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La bataille des centres de décision : promouvoir la souveraineté économique de la France à l'heure de la mondialisation (rapport)

 

N° 347

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juin 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur la notion de centre de décision économique et les conséquences qui s'attachent, en ce domaine, à l'attractivité du territoire national.

Par M. Christian GAUDIN,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Philippe Marini, président ; Mmes Nicole Bricq, Marie-Thérèse Hermange, Élisabeth Lamure, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Aymeri de Montesquiou, Roland Muzeau, secrétaires ; M. Christian Gaudin, rapporteur ; MM. Denis Badré , Paul Blanc, Gérard César, Gérard Cornu, Serge Dassault, Mmes Isabelle Debré, Michelle Demessine, MM. Bernard Dussaut, Francis Grignon, Alain Lambert, François Marc, Jean-Pierre Michel, Daniel Raoul.

Entreprises.

INTRODUCTION

L'objet de la présente mission commune d'information, officiellement constituée le 15 juin 2006 par trois commissions permanentes du Sénat1(*), sur « la notion de centre de décision économique et les conséquences qui s'attachent, en ce domaine, à l'attractivité du territoire national » mérite à la fois une explication de texte et de contexte.

Cette mission prend place dans une longue série de travaux parlementaires relatifs à l'attractivité du territoire et aux délocalisations, au premier rang desquels il faut mentionner le rapport de nos collègues Denis Badré et André Ferrand rédigé, en 2001, au nom de la mission commune d'information chargée d'étudier l'ensemble des questions liées à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises2(*).

Elle porte sur une notion, celle de « centre de décision économique », dont le caractère abstrait et multiforme contraste avec celui, tout à fait concret, des questions qui s'y rattachent :

quels sont les facteurs qui déterminent, au sein des entreprises, les décisions en matière d'emploi et d'investissement dont l'impact est si fort sur la vie quotidienne des Français et, plus généralement, sur la prospérité du pays ?

- qu'est-ce que cela change, dans une économie mondialisée, que le lieu du centre de décision soit situé en France ou ailleurs ?

comment, dans le mouvement général de globalisation de l'économie mondiale, se pose la question des rapports entre la grande entreprise et l'Etat-nation ?

Les réponses, tout comme les questions elles-mêmes, ne sont pas séparables des éléments de contexte, qui ont présidé à la création de la mission commune d'information.

A l'époque de cette création, une série d'événements avait suscité des remous dans l'opinion publique, parmi lesquels il faut surtout mentionner la situation de trois entreprises emblématiques : Arcelor, Euronext et EADS. Des pages ont été tournées, depuis, mais les interrogations demeurent, d'autant plus que de nouvelles rumeurs d'offres publiques d'achat courent en ce printemps 2007.

Quoiqu'il en soit, les affaires en cause ont contribué à une prise de conscience plus aiguë de la fragilité, dans un monde ouvert, des positions des entreprises françaises ayant le statut d'acteur mondial.

Deux phénomènes, en effet, semblent modifier la problématique de la grande entreprise et de ses rapports avec l'Etat nation :

1°) l'organisation des grandes entreprises mais parfois aussi des plus petites, est de plus en plus complexe : il faut notamment distinguer le siège réel du siège social, qui peut être situé, pour des raisons purement fiscales ou juridiques, dans un pays où ne se trouve pas le centre réel du pouvoir, et relever la tendance de nombre de grandes firmes à s'organiser par lignes de métiers sur le plan mondial ;

2°) les regroupements et mouvements de restructurations se sont multipliés, qu'il s'agisse d'opérations « amicales » ou d'offres publiques d'acquisition (OPA) hostiles, pour faire apparaître des nouveaux acteurs prenant la forme de sociétés véritablement « multinationales ».

Dans ces conditions, l'objet de la mission a consisté, au départ, à approfondir deux axes :

1°) d'une part, la problématique classique de l'attractivité du territoire national pour les sièges sociaux, qui est un cas particulier du problème plus général de l'attractivité dans le secteur des services à haute valeur ajoutée : comment les attirer ? Comment les retenir ? Quels sont les facteurs importants auxquels il faut être attentif, et notamment quels poids respectifs faut-il accorder à la fiscalité et aux charges sociales, aux infrastructures ou aux conditions de vie ?

2°) d'autre part, les implications des « grandes manoeuvres » industrielles ou capitalistiques, qu'il s'agisse de prises de contrôle ou de rapprochements entre partenaires situés, plus ou moins, sur un pied d'égalité.

Autant de questions auxquelles la mission commune d'information s'est efforcée de répondre de façon concrète, notamment en recueillant l'opinion de « grands témoins » que sont les dirigeants des entreprises mais aussi de PME mondialisées, ainsi qu'en se rendant dans les pays de l'Union européenne pour s'informer sur la façon dont les autres percevaient la question des centres de décision économique.

La mission commune a ainsi procédé à 23 auditions en formation plénière, dont près de la moitié a concerné des dirigeants d'entreprises cotées au CAC 403(*), auxquelles se sont ajoutées 24 auditions en comité restreint, ouvertes aux membres du bureau et, plus généralement, à tous les membres de la mission qui souhaitaient y assister.

Pour élargir son champ d'investigation s'agissant de problématiques devant être similaires pour tous les pays européens, ainsi que pour être plus près du terrain en France même, la mission a organisé une série de déplacements d'information :

1°) à l'étranger :

- en Finlande, en Suède et au Danemark du 21 au 26 janvier 2007,

- et aux Pays-Bas, les 26 et 27 avril 20074(*) ;

2°) en France :

- à Marseille, le 31 janvier 2007, pour y visiter CMA-CGM, troisième compagnie mondiale de transports par containers,

- à Grenoble, le 8 mars 2007, pour visiter le centre de Crolles et la firme franco-italienne ST Microelectronics,

- à Strasbourg, le 28 mars 2007, notamment pour y visiter Steelcase-Strafor ainsi que Delfi et diverses autres entreprises.

Enfin, la mission commune d'information a estimé utile de disposer d'éléments d'information homogènes et aussi actuels que possible sur la position de la France et de l'Ile-de-France dans la hiérarchie des pôles de décisions mondiaux, ainsi que sur l'actionnariat des principales sociétés françaises cotées en vue de permettre au lecteur d'évaluer la vulnérabilité des entreprises à des initiatives non sollicitées. Ces deux études ont été confiées, après mise en concurrence, à des sociétés du cabinet Ernst & Young, dont l'expertise est bien connue pour tout ce qui concerne les questions d'attractivité.

*

Trois questions ont été systématiquement posées aux personnes entendues par la mission :

le concept de nationalité de l'entreprise conserve-t-il un sens ?

- à quelles fonctions correspond la notion de centre de décision ?

quelles sont les responsabilités de l'Etat en la matière ? Que peut-il et que doit-il faire pour contribuer à maintenir, développer, multiplier les centres de décision sur le territoire national ?

La mission commune n'a pas cherché à proposer des réponses toutes faites à ces trois questions. Nulle part on ne trouvera, dans le présent rapport, de définition systématique de la notion de centre de décision ou d'énumération exhaustive des critères permettant de caractériser la nationalité d'une entreprise. La mission s'est contentée d'amasser des matériaux, dont elle espère qu'ils viendront alimenter la réflexion des pouvoirs publics, ainsi que de tous ceux, universitaires ou journalistes, qui s'intéressent à ces questions.

Quelles que soient les affiliations politiques des ses membres, elle a tiré de tous ces témoignages des axes d'analyse qui l'ont confortée dans la conviction, sans distinction de sensibilité politique, que le départ à l'étranger de centres de décision économique importants était porteur d'un appauvrissement du pays et qu'en conséquence, la préoccupation des centres de décision devait être présente au coeur des politiques destinées à renforcer notre attractivité, comme c'est le cas dans les pays qu'elle a visités.

*

Il est paradoxal de constater qu'au moment où l'on s'inquiète, à juste titre, de l'attractivité du territoire national, l'économie française apparaît de plus en plus comme extraterritoriale :

ce sont nos entreprises, et, en particulier, nos très grandes entreprises, qui contribuent à faire de la France une grande puissance économique : le nombre de personnes employées dans des filiales françaises à l'étranger était ainsi estimé à 3,6 millions à la fin de l'année 2004 ;

- symétriquement, une bonne partie de l'économie française est sous contrôle étranger, sans que cela empêche les entreprises concernées de contribuer à la prospérité de notre pays : la France, avec, en 2004, 2 millions de personnes et un taux de 15 %, est l'un des pays présentant la plus forte proportion de salariés employés dans une filiale d'un groupe étranger, à comparer aux quelque 10 % en Allemagne, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, et seulement 5 % aux Etats-Unis.

C'est cette ambivalence qui a conduit la mission commune d'information à considérer que la globalisation forme un tout, et qu'il ne saurait être question de « bunkeriser » ses « champions nationaux » tout en prenant le contrôle d'un nombre toujours plus grand d'entreprises d'autres pays.

L'insertion dans la mondialisation ne peut donc pas être à sens unique : dans certains cas, la France devra intégrer ses entreprises au sein d'ensembles plus vastes.

Il s'agit pour notre pays de disposer d'un maximum d'entreprises mondiales à racines françaises, mais il ne faut pas négliger les centres de décision secondaires5(*), c'est-à-dire les organes ayant suffisamment d'autonomie pour prendre des décisions structurantes pour l'activité de l'entreprise notamment en matière d'allocations d'actifs. On ne peut, en effet, négliger les centres de décision secondaires car ceux-ci non seulement sont une source d'emploi importante mais participent du développement de cet environnement favorable dont nos entreprises nationales ont besoin.

S'il est important, d'abord, de « Ne pas subir », pour reprendre la devise du maréchal de Lattre de Tassigny, l'essentiel est d'être en mesure de se projeter dans l'avenir.

Les analyses contenues dans le présent rapport ne négligent pas l'aspect défensif des politiques qu'il va falloir mettre en oeuvre pour sauvegarder notre « souveraineté économique nationale » 6(*); elles se veulent aussi fondamentalement offensives, en ce sens que, pour ne pas subir, il faut se donner les moyens d'anticiper.

La philosophie de la mission d'information est évidemment à l'opposé de la mise en place d'une quelconque « ligne Maginot » juridique et financière, qui ne pourrait qu'être illusoire et conduire à la sclérose et à l'appauvrissement de la France.

La France a connu une croissance exceptionnelle lors des « trente glorieuses », qui lui a permis d'acquérir et de maintenir un haut niveau de protection sociale et de figurer au premier rang des puissances économiques ; elle risque de perdre l'un et l'autre, si elle se contente de se réfugier sur ses acquis.

Le territoire national qu'il convient de défendre n'est plus celui de la fin de la seconde guerre mondiale, ni même celui d'avant la crise pétrolière. Il ne s'agit plus d'un champ clos mais, au contraire, d'un espace sans frontières. Les grandes entreprises de dimension mondiale (les « world companies » ou firmes globales) à racines françaises, que l'on a l'habitude de qualifier, pour des raisons de commodité, d'« entreprises du CAC 40 », définissent un espace de décision économique à base nationale, qui n'est pas réductible à notre seul territoire.

La « guerre économique », pour reprendre cette formule sans doute aujourd'hui quelque peu galvaudée, est une guerre de mouvement que mènent de grandes entreprises, comme autant de corps expéditionnaires, au demeurant assez largement hétérogènes sur le plan de la culture7(*). C'est dire combien notre souveraineté économique dépend, aujourd'hui, en grande partie de l'initiative privée.

C'est en partie grâce à ses grandes entreprises que la France conserve une chance de rester une puissance globale, qui, pour reprendre la formule de François Gorand, « est déspatialisée, à la différence des puissances régionales, et non spécialisée à la différence des pays qui n'existent que sur un ou deux créneaux ». Certaines grandes entreprises jouent naturellement un rôle dans le jeu diplomatique plus encore que d'autres du fait du caractère stratégique de leur activité.

Si toutes les entreprises, qui se « battent à l'international », et en particulier les plus grandes d'entre elles, méritent bien la reconnaissance de la Nation, cela suppose, en contrepartie, un certain degré d'exemplarité en matière de gouvernance.

*

Faut-il en conclure, pour autant, que l'Etat n'a plus qu'un rôle de spectateur, sinon passif du moins quasi-impuissant, d'une compétition qui se déroule sous ses yeux mais sans lui ?

Certes, la défense de l'indépendance de nos entreprises leur incombe au premier chef et passe par la performance.

Pour autant, l'Etat, conserve de réels moyens, directs et indirects, mais il doit éviter les proclamations inutiles et les attitudes de défi, dont les effets sont en général contreproductifs. Il doit s'occuper de créer les conditions permettant aux entreprises de se développer : compétitivité du cadre juridique et fiscal, mise en place de procédures et d'aides permettant d'amortir, également, des traumatismes sociaux qui résultent inévitablement des grandes manoeuvres industrielles ; en somme un rôle de régulateur et de garant des règles du jeu.

L'Etat peut-il intervenir, « à chaud », en cas d'offre non sollicitée directement ou indirectement par l'intermédiaire des investisseurs publics ? Sa position n'est guère confortable : s'il n'intervient pas, on peut à juste titre lui reprocher de rester inerte face à des processus susceptibles de vider notre pays de sa substance économique ; s'il intervient, il court le risque inverse de se voir accuser d'interférer dans un processus de décision qui ne concerne que des agents privés. Il doit le faire à bon escient.

Il ne s'agit pas simplement de veiller à l'attractivité du territoire, même si cela est essentiel, notamment par la maîtrise de la fiscalité et des charges sociales qui peuvent handicaper nos « champions nationaux » dans la concurrence internationale. Il faut également donner à tous les opérateurs la visibilité à long terme dont ils ont besoin pour investir, notamment grâce à une action résolue en matière de recherche, d'innovation et développement.

De ce point de vue, la politique récente des pôles de compétitivité est doublement importante : elle renforce les réservoirs de compétences disponibles qui constituent un élément clé de la compétitivité à long terme ; elle crée un réseau d'écosystèmes qui, tout en stimulant la circulation des connaissances et donc leur développement, favorise cette notion essentielle qu'est la résilience8(*), c'est-à-dire la capacité à absorber les chocs externes.

La transposition aux territoires, au sens économique du terme, d'une notion initialement conçue par les psychologues pour les individus, a le mérite d'insister sur la dimension psychologique de la concurrence : tout comme l'individu, un pays ou un territoire a besoin d'avoir confiance en lui pour anticiper, réagir et être capable de cicatriser d'éventuelles blessures économiques.

C'est cette aptitude à rebondir que la mission d'information a constatée lorsqu'elle s'est rendue dans trois pays nordiques pour y observer la façon dont ces derniers ont surmonté les crises et se sont adaptés à la mondialisation. Ces trois pays, la Finlande, la Suède et le Danemark, bien plus petits que la France, ont tous un horizon mondial ; chacun d'entre eux a su se remettre en cause après une crise d'adaptation de son modèle économique et social ; tous ont réussi à s'ouvrir sur le monde tout en conservant leur culture nationale et, même, en en faisant un élément de compétitivité.

Un des paradoxes des multiples auditions de PDG d'entreprises figurant au CAC 40 mais aussi d'entreprises de taille plus modeste auxquelles a procédé la mission, est l'importance accordée aux questions de culture d'entreprise et partant, de culture nationale. Le sentiment dominant s'avère que, s'agissant des décisions d'allocations d'actifs et d'investissements, les arbitrages, certes effectués dans le cadre d'un bilan coût/avantage rationnel, font une large place aux questions d'affinités électives, telles qu'elles sont appréciées subjectivement par les états-majors.

D'où l'importance de l'enracinement culturel de l'entreprise mondialisée, laquelle, si elle veut être forte, doit à la fois affirmer sa propre identité et respecter celle des entreprises et des hommes d'autres origines dont elle veut s'assurer le concours.

« Il n'est de richesse que d'hommes », la formule n'aura jamais été aussi vraie qu'aujourd'hui : ce sont les connaissances et les capacités d'organisation qui font la différence et les succès dont la France peut à juste titre s'enorgueillir ; mais ce sont aussi les capacités des individus qui ont su, tels des chefs de guerre, avec cette part de chance que l'on trouve dans toute réussite, réaliser leurs ambitions pour leur entreprise comme pour leur pays.

Pour peu qu'elle sache s'adapter et se doter des souplesses nécessaires, la France dispose d'atouts tels l'excellence de ses infrastructures, son capital de connaissances, son sens de l'initiative ainsi que sa capacité à respecter les autres cultures. C'est le « génie français », évoqué par maintes personnalités auditionnées9(*).

En revanche, nul doute que, si la France ne trouvait pas en elle-même le courage et la cohésion nécessaires pour se réformer et être à nouveau performante, les belles réussites des entreprises françaises en sortiraient fragilisées : leur caractère français se diluerait inéluctablement, ce qui compromettrait, à terme, notre indépendance économique comme notre niveau de vie.

*

* *

Sur ces bases, la mission commune d'information se propose de répondre aux trois questions suivantes :

1°) en quoi, dans la nouvelle division internationale du travail issue de la globalisation en cours, la localisation des centres de décision économiques - qu'il soient primaires ou secondaires - et la nationalité des organes dirigeants des entreprises sont-elles des enjeux essentiels pour la prospérité de la France ?

2°) comment notre pays se situe-t-il face à cette nouvelle règle du jeu et quel diagnostic peut-on faire de ses forces et ses faiblesses ?

3°) à quels niveaux et par quelles mesures concrètes est-il possible d'agir pour préserver, développer et multiplier les centres de décision économique à vocation mondiale de racines françaises ?

* 1 Commissions des affaires économiques, des affaires sociales, et des finances.

* 2 « Mondialisation : réagir ou subir », rapport d'information n° 386 (2000-2001). Il convient également de citer :

- le rapport d'information n° 374 (2003-2004) de notre collègue Francis Grignon, fait au nom de la commission des affaires économiques par le groupe de travail sur la délocalisation des industries de main-d'oeuvre présidée par le rapporteur de votre mission commune d'information, notre collègue Christian Gaudin : « Délocalisations pour un néocolbertisme européen » ;

- le rapport d'information n° 3467 (XIe législature) de notre collègue députée Chantal Brunel, fait au nom de la commission des Affaires économiques par le groupe de travail sur la délocalisation des industries de main-d'oeuvre : « Délocalisation : subir ou réagir » ;

- le rapport d'information n° 1625 (XIe législature) de notre collègue député Max Roustan, au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, sur la désindustrialisation du territoire ;

- ainsi que le rapport au Premier ministre d'octobre 2003 de notre collègue député Sébastien Huyghe sur « l'attractivité du territoire pour les sièges sociaux des grands groupes internationaux ».

* 3 M. Jean Peyrelevade (Toulouse & Associés), M. Alain Juillet (SGDN), M. Jean-François Roverato (Eiffage), M. Xavier Fontanet (Essilor), MM. Jean Pisani-Ferry et Nicolas Véron (BRUEGEL), M. Patrick Artus (IXIS), M. Jean-Michel Charpin (INSEE), M. Jean-Philippe Cotis (OCDE), M. Henri de Castries (Axa), M. Gérard Mestrallet (Suez), M. Patrick Ricard (Groupe Ricard), M. Charles-Henri Filippi (HSBC), M. Denis Ranque (Thalès), M. Louis Gallois (EADS), M. Ernest-Antoine Seillière (Wendel), M. Jean-François Théodore (Euronext), M. Franck Riboud (Danone ), M. Patrick Sayer (AFIC), M. Christian Streiff (Peugeot), M. Jean-Cyril Spinetta (Air France), M. Jean-François Dehecq (Sanofi), M. Christophe de Margerie (Total), M. Augustin de Romanet (Caisse des dépôts et consignations).

* 4 Par ailleurs, en sa qualité de rapporteur général de la commission des finances, le président de la mission commune d'information s'est rendu, les 16 et 17 avril derniers, à Londres, où il a pu constater que la problématique du patriotisme économique était inconnue des Britanniques mais que, en revanche, celle des centres de décision économique se trouvait dans les faits au coeur de leurs préoccupations notamment au travers de dispositifs en matière de concurrence ou du fait de l'existence de « golden shares » et, plus généralement, à travers le souci constant du renforcement de l'attractivité de la City.

* 5 Ainsi M. Jean Peyrelevade a-t-il évoqué en ces termes lors de son audition du 20septembre 2006, l'importance des centres de décision secondaires : « Je crois que l'entreprise, comme un corps humain, a des centres nerveux de direction : il y a un cerveau central et, s'agissant de l'entreprise, des cerveaux secondaires, c'est-à-dire des centres régionaux. Quelle est la caractéristique d'un centre de décisions ? C'est, comme son nom l'indique, d'avoir la capacité de prendre des décisions qui engagent l'avenir de toute l'entreprise ou de la partie de l'entreprise se trouvant sous l'autorité du centre de décisions concerné ».

* 6 Pour reprendre l'expression employée par M. Jean-Philippe Cotis, lors de son audition du 19 octobre 2006.

* 7 On rejoint ici la métaphore développée par M. Henri de Castries lors de son audition du 19 octobre 2006 : « ...Sur la nationalité des entreprises, j'aimerais établir une comparaison avec la Grande Armée, avec toutes les limites que cela comporte ; en effet, quelle était sa nationalité, celle de son chef, un mélange des troupes qui la composaient ? Quand elle est entrée en Russie, les Français étaient en minorité. Lorsque l'on parle de nationalité aujourd'hui, on a tendance à l'associer à celle de son chef, mais en réalité, la situation est plus complexe que cela ».

* 8 En écologie, la résilience est la capacité d'un écosystème ou d'une espèce à récupérer un fonctionnement et/ou un développement normal après avoir subi un traumatisme ; en psychologie, la résilience désigne un phénomène psychique consistant à prendre acte de son traumatisme pour ne plus vivre dans la dépression.

* 9 M. Xavier Fontanet a ainsi déclaré, lors de son audition du 21 septembre 2006 : « Il me semble en effet qu'aucun peuple ne possède toutes les qualités et que, comme les autres, les Français ont les qualités de leurs défauts. Si leur force réside dans ce mélange, évoqué précédemment, entre leur esprit cartésien et leur originalité, ils pêchent par leur absence de sens du détail, qui est en revanche la force des Japonais. Ces derniers nous considèrent d'ailleurs généralement très brillants dans le champ des grandes idées mais trop « à peu près ». Nous avons d'ailleurs beaucoup travaillé avec eux dans la mesure où ils constituent une sorte de miroir inversé de notre intelligence ».