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Changer de méthode ou payer : un an après, la France face au droit communautaire de l'environnement

 

Rapport d'information n° 332 (2006-2007) de Mme Fabienne KELLER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 juin 2007

Synthèse du rapport (324 Koctets)

Disponible au format Acrobat (273 Koctets)

N° 332

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 juin 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le suivi des contentieux communautaires dans le domaine de l'environnement,

Par Mme Fabienne KELLER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Environnement.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Soucieux de connaître les suites données à son rapport d'information1(*) de mai 2006 portant sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement, votre rapporteur spécial a procédé, courant avril 2007, à une série d'auditions destinées à dresser un état des lieux des contentieux en cours et à examiner les 11 propositions du rapport qui ont été mises en oeuvre. C'est en effet dans la durée que peut et doit s'apprécier l'effort de notre pays dans ce domaine, effort que votre rapporteur spécial souhaite « accompagner ».

Cette démarche témoigne, en outre, de tout l'intérêt que la commission des finances prête aux questions de droit communautaire et de sa volonté de voir se développer le « réflexe communautaire » chez les parlementaires nationaux.

Il résulte de ces travaux de suivi que la situation française en matière de contentieux environnementaux communautaires a connu une réelle amélioration, rendue manifeste par la diminution du stock de procédures engagées au titre de l'article 228 CE. Cette embellie ne doit toutefois pas occulter le fait que plusieurs affaires en cours font peser sur la France la menace de sanctions financières particulièrement lourdes et auxquelles il sera difficile d'échapper.

La mise en oeuvre des 11 propositions qui figuraient dans le rapport de mai 2006 témoigne d'une prise de conscience progressive de l'impératif de changer de méthode. Si les avancées relatives constatées par votre rapporteur spécial demanderont à être poursuivies et approfondies, il convient d'ores et déjà de s'en féliciter.

Votre rapporteur spécial adresse enfin ses remerciements à MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, pour le soutien et les encouragements qu'ils lui ont témoignés lors de la présentation de ses travaux.

TABLEAU DE SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DES 11 PROPOSITIONS FAITES EN 2006 PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Propositions

Mise en oeuvre

Sensibiliser les agents publics et développer l'évaluation

1) Sensibiliser davantage les agents publics à l'importance du droit communautaire dans le domaine de l'environnement

Journées de formation sur la prévention des contentieux communautaires et la négociation des textes communautaires.

Finalisation d'un vade-mecum sur les processus décisionnels au sein de l'Union européenne.

2) Réaliser des études d'impact juridiques, budgétaires et organisationnelles

Meilleur respect des délais et des formes dans la réalisation des fiches d'impact simplifiées, en dépit des difficultés techniques rencontrées.

3) Développer une analyse coûts/bénéfices des mesures environnementales en aval

Néant.

Faire coïncider le temps national et les exigences communautaires

4) Se saisir en amont des livres blancs, livres verts et propositions de la Commission

Développement d'un outil de veille et de suivi des textes communautaires.

Identification des experts français auprès de la Direction générale Environnement de la Commission, intensification de la présence d'experts nationaux délégués et mise en réseau de ces experts.

5) Adapter les modalités de transposition des directives

Mise en oeuvre effective mais tardive de la circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes.

Renforcer l'analyse politique des projets de législation,
en resserrant les liens entre les institutions

6) Conforter la place du Parlement national dans l'élaboration du droit communautaire en demandant à chaque ministre de présenter les enjeux des propositions d'actes communautaires devant les commissions compétentes ou les délégations pour l'Union européenne

Néant.

7) Renforcer les liens entre gouvernement, Parlement national et Parlement européen

Les notes de cadrage destinées aux députés européens français sont désormais transmises aux parlementaires nationaux et mentionnent les résolutions adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat en application de l'article 88-4.

Transmission de toutes les propositions de la Commission aux Parlements nationaux afin qu'ils se prononcent sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

8) Associer davantage les collectivités territoriales à l'élaboration du droit communautaire

Diffusion aux associations d'élus des fiches d'impact simplifiées.

Séminaires départementaux de sensibilisation aux questions européennes.

Mise en place d'une instance de consultation des collectivités territoriales

Création d'un poste de chargé de mission au SGAE.

Revoir l'organisation actuelle pour assurer une application effective
et rapide du droit communautaire de l'environnement

9) Renforcer la coordination interministérielle au niveau de la transposition et de l'application

Circulaire du 19 février 2007 sur la gestion des procédures d'infraction et la gestion des contentieux.

10) Simplifier les polices de l'environnement

A moyen terme, ordonnance visant à l'harmonisation, à la réforme et à la simplification des dispositions de droit pénal et de procédure pénale en matière environnementale.

11) Faire de la LOLF un outil de suivi des litiges

Création d'un mécanisme de provisionnement pour litiges communautaires.

I. CONTENTIEUX ENVIRONNEMENTAUX, L'EMBELLIE

A. UNE AMÉLIORATION RÉELLE DE LA SITUATION FRANÇAISE

L'évolution récente de la situation contentieuse française en matière d'environnement traduit une amélioration réelle, qu'atteste la diminution du nombre d'affaires engagées au titre de l'article 228 CE.

1. Une tendance à la décrue des contentieux environnementaux

a) L'évolution favorable de la situation française

Entre les mois d'avril 2006 et 2007, le nombre de contentieux environnementaux ouverts au titre de l'article 228 CE, c'est-à-dire faisant suite à une première condamnation en manquement par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), est passé de 10 à 4.

L'article 226 du traité instituant la Communauté européenne

L'article 226 du traité CE dispose ainsi que « si la Commission estime qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet Etat en mesure de présenter ses observations ».

En pratique, la première étape de cette phase précontentieuse passe par l'envoi d'une lettre de mise en demeure, invitant l'Etat membre à présenter ses observations, dans un délai généralement fixé à deux mois. i la réponse ne parvient pas dans les délais ou si la Commission la juge insuffisante, elle peut alors décider d'adresser à l'Etat membre considéré un avis motivé, par lequel elle lui expose les manquements et les actions correctrices à apporter, là encore, en général, dans un délai de deux mois.

A l'issue de cette phase précontentieuse, si l'Etat membre considéré ne s'est pas mis en conformité avec le droit communautaire, la Commission, en application de l'article 226 du traité CE, peut saisir la Cour de justice, qui rend un arrêt auquel les parties doivent se conformer. Comme le précise le premier paragraphe de l'article 228 du traité CE, « si la Cour de justice reconnaît qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet Etat est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice ».

L'article 228 du traité instituant la Communauté européenne

Le deuxième paragraphe de l'article 228 du traité CE complète cette procédure en traitant du cas des Etats qui ne se conforment pas à un premier arrêt de la Cour de justice. En effet, si la Commission estime que l'Etat membre concerné n'a pas pris les mesures requises, elle émet, après avoir donné à cet Etat la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l'Etat membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour de justice (cas dit de « manquement sur manquement »).

La procédure initiale est donc dans ce cas la même que celle précédemment mentionnée : lettre de mise en demeure, puis nouvel avis motivé et, le cas échéant, nouvelle saisine de la Cour de justice.

L'article 228 du traité CE précise ainsi que « si l'Etat membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'Etat membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances. Si la Cour de justice reconnaît que l'Etat membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte ».

Cette seconde phase contentieuse, introduite par le traité de Maastricht, diffère donc de la première, dans la mesure où le traité prévoit, dans ce cas, la possibilité de sanctions financières à l'encontre des Etats membres qui ne se sont pas conformés à un précédent arrêt de la Cour de justice.

Cette évolution s'inscrit dans une tendance à la décrue de l'ensemble des contentieux touchant la France, dont le nombre est passé sur la même période de 24 à 13.

L'observation d'une série statistique plus longue permet faire remonter les origines de cette décrue au milieu de l'année 2005, où le nombre total des « procédures 228 » en cours culminait à 36.

Source : Commission des finances, d'après les données du Secrétariat général des affaires européennes

Votre rapporteur spécial a également pu noter que la part des contentieux environnementaux dans l'ensemble des procédures en cours avait diminué. Les affaires environnementales représentent aujourd'hui 31 % du nombre total de dossiers pendants au titre de l'article 228 CE, contre 41 % il y a un an. L'environnement demeure néanmoins l'un des principaux pourvoyeurs de litiges communautaires, au côté des questions intéressant le marché intérieur.

b) L'appréciation des performances comparées des Etats membres

Dans son Rapport public 20072(*), le Conseil d'Etat dresse un tableau peu flatteur des performances françaises en observant que la France se place au 23ème rang des Etats membres de l'Union en matière d'infractions ouvertes.

Les comparaisons entre Etats membres suscitent toutefois des controverses méthodologiques. La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne (RPUE) a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial :

1) qu'il n'était pas pertinent de comparer petits et grands Etats membres, dans la mesure où l'écrasante majorité des contentieux environnementaux résulte de plaintes et que le nombre de plaintes est à son tour corrélé à la taille de la population ;

2) que les comparaisons globales étaient faussées par les dates d'entrée différées des Etats dans l'Union.

Cette argumentation conduit la RPUE à conclure que les comparaisons mettant en jeu la totalité des Etats membres sont biaisées au détriment des Etats les plus anciens et les plus fortement peuplés... au premier rang desquels la France.

Force est de reconnaître qu'une comparaison limitée aux Etats similaires à la France relativise les contre-performances fréquemment dénoncées de notre pays. S'agissant du nombre d'affaires environnementales engagées au titre des articles 226 et 228, la France figure ainsi, aux côtés de l'Allemagne et du Royaume-Uni, dans le trio de tête qui devance sensiblement l'Italie et l'Espagne (cf. graphique ci-après).

Source : Commission des finances, d'après les données fournies par la RPUE

De même, le classement des anciens Etats membres suivant le nombre total de contentieux (226 et 228) rapporté à la population place la France dans une avantageuse deuxième position.

Classement des Etats membres en fonction du ratio contentieux environnementaux/population

Etat
membre

Population
(millions d'hab.)

Nombre de
contentieux

Ratio
contentieux/population

Classement

Allemagne

82,5

38

0,46060606

1

France

61,35

44

0,71719641

2

Royaume-uni

60,36

46

0,7620941

3

Pays-Bas

16,45

14

0,85106383

4

Italie

59,54

81

1,36042996

5

Suède

9,1

16

1,75824176

6

Espagne

45

92

2,04444444

7

Autriche

8,21

21

2,55785627

8

Finlande

5,27

14

2,65654649

9

Danemark

5,44

15

2,75735294

10

Belgique

10,52

31

2,94676806

11

Grèce

11,34

38

3,35097002

12

Portugal

10,53

43

4,08357075

13

Irlande

4,1

43

10,4878049

14

Chypre

0,97

11

11,3402062

15

Luxembourg

0,43

19

44,1860465

16

Malte

0,38

27

71,0526316

17

Source : Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne

S'ils ne sont pas dénués de fondement, ces arguments méthodologiques ne sauraient suffire à « absoudre » la France de ses négligences répétées en matière de transposition et d'application du droit communautaire.

Votre rapporteur spécial observe, par exemple, que le ratio français contentieux environnementaux/population est presque égal au double du ratio allemand. Ce différentiel donne la mesure des progrès qui restent à accomplir pour égaler les performances d'un pays où le « réflexe écologique » est, à ce stade, sensiblement plus développé.

2. Affaires classées : les clés du succès

a) Le point sur les affaires classées

Au cours de l'année écoulée, 6 procédures au titre de l'article 228 CE ont été abandonnées par la Commission (cf. encadré ci-après)

Votre rapporteur spécial relève et salue la présence parmi ces classements des deux contentieux très avancés intéressant le réseau Natura 2000. Ces affaires, résultant de l'insuffisante désignation de zones spéciales de conservation et de zones de protection spéciale, laissaient présager une saisine imminente de la CJCE.

Les autorités françaises ont fait preuve sur ces dossiers d'une réactivité salutaire dont il convient d'analyser les ressorts.

AFFAIRES 228 CE CLASSEES
ENTRE AVRIL 2006 ET AVRIL 2007

Affaire C-220/99 - Insuffisance ZSC - Sites Natura 2000 :

Condamnation en manquement le 11.9.2001 - Classement le 21.3.2007.

Respect de l'échéance du 30 avril pour la transmission des sites au titre de la directive habitats. Mais à l'issue d'une réunion bilatérale en septembre 2006, identification par la Commission d'ultimes lacunes.

Saisine 228 en octobre/novembre 2006 écartée de justesse à la condition d'achever en mars 2007 au plus tard la désignation de sites complémentaires. Notification le 12.2.2007

Affaire C-147/00 - Eaux de baignade :

Condamnation le 5.3.2001 - Classement en 2 temps : le 20.3.2002 et le 4.4.2006. Reconquête progressive de la qualité des eaux de baignade françaises. Classement au lendemain de la transmission en février 2006 des données pour la saison balnéaire de 2005.

Affaire C-202/01 Insuffisance de classement en ZPS - Sites Natura 2000 :

Condamnation en manquement le 26.11.2002 - Classement le 21.3.2007.

Respect de l'échéance du 30 avril 2006 pour la transmission des propositions de ZPS au titre de la directive Oiseaux. Mais à l'issue d'une réunion bilatérale en septembre 2006, identification par la Commission d'ultimes lacunes.

Saisine 228 en octobre/novembre 2006 écartée de justesse à la condition d'achever en mars 2007 au plus tard l'extension des 2 ZPS souhaitée par la Commission. Faite le 12.2.2007.

Affaire C-429/01 Non transposition de la directive 90/219 MOGM :

Condamnation le 27 novembre 2003 - Désistement de la Commission le 12.12.2006.

Choix du gouvernement de transposer cette directive par voie législative (Projet de loi visant non seulement à transposer cette directive ainsi que la 2001/18 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement mais également à réformer le système d'expertise et à assurer un encadrement précis et complet des OGM).

Face au retard pris dans l'adoption de ce projet et devant la menace de condamnation pécuniaire (saisine de la Cour en février 2006 - Affaire C-79/06 - Demande d'astreinte de 168.800 euros par jour) => dispositions de transposition de la directive 90/219 (de nature réglementaire) disjointes du projet de loi et insérées dans 2 décrets notifiés le 10.11.2006.

Affaire C-449/03 Décharge de Saint-Laurent du Maroni :

Condamnation le 10 mars 2005 - Classement le 21.3.2007.

Notification le 5.12.2006 de l'arrêté préfectoral valant autorisation d'exploiter la décharge.

Affaire C-172/04 Mise en décharge :

Condamnation le 15 décembre 2004 - Classement le 28 juin 2006.

Notification le 27.3.2006 des décrets et arrêté achevant la transposition de la directive 1999/31.

Source : Secrétariat général des affaires européennes

b) Une familiarisation progressive avec les modes de gouvernance européens

L'analyse des circonstances dans lesquelles ces dossiers ont été clos permet de d'identifier plusieurs clés du succès, parmi lesquelles :

- le renforcement de la discipline interministérielle sous l'égide du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) ;

- et le rétablissement d'une « relation de confiance » avec la Commission, sérieusement entamée par l'inexorable dégradation de la situation française. Sur ce second point, l'action de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne semble avoir permis de connaître précisément les attentes de la Commission et de les relayer auprès du SGAE ou de nouer des contacts informels permettant de s'assurer de la qualité des réponses des autorités françaises avant l'envoi officiel des notes.

Votre rapporteur spécial y voit l'illustration encourageante d'une familiarisation de l'administration française avec des modes de gouvernance européens laissant une large part aux stratégies d'influence.

Par ailleurs, les services du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD)3(*) font valoir que le respect des engagements pris en termes de calendrier et la qualité des réponses fournies aux autorités européennes avaient constitué des éléments déterminants, ce dont on ne saurait être surpris compte tenu de l'obligation de résultat qui pèse sur les Etats membres en matière d'application du droit communautaire de l'environnement.

B. UNE EMBELLIE À NUANCER TOUTEFOIS

L'embellie générale constatée sur le front des contentieux environnementaux doit être nuancée.

D'une part, le faible nombre d'affaires pendantes au titre de l'article 228 CE est aujourd'hui compensé par le fait que trois d'entre elles représentent des enjeux budgétaires considérables et paraissent bien mal engagées. D'autre part, un certain nombre de procédures ouvertes au titre de l'article 226 CE sont jugées « à risque » par les autorités françaises.

1. Trois affaires avancées laissent présager de lourdes sanctions financières

Quatre contentieux demeurent formellement pendants au titre de l'article 228 CE, dont trois font encourir à la France des pénalités financières particulièrement lourdes.

Ces trois dossiers, parvenus à un stade très avancé, résultent de la non-transposition partielle de la directive 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement, et de manquements aux directives 75/440 sur la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire (affaire dite « Nitrates en Bretagne ») et 91/271 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines.

ETAT DES CONTENTIEUX OUVERTS AU TITRE
DE L'ARTICLE 228 CE (AVRIL 2007)

Affaire C-121/07 - OGM (non transposition partielle de la directive 2001/18) :

Saisine 228 de la Cour par requête du 15 février 2007 (astreinte journalière de 366.744 euros et somme forfaitaire de 43.660 euros par jour depuis le 1er arrêt en manquement)

Notification le 20 mars 2007 des textes achevant la transposition de la directive 2001/18. Préparation du mémoire en défense du gouvernement français en cours.

Ministères pilotes : MAP, MEDD, MinRech, MSS et MINEFI

Affaire C-266/99 - Nitrates de Bretagne (manquement aux dispositions de la directive 75/440 sur la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire) :

Décision de saisine 228 le 21 mars 2007, assortie d'un sursis à exécution de 3 mois (astreinte de 117.882 euros par jour et somme forfaitaire de 13.098 euros/jour).

Ministères pilotes : MEDD, MAP et MSS.

Affaire C-280/02 - ERU (manquement aux dispositions de la directive 91/271 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines) :

Mise en demeure 228 du 19 décembre 2005.

Ministère pilote : MEDD mais forte responsabilité des collectivités territoriales dans la résorption du contentieux.

Affaire C-239/03 - Etang de Berre (manquement aux obligations de la Convention de Barcelone et du Protocole d'Athènes) :

Mise en demeure du 19 décembre 2005.

Ministères pilotes : MINEFI et MEDD.

+ (à venir) Affaire C-423/05 - Décharges illégales (manquement aux dispositions des directives 75/442 et 1999/31) :

Condamnation en manquement le 29.3.2007. Probable demande d'information 228 dans les semaines à venir.

Source : SGAE

a) La directive OGM, contentieux éminemment politique

Poursuivie pour non-transposition partielle de la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés, la France n'a pas échappé à la saisine par la Commission de la Cour de justice des Communautés européennes.

Intervenue le 15 février 2007, cette saisine s'accompagne d'une demande d'astreinte journalière de 366.744 euros et d'une somme forfaitaire de 43.660 euros par jour depuis le premier arrêt en manquement, soit une sanction pécuniaire évaluée à plus de 42 millions d'euros.

Le non-respect des délais de transposition ne saurait ici être imputable aux seules lenteurs administratives mais trahit un problème de choix politique relayé par un profond malaise dans l'opinion française concernant la question des OGM. Les critiques sur l'absence de transparence et de débat suscitées par l'interruption de la navette parlementaire4(*) et le recours aux décrets en témoignent largement.

Quoiqu'il en soit, votre rapporteur spécial observe que la transposition a minima et par décrets5(*) de la directive ne suffira probablement pas à purger le contentieux. La nouvelle doctrine élaborée par la Commission dans sa communication du 13 décembre 2005 pose en effet le principe selon lequel celle-ci ne se désistera plus en cas de régularisation en cours d'instance, et ce afin d'inciter les Etats à se mettre en conformité le plus rapidement possible avec le droit communautaire.

Une condamnation pécuniaire est donc fortement probable si la Cour fait sienne ladite doctrine et ne fait pas droit aux arguments du gouvernement français. Celui-ci devrait s'attacher à démontrer l'inutilité d'une sanction « punitive » pour une non-transposition n'ayant pas réellement affecté les droits des particuliers.

b) Nitrates de Bretagne : la Commission n'a que trop patienté

L'affaire C-266/99 dite des « Nitrates de Bretagne » a également connu une évolution défavorable depuis la parution des précédents travaux de votre rapporteur spécial, puisque la Commission a décidé de saisir la Cour de justice des communautés européennes le 21 mars 2007.

Bien qu'assortie d'un sursis de trois mois, cette décision de saisine s'accompagne d'une demande d'astreinte journalière de 117.882 euros et du paiement d'une somme forfaitaire de 13.098 euros par jour, soit un risque total évalué à plus de 40 millions d'euros6(*).

Le stade particulièrement avancé de cette procédure laisse à nouveau envisager à votre rapporteur spécial une condamnation quasi certaine, dans la mesure où, compte tenu du temps de réaction des milieux naturels, même les mesures environnementales les plus énergiques pourraient ne pas suffire à atteindre dans les délais les seuils imposés par la législation communautaire.

La Commission ne renoncera donc à saisir formellement la Cour que si elle prend au sérieux les mesures récemment prises par le gouvernement français et leur laisse le temps de produire leurs effets sur les milieux. Dans l'hypothèse inverse, la saisine de la Cour pourrait intervenir dès juin et entraîner une condamnation au début de l'année 2009.

Un ultime témoignage de patience de la part de la Commission paraît improbable à votre rapporteur spécial, dans la mesure où la directive enfreinte date de 1975 et le premier arrêt en manquement de 2001.

c) Eaux résiduaires urbaines : un coût exorbitant supporté par les collectivités territoriales ?

L'affaire relative au traitement des eaux résiduaires7(*) urbaines présente incontestablement le risque financier le plus élevé, puisqu'il est estimé entre 300 et 400 millions d'euros8(*).

Ce contentieux résulte de l'insuffisante désignation de zones sensibles à l'eutrophisation et de l'absence de mise aux normes des stations d'épuration d'une centaine d'agglomérations, dont l'échéance était fixée au 31 décembre 1998. Compte tenu de la technicité des travaux à envisager, votre rapporteur spécial estime une fois de plus la saisine de la Cour probable et la condamnation inéluctable.

Le montant exorbitant de la sanction encourue mérite d'autant plus d'être retenu que, dans la mesure où la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser incombe aux collectivités territoriales, l'Etat pourrait être tenté de reporter sur elles la charge financière d'une éventuelle condamnation.

L'idée de faire assumer la sanction par les collectivités « fautives » avait été formulée devant le comité interministériel pour l'Europe du 6 février 2006 par Mme Nelly Olin, alors ministre de l'écologie et du développement durable. Votre rapporteur spécial avait, dans son rapport de mai 2006, émis les plus vives réserves sur cette proposition, en faisant valoir qu'il était inopportun de faire payer aux collectivités le non-respect de normes communautaires à l'élaboration desquelles elles n'étaient nullement associées.

Il convient aujourd'hui de réitérer ces réserves, également formulées par le Conseil d'Etat dans son Rapport public 2007, qui estime qu'« Avant d'envisager [...] d'inscrire d'office au budget des collectivités territoriales les amendes ou astreintes prononcées par la Cour de justice en application de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne, il conviendrait en tout état de cause de mieux les associer à la définition des positions de négociation9(*) ».

2. L'émergence de « dossiers à risques »

Le tarissement progressif des procédures doit enfin être relativisé par l'existence de dossiers environnementaux jugés à risque par les autorités françaises.

Dix affaires ouvertes au titre de l'article 226 CE sont actuellement considérées comme susceptibles de déboucher sur un contentieux au titre de l'article 228 CE (cf. tableau ci-après).

Stade

Les dix affaires

Demande d'information

Non-respect par l'incinérateur de Fos-sur-Mer des directives 96/62/CE concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, 75/442/CEE relative aux déchets et 99/31/CE concernant la mise en décharge des déchets.

Mise en demeure

Transposition insuffisante de la directive 85/337/CEE relative aux études d'impact (mise en demeure complémentaire).

Non-respect de la directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux résiduaires urbaines : deux mises en demeure concernant respectivement 199 agglomérations visées par l'échéance du 31 décembre 2000 et 56 agglomérations du bassin Seine-Normandie écartées par les autorités françaises des échéances de 1998 et 2000.

Conformité avec la directive « Oiseau » (79/409/CEE) du projet Donges-est/estuaire de la Loire/Extension du port de Saint-Nazaire (mise en demeure complémentaire).

Avis motivé

Transposition insuffisante de la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage.

Transposition insuffisante de la directive 92/43/CEE relative aux habitats naturels.

Transposition insuffisante de la directive 99/13/CEE relative aux composés organiques volatils.

Retrait sans justification de certaines eaux de baignade du champ de la directive 76/160/CEE concernant la qualité des eaux de baignade.

Saisine

Manquement à la directive 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, à raison de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine dans les départements de Vendée, des Deux-Sèvres et de Charente maritime (saisine en date du 6 mars 2007).

Les raisons qui ont conduit au déclenchement des procédures tiennent :

- pour 4 d'entre elles, à une transposition insuffisante des directives ;

- pour les 6 autres, au manquement à des dispositions du droit communautaire. A ce titre, votre rapporteur spécial relève la présence de deux nouvelles affaires liées à la non-application de la directive eaux résiduaires urbaines, à l'évolution desquelles il conviendra d'être particulièrement attentif compte tenu des enjeux politiques et budgétaires évoqués plus haut.

II. CHANGER DE MÉTHODE OU PAYER : UNE PRISE DE CONSCIENCE PROGRESSIVE

Votre rapporteur spécial a estimé qu'il convenait, un an après la parution de ses premiers travaux, d'évaluer les réformes intervenues pour rendre la France plus performante dans l'application du droit communautaire de l'environnement.

Que ces réformes résultent directement des 11 propositions de son rapport ou qu'elles aient été le fruit de démarches plus anciennes mais s'inscrivant dans la même logique, elles témoignent d'une prise de conscience progressive des enjeux liés à la bonne application du droit communautaire. Il y a lieu à cet égard de se féliciter que le Rapport public 2007 du Conseil d'Etat, dans son étude intitulée « L'administration française et l'Union européenne. Quelles influences ? Quelles stratégies ? », ait développé des constats et des recommandations qui relaient très largement les observations formulées par votre rapporteur spécial.

A. SENSIBILISER LES AGENTS PUBLICS ET DÉVELOPPER L'ÉVALUATION

1. Doter les agents publics d'une culture communautaire

Le défaut de « culture communautaire » des agents publics français constitue un obstacle important à une implication efficace dans l'élaboration du droit communautaire et à l'application rigoureuse de ce droit.

Votre rapporteur spécial a pu noter que le ministère de l'écologie et du développement durable avait, depuis décembre 2006, pris plusieurs initiatives destinées à sensibiliser ses agents aux problématiques communautaires.

Ces initiatives ont pris la forme :

- de journées de formation à la prévention des contentieux communautaires organisées en région par l'Institut de formation de l'environnement (IFORE), au bénéfice des cadres des DIREN, DRIRE, DDAF, DRAF, DSV, agences de l'eau et préfectures ;

- de séminaires de formation à l'IFORE, portant en particulier sur la négociation des textes communautaires ;

- de la rédaction d'un « vade-mecum » sur les processus décisionnels à l'oeuvre au sein de l'Union européenne au profit des agents appelés à participer aux négociations, comprenant notamment une liste de contacts à Bruxelles.

Ces orientations vont indubitablement dans le bon sens mais ne doivent pas dispenser d'une réflexion plus générale sur les passerelles à établir avec la fonction publique communautaire ou les fonctions publiques des autres Etats membres et sur la valorisation en termes de carrière des expériences acquises à l'étranger par nos propres fonctionnaires.

2. Développer les études d'impact en amont et les analyses coûts/bénéfices en aval

La réalisation systématique d'études d'impact des propositions d'actes communautaires constituait déjà un objectif de la circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes.

Votre rapporteur spécial prend acte des difficultés rencontrées par les services du ministère pour réaliser ces études, qui tiennent notamment à la complexité technique de l'exercice, à l'absence de maîtrise du calendrier communautaire et aux délais très courts dans lesquelles est enfermée la production des fiches d'impact simplifiées (FIS).

Le ministère de l'écologie et du développement durable développe le même type d'arguments s'agissant de la mise en oeuvre d'analyses coûts/bénéfices des dispositions communautaires après leur adoption, arguments auxquels il ajoute traditionnellement celui du manque de moyens.

Ces difficultés ne sauraient être considérées comme insurmontables puisque les départements ministériels semblent s'accoutumer progressivement à l'exercice des études d'impact, comme en témoigne l'amélioration du taux de retour vers le SGAE des FIS10(*). En outre, des pays comme le Royaume-Uni ont depuis longtemps intégré ces méthodes à leurs procédures, ce dont on ne saurait croire l'administration française incapable.

B. FAIRE COÏNCIDER LE TEMPS NATIONAL ET LES EXIGENCES COMMUNAUTAIRES

1. Se saisir en amont des travaux de la Commission

L'anticipation des projets de décisions communautaires conditionne le poids futur exercé sur les négociations. Le ministère de l'écologie et du développement durables, devenu ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, fait valoir qu'il assure traditionnellement le suivi des livres blancs, livres verts et propositions d'actes de la Commission et indique que ce suivi devrait être perfectionné à travers :

1) le développement d'un outil de veille et de suivi des textes communautaires, de leur annonce à leur publication au Journal officiel de l'Union européenne ;

2) l'identification des experts français auprès de la Direction générale Environnement de la Commission, l'intensification de la présence d'experts nationaux délégués et leur mise en réseau.

En matière environnementale, deux livres verts ont été publiés depuis juin 2006, relatifs à la politique maritime de l'Union et aux instruments fondés sur le marché en faveur de l'environnement. Votre rapporteur spécial se félicite que, sous la coordination du SGAE, une réponse française intégrant les contributions du ministère ait été élaborée pour ces deux livres.

La réponse française au livre vert sur la politique maritime a été adressée à la Commission en avril 2007. La réponse au livre vert sur les instruments de marché doit quant à elle être finalisée en juillet 2007. Il serait heureux qu'elle intègre les premières conclusions du groupe de travail présidé par M. Jean-Pierre Landau, consacré aux outils économiques et au développement durable.

2. Optimiser le délai de transposition des directives

En matière d'amélioration des conditions de transposition des directives, les personnes entendues par votre rapporteur spécial se sont félicitées que la circulaire du 27 septembre 2004 évoquée plus haut ait trouvé en 2006 « sa pleine application ».

On serait fondé à leur objecter qu'il n'était que temps... Au surplus, l'empilement des circulaires en la matière (4 en l'espace de 16 ans) tend à démontrer qu'un texte supplémentaire ne saurait suffire à régler un problème davantage lié au fonctionnement ou au dysfonctionnement de notre administration qu'à un arsenal réglementaire défaillant.

Le Secrétariat général des affaires européennes note, en outre, que les classements marché intérieur11(*) de la Commission produisent un « effet mobilisateur » amplifié par l'action du groupe de haut niveau et la commission du ministère délégué aux affaires européennes. Cet optimisme volontaire ne doit pas faire oublier que ces classements, qui consistent notamment à hiérarchiser les Etats membres en fonction de leur déficit de transposition, existent depuis 1997.

Au total, votre rapporteur spécial n'est pas convaincu de la pertinence des réponses qui lui ont été adressées quant à l'amélioration des conditions de transposition, en ce qu'elles présentent comme innovantes des mesures qui ne le sont pas. Il sera donc particulièrement attentif à l'amélioration factuelle des performances françaises en matière de transposition12(*).

C. RENFORCER L'ANALYSE POLITIQUE DES PROJETS DE LÉGISLATION

1. Conforter la place du Parlement national

Cette proposition, qui visait notamment à inciter chaque ministre à présenter les enjeux des propositions d'actes communautaires devant les commissions compétentes ou les délégations pour l'Union européenne des deux assemblées, n'a pour l'heure trouvé aucune application.

Votre rapporteur spécial réitère son attachement au développement de tels contacts, dont le Rapport public 2007 du Conseil d'Etat souligne à son tour la nécessité en estimant que « les ministres pourraient avoir un débat avec les délégations pour l'Union européenne « avant » et « après » chaque Conseil. Pour être pertinents, ces échanges préalables devraient se dérouler pendant les quelques jours qui séparent la réunion du comité des représentants permanents (COREPER) de celle du Conseil. Ainsi la Commission consultative pour l'Union européenne du Riksdag suédois, comme la Grande commission finlandaise, sont-elles consultées tous les vendredis par les ministres qui participent à un Conseil la semaine suivante. Pour la Suède, les rencontres sont préparées, le vendredi matin, au cabinet du Premier ministre, en présence du représentant permanent de la Suède auprès de l'Union européenne. Les parlementaires sont ainsi informés des derniers compromis obtenus au comité des représentants permanents (COREPER) réuni la veille, et des points restant en discussion au Conseil. Il arrive parfois que le gouvernement suédois modifie sa position en fonction des observations émises par les parlementaires. Enfin, le Premier ministre suédois consulte cette commission avant chaque Conseil européen »13(*).

2. Renforcer les relations entre gouvernement, Parlement national et Parlement européen

Outre les procédures déjà mises en oeuvre au titre de l'article 88-4 de la Constitution, votre rapporteur spécial soulignait la nécessité d'associer davantage le Parlement à l'élaboration du droit communautaire.

Il convient de signaler, à ce titre, que les députés et sénateurs des délégations pour l'Union européenne sont désormais destinataires des notes de cadrage adressées aux représentants français siégeant au Parlement européen, notes de cadrage qui, réciproquement, mentionnent la position adoptée par le Parlement français en application de l'article 88-4.

Contribue également à une meilleure information du Parlement la décision du Conseil européen de Bruxelles des 15 et 16 juin 2006 faisant obligation au Président de la Commission d'adresser directement aux Parlements nationaux, à compter du 1er septembre 2006, l'ensemble de ses propositions. Par anticipation sur les dispositions du « traité constitutionnel », cette procédure vise à permettre aux Parlements nationaux de se prononcer en amont sur le respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité.

Votre rapporteur spécial observe, pour s'en féliciter, que la Délégation pour l'Union européenne du Sénat a eu le souci d'exercer pleinement cette prérogative. Cette mobilisation a valu au Sénat français d'être reconnu par la Commission comme le Parlement national le plus actif de l'Union, en totalisant à lui seul 36 % de l'ensemble des avis adressés.

3. Associer davantage les collectivités territoriales

Les développements exposés plus hauts sur les contentieux intéressant le traitement des eaux résiduaires urbaines soulignent l'urgence de mieux associer les collectivités territoriales aux négociations européennes.

A ce titre, le SGAE fait valoir que, dans le prolongement des orientations données par le Premier ministre dans sa circulaire du 19 décembre 2005 relative à l'association du Parlement, des collectivités territoriales, des partenaires sociaux et de la société civile aux processus de décision européens, il a été décidé lors du comité interministériel sur l'Europe du 27 novembre 2006 de mettre en oeuvre les trois orientations suivantes :

1) l'échange d'information avec les associations de collectivités, à travers la diffusion aux grandes associations d'élus des propositions de textes de la Commission et de leur fiche d'analyse par les ministères (fiches d'impact simplifiées). Cette procédure de diffusion a été lancée le 1er décembre 2006, au rythme d'une diffusion électronique par semaine ;

2) la mise en place d'une information locale sur l'Union européenne via des séminaires de sensibilisation aux questions européennes organisés sous l'autorité des préfets et ouverts aux élus locaux et aux services de l'Etat ;

3) la mise en place d'une instance de consultation des collectivités territoriales sur les questions européennes, dans le prolongement de la proposition lancée par l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe (AFFCRE). Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que ce groupe de travail associerait les principales associations d'élus (Assemblée des départements de France, Association des maires de France et Association des régions de France) ainsi que l'AFCCRE et le président du comité des finances locales ou son représentant.

Le SGAE mentionne, enfin, qu'il a créé en son sein un poste de chargé de mission pour les collectivités territoriales censé constituer l'unique point de contact des collectivités territoriales pour les affaires communautaires et coordonner les échanges entre les collectivités et l'Etat.

L'échange d'informations, l'organisation de séminaires de sensibilisation et la création d'un organisme de consultation sont autant d'initiatives qui devront déboucher sur une implication véritable des collectivités territoriales, sous peine d'alimenter la longue liste des « comités Théodule » ou de demeurer de simples alibis.

En l'occurrence, votre rapporteur spécial considère qu'une telle implication doit permettre aux collectivités directement concernées de peser sur la définition des positions françaises, sur le déroulement de la négociation et le cas échéant d'être associées aux échanges destinés à prévenir et traiter les contentieux.

D. APPLIQUER EFFECTIVEMENT ET RAPIDEMENT LE DROIT COMMUNAUTAIRE

1. Renforcer la coordination interministérielle

La circulaire du Premier ministre du 19 février 2007 sur la gestion des procédures d'infraction et prévention du contentieux liés à l'application du droit communautaire pose les règles générales d'organisation du travail interministériel relatif aux procédures d'infraction et renforce, sur le papier, le rôle du Secrétariat général des affaires européennes en la matière.

Ses principales dispositions consistent à :

- nommer, sur le modèle de la circulaire du 27 septembre 2004, deux correspondants du précontentieux communautaire dans chaque ministère ;

- veiller au respect des engagements pris par les autorités françaises dans les notes adressées à la Commission, dont la mise en oeuvre sera examinée dans le cadre du programme de travail gouvernemental ;

- confier au SGAE le pilotage de la gestion des procédures d'infraction et le soin de veiller à l'exécution des arrêts en manquement pour prévenir toute procédure de « manquement sur manquement ».

Si ces mesures sont pertinentes en principe, votre rapporteur spécial estime qu'il est trop tôt pour juger de leur efficacité. Il forme, en tout état de cause, le voeu qu'elles trouvent à s'appliquer pleinement dans des délais plus courts que ceux constatés pour la circulaire du 27 septembre 2004 évoquée plus haut.

2. Simplifier les polices de l'environnement

L'éclatement des polices de l'environnement et la multiplicité des services déconcentrés chargés de sa mise en oeuvre ont été identifiés comme autant d'entraves à la bonne application du droit communautaire.

S'agissant de la simplification du corpus juridique, les services du ministère font valoir qu'un avant-projet d'ordonnance est en cours de préparation, ayant notamment pour objet de procéder à l'harmonisation, à la réforme et à la simplification des dispositions de droit pénal et de procédure pénale en matière environnementale.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que ces démarches de simplification ne porteront pas leurs fruits à court terme, étant donné :

- que cet avant-projet d'ordonnance se fonde sur l'article 24 du projet de loi de simplification du droit déposé sur le bureau du Sénat le 13 juillet 2006. Le gouvernement n'a pas encore inscrit à l'ordre du jour ce projet de loi et on peut légitimement penser que le calendrier chargé de la législature commençante en repoussera d'autant l'examen ;

- qu'il conviendra en tout état de cause, et conformément à ce que fait observer le MEDD, de procéder à cette simplification en tenant compte de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal présentée par la Commission le 9 février 2007.

3. Faire de la LOLF un outil de suivi du respect des obligations communautaires

En tant que vecteur de transparence des comptes publics, la LOLF doit permettre d'évaluer les progrès accomplis dans la prévention et le traitement des litiges environnementaux communautaires.

Il y a lieu, à cet égard, de rappeler que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la comptabilité d'exercice pour l'Etat, les départements ministériels se devront désormais d'inscrire au passif du bilan de l'Etat, sous forme de provisions, les risques de condamnations pécuniaires que ce dernier encourt au titre de litiges avec les tiers, et en particulier les risques pour litiges communautaires au titre de l'article 228 CE.

Votre rapporteur spécial se félicite de ce que les travaux menés sous l'égide de la Direction générale de la comptabilité publique et du Secrétariat général des affaires européennes aient permis d'instituer une procédure concertée dans le cadre de laquelle chaque procédure ouverte au titre de l'article 228 CE sera examinée afin de juger de la nécessité de provisionner au regard des risques de condamnation pécuniaire, de déterminer le montant des provisions et d'établir la répartition de la charge entre les différents ministères concernés.

Il y a également lieu de relever que ce mécanisme incitera les ministères à la vertu, puisque le projet de répartition de la charge ne préjugera pas de l'imputation budgétaire qui sera décidée in fine dans l'hypothèse d'une condamnation, imputation qui sera déterminée au regard des progrès accomplis par chaque département ministériel.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 juin 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a entendu la communication de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie et développement durable », sur le suivi des contentieux communautaires dans le domaine de l'environnement.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la présente communication témoignait de la volonté des rapporteurs spéciaux d'assurer un suivi régulier de leurs travaux et de la mise en oeuvre des propositions qu'ils formulaient, et qu'elle illustrait tout l'intérêt que portait la commission aux enjeux européens. Il a salué, à cet égard, la présence de M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a déclaré qu'un an après la parution de son rapport n° 342 (2005-2006) sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement, elle avait souhaité dresser un état des lieux des contentieux en cours et de la mise en oeuvre des 11 propositions formulées en mai 2006. Elle a précisé que cette démarche s'inscrivait dans une tradition bien établie de la commission, qui consistait non seulement à proposer des pistes pour l'action publique, mais encore à en évaluer et à en accompagner la mise en oeuvre.

Elle a indiqué que ce travail de suivi l'avait conduite à auditionner des représentants du ministère de l'écologie et du développement durable, devenu entre-temps ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne et du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté qu'il résultait de ses travaux que la situation contentieuse française connaissait une embellie réelle, qui devait toutefois être tempérée par la persistance de dossiers faisant peser sur la France la menace de sanctions financières très lourdes. Elle a précisé que la mise en oeuvre des propositions du rapport traduisait une prise de conscience progressive de « l'impératif de changer de méthode », dont il convenait d'ores et déjà de se féliciter.

Elle a tout d'abord indiqué que le nombre d'affaires environnementales engagées au titre de l'article 228 CE était revenu de 10 à 4 entre les mois d'avril 2006 et 2007, évolution s'inscrivant dans une tendance à la décrue de l'ensemble des contentieux touchant la France et remontant au milieu de l'année 2005, où le nombre total des procédures en cours culminait à 36. Elle a également attiré l'attention de la commission sur le fait que la part des contentieux environnementaux dans l'ensemble des affaires en cours avait diminué, puisque les dossiers environnementaux représentaient aujourd'hui 31 % du nombre total de dossiers pendants, contre 41 % il y a un an.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a relevé que si l'on mettait en regard la situation de notre pays avec celle des Etats membres de taille et d'ancienneté dans l'Union comparables à celles de la France, notre pays figurait, aux côtés de l'Allemagne et du Royaume-Uni, dans un trio de tête qui devançait sensiblement l'Italie et l'Espagne. Elle a également fait valoir que le classement des anciens Etats membres suivant le nombre total de contentieux environnementaux rapporté à la population plaçait la France dans une avantageuse deuxième position.

Elle a cependant indiqué que ces améliorations ne sauraient suffire à « absoudre » la France de ses négligences répétées en matière de transposition et d'application du droit communautaire et observé que des progrès restaient à accomplir pour égaler les performances de l'Allemagne, pays où le « réflexe écologique » était, à ce stade, sensiblement plus développé.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a mentionné que six procédures au titre de l'article 228 précité avaient été abandonnées par la Commission au cours de l'année écoulée, et relevé la présence, parmi ces classements, de deux contentieux très avancés intéressant le réseau Natura 2000. Elle s'est félicitée de ce que les autorités françaises avaient fait preuve sur ces dossiers d'une réactivité salutaire, dont l'analyse permettait d'identifier comme clés du succès le renforcement de la discipline interministérielle sous l'égide du Secrétariat général des affaires européennes et le rétablissement d'une « relation de confiance » avec la Commission. Sur ce second point, elle a ajouté que l'action de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne avait permis de connaître précisément les attentes de la Commission et de les relayer auprès du SGAE, ou de nouer des contacts informels pour s'assurer de la qualité des réponses des autorités françaises avant l'envoi officiel des notes. Elle y a enfin vu l'illustration encourageante d'une familiarisation de l'administration française avec des modes de gouvernance européens laissant une large part aux stratégies d'influence.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a toutefois nuancé cette « embellie », en soulignant que quatre contentieux demeuraient pendants au titre de l'article 228 précité, dont trois faisaient encourir à la France des pénalités financières particulièrement lourdes.

Elle est tout d'abord revenue sur la non-transposition partielle de la directive relative à la dissémination volontaire d'OGM, pour rappeler que la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) était intervenue le 15 février 2007 et faisait encourir à la France une amende de plus de 42 millions d'euros.

Elle a insisté sur le fait que le non-respect des délais de transposition n'était pas imputable aux seules lenteurs administratives, mais révélait un problème de choix politique, relayé par un profond malaise dans l'opinion française concernant la question des OGM, et rappelé que la transposition par décret ne suffirait probablement pas à purger le contentieux, dans la mesure où la Commission ne se désisterait plus en cas de régularisation en cours d'instance.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le dossier de la pollution des eaux bretonnes par les nitrates, qui plaçait la France en infraction avec une directive de 1975. Elle a jugé la saisine de la Cour très probable et évalué la sanction totale à environ 40 millions d'euros, tout en rappelant que même les mesures environnementales les plus énergiques pourraient ne pas suffire à atteindre dans les délais les seuils imposés par la législation communautaire, compte tenu du temps de réaction des milieux naturels.

Elle est enfin revenue sur le non-respect par la France d'une directive de 1991 sur le traitement des eaux résiduaires urbaines, dossier présentant un risque financier considérable, estimé entre 300 et 400 millions d'euros. Elle a souligné que le montant exorbitant de la sanction encourue méritait d'autant plus d'être retenu que, dans la mesure où la maîtrise d'ouvrage des travaux de mise aux normes des stations d'épuration incombait aux collectivités territoriales, l'Etat pourrait être tenté de leur transférer la charge financière d'une éventuelle condamnation. Elle a fait part de ses plus vives réserves quant à cette solution, faisant valoir qu'il était inopportun de faire payer aux collectivités territoriales le non-respect de normes communautaires, dont elles n'étaient jamais associées à l'élaboration.

Afin de relativiser le tarissement progressif des procédures, elle a par ailleurs attiré l'attention de la commission sur le fait que dix affaires, qui n'avaient pas encore fait l'objet d'une condamnation en manquement, étaient jugées « à risque » par les autorités françaises.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite dressé le bilan de la mise en oeuvre des 11 propositions formulées l'an dernier dans son précédent rapport.

S'agissant tout d'abord de l'acquisition d'une « culture communautaire » par les agents publics, elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement durable avait pris plusieurs initiatives allant dans le bon sens, telles que des journées de formation à la prévention des contentieux, des séminaires de formation portant sur la négociation des textes communautaires et la rédaction d'un « vade-mecum » sur les processus décisionnels à l'oeuvre au sein de l'Union européenne au profit des agents appelés à participer aux négociations à Bruxelles.

Elle a toutefois estimé que ces initiatives ne devaient pas dispenser d'une réflexion plus générale sur les passerelles à établir avec la fonction publique communautaire ou les fonctions publiques des autres Etats membres, et sur la valorisation en termes de carrière des expériences acquises à l'étranger par nos propres fonctionnaires.

S'agissant de l'évaluation de l'impact du droit communautaire avant sa production et pendant son application, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que les services du ministère de l'écologie lui avaient fait part des difficultés à réaliser des études d'impact précises, qui tenaient notamment à la complexité technique de l'exercice, à l'absence de maîtrise du calendrier communautaire et aux délais très courts dans lesquels était enfermée la production de ces études. Elle a toutefois considéré que ces difficultés n'étaient pas insurmontables, dans la mesure où les départements ministériels s'accoutumaient progressivement à l'exercice des fiches d'impact simplifiées et où des pays comme le Royaume-Uni avaient depuis longtemps intégré ces méthodes à leurs procédures. Elle a noté, par ailleurs, que la mise en oeuvre d'analyses coûts-bénéfices semblait être restée lettre morte.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a précisé que le suivi des Livres blancs, Livres verts et propositions d'actes de la Commission devrait être perfectionné à travers le développement d'un outil de veille et de suivi des textes communautaires et l'identification des experts français auprès de la Direction générale Environnement de la Commission, l'intensification de la présence d'experts nationaux délégués et leur mise en réseau.

Elle s'est en revanche avouée peu convaincue de la pertinence des réponses qui lui avaient été faites quant à l'amélioration des conditions de transposition, souligné que l'empilement des circulaires en la matière ne saurait suffire à régler un problème plus lié au fonctionnement de notre administration qu'à un arsenal réglementaire défaillant, et jugé qu'il conviendrait d'être particulièrement attentif à l'amélioration factuelle des performances françaises en matière de transposition.

Dans un esprit de renforcement des relations entre Gouvernement, Parlement national et Parlement européen, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a regretté que sa proposition de voir chaque ministre présenter systématiquement les enjeux des propositions d'actes communautaires devant les commissions compétentes ou les délégations pour l'Union européenne des deux assemblées n'ait pas trouvé de réelle application. Elle s'est en revanche félicitée de ce que la Délégation pour l'Union européenne du Sénat ait eu le souci d'exercer pleinement son pouvoir d'avis sur le respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité, et souligné que cette mobilisation avait valu au Sénat français d'être reconnu par la Commission comme l'assemblée parlementaire nationale la plus active de l'Union, en totalisant à lui seul 36 % de l'ensemble des avis adressés.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite insisté sur l'urgence de mieux associer les collectivités territoriales aux négociations européennes. Elle a mentionné plusieurs améliorations dans ce domaine, dont l'échange d'information avec les associations de collectivités, la mise en place d'une information locale sur l'Union européenne via des séminaires de sensibilisation aux questions européennes et la création d'une instance de consultation des collectivités sur ces questions. Elle a toutefois relevé que ces initiatives devaient déboucher sur une implication véritable des collectivités territoriales, sous peine d'alimenter la longue liste des « comités Théodule » ou de demeurer de simples alibis.

Elle a en outre indiqué que le renforcement de la coordination interministérielle avait fait l'objet d'une circulaire supplémentaire du Premier ministre, prévoyant de nommer deux correspondants du précontentieux communautaire dans chaque ministère, de veiller au respect des engagements pris par les autorités françaises dans le cadre du programme de travail gouvernemental et de confier au SGAE le pilotage de la gestion des procédures d'infraction et le soin de veiller à l'exécution des arrêts en manquement.

Après avoir brièvement évoqué les démarches de simplification des polices environnementales, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a enfin souligné le fait que la LOLF constituerait désormais un véritable outil de suivi du respect de nos obligations communautaires. Elle a ainsi fait valoir que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la comptabilité d'exercice de l'Etat, les départements ministériels se devraient désormais d'inscrire au passif du bilan de l'Etat, sous forme de provisions, les risques de condamnations pécuniaires que ce dernier encourrait au titre de litiges avec les tiers, et en particulier les risques pour litiges communautaires. Elle a en conséquence formé le voeu que ce mécanisme incite les ministères à la vertu, puisque la répartition de la charge budgétaire des sanctions serait déterminée in fine au regard des progrès accomplis par chacun d'entre eux.

En conclusion, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a estimé que, ce travail survenant un an après la parution de son premier rapport, il serait nécessaire de demeurer vigilant et de suivre les progrès accomplis par notre pays à moyen terme.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que de larges marges de progression demeuraient dans la bonne application du droit communautaire. Il a par ailleurs estimé que cette communication invitait à réfléchir sur « l'art de gouverner et de légiférer », et notamment insisté sur la nécessité de faire en sorte que l'opinion publique s'approprie les règles négociées au niveau communautaire. Il a achevé en saluant, à son tour, la qualité des travaux de la délégation.

M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a vu dans les travaux de Mme Fabienne Keller l'illustration de la complémentarité entre le rôle de « vigie » de la délégation pour l'Union européenne et les fonctions de contrôle des commissions permanentes. Après avoir pointé les dysfonctionnements de l'interministérialité, il a encouragé la commission à approfondir ses travaux sur l'ensemble des aspects du droit communautaire, et en particulier salué la publication récente du rapport n° 302 (2006-2007) de M. Philippe Marini sur la maîtrise du « droit mou » communautaire. Il a souligné, par ailleurs, que la régularisation de la situation française à l'égard de la directive OGM n'empêcherait probablement pas la France d'être condamnée.

M. Michel Charasse s'est interrogé, à cet égard, sur les diverses procédures mises en oeuvre, selon qu'il s'agisse d'un défaut de transposition ou d'un manquement au droit communautaire.

M. François Marc s'est interrogé sur les raisons de l'insuffisance du débat politique français sur les OGM. S'agissant de la question des nitrates en Bretagne, il a désapprouvé les projets de fermeture des captages d'eau entraînés par la directive et rappelé que les traitements effectués en aval des prises rendaient l'eau parfaitement propre à la consommation.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que la directive à la base du contentieux « nitrates » datait de 1975 et concédé que les fermetures de captages ne constituaient pas une solution optimale. Elle a également fait valoir que le débat sur la pertinence des seuils choisis aurait dû avoir lieu au moment de la négociation de la directive et a vu dans cette situation un exemple typique des problèmes liés au défaut d'études d'impact en amont.

M. François Marc a noté, dans le dossier des nitrates, une situation « perdant-perdant », où se cumulaient un risque d'amende, des fermetures de captage et des mesures contraignantes pour les agriculteurs.

S'agissant de l'absence de débat autour des directives OGM, Mme Nicole Bricq a observé qu'au moment de la négociation, des conférences citoyennes avaient émis des avis dont l'écho était cependant resté cantonné à des milieux d'experts.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les directives avaient été approuvées par le gouvernement français de l'époque et Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a considéré qu'un véritable débat parlementaire aurait dû avoir lieu. Elle a également observé que le rôle de coordination interministérielle dévolu au Secrétariat général des affaires européennes ne devait pas dispenser chaque ministère de développer un réflexe communautaire, et insisté sur la nécessité de développer des passerelles entre le niveau de décision européen et l'échelon local d'application.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré que dans son rapport budgétaire, le rapporteur spécial de la mission « Ecologie et développement durable » mentionne explicitement l'évaluation des provisions pour litiges, et présente les efforts accomplis pour les réduire. Il a également estimé que le juge communautaire faisait encore preuve d'une clémence qui devait encourager les responsables politiques à tenir leurs engagements européens.

M. Michel Charasse a souligné l'insuffisance des études d'impact nationales effectuées en amont de la production des normes communautaires et la nécessité d'opposer des arguments politiques aux approches strictement techniques de la Commission. Il a également regretté que la Cour de justice des Communautés européennes se substitue aux autorités politiques dans la production du droit pénal européen et a notamment souhaité que le projet de traité constitutionnel rende impossible le prononcé conjoint d'une somme forfaitaire et d'une astreinte.

M. Michel Charasse a par ailleurs estimé que les projets de directive les plus importants devaient relever du Conseil européen, et non du Conseil des ministres, et que les conseils « affaires générales » ne puissent revenir sur les décisions des conseils spécialisés. Il a également souhaité que le SGAE serve « d'aiguillon » pour encourager le respect, par le gouvernement, des engagements contractés au niveau européen et qu'en cas d'impossibilité majeure, des délais puissent être négociés auprès des autorités communautaires. Il est enfin revenu sur le mécanisme de provisionnement pour litiges en insistant sur le fait qu'il aurait vocation à englober l'ensemble des contentieux touchant l'Etat et n'aurait d'efficacité véritable que lorsque les ministères intéressés verraient peser sur eux la menace d'une amputation de leurs crédits.

M. Jean Arthuis, président, a également souhaité que les ministères non diligents prennent en charge le coût budgétaire des contentieux affectant l'Etat et contesté la logique avancée par d'aucuns, pour qui l'inscription d'une provision valait reconnaissance de l'existence d'une dette.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a mis en garde contre le report continuel des délais d'application du droit communautaire, en faisant valoir que, si la Commission y était souvent favorable, des échéances éloignées jouaient en définitive contre les administrations nationales en ne les incitant pas à agir vite. Elle a observé, par ailleurs, que la plupart des directives environnementales étaient adoptées à l'unanimité et sans débat, dans la mesure où les ministres chargés de leur négociation n'auraient probablement pas à en assumer la mise en oeuvre. Elle a admis que la combinaison d'une astreinte et d'une somme forfaitaire devait rester exceptionnelle, mais s'est réjouie de ce que les arrêts de la Cour de justice permettent, enfin, de fixer un prix au non-respect du droit communautaire.

Mme Nicole Bricq a regretté que les questions européennes demeurent la « spécialité » des membres des délégations pour l'Union européenne et s'est interrogée sur l'opportunité de transformer ces délégations en commissions permanentes. Elle a également déploré la faible qualité des fiches d'impact transmises aux parlementaires.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé son souci que les commissions permanentes du Parlement ne se dessaisissent pas des questions de droit européen, dont une part très significative de la législation nationale était l'émanation. Il a également souhaité que les rapporteurs soient informés dès la mise à l'étude des projets de règlement et de directive et a rappelé la suggestion faite par M. Philippe Marini, rapporteur général, de demander aux ministres de présenter un inventaire des propositions d'acte à l'étude en début de législature.

M. Maurice Blin a souhaité connaître l'origine des contentieux et les règles qui présidaient à l'évaluation des sanctions. Il s'est également interrogé sur la possibilité pour un Etat, qui se vivait historiquement comme un « absolu incontesté », d'accepter la tutelle d'une autorité européenne ayant la prétention de lui infliger des sanctions.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a précisé que les contentieux naissaient le plus souvent de plaintes déposées par des particuliers ou des associations auprès de la Commission et que les sanctions infligées par la Cour de justice résultaient de l'application de formules de calcul souvent complexes, prenant en compte un coefficient de gravité, la persistance de l'infraction et la capacité de payer de l'Etat membre.

M. François Trucy a souligné qu'il conviendrait d'être attentif, s'agissant du monopole des jeux d'argent et de hasard, à l'amende que la France se verrait probablement infliger par les autorités communautaires.

M. Yann Gaillard a souhaité savoir si la France s'était déjà acquittée effectivement d'une amende européenne.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que l'amende infligée dans le cadre de l'affaire dite des « poissons sous taille » avait fait l'objet d'un paiement et en a indiqué la clé de répartition entre ministères.

M. Jean Arthuis, président, a enfin attiré l'attention de ses collègues sur le fait que l'Europe se construisait aussi à travers la jurisprudence de la Cour et que les Etats membres, mobilisés par des préoccupations nationales, n'appréhendaient pas toujours pleinement la portée de mesures dont l'impact, à terme, serait considérable sur les opinions publiques.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE 1 - PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial remercie l'ensemble des personnes qui, à travers leur audition ou leur contribution, ont permis la réalisation du présent rapport de suivi, et en particulier :

Ministère de l'écologie et du développement durable14(*)

Mme Michèle Rousseau, secrétaire générale

M. Jean-Luc Frizol, directeur général adjoint de l'administration

Mme Elisabeth Louvet, chef du bureau des affaires européennes

M. Jean-Louis Haussaire, chef du bureau du droit communautaire et international

Secrétariat général des affaires européennes

M. Jean-Philippe Mochon, conseiller juridique

Mme Sandrine Jaumier, adjointe auprès du conseiller juridique

Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne

M. François Gave, conseiller environnement

ANNEXE 2 - PROCÉDURES OUVERTES AU TITRE DE L'ARTICLE 228 CE AU 26 MARS 2007

Source : Secrétariat général des affaires européennes

* 1 Rapport d'information n° 342 (2005-2006) sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement.

* 2 Conseil d'Etat, Rapport public 2007, p. 321.

* 3 Les travaux de votre rapporteur spécial ont été conduits avant la nomination du nouveau gouvernement et la création d'un ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.

* 4 Examiné en première lecture par le Sénat du 21 au 23 mars 2006, le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifié n'a pu être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avant l'interruption des travaux parlementaires survenue le 22 février 2007.

* 5 Décret n° 2007-358 du 19 mars 2007 relatif à la dissémination volontaire ou à toute autre fin que la mise sur le marché de produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés et décret n° 2007-359 du 19 mars 2007 relatif à la procédure d'autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés, parus au Journal officiel n° 67 du 20 mars 2007.

* 6 Compte tenu de la complexité du mode de calcul des sanctions pécuniaires, cette estimation est susceptible d'importantes variations.

* 7 Votre rapporteur reviendra sur ce contentieux dans le cadre d'une mission d'information en cours consacrée au pilotage de la politique de l'eau.

* 8 Cette fourchette large résulte des précautions méthodologiques évoquées précédemment, tenant à la complexité du mode de calcul des sanctions pécuniaires.

* 9 Conseil d'Etat, Rapport public 2007, p. 316.

* 10 Le Rapport public 2007 du Conseil d'Etat indique que « le taux de retour des ministères vers le Secrétariat général des affaires européennes a été de 85 % pour l'année 2006, ce qui constitue une évolution favorable par rapport aux années passées où moins du tiers des demandes de fiches d'études d'impact simplifiées étaient honoré ».

* 11 Les classements marché intérieur prennent la forme de tableaux d'affichage publiés régulièrement par la Commission et retracent les performances comparées des Etats membres en matière de transposition des directives.

* 12 A cet égard, il constate que la directive 2005/34/CE du 21 avril 2004 relative à la responsabilité environnementale, dont la transposition devait intervenir le 30 avril 2007, n'a pas encore été transposée. Un projet de loi de transposition a toutefois été déposé sur le Bureau du Sénat le 5 avril 2007.

* 13 Conseil d'Etat, Rapport public 2007, p. 310.

* 14 Les travaux de votre rapporteur spécial sont intervenus avant la création du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.