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Dix ans après, la régulation à l'ère numérique

 

B. DES OBJECTIFS GLOBALEMENT REMPLIS

1. Des missions satisfaites

Lorsque le législateur a créé l'ART en 1996, il a assigné plusieurs missions à la fonction de régulation, exercée conjointement par le Ministre chargé des télécommunications et par l'Autorité. Ce texte fondateur est rappelé ci-dessous.

Article L. 32-1 du code des postes et télécommunications dans sa rédaction issue de l'article 2 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications

<< Art. L. 32-1. - I. - (...)

<< 3o La fonction de régulation du secteur des télécommunications est indépendante de l'exploitation des réseaux et de la fourniture des services de télécommunications. Elle est exercée au nom de l'Etat dans les conditions prévues au chapitre IV par le ministre chargé des télécommunications et par l'Autorité de régulation des télécommunications.

<< II. - Le ministre chargé des télécommunications et l'Autorité de régulation des télécommunications veillent, dans le cadre de leurs attributions respectives :

<< 1o A la fourniture et au financement de l'ensemble des composantes du service public des télécommunications ;

<< 2o A l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de télécommunications ;

<< 3o Au développement de l'emploi, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des télécommunications ;

<< 4o A la définition de conditions d'accès aux réseaux ouverts au public et d'interconnexion de ces réseaux qui garantissent la possibilité pour tous les utilisateurs de communiquer librement et l'égalité des conditions de la concurrence ;

<< 5o Au respect par les opérateurs de télécommunications du secret des correspondances et du principe de neutralité au regard du contenu des messages transmis ;

<< 6o Au respect, par les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de télécommunications, des obligations de défense et de sécurité publique ;

<< 7o A la prise en compte de l'intérêt des territoires et des utilisateurs dans l'accès aux services et aux équipements. >>

Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Michel Hubert, premier président de l'Autorité, résuma en cinq objectifs le mandat ainsi reçu : l'ouverture du marché, la création d'une concurrence favorable au consommateur, la protection du service public, la contribution au développement de l'industrie, de l'investissement et de l'innovation, et enfin l'aménagement du territoire.

Votre commission estime que l'action menée par l'Autorité depuis sa création peut valablement s'apprécier au regard de ces cinq objectifs fondamentaux, même s'ils ont été depuis enrichis par la loi.

a) L'ouverture à la concurrence au bénéfice du consommateur

L'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications apparaît, avec le recul, comme un vrai succès, particulièrement en France. Le consommateur a ainsi bénéficié à la fois d'une baisse des prix et d'une diversification de l'offre de services, c'est-à-dire de la liberté de choix.

En dix ans, les évolutions du secteur sont en effet spectaculaires : le prix pour le consommateur aura, en moyenne, diminué d'un peu plus de 30 % et les usages auront été multipliés par près de 2,5 entre 1998 et 2005. Ainsi, le surplus pour le consommateur s'est accru de plus de 10 milliards d'euros sur la période31(*). Si l'ARCEP reconnaît elle-même qu'il serait excessif de lui attribuer ces évolutions, il est indubitable que l'Autorité y a contribué de manière décisive.

 Un marché renouvelé par la concurrence entre des opérateurs variés

Il est particulièrement instructif de rapprocher l'état des marchés en 1997 et celui d'aujourd'hui :

la baisse du fixe : alors qu'en 1997, le marché des communications fixes était dominant et représentait 18 des 20,5 milliards d'euros du marché global, les communications fixes ne pèsent en 2005 que 6 milliards d'euros, soit le tiers d'il y a dix ans et la téléphonie sur IP -via les « box »-, conséquence de la convergence, émerge à grande vitesse, représentant désormais près du quart du trafic téléphonique au départ des réseaux fixes. Le taux d'équipement des foyers en téléphonie fixe est passé de 96 % en 1997 à 82 % en 2005 pour se stabiliser à ce niveau ;

la banalisation du mobile : le nombre d'abonnés à un réseau mobile était, au 1er janvier 1997, de 2,5 millions, soit un taux de pénétration d'environ 4 % ; dix ans plus tard, le mobile est devenu un service de masse auquel sont abonnés 50 millions de Français, ce qui représente un taux de pénétration proche de 80 %, selon la Commission européenne32(*). Selon l'IDATE, 95 % des 18-24 ans sont équipés en mobile et 70 % des 12-14 ans ! L'usage du mobile tend à rattraper celui du fixe pour la téléphonie et s'étend aux autres services et au haut débit. Plus largement, les technologies radio se diversifient ;

l'explosion d'Internet : réalité complètement absente de la loi de réglementation des télécommunications de 1996, Internet comptait 500.000 abonnés fin 1997. En 2002, le nombre d'abonnés à Internet bas débit culmine à 7,5 millions, les abonnés à haut débit représentant alors 1,7 million de personnes ; au 31 mars 2007, le haut débit fixe compte près de 13,5 millions d'abonnés33(*).

Parallèlement, la situation monopolistique de France Télécom a évolué vers une situation concurrentielle où France Télécom reste en position d'opérateur puissant, mais doit compter désormais avec d'autres opérateurs très actifs.

Ainsi, en matière de téléphonie mobile, Orange détient 42 % de part de marché fin 2006 (SFR 36 % et Bouygues Telecom 16 %).

MARCHÉ FRANÇAIS MÉTROPOLITAIN MOBILE EN NOMBRE DE CLIENTS (CARTES SIM) EN 2006

Source : IDATE

En matière de haut débit, le tableau ci-dessous présente le taux de pénétration du haut débit (par foyer) et la part de marché de l'opérateur historique et des opérateurs entrants dans plusieurs pays voisins, classés en ordre décroissant selon le taux de pénétration.

PARTS DE MARCHÉ DES OPÉRATEURS ET PÉNÉTRATION DU HAUT DÉBIT
DANS PLUSIEURS PAYS EUROPÉENS

Pays

Données au 1er janvier 2006

Part de marché opérateurs nouveaux entrants

Part de marché opérateur historique

Pénétration du haut débit par foyer

Pays-Bas

56 %

44 %

60 %

Belgique

52 %

48 %

45 %

Suède

63 %

37 %

44 %

France

54 %

46 %

41 %

Grande-Bretagne

77 %

23 %

40 %

Autriche

60 %

40 %

35 %

Espagne

46 %

54 %

32 %

Italie

28 %

72 %

28 %

Allemagne

40 %

60 %

27 %

Moyenne pays du GRE

49 %

51 %

31 %

Source : Rapport du GRE du 17 février 2007 : "Broadband market competition report".

Ce tableau montre que, du point de vue concurrentiel, la France tire plutôt bien son épingle du jeu : l'opérateur historique y détient moins de 50 % de part de marché en haut débit, donc une part inférieure à la moyenne européenne, ce qui n'est sans doute pas sans lien avec la performance française en matière de taux de pénétration du haut débit (de dix points supérieure à la moyenne européenne).

Une baisse générale des prix

Concernant les prix, leur baisse est particulièrement notable pour l'Internet haut débit, d'autant qu'elle s'est doublée d'une amélioration du service : le lancement de l'ADSL par France Télécom, en 1998, est proposé à 45 euros, pour un débit descendant de 512 Ko ; en 2006, grâce au développement de la concurrence, pour seulement 30 euros par mois, le débit a explosé (dépassant les 20 Mégabits/s) et les services (téléphonie sur IP, TV sur ADSL, Vidéo à la demande...) se sont multipliés.

Malgré les difficultés que soulève une comparaison entre différents pays européens, compte tenu de l'hétérogénéité des offres proposées, il apparaît que la France détient aujourd'hui une avance notable en Europe en matière de « triple play »34(*), qui est devenue l'offre de référence du marché français, grâce à une concurrence dynamique et innovante (notamment initiée par Free qui lança le concept de « box »35(*)). Le tableau suivant, établi par l'ARCEP à la demande de votre rapporteur, indique le prix minimal d'une connexion Internet haut débit en « triple play », observé en novembre 2006 dans sept pays européens dont la France36(*).

Prix minimal pour une offre Internet haut débit « triple play »
dans plusieurs pays européens

Source : ARCEP

On note que la Suède propose la connexion Internet haut débit en «triple play » la moins chère. Cependant, le « haut débit » associé à ces «offres d'appel» sur le marché du « triple play » diffère considérablement d'un pays à l'autre : ainsi, le débit associé à l'offre la moins chère proposée en Suède -20,64 € par mois- est de 256 kbits/s, alors que l'offre la moins chère en France, à 29,99 € par mois, propose un débit allant jusqu'à 24 Mbits/s.

D'ailleurs, pour les offres reposant sur des débits supérieurs à 2 ou à 8 mégabits/s, la France propose toujours l'offre la moins chère des sept pays étudiés, offre quasiment moitié moins chère que la meilleure offre allemande, dont le débit ne dépasse pas 8 Mbits/s37(*).

Pour ce qui est de l'accès à Internet haut débit, l'objectif du régulateur qui consiste à promouvoir la concurrence au bénéfice des utilisateurs est visiblement atteint. Ce succès tient essentiellement à la régulation des marchés de gros -dégroupage et « bitstream »38(*)-, qui a favorisé l'investissement des opérateurs alternatifs dans les réseaux et l'apparition des offres « multiplay » innovantes et à prix attractif : ainsi, fin 2006, le dégroupage concerne 4 millions de lignes dont 2,2 millions en dégroupage total (permettant de s'affranchir de l'abonnement à l'opérateur historique).

Définitions

Dégroupage : Le dégroupage est une offre de gros de France Télécom régulée permettant aux opérateurs alternatifs d'avoir un accès direct à la paire de cuivre. Ils doivent pour cela avoir installé au préalable leurs propres équipements au niveau des répartiteurs de France Télécom. Ils sont alors en mesure de contrôler l'accès haut débit de bout en bout et de fournir un service différencié de celui de l'opérateur historique.

Le dégroupage existe selon deux modalités :

- le dégroupage partiel où l'abonné conserve un abonnement au service téléphonique classique

- le dégroupage total où l'abonné n'a plus d'abonnement au service téléphonique classique.

Bitstream : Le bitstream est un type d'offre de gros permettant aux opérateurs alternatifs de louer des accès haut débit qui ont été activés par France Télécom. Ils doivent pour cela avoir raccordé au préalable un ou plusieurs points de livraison du réseau de France Télécom. Ils sont alors en mesure de proposer des services haut débit de détail dans les zones où ils ne sont pas présents au titre du dégroupage.

France Télécom proposent deux offres de gros de type bitstream :

a) l'offre de bitstream régional, régulée, qui suppose que l'opérateur a raccordé plusieurs points de livraison régionaux, et qui se décline en trois modalités :

- « bitstream classique » si l'abonné conserve un abonnement au service téléphonique classique ;

- « bitstream ADSL nu » si l'abonné n'a plus d'abonnement au service téléphonique classique ;

- « DSL-E » qui est une offre à débit garanti à destination d'un usage professionnel, sur un accès sans abonnement au service téléphonique

b) l'offre de bitstream national, livrée en région parisienne pour les FAI n'ayant pas déployé de réseau. Cette offre n'est plus régulée depuis septembre 2006, et son parc d'accès diminue rapidement.

Source : ARCEP

Si le tableau positif qui vient d'être dressé mérite d'être nuancé par le fait que seuls 55 % des foyers français possèdent un ordinateur -fin 2006-, ce point ne relève pas de la régulation de l'ARCEP, mais doit plutôt mobiliser l'attention du Gouvernement.

On notera surtout que la concurrence n'a pas toujours été disponible en tout point du territoire, certains abonnés en milieu rural, dont la ligne est éligible à l'ADSL, n'ayant pas eu tout de suite la possibilité de choisir leur fournisseur d'accès à Internet, point qui sera approfondi plus loin.

En effet, il n'est possible de se passer complètement de France Télécom que depuis mi 2004 en zones dégroupées et depuis mi 2006 partout en France, pour toutes les lignes éligibles au DSL (soit 98 % de la population aujourd'hui).

Qui peut se passer de France Télécom pour accéder à l'Internet haut débit ?

Depuis plusieurs années déjà, il était possible pour tout client éligible à l'ADSL de choisir son fournisseur d'accès à Internet (FAI), lequel s'appuyait sur les offres de gros de France Télécom pour fournir l'accès DSL : soit les offres de bitstream - consistant en la livraison d'accès DSL de France Télécom aux niveaux national et régional-, soit le dégroupage partiel, depuis 2002, qui a permis aux opérateurs d'installer leurs équipements dans le répartiteur dont dépend la ligne de l'abonné. Mais pour ces offres, le client devait conserver un abonnement téléphonique au réseau téléphonique commuté (RTC) chez France Télécom. Le client ne pouvait donc se passer de France Télécom que pour l'accès Internet.

Depuis 2004, il est possible de se passer totalement de France Télécom dans les zones dégroupées, en optant pour le dégroupage total. Aujourd'hui, cette possibilité est offerte à 62 % de la population. Dans ce cas, le client n'a plus d'abonnement téléphonique RTC et donc plus de ligne téléphonique RTC classique. Ses communications passent par le réseau internet en voix sur large bande, plus communément appelée Voix sur IP ou VoIP.

Depuis l'été 2006, il est également possible pour les clients des zones non dégroupées, généralement les zones moins denses, de ne plus conserver d'abonnement téléphonique RTC, grâce aux offres dite d'« ADSL nu ». Ces offres permettent aux clients de se passer totalement de France Télécom, leurs communications étant désormais acheminées en voix sur large bande, via l'Internet.

Par ailleurs, sur l'ensemble du territoire, pour les clients qui se méfieraient de la voix sur IP et souhaiteraient conserver un abonnement RTC, il est possible depuis avril 2006, de souscrire à un abonnement téléphonique RTC auprès d'un opérateur alternatif, grâce à l'offre de gros de France Télécom de revente de l'abonnement RTC, dite VGAST. Ces clients peuvent, en sus, souscrire par ailleurs un accès DSL, soit en dégroupage partiel, soit en bitstream "classique" (c'est à dire « non nu »).

S'agissant du téléphone fixe, les tarifs ont considérablement baissé depuis 1997 : si l'abonnement a augmenté, le prix des appels au départ d'un fixe a fortement diminué. Ainsi, en 1997, l'abonnement ne coûtait que 6,68 euros HT par mois, il valait 10,87 euros au 1er juillet 2002 et vaut aujourd'hui 12,54 euros. Dans le même temps, le prix moyen des communications longue distance est tombé de 20 centimes d'euros HT par minute en 1997 à 8 centimes en 2002 et à 3,45 centimes aujourd'hui. Le rééquilibrage tarifaire qui s'est ainsi opéré reflète mieux la valeur de l'accès au réseau, qui n'est pas comparable au coût de transport des communications sur le réseau. La concurrence grandissante39(*) de la téléphonie sur Internet -voix sur IP-, quasi gratuite, accentue la pression à la baisse des prix des communications fixes et change complètement la donne sur ce marché.

En matière de téléphonie mobile, le bénéfice de la concurrence pour le consommateur est également sensible, quoique moins spectaculaire et plus débattu, notamment en raison de la condamnation pour entente infligée par le Conseil de la concurrence aux trois opérateurs mobiles pour la période 2000-200240(*). Fin mars 2007, les instituts IDATE et Coe-Rexecode ont publié, à la demande de l'association française des opérateurs mobiles (AFOM), un observatoire économique de la téléphonie mobile. La réputation de rigueur de ces instituts invite à considérer avec attention les conclusions de l'étude, dont certains éléments sont pourtant contestés par certains représentants des consommateurs.

Ainsi, notant que le prix moyen de la minute pour un appel mobile a baissé de 26 % entre 2002 et 2006, quand d'autres services (gaz, loyers, eau, services financiers) renchérissaient leurs tarifs41(*), cet observatoire estime que les tarifs mobiles en France se situent dans la fourchette basse des tarifs mobiles en Europe.

L'étude de l'IDATE relève aussi que les modalités françaises de facturation -facturation à la seconde, sans crédit temps, ni charge fixe pour le consommateur français-, permettent, pour le même prix, de téléphoner plus longtemps que dans les autres pays. Il insiste également sur le caractère gratuit de la messagerie vocale pour le consommateur français, contrairement au consommateur allemand, italien et anglais. Finalement, il apparaît que ces avantages stimulent l'usage du mobile : en 2006, le client français téléphone davantage avec son mobile (147 minutes par mois en 2005) que le consommateur espagnol (115 minutes), anglais (89 minutes), italien (82 minutes) et allemand (50 minutes). Cette consommation a augmenté de 37 % depuis 2002, sans parler de celle de messages textuels courts (SMS -short message service) qui a doublé durant la même période. Désormais, les ménages consacrent 1,2 % de leur budget aux mobiles, soit l'équivalent de ce qu'ils dépensent pour l'achat de presse, de livres ou de papeterie.

Les consommateurs, surtout les plus « petits », peuvent pourtant avoir le sentiment que les tarifs de téléphonie mobile sont encore trop élevés, d'autant que la banalisation de l'usage du mobile peut leur faire ressentir comme une forme de dépense contrainte la facture mensuelle de l'opérateur auquel ils sont abonnés. Effectivement, comme M. Julien Dourgnon, directeur des études et de la communication de l'UFC-Que Choisir, n'a pas manqué de le faire valoir à votre rapporteur lors de son audition42(*), l'étude ne s'attarde pas sur la période 2000-2002, durant laquelle les prix ont augmenté. Le sentiment des consommateurs tient aussi, sans doute, à l'augmentation de 5,2 % de la dépense moyenne par mois et par client entre 2002 et 2005, même si cette augmentation est très inférieure à la croissance des usages voix et SMS qui vient d'être évoquée. Il reste que, selon l'enquête annuelle de l'Observatoire qu'a publiée l'ARCEP en mai 2007, la facture mensuelle moyenne de mobile (28,2 euros hors taxes) a diminué en 2006, même si cette baisse est la première en cinq ans.

Cette évolution récente résulte sans doute d'une conjonction de facteurs, l'action du régulateur ayant sans doute été décisive, de même que la concurrence accrue liée à l'entrée sur le marché, en 2004, des opérateurs mobiles virtuels (MVNO). En effet, après un début difficile sans doute imputable au niveau des prix de gros que leur consentent les opérateurs de réseaux, l'entrée des opérateurs virtuels43(*) et des licences de marque44(*) a ravivé la concurrence, ces deux catégories d'opérateurs détenant une part de marché faible (5,7 % fin 2006) mais non négligeable, puisqu'ils ont représenté, en 2006, 63 % de l'accroissement net du parc de clients.

Une multiplication des services offerts

Parallèlement à cette évolution tarifaire, l'offre mobile s'est diversifiée : aujourd'hui, l'ensemble des services « non voix » -SMS, photos, MMS, téléchargement, services pratiques, services d'information, consultation de comptes bancaires- comptent pour 15 % de la dépense mobile moyenne. Ainsi, l'usage des SMS se diffuse progressivement vers les tranches d'âges plus élevées, les clients envoyant en moyenne un SMS par jour, soit deux fois plus qu'en 2002. L'envoi de photos et l'usage des messages multimédias composés de texte et d'images ou vidéos (MMS : multimedia messaging service) se développent également. Plus largement, parmi les autres services multimédias, utilisés par 30 % du parc actif de clients en 2006, le téléchargement de logos et de sonneries arrive en tête des usages.

* 31 Source : ARCEP.

* 32 Les opérateurs mobiles font observer que le taux de pénétration ne mesure pas le niveau réel d'équipement de la population : il mesure seulement le taux d'équipement en cartes SIM, lesquelles sont plus nombreuses dans des pays où la majorité des clients utilisent des offres prépayées, ce qui n'est pas le cas de la France (36% de clients en prépayé).

* 33 Selon les résultats provisoires de l'Observatoire de l'Internet haut débit publiés par l'ARCEP le 31 mai 2007.

* 34 Accès Internet à haut débit, communications téléphoniques fixes illimitées vers les postes fixes de métropole et de nombreuses destinations internationales et bouquet de chaînes de télévision en zone dégroupée (55 % de la population française).

* 35 La « box » est en fait un modem (mot-valise de modulateur-démodulateur), à savoir un périphérique de l'ordinateur servant à communiquer avec des utilisateurs distants, offrant à la fois des services de téléphonie, d'accès à l'Internet haut débit et de télévision. Elle permet de se connecter à Internet, de recevoir et d'émettre des textes, données, images et sons. Techniquement, l'appareil sert à convertir les données numériques de l'ordinateur en données analogiques transmissibles par une ligne de téléphone classique et réciproquement. Aujourd'hui dans le monde de la Voix sur IP, ces données analogiques peuvent être également transmises dans une communication voix encodée sans aucun type de compression.

* 36 La source de ces données, fournies par l'ARCEP à votre rapporteur, est le rapport rédigé par Analysys pour le Maatschappelijke Integratie - Intégration Sociale, Lot 1 : « A Comparative Study of Retail Prices for Broadband Internet Connections and Triple-Play Offers in Belgium and Six Other European Countries », publié le 12 février 2007.

* 37 Il n'existe pas d'offre à plus de 8 Mbits/s en Autriche.

* 38 Offres d'accès large bande livrées au niveau régional. Pour plus de détails, voir encadré infra.

* 39A la fin de l'année 2006, le volume des communications en voix sur IP représentait 23 % du trafic total (clientèle grand public et les entreprises) au départ des lignes fixes contre 11 % fin 2005.

* 40 En décembre 2005, le Conseil de la concurrence infligeait aux trois opérateurs mobiles une amende record de 534 millions d'euros au total pour "entente".Orange avait été condamnée à une amende de 256 millions d'euros, SFR à 220 millions et Bouygues Telecom à 58 millions d'euros. Cette amende prise globalement est la plus élevée jamais décidée par le Conseil de la concurrence, qui leur reproche de s'être entendus entre 2000 et 2002 pour geler leurs parts de marché, maintenant ainsi leurs prix à un niveau artificiellement élevé, ainsi que d'avoir échangé entre 1997 et 2003 des informations confidentielles et stratégiques sur le nombre de nouveaux abonnements et de résiliation. Cette condamnation a été confirmée en appel le 12 décembre 2006.

* 41 L'observatoire retient une méthode de calcul du prix moyen à la minute, obtenu en divisant le revenu par le trafic, qui diffère de la méthode des paniers moyens de consommation notamment utilisée par la Commission européenne et l'OCDE.

* 42 L'UFC-Que choisir prépare d'ailleurs une contre-étude en réponse à celle initiée par l'AFOM.

* 43 Tele2 Mobile, NRJ Mobile, Virgin Mobile, Breizh Telecom, Debitel, Coriolis Telecom, Ten, Neuf Mobile, Carrefour Mobile, A-Mobile, Transatel et Mobisud.

* 44 Accords passés par une marque (en général fournisseur de contenu) avec un opérateur de réseau pour la mise au point et la distribution d'offres spécifiques : Universal Mobile, M6 Music Mobile, FNAC Mobile...