui par une inquiétante démographie. Ainsi, les jeunes de moins de 35 ans ne représentent que 11 % de la population active agricole, contre 24 % en France. Le non remplacement des très nombreux agriculteurs âgés46(*) risque fort, dès lors, de se traduire par la disparition d'exploitations, qui pourrait à son tour aggraver la chute de la production dans les toutes prochaines années.

En effet, l'attachement traditionnel au modèle de l'exploitation agricole familiale ne laisse pas entrevoir de mouvement massif de concentration des exploitations.

La délégation a eu la possibilité de s'entretenir longuement de ces questions avec une famille d'éleveurs irlandais tout à fait représentative du phénomène : l'exploitant était en effet âgé de 56 ans et son fils unique n'envisageait pas de reprendre l'exploitation, mais de s'orienter vers une carrière d'ingénieur dans le secteur informatique.

Quant à l'autre facteur de production essentiel que constitue la terre, il est lui aussi victime de la pression exercée indirectement par les secteurs économiques en expansion à travers la flambée des prix du foncier.

C'est ainsi la mort dans l'âme qu'un éleveur du Leinster a exprimé à la délégation l'idée selon laquelle une des options financièrement les plus intéressantes à l'avenir serait peut-être de vendre ses terres à des promoteurs immobiliers. Le fait que l'exploitation visitée soit située à 60 kilomètres de Dublin ne saurait en faire un cas particulier lié au problème spécifique de la capitale. En effet, la faible superficie de l'Irlande conduit à ce que la pression foncière liée aux prix immobiliers des deux grandes villes soit sensible sur une grande part du pays.

La deuxième grande menace qui pèse sur l'agriculture irlandaise ne se trouve pas dans le reste de l'économie mais elle est inhérente à la politique du secteur lui-même.

2. Les risques provenant d'un moindre intérêt à produire

a) Le choix du découplage total

Dans le cadre de l'accord de Luxembourg intervenu en juin 2003 pour réformer la politique agricole commune (PAC), l'Irlande a fait le choix du découplage total entre les primes versées en provenance du budget communautaire et la production en constituant autrefois le support.

Depuis le 1er janvier 2005, ce système s'applique à l'ensemble des productions agricoles irlandaises, sur la base de références de production historiques.

Ce changement a été une des causes immédiates de la baisse de la production, en particulier de la filière laitière, le nombre de vaches y étant dédiées ayant diminué de 3,4 % dès l'année 2005. Les analyses font clairement ressortir un phénomène d'arrêt de la production des plus petits exploitants, ces derniers continuant de percevoir 17,5 cents par litre lors de la vente de leurs quotas ainsi que leurs droits à paiement unique (DPU) jusqu'en 2013. Une telle évolution étant déjà perceptible quelques mois après l'introduction du découplage total, on ne peut que craindre une poursuite de cette tendance, et même son accélération dans les années qui viennent. La structure de la production et des exportations irlandaises pourrait d'ailleurs jouer en ce sens.

Ce risque est d'autant plus grand que les cours de la viande bovine, principale production du pays, sont aujourd'hui relativement élevés et donc susceptibles d'une évolution défavorable, laquelle renforcerait les effets désincitatifs du découplage total.

b) Les risques du marché

Cet effet désincitatif pourrait d'autant plus jouer que les revenus tirés de la vente des produits agricoles seraient affectés.

Or, ce risque est très présent dans la mesure où l'agriculture irlandaise est essentiellement tournée vers l'exportation, à laquelle sont destinés huit bovins sur dix.

Au-delà de l'éventualité d'une baisse des cours mondiaux, l'Irlande pourrait voir ses débouchés remis en question par un éventuel accord de libéralisation, soit dans le cadre des négociations actuelles entre l'Union européenne et le Mercosur, soit dans le cadre plus général de l'OMC.

L'arrêt des négociations menées en 2005 et 2006 à Genève avait d'ailleurs été accueilli avec soulagement par les milieux agricoles irlandais, qui craignaient les conséquences d'un accord. En effet, la dernière offre de l'Union européenne aurait provoqué la disparition de 60 % des exploitations laitières à l'horizon 2015, seules 6 % des exploitations d'élevage et 17 % de celles existant dans les grandes cultures demeurant alors rentables.

E. LA DÉLÉGATION S'INTERROGE SUR LES ÉVOLUTIONS FUTURES DE LA STRATÉGIE AGRICOLE IRLANDAISE

Les membres de la délégation de notre commission ont débuté leur mission en gardant très présent à l'esprit le fait que l'Irlande avait très souvent partagé les positions françaises dans le cadre des négociations agricoles, tant au niveau de l'Europe que de l'OMC.

Ils ont donc été très sensibles aux risques d'évolution de cet allié traditionnel. Ces évolutions pourraient concerner ses objectifs aussi bien que ses intérêts.

a) Des objectifs plus ruraux qu'agricoles

Une des premières contradictions repose dans la façon dont s'articulent, d'une part, le recul de la production agricole et du nombre d'exploitations et, d'autre part, la forte caractéristique rurale du pays, liée en particulier à sa très faible densité de population.

En fait, cette contradiction se résout par une orientation vers une stratégie de développement rural plutôt que vers une politique agricole stricto sensu. A ce titre, il est tout à fait significatif que cette stratégie de développement rural -à laquelle a été consacrée la moitié de la présentation faite à la délégation au ministère de l'agriculture- prévoit entre autres le développement de l'emploi agricole à temps partiel.

Par ailleurs, l'accent a semblé davantage mis sur la compétitivité de l'industrie agro-alimentaire47(*), plutôt que sur le maintien de la viabilité de l'activité de production agricole primaire. Il s'agit davantage de maintenir la population des villages que de promouvoir la production à la ferme.

b) Les intérêts irlandais évoluent vis-à-vis de la PAC

Si l'Irlande a longtemps figuré parmi les défenseurs de la PAC, il est possible que cette position s'infléchisse du fait non seulement de ses évolutions internes mais aussi de raisons budgétaires.

D'une part, l'Irlande verra son taux de retour financier devenir négatif à compter de 2013, année à partir de laquelle les nouveaux pays de l'Union européenne bénéficieront de l'intégralité des aides directes48(*).

D'autre part et surtout, la situation budgétaire de l'Irlande pourrait lui permettre de soutenir ses agriculteurs dans un cadre strictement national.

L'intérêt pour une telle option ressort d'ailleurs de certaines prises de positions des autorités irlandaises, d'autant plus qu'elle leur permettrait de remplacer le système de références historiques totalement découplées par un dispositif d'aide peut-être plus adapté aux objectifs de développement rural du pays.

c) Une position tendue au sein de l'OMC

Au-delà du seul cadre européen, la position de l'Irlande sur les questions agricoles au sein de l'OMC pourrait elle aussi évoluer rapidement. Cette dernière se caractérise aujourd'hui par une tension entre, d'une part des effets dramatiques immédiats qu'aurait une libéralisation du marché des productions bovines et d'autre part un très fort intérêt à obtenir des avancées en matière d'exportation des services.

Si le pays s'en tient aujourd'hui à un statu quo et demeure proche des positions françaises, il est très probable qu'il pourrait changer de camp dès lors qu'un accord de libéralisation dans le secteur bovin interviendrait à l'OMC ou avec le Mercosur.

L'Irlande n'aurait alors plus rien à perdre, c'est-à-dire plus de réel intérêt à continuer de partager la position française de défense de la PAC dans les enceintes internationales.

D'ailleurs, sans même attendre cette éventualité, les responsables irlandais n'ont pas caché aux membres de la délégation qu'ils seraient dès aujourd'hui enclins à changer de position à l'OMC, dès lors que la contrepartie serait le terme de réelles discussions dans le secteur des services.

Compte tenu de l'attachement de notre commission à la défense du modèle agricole européen et de l'importance de disposer d'alliés solides sur ces sujets, la délégation revient d'Irlande avec un grand nombre d'interrogations, voire d'inquiétudes, quant au positionnement à venir de ce pays.

Cet appel à la vigilance ne remet bien évidemment pas en cause le caractère éminemment sympathique et attachant de ce pays avec lequel les Français disposent incontestablement de très réelles affinités.

*

* *

Ce rapport d'information, validé à l'unanimité des membres de la délégation, a été présenté à la Commission des affaires économiques au cours de sa réunion du mercredi 13 décembre 2006 qui l'a, elle aussi, adopté à l'unanimité.

ANNEXE I - COMPOSITION DE LA DÉLÉGATION

Sénateurs composant la délégation

- M. Gérard Cornu, sénateur d'Eure-et-Loir, président de la délégation, vice-président de la Commission des affaires économiques ;

- M Gérard Bailly, sénateur du Jura, membre de la commission des affaires économiques ;

- M. Daniel Reiner, sénateur de Meurthe-et-Moselle, membre de la commission des affaires économiques ;

- M. Jean-Claude Merceron, sénateur de Vendée, membre commission des affaires économiques.

Fonctionnaire accompagnant la délégation

- M. Philippe Mazet, administrateur à la Commission des affaires économiques.

ANNEXE II - LA PARENTHÈSE DE LA CROISSANCE IRLANDAISE (2001-2003)

Le « tigre celtique » a connu un brusque coup d'arrêt en 2001, après avoir enregistré un taux de croissance moyen de 9 % pendant huit années. Ce ralentissement économique était en phase avec le ralentissement mondial et provenait des liens très forts entretenus avec l'économie américaine. Il fut alors principalement imputé :

- à une chute importante de l'investissement dans l'industrie des technologies de l'information et de la communication au niveau mondial, à cause de la très forte croissance de ce secteur à la fin des années 90 et du krach boursier en résultant. L'Irlande était un acteur majeur dans cette industrie, étant le plus grand exportateur mondial de logiciels (devant les Etats-Unis) et le centre des opérations européennes de nombreux constructeurs informatiques ;

- aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 qui ont eu un impact sur le secteur du tourisme (et le secteur de l'agriculture), éloignant les visiteurs américains et anglais dont l'industrie nationale du tourisme était très dépendante ;

- à plusieurs délocalisations vers l'Europe de l'Est et la Chine à cause de l'augmentation des coûts salariaux irlandais, et d'une baisse générale de la compétitivité ;

- enfin, à la hausse de la valeur de l'euro, qui a frappé les exportations vers les pays hors zone euro, et plus particulièrement vers les Etats-Unis et la Grande Bretagne.

Cependant, ce ralentissement ne déboucha pas sur une récession ; il consista plutôt en un taux moins élevé d'expansion économique. Les signes d'un nouveau dynamisme sont devenus évidents vers la fin 2003, lors de la reprise des investissements américains.

ANNEXE III - LE COMMERCE BILATÉRAL FRANCO IRLANDAIS EN 2005

L'Irlande a été, en 2005, le 21ème client de la France. Avec 2,79 milliards d'euros, ses achats en France ont représenté 0,8 % des exportations totales françaises, la progression entre 2004 et 2005 ayant atteint + 7 % selon les statistiques des douanes françaises.

Début 2006, l'Irlande était aussi le 13ème fournisseur de la France, en y exportant plus de 7 milliards d'euros de bien et de services. Le commerce extérieur entre les deux pays présente un déficit structurel important, le sixième déficit bilatéral de la France.

L'Irlande est restée en 2005 un client important

La structure des exportations se divise en trois groupes principaux : les équipements pour les services publics et les entreprises, les échanges intragroupes des multinationales qui ont investi en Irlande et les biens correspondant à la consommation des ménages. Les investissements, notamment publics, ont été soutenus en Irlande ; il en est de même de la consommation des ménages. Ces deux secteurs ont porté l'essentiel de la croissance. L'activité industrielle du secteur privé, et notamment des multinationales, est en revanche resté en demi-teinte, de sorte que les échanges intragroupes n'ont pas progressé de manière significative.

Les biens d'équipement ont représenté le tiers des exportations françaises, en progression de 25 % par rapport à 2004. Près de la moitié de ces biens est constituée par la construction aéronautique, qui a représenté 402 millions d'euros d'exportations, contre 318 millions d'euros en 2004. Mais l'année 2006 sera particulièrement modeste, aucune livraison d'Airbus n'étant prévue.

Le commerce intragroupe représente un autre tiers des exportations françaises. Il est matérialisé par des livraisons d'équipements et de composants électroniques et de produits de base chimiques et pharmaceutiques. Elles ont baissé de 4 % par rapport à 2004. Ces flux, contrôlés par les filiales en Irlande et en France de multinationales généralement américaines, échappent à une analyse fine, d'autant plus que les prix de transfert des produits tendent à être « manipulés » de façon à maximiser les bénéfices de la filiale en Irlande, où ceux-ci sont imposés au tiers de l'impôt correspondant en France49(*).

Le troisième tiers des exportations françaises a correspondu aux dépenses des ménages irlandais. Les masses principales sont constituées par l'automobile, avec 316 millions d'euros (+ 25 %), les produits agroalimentaires, avec 275 millions d'euros (+ 4 %), les préparations pharmaceutiques, avec 80 millions d'euros (+ 4 %), et les parfums et produits de toilette, avec 46 millions d'euros (+ 15 %).

Dans le double contexte actuel de progression très forte de la consommation des ménages irlandais, qui dépasse 6 % en 2005, et de l'évolution des goûts des consommateurs vers une plus grande sophistication, ces exportations prennent une signification forte et créent des opportunités pour nos entrepreneurs, et plus particulièrement pour les PME.

L'évolution des exportations françaises est très différenciée selon les produits

Pour les biens de consommation proprement dits (hors automobile), après une bonne année 2004, l'année 2005 montre des exportations record, avec un montant de 329 millions d'euros, contre 318 millions d'euros en 2004. Cette performance traduit la forte croissance de la consommation des ménages irlandais, qui confirme un comportement marqué par l'optimisme et l'endettement.

Dans ces données, on distinguera :

- les produits pharmaceutiques : 80 millions d'euros (+ 4 %) ;

- les produits de la parfumerie : 46 millions d'euros (+ 15 %) ;

- les appareils électroménagers : 38 millions d'euros (- 20 %).

On notera aussi de fortes progressions sur des segments plus modestes comme les vêtements de dessus (+ 9 %), les accessoires et vêtements divers (+ 31 %), les savons détergents et produits d'entretien (+ 33 %), les lampes et appareils d'éclairage (+ 9 %), les pull-overs (+ 29 %), et les articles de voyage et maroquinerie (+ 40 %).

S'agissant des produits des industries agroalimentaires, il faut citer principalement :

- les vins et champagnes : 53 millions d'euros (- 2 %), auxquels il conviendrait d'ajouter quelques millions d'euros réexpédiés du Royaume-Uni, la part de marché de la France, deuxième fournisseur après l'Australie et juste avant le Chili, pouvant se situer entre 15 et 20 % ;

- les céréales : 49 millions d'euros (- 10 %) ;

- les produits laitiers : 42 millions d'euros (+ 32 %) ;

- les alcools : 25 millions d'euros (- 20 %).

On notera, pour des quantités plus modestes, de fortes progressions de produits comme les eaux minérales (+ 57 %), la confiserie et les chocolats (+ 17 %), les produits de la pêche et de l'aquaculture (+ 145 %), les produits du maraîchage et de l'horticulture (+ 38 %), les glaces et sorbets (+ 28 %), le pain et la pâtisserie fraîche (+ 88 %). Comme pour les bonnes performances des produits de consommation non alimentaires, elles témoignent du succès des efforts de nos PME sur un marché en phase de sophistication accrue.

En 2005, l'industrie automobile française a connu sa meilleure performance sur l'Irlande, avec 316 millions d'euros contre 253 millions d'euros en 2004. Derrière l'Allemagne, dont le haut de gamme domine le marché, les marques françaises consolident une place très convenable avec 15 % du marché, principalement au détriment du Japon qui, traditionnellement bien positionné en Irlande, montre un certain essoufflement. En termes de nombre d'immatriculations, Renault est la cinquième marque, avec 6,4 %, Peugeot la sixième, avec 5,3 %, et Citroën se classe onzième, avec 2,4 %.

La construction aéronautique a enregistré une dizaine de livraisons d'Airbus de la famille A320 à Aer Lingus. Si aucune livraison n'est attendue pour 2006, de nouvelles livraisons sont prévues à partir de 2007.

La part de marché de la France reste assez modeste

Avec toutes les réserves que les distorsions des statistiques locales peuvent occasionner, le Royaume-Uni conforte sa première place, avec 29 % de parts de marché et un rôle de plate-forme commerciale plus significatif que l'origine proprement dite des produits importés. La deuxième place est occupée par les Etats-Unis, avec des flux très largement concentrés chez les investisseurs américains dans l'électronique et la pharmacie. La troisième place est pour l'Allemagne, toujours grand fournisseur d'automobiles haut de gamme et de biens d'équipements. La quatrième revient désormais à la Chine, avec 6,6 % du marché, pour un montant en progression de 33,6 %. Viennent ensuite les Pays-Bas, le Japon et la France, ces trois pays disposant de parts de marché situées entre 3,4 et 4 %.

Évolution des parts de marché

L'Irlande est un fournisseur majeur pour la France

Le déficit commercial entre la France et l'Irlande (taux de couverture de 38,8 % seulement) reflète le déséquilibre entre les exports et les imports globaux de l'Irlande vis-à-vis des pays développés, à l'exception des Etats-Unis et du Royaume-Uni. Les proportions sont du même ordre de grandeur pour les échanges avec l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Italie, l'Espagne et la Suisse. Il s'agit, pour les importations de ces pays en provenance d'Irlande, de produits électroniques ou pharmaceutiques qu'ils achètent en substitution aux acquisitions qu'ils auraient faites auprès des maisons mères américaines, Dell, Microsoft, Intel, et des laboratoires, par exemple.

Globalement les exportations irlandaises ont été en 2005 de 88,4 milliards d'euros, contre 56,5 milliards d'euros d'importations.

Ce phénomène n'est en revanche pas observé pour les échanges avec la Chine, qui n'importe pas ces produits d'Irlande, et assez peu avec le Japon. Pour le Royaume-Uni, c'est la majoration artificielle des importations, ainsi que les produits pétroliers, qui expliquent un surplus au bénéfice des Britanniques. Pour les Etats-Unis, le déficit américain apparaît très important (taux de couverture de 48,2 %), ce qui montre de très importants volumes de réimportation des produits par les multinationales. Encore faut-il, pour ce commerce essentiellement intra-groupes prendre en compte la possible « manipulation » des prix de cession, qui majore les valeurs exportées d'Irlande et minore les valeurs importées, de manière à maximiser le bénéfice des groupes enregistré en Irlande où le taux d'imposition est le tiers de celui des Etats-Unis.

ANNEXE IV - PROGRAMME DU DÉPLACEMENT EN IRLANDE DU 5 AU 8 JUILLET 2006

Mercredi 5 juillet 2006

08h10 : arrivée à Dublin.

11h00 : réunion à la Mission économique sur le thème du « miracle irlandais ».

12h30 : déjeuner chez Irish Distillers, suivi d'une visite de la distillerie.

16h00 : visite d'Enterprise Ireland. Entretien avec M. Enda McDonnell, directeur

20h00 : dîner à l'ambassade de France.

Jeudi 6 juillet 2006 :

10h00 : entretien avec M. Laurent Girard-Claudon et M. Jean-Christophe Murat, dirigeants du cabinet de recrutement « Approach People »

11h30 : entretien avec des parlementaires irlandais et visite du parlement.

13h00 : déjeuner officiel à l'invitation de M. Rory Kiely, président du Sénat

14h30 : entretien avec M. Tom Parlon, le secrétaire d'Etat aux travaux publics

15h30 : visite de Google et entretien avec M. Ghislain Le Chatelier, directeur des ventes

19h00 : dîner à l'ambassade.

Vendredi 7 juillet 2006

10h00 : entretiens au ministère de l'agriculture et de l'alimentation:

- la réforme de la PAC (M. Tony Burke, secrétaire général adjoint du ministère) ;

- comment l'Irlande s'est adaptée au système des droits à paiement unique (M. Paud Evans, chef de service) ;

- le développement rural (M. Donal Coleman, chargé du développement rural).

12h30 : déjeuner.

14h30 : visite de la ferme chez M. et Mme Mervyn et Valerie Payne.

19h30 : courses de lévriers.

Samedi 8 juillet 2006

Matinée : visite libre de la ville.

12h35 : déjeuner au port de pêche de Du'n Laoghaire

19h15 : départ de Dublin.

* 1 Cf. Annexe I.

* 2 Cf. Le programme de la mission en annexe IV.

* 3 Ce taux est stable autour de 5 % sur la période allant de 2004 aux prévisions pour 2007.

* 4 L'Irlande est le deuxième pays européen derrière la Finlande s'agissant du niveau de prix du foncier et du logement.

* 5 Et, en particulier, au cours de la période où chacune des cinq provinces étaient classées en objectif 1 car présentant un PIB inférieur ou égal à 75 % de la moyenne communautaire.

* 6 La part de l'Union européenne dans les exportations irlandaises s'établit d'ailleurs à 64 %, et à 47 % si l'on excepte le Royaume-Uni.

* 7 Rapport entre les exportations et les exportations de biens et de services.

* 8 Cf. annexe II.

* 9 Dont 10,75 % pour la part patronale et 6,5 % pour la part salariale.

* 10 Entre la famine de 1848 et la fin du XIXè siècle, plus de 5 millions d'Irlandais ont émigré vers l'Amérique du Nord, chiffre à rapporter aux 4 millions d'habitants actuels du pays.

* 11 Programme national pour le redressement économique.

* 12 Partenariat 2000.

* 13 Vers 2016.

* 14 Cadre de travail fondé sur le cycle de vie.

* 15 A la réserve près que la faiblesse des systèmes sociaux et de redistribution aboutissent à laisser perdurer un taux de pauvreté proche de 20 %.

* 16 Avec 56 habitants par km² en moyenne, l'Irlande présente la plus faible densité de population de l'Union européenne.

* 17 Qui opposent Dublin, sur la côte est, aux régions beaucoup plus traditionnelles du Connemara et du Galeway sur la côte ouest.

* 18 Alors que c'était le cas dans la plupart des pays européens.

* 19 Il s'agit du Fianna Gael, plutôt de centre-gauche et moins radical vis-à-vis du Royaume-Uni, et de Fianna Fail, actuellement au pouvoir, plus conservateur et plus fortement teinté d'une certaine forme de nationalisme.

* 20 Dublin et sa région (le Leicester) concentrant d'ailleurs 75 % des 21.000 Français résidant en Irlande.

* 21 18 % fin 2006.

* 22 Ces situations étant liées soit à des périodes de chômage, soit à l'enchaînement des stages ou d'emplois peu valorisants, car sans rapport avec les compétences du candidat.

* 23 Comme c'était le cas dans les secteurs touchant à la « nouvelle économie » entre 1998 et 2001.

* 24 Comme c'est le cas aujourd'hui dans le BTP.

* 25 La hiérarchie est moins présente que dans les organisations françaises. En Irlande, on cultive l'idée que l'on travaille avec quelqu'un et non pour quelqu'un.

* 26 A Dublin, ville d'un million d'habitants, il est encore, en principe, d'usage de laisser sa porte ouverte et de ne pas cadenasser sa bicyclette.

* 27 En particulier pendant la coupe du monde de football, lors de laquelle la communauté des jeunes Français a eu l'occasion de manifester à la fois son enthousiasme et un certain attachement à son pays.

* 28 La durée du travail et les congés, les garanties attachées à un CDI, l'accès aux soins, voire, d'après certains témoignages..., les tickets restaurant.

* 29 Contrat première embauche.

* 30 Ceci a d'ailleurs été confirmé lors de la rencontre avec des industriels français du secteur opérant en Irlande

* 31 La plus grande ferme éolienne au monde est actuellement en construction sur la côte est de l'Irlande, près de Arklow, et de nombreux emplacements isolés dans l'ouest du pays montrent un potentiel réel pour l'implantation de ce type de fermes.

* 32 C'est-à-dire même une fois déduit l'effet de l'inflation, par ailleurs élevée en Irlande.

* 33 Alors que la revue The Economist envisage ce scénario comme probable, l'OCDE estimait en juin 2006 que la flambée des prix s'expliquait en grande partie par l'augmentation des richesses et le bas niveau des taux d'intérêt réels.

* 34 Les rapports annuels de la Commission européenne sur la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne, publiés le 12 décembre 2006, ont fait état d'une amélioration de la productivité de la main d'oeuvre irlandaise, qui est passée d'un indice 126,3 en 2000 à un indice 137,5 en 2005, 100 correspondant à la moyenne de l'Union européenne en 2000.

* 35 Conformément au cadre tracé par le nouveau « pacte national » adopté en 2006, l'effort augmente très sensiblement en matière d'aide sociale, de santé, d'aide à l'enfance ou de financement des retraites.

* 36 L'objectif européen dans le cadre de la stratégie de Lisbonne étant, pour mémoire, d'atteindre 3 % du PIB à l'horizon 2010.

* 37 Le 18 juin 2006.

* 38 Ils représentent 80 % de l'investissement étranger et génèrent ainsi 60 % des exploitations irlandaises.

* 39 Les principales étaient CRH, Kerry Group, Elan et Ryan AG.

* 40 Cinq millions d'hectares sur 6,9.

* 41 153.300 fermes pour l'Irlande contre 614.000 pour la France, alors que la superficie des pays varie de 1 à 7. De même, l'Irlande emploie à titre permanent 111.500 personnes contre 965.000 pour la France, pourtant quinze fois plus peuplée.

* 42 La taille moyenne des exploitations est de 29 hectares, contre 45,3 en France.

* 43 Pour mémoire : les technologies de l'information et de la communication, les services financiers, l'industrie pharmaceutique et maintenant la construction.

* 44 - 0,2 % pour le cheptel bovin et - 6,1 % pour le cheptel ovin en 2004, que la hausse de 1,5 % du cheptel porcin est loin de compenser.

* 45 En vertu du théorème de Hechscher, Ohlin et Samuelson (dit « H.O.S »).

* 46 Les plus de 55 ans représentant 42 % de la population active agricole, contre 21,4 % en France.

* 47 Qui représente 8,5 % du PIB, des emplois et des exportations du pays.

* 48 Comme c'est d'ailleurs le cas des autres bénéficiaires historiques de la PAC, comme la France.

* 49 Source : Mission économique et financière auprès de l'Ambassade de France à Dublin.