EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 10 juillet 2007 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a entendu une communication de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , sur les contrôles des crédits de coopération effectués en Afrique australe et en Asie du Sud-Est.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a tout d'abord rappelé le contexte de ses deux missions de contrôle budgétaire, effectuées en application de l'article 57 de la LOLF, qui l'avaient conduit à se rendre dans sept pays, presque tous membres de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP), dont quatre pays pauvres, deux pays émergents - l'Afrique du Sud et la Chine - et un pays « pré-émergent », le Vietnam.
Il a précisé qu'il avait, dans chaque pays excepté en Chine, réalisé un contrôle du service de coopération et d'action culturelle (SCAC) de l'ambassade, de l'antenne locale de l'Agence française de développement (AFD), et le cas échéant, de la mission économique, au titre des instruments d'aide liée qu'étaient la Réserve pays émergents (RPE) et le Fonds d'aide au secteur privé (FASEP). Il avait également visité les principaux établissements culturels et d'enseignement, rencontré les opérateurs économiques français, et eu des entretiens avec divers ministres des gouvernements locaux et des représentants des principaux bailleurs multilatéraux. Sa mission en Chine relevait d'un contexte particulier puisqu'elle s'était concentrée sur les instruments de la mission économique et la stratégie de l'AFD, installée depuis trois ans dans un pays qui ne faisait pas partie de la ZSP.
Concernant l'organisation de l'aide internationale, il a estimé que les pays émergents exerçaient une force d'attraction « singulière » sur les bailleurs, qui relevait du dilemme ou du paradoxe, et cela eu égard aux moyens croissants dont disposaient ces pays pour assumer eux-mêmes leur développement. Il a considéré que le Vietnam devenait ainsi « saturé » d'aide publique au développement (APD) et ne disposait pas de capacités suffisantes d'absorption d'une aide internationale en augmentation. Il a ajouté que les bailleurs, en particulier multilatéraux, réfléchissaient à la transition vers de nouvelles formes d'aide au Vietnam, telles que des prêts moins concessionnels et l'aide liée. Cela impliquait, pour la France, d'envisager l'arrêt du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), voire la sortie du Vietnam de la ZSP. Il en était de même, selon lui, pour l'Afrique du Sud.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a considéré que l'accroissement d'une pression fiscale parfois très faible - 10 % par exemple à Madagascar - et la sécurisation des nouvelles recettes de l'Etat - pétrolières au Cambodge ou hydroélectriques et minières au Laos - devraient être considérés comme un axe majeur de la coopération française, compte tenu de leurs effets d'entraînement et des réelles compétences de la France dans ces domaines. De même, la nécessaire amélioration de la sécurité juridique légitimait, selon lui, une aide française ciblée en matière de codification et de formation des magistrats, qui de surcroît étendrait l'ancrage du droit civil dans des pays trop perméables au droit anglo-saxon.
Il a indiqué que le processus de concertation et d'harmonisation des procédures des nombreux bailleurs, particulièrement développé au Cambodge, au Vietnam et au Mozambique, était nécessaire pour réduire les doublons et les coûts de transaction ou de gestion. Il a indiqué que cette démarche était toutefois chronophage, entretenait une technocratie, était dominée par les institutions financières internationales et pâtissait de l'absence de la Chine, bailleur très influent. Il a souligné que la France occupait généralement une place importante et reconnue dans le processus, mais tendait à asseoir sa crédibilité de manière trop exclusive sur le secteur agricole. En outre, la coordination entre Etats européens n'était pas toujours à la hauteur des ambitions affichées, et il était, selon lui, préférable de désigner comme chef de file, pour chaque secteur, l'Etat a priori le plus compétent.
Abordant les thèmes de l'aide budgétaire et des contrats de désendettement-développement (C2D), M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a expliqué que l'exigence de simplification des circuits d'aide conduisait naturellement les bailleurs à privilégier l'aide budgétaire, sectorielle ou globale. L'aide globale devait toutefois, selon lui, être examinée avec prudence et paraissait prématurée dans des pays comme le Laos et Madagascar, compte tenu des faibles capacités de l'administration locale. L'expérience du Poverty reduction support credit au Vietnam, aide budgétaire globale coordonnée par la Banque mondiale, témoignait également des limites et risques de ce type d'instrument qui avait, en l'espèce, un rôle d'affichage mais pas nécessairement une vertu d'exemplarité.
Il a ajouté que le bilan des C2D était mitigé. A Madagascar, il consistait exclusivement en une aide budgétaire globale, suite à une décision de M. Jacques Chirac, alors Président de la République, en juillet 2004, ce qui pouvait se révéler risqué. Il a indiqué qu'une évaluation avait été réalisée début 2006 pour le premier C2D mis en place au Mozambique mais a souligné également plusieurs inconvénients, tels que la complexité du dispositif, la faible appropriation par le gouvernement et la société civile du Mozambique, des coûts administratifs non couverts par la rémunération de l'AFD, et surtout un impact incertain sur la réduction de la pauvreté. Il a considéré que le principe du mécanisme n'était cependant pas en cause.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a exposé ses observations sur les documents-cadres de partenariat (DCP). Sur la forme, ils lui semblaient plutôt bien conçus, quoique inégalement précis, et témoignaient d'un effort opportun de réflexion stratégique comme de hiérarchisation des priorités. L'identification systématique de deux ou trois secteurs de concentration n'excluait toutefois pas la tentation de la présence dans tous les domaines, comme au Cambodge ou à Madagascar, où le DCP retenait quatre secteurs de concentration, ce qui était contraire aux principes régissant ces documents. Il a ajouté que la dimension partenariale pouvait aussi être ambiguë ou servir d' « alibi », car le statut des DCP était hybride et sa force juridique pouvait être perçue différemment par la France et le pays bénéficiaire. Il a estimé qu'il serait utile de prévoir deux tranches de crédits, l'une ferme et l'autre conditionnelle, et un examen par les deux Parlements concernés.
Il a ensuite relevé que l'adaptation des procédures comptables à la LOLF était perçue par les postes comme un facteur de complexité, d'augmentation du temps de traitement et d'inadéquation au caractère pluriannuel du FSP, ce qui n'était, selon lui, pas anormal en période de transition. La fongibilité selon le niveau de performance des actions n'était cependant pas assez utilisée et les postes n'avaient pas pleinement intégré la logique de performance, puisqu'aucun indicateur local ni « reporting » dédié n'était mis en oeuvre.
Concernant les bourses et la coopération avec les organisations non gouvernementales (ONG), M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a expliqué que, parallèlement à l'intensification de la coopération avec les ONG, le dispositif d'octroi et de suivi des subventions par le ministère des affaires étrangères avait été réorganisé, tenant notamment compte de certaines recommandations qu'il avait formulées, à la suite d'une enquête réalisée, fin 2005, par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances.
Il a estimé que la cohérence stratégique entre les ONG et le ministère des affaires étrangères devait encore être améliorée, par l'établissement de conventions d'objectifs et de moyens. En outre, il importait, selon lui, d'accompagner cette évolution d'une information ascendante des SCAC vers la Mission d'appui à l'action internationale des ONG sur l'efficacité et la rigueur de ces associations.
Il a déploré le maintien injustifié de « bourses de haute courtoisie » au Lycée français de Vientiane, bénéficiant à des enfants de familles de dignitaires du régime et ne reposant sur aucune convention formelle. Il a ajouté qu'il était indispensable, en matière de sélection des boursiers, de ne pas s'en remettre à des comités de sélection « pléthoriques », comme cela avait été le cas au Vietnam jusqu'à une période récente.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué que contrairement aux exercices 2003 et 2004, le FSP n'avait pas connu de crise de paiement en 2005 et 2006. Le niveau de consommation des crédits dans les postes contrôlés se révélait satisfaisant, voire supérieur aux besoins réels à Madagascar. Le taux de décaissement, souvent élevé en apparence, devait toutefois être relativisé par l'âge moyen des projets, dont l'exécution était parfois très lente et donnait lieu à de nombreux reports de la date de clôture ou des reliquats élevés, comme au Vietnam.
Il a également considéré que les résultats des projets étaient contrastés : certains présentaient un impact incertain et auraient dû être arrêtés, en particulier en matière culturelle, pédagogique et de « formation de formateurs ». Les responsabilités en étaient partagées entre l'administration centrale, les postes - qui pouvaient attribuer des objectifs optimistes, irréalistes ou trop flous aux projets -, et la maîtrise d'ouvrage. Il a souligné qu'un projet, bien ciblé et voulu par l'ensemble des parties prenantes limitait le risque habituel d' « acharnement thérapeutique », et que les SCAC maintenaient trop souvent des composantes médiocres, hésitant à les redéployer au profit de composantes plus performantes.
Il a indiqué avoir constaté certains dysfonctionnements, tels que des paiements après fourniture d'un rapport financier plutôt que des factures, ou des rapports de mission d'expert de qualité variable, qui pourraient, selon lui, requérir de l'administration centrale un réexamen des conditions et le cas échéant une actualisation des modèles de convention disponibles.
Il a constaté, de manière générale, une certaine marginalisation de l'outil FSP dans le dispositif de coopération, même si le Vietnam et l'Afrique du Sud constituaient des cas particuliers. Il a également indiqué que la gestion de l'assistance technique par la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) apparaissait trop heurtée et discontinue au Cambodge, avec des vacances de postes qui nuisaient à la cohérence et au rythme d'exécution des projets.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a regretté que les projets FSP ne fussent pas soumis à un « vade-mecum » permettant d'établir de façon harmonisée une présentation synthétique, un suivi critique et une notation des composantes de chaque projet. Il a jugé que cette dimension critique était trop peu présente dans les documents internes des postes. Il a ajouté que les FSP régionaux et mobilisateurs, conçus par la DGCID, apparaissaient parfois peu clairs aux postes, et que le transfert de plusieurs projets à l'AFD avait causé certaines difficultés, source de ralentissement de l'exécution des projets, ou revêtu un caractère trop systématique au Vietnam.
Concernant les instruments FASEP et RPE mis en oeuvre à Hanoi et à Pékin, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a déclaré n'avoir pas constaté de dysfonctionnements majeurs sur ces deux instruments. Certains financements avaient cependant été interrompus ou ralentis en raison de difficultés imputables au bénéficiaire local ou, plus rarement, au prestataire français.
Sur les projets et le positionnement de l'AFD, il a indiqué que le rythme de décaissement était plutôt satisfaisant dans les agences contrôlées. Plusieurs projets connaissaient toutefois un démarrage « poussif », une exécution lente ou des reliquats élevés. La notation des projets était aussi de qualité inégale. En outre, l'antenne régionale de Promotion et participation pour la coopération économique (Proparco) à Bangkok, filiale chargée du financement des entreprises privées, était, à ses yeux, insuffisamment proactive et impliquée, suscitant le désarroi de plusieurs entrepreneurs français.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a jugé que l'Agence recourait encore insuffisamment aux prêts non souverains en Asie, qui pouvaient pourtant déboucher sur de réels succès et des apports très concrets en termes de développement, comme l'illustrait le financement d'une station de traitement des eaux à Phnom Penh. Il a ajouté que l'augmentation du montant moyen des concours ne devait pas non plus conduire l'AFD à se détourner de projets de faible montant mais ayant des effets concrets sur le terrain, ainsi qu'il l'avait relevé au Mozambique.
Il a estimé que le positionnement de l'AFD en Chine était ambigu, trop proche de celui de la mission économique, et s'était révélé hésitant en 2003 et 2004. Parmi les carences de la stratégie en Chine, il a relevé une arrivée trop tardive et une montée en puissance progressive alors que la plupart des autres bailleurs bilatéraux commençaient à diminuer leurs engagements, une stratégie de promotion de l'efficacité énergétique moins « différenciante » qu'escomptée, un soutien indirect aux entreprises françaises pour ne pas contrevenir ouvertement au principe de l'aide déliée, et des prêts concessionnels moins compétitifs que ceux proposés par l'Allemagne ou le Japon.
Enfin en matière de francophonie et de culture, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , s'est félicité de la grande qualité générale des installations et équipements des centres culturels, alliances françaises et médiathèques, qui faisaient de ce réseau un vecteur du prestige et de l'influence de la France. Il a néanmoins estimé qu'il était nécessaire de fusionner, autant que possible, les alliances et centres culturels dans les grandes villes, afin de permettre la création de petites alliances dans des lieux plus reculés mais où perdurait une demande vivace de langue et de culture françaises.
Il a ajouté que dans des pays, tels le Cambodge et le Vietnam, où la francophonie était parfois mythifiée, la promotion de la langue et de la pensée françaises tendait désormais à privilégier les élites locales et la diffusion des diplômes français. La culture et l'enseignement avaient ainsi pris le pas sur l'apprentissage de la langue elle-même. Il a considéré que la maîtrise de la langue dès le plus jeune âge restait le meilleur moyen de modeler la pensée, ce qui l'incitait à promouvoir le développement des classes bilingues. Il a également déploré que dans le cadre du projet mobilisateur Synergie en Asie, le ciblage des élites locales fût accompagné de cours en anglais, donnés par des professeurs français pour un coût élevé.
Il a estimé que le positionnement de l'Institut français d'Afrique du sud (IFAS), qui bénéficiait de moyens importants alors que l'alliance française de Soweto avait quasiment disparu, était révélateur de certaines « tentations » de la francophonie : une diffusion d'ouvrages d'auteurs français assortie de traductions en anglais, et une exposition sur Picasso et les arts premiers qui avait contribué à véhiculer une image de « colon nostalgique ».
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a enfin précisé qu'il n'avait pas décelé d'anomalies majeures de nature à justifier une saisine des autorités judiciaires, et qu'il n'avait pas été confronté à des obstacles à contrôle.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis, président , a relevé l'exhaustivité et la précision des contrôles que le rapporteur spécial avait effectués. Faisant le constat du déséquilibre croissant de la balance commerciale de la France avec la Chine et d'une perte de parts de marché des entreprises françaises dans ce pays, il s'est interrogé sur la légitimité de l'aide publique au développement à ce pays, et si l'AFD devait réorienter, amplifier ou au contraire interrompre son activité d'aide.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a rappelé que sa mission en Chine avait été motivée par ses interrogations et doutes antérieurs sur l'utilité de la présence de l'AFD en Chine, et indiqué que son état d'esprit n'avait pas véritablement changé à l'issue. Il a estimé que l'implantation de l'Agence correspondait également à une démarche de nature diplomatique initiée par le précédent Président de la République, en réponse à la volonté manifestée par les autorités chinoises de mieux lutter contre la pollution. Il a précisé que l'AFD éprouvait certaines difficultés à trouver, sur place, des opérateurs français susceptibles de fournir des prestations correspondant aux projets financés, dans le respect des engagements sur l'aide déliée, mais que les partenaires chinois se montraient plutôt satisfaits des actions que l'agence conduisait. Il a ajouté que la stratégie de l'AFD en Chine devrait faire l'objet d'un examen approfondi à l'occasion du bilan qui serait réalisé fin 2008 sur ses implantations dans les pays émergents.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que la France, en quelque sorte, « volait au secours » de la Chine avec des fonds publics, évitant à l'industrie chinoise de réaliser elle-même les investissements nécessaires à la préservation de l'environnement.
Puis, en réponse à une question de M. François Trucy sur le positionnement de l'aide française en Afrique du Sud, compte tenu du fort développement de ce pays et de son influence prédominante en Afrique australe, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a jugé que les instruments d'aide devraient, comme au Vietnam, se distinguer de ceux mis en oeuvre dans les pays les moins avancés pour évoluer vers davantage de prêts plus ou moins concessionnels, et des dons d'aide liée au titre du FASEP. Evoquant le cas de l'Ile Maurice, dont le niveau de développement l'avait conduit à préconiser que l'aide y change de nature, il a estimé que l'on était souvent confronté à un « blocage intellectuel » et à l'inertie du ministère des affaires étrangères dès lors qu'il devenait nécessaire de faire évoluer les canaux « classiques » de l'aide. Le caractère non francophone de l'Afrique du Sud permettrait sans doute, selon lui, d'atténuer les éventuelles difficultés politiques liées à une réorientation de l'aide française.
M. André Ferrand a déclaré partager nombre d'appréciations portées par M. Michel Charasse, notamment sa mise en cause des actions de l'IFAS. Il a regretté le manque de synergies entre les acteurs de la coopération, notamment les établissements de recherche, et la communication parfois trop ténue entre les bureaux de l'AFD et les SCAC. Il a, en revanche, jugé que Proparco constituait un outil pertinent. Concernant les perspectives de fusion ou d'alternative entre les alliances françaises et les centres culturels dans les grandes villes, il a fait part de sa préférence pour les premières, dont le financement reposait moins sur les fonds publics.
Il s'est demandé de quelle nature étaient les bourses au Laos sur lesquelles le rapporteur spécial avait émis des critiques, et si son jugement sur la qualité de l'action de la France comme chef de file de l'aide européenne au développement dans certains secteurs avait une portée générale, ou concernait plutôt les pays francophones.
En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a relevé le cas de la coopération française au Mozambique, où l'AFD, désormais compétente dans le secteur de la santé, s'était montrée réticente à poursuivre l'action efficacement engagée par le SCAC dans la réhabilitation d'une pédiatrie de jour et d'un hôpital à Maputo. Considérant les réponses écrites que lui avait formulées le directeur général de l'AFD, qui lui avait indiqué ne pas avoir été saisi de ce dossier, il avait eu le sentiment que l'information ne remontait guère au siège, et a estimé qu'il serait dommage que ce projet à Maputo ne fut pas mené à bien. Les relations entre l'AFD et les SCAC étaient cependant désormais plus intenses, notamment du fait de la récente procédure d'approbation de tous les dossiers de l'Agence par l'ambassadeur. Il a ajouté qu'en raison de la faible activité du SCAC de Maputo au titre du FSP, telle qu'il l'avait constatée lors de sa mission, il s'était demandé s'il était encore nécessaire de maintenir ce service.
Concernant Proparco, il a précisé que la perception négative qu'il avait eue en Asie du sud-est était sans précédent. Elle tenait davantage à un problème de personnes que de nature de l'activité de cette filiale, dont il ne remettait en cause ni la légitimité ni l'efficacité.
Il a ajouté que le bon positionnement de la France dans certains secteurs de l'aide au développement, tels que l'agriculture ou l'accès à l'eau, n'était pas propre aux pays francophones, et que les bourses incriminées au Laos étaient accordées par le SCAC, et non l'Agence de l'enseignement français à l'étranger. Il a enfin considéré que la France ne pourrait pas « éternellement » entretenir conjointement les deux réseaux étoffés des alliances et des centres culturels français, et que des doublons pouvaient être réduits dans les capitales.
Abordant le thème de la francophonie et de l'enseignement en français, M. Joël Bourdin a souligné l'intérêt du dispositif de classes bilingues, ainsi qu'il avait pu le constater à Lusaka, en Zambie. Evoquant le recul apparent de la francophonie dans plusieurs pays, il s'est demandé si des évaluations précises de la pratique internationale du français étaient disponibles.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a indiqué que le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » comportait plusieurs indicateurs de performance relatifs à l'enseignement du français et la diffusion de la culture française. Il a, en revanche, déploré que le lycée français de Tananarive n'ait pas été baptisé, de même que le centre culturel de Dakar.
M. Jean Arthuis, président , a posé les questions suivantes : l'ambassadeur assurait-il réellement, sur place, un pilotage stratégique et cohérent de l'aide française au développement ? Compte tenu de sa situation budgétaire, la France pouvait-elle encore assumer une ZSP large, composée de 55 pays, et des personnels dans un réseau diplomatique étendu ? Une réelle articulation entre l'aide publique et l'aide aux entreprises privées était-elle mise en oeuvre ?
M. Michel Charasse, rapporteur spécial , a estimé que les ambassadeurs, dans les postes qu'il avait contrôlés, à l'exception de l'un d'entre eux, étaient très au fait des actions de coopération et des projets d'investissement des entreprises françaises. Il a considéré que le maintien de la ZSP et du réseau diplomatique dans leur format actuel devait être appréhendé au regard de la place que la France entendait détenir dans le monde et des votes que sa coopération était susceptible de faciliter à l'assemblée générale de l'ONU. Le réseau diplomatique et de coopération soutenait ainsi une présence politique, mais aussi culturelle, économique et commerciale, ce qui n'était pas exclusif, à ses yeux, de la sortie de pays tels que le Vietnam et l'Afrique du Sud du périmètre de la ZSP, ni d'un éventuel regroupement de certains SCAC et missions économiques, voire de SCAC et bureaux de l'AFD.
Concernant l'appui aux entreprises françaises, il a rappelé que la RPE et le FASEP constituaient des instruments d'aide liée, dont l'efficacité était aussi tributaire de la volonté réelle des opérateurs de s'établir ou non dans les pays émergents, comme de la transparence des procédures locales afférentes aux marchés publics. Bien que les institutions financières internationales fussent vigilantes sur ces réglementations, il a estimé que les normes techniques pouvaient, dans certains cas, être biaisées en défaveur des entreprises françaises.
La commission a alors donné acte au rapporteur spécial de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information. Elle a donné acte au rapporteur spécial de son souhait de transmettre également des comptes rendus détaillés à la Cour des comptes, et aux divers ministères et aux parlementaires concernés.